999890 RVS Kostendekkendheid Havens

Raadsvoorstel

Urgentie

Onderwerp Zaaknummer Datum Openbaarheid Afdeling Portefeuillehouder Opdrachtgever

Hoog, Een direct gevolg van het vaststellen van het rapport Kostendekkendheid is een voorstel tot een verhoging van de tarieven voor vaste ligplaatsen. Die dient verwerkt te worden in de verordening Scheepvaartrechten. De bevoegdheid van het vaststellen daarvan ligt bij de raad, vaststelling van de verordening dient – in ieder geval voor de tarieven voor vaste ligplaatsen - uiterlijk plaats te vinden vóórafgaand aan het begin van het nieuwe belastingjaar. Immers is het vanuit fiscaal-juridische voorschriften niet mogelijk gedurende het belastingjaar tarieven voor jaargebonden heffingen te verhogen. Het vorengaande impliceert dat de tarieven voor vaste ligplaatsen, gebaseerd op vigerende wetgeving, feitelijk niet eerder kunnen worden gehanteerd dan per 2025. Kostendekkendheid Havens 999890 16 januari 2024 Externe communicatie Openbare Werken (OW) A.M.J. van Burg Afdelingshoofd OW

Voorstel 1. In te stemmen met het rapport ‘Kostendekkendheid gemeentelijke havens 2023’. 2. In te stemmen met de financiële consequenties voortkomend uit dit rapport waaronder aanpassing dotatie voorziening Baggeren, plan van aanpak Glooiingen en actualisatie baten. 3. In te stemmen met het inzetten van de reserve dekking afschrijvingslasten voor het egaliseren van de financiële consequenties vanuit het plan van aanpak glooiingen voor de budgettaire ruimte. 4. In te stemmen met de verhoging van de tarieven op basis van integrale kostendoorrekening van 100% en marktconformiteit per 1 januari 2025 met een ingroeivariant van drie jaar, dus de jaren 2025, 2026 en 2027 en deze te verwerken in de verordening Scheepvaartrechten 2025 en de volgende jaren. 5. In te stemmen met het incidentele nadeel € 130.909 voor 2024 en € 65.642 voor 2025 te dekken uit de algemene reserve en het structurele voordeel, per saldo € 64.893, vanaf 2027 toe te voegen aan de budgettaire ruimte 2027 en verder.

Inleiding Wet Markt en Overheid (WM&O) Op 1 juli 2012 is de WM&O in werking getreden. Doelstelling van de WM&O is zo gelijk mogelijke concurrentieverhoudingen te creëren tussen overheden en particuliere ondernemingen, rekening houdend met de specifieke publieke taak van de overheid. De (de)centrale overheid die commerciële activiteiten verricht, kan een gunstigere positie op de markt verkrijgen dan het bedrijfsleven. Bij het verrichten van die activiteiten kunnen overheden oneigenlijk gebruikmaken van publieke middelen en dat leidt tot concurrentievervalsing met bedrijven. De WM&O verbiedt het verrichten van deze en andere commerciële activiteiten door overheden overigens niet. Bovendien heeft de VNG met de rijksoverheid afgesproken dat de kostenonderbouwing van gemeentelijke heffingen transparanter moet worden. Pagina 1 van 8

Voor de havens in Bruinisse (Vissershaven en Vluchthaven), Brouwershaven, Den Osse en Zierikzee is onze gemeente (gedeeltelijk) verantwoordelijk voor het onderhoud, beheer en exploitatie. Deze exploitatie kost de gemeente jaarlijks geld. Ondanks de inkomsten van pacht- en huurovereenkomsten, inkomsten van passanten en andere vaste ligplaatshouders, moet er jaarlijks geld worden bijgelegd aan de exploitatie van de havens. Daardoor is er op basis van de beginselen van de WM&O geen sprake van een kostendekkende exploitatie. Op basis van de begroting 2023 is de kostendekkendheid van de havens als volgt: Brouwershaven 80% Bruinisse Vissershaven 82% Bruinisse Vluchthaven 78% Den Osse 53% Zierikzee 84% Gemiddeld 78% De havens worden overigens niet 100% fiscaal kostendekkend geëxploiteerd. In de begroting en jaarrekening in de paragraaf lokale heffingen op grond van het bepaalde in de BBV moeten we een onderbouwing van de kostprijs van de rechten / leges opnemen. Daarin vermelden wij nu de volgende tekst: “De opbrengsten zijn exclusief de privaatrechtelijke baten. Als we deze meerekenen komt het dekkingspercentage uit op XX%. Daarnaast maken verhuurde en verpachte gedeelten van havens geen onderdeel uit van de fiscale kostendekkendheid.

Daarom zijn deze cijfers onvergelijkbaar met overzichten die bijvoorbeeld te relateren zijn aan de Wet Markt en Overheid.” De historie van de besluitvorming is terug te lezen in bijlage 1 van dit advies. In 2023 heeft een herijking van het rapport plaatsgevonden. Een toelichting hierop is terug te vinden in bijlage 2 van dit advies. Beoogd resultaat Een 100% kostendekking van de havenexploitatie en de tarifering te bepalen op basis van integrale kostendoorrekening en marktconformiteit. Argumenten 1.1 Om te bepalen of de exploitatie van een haven kostendekkend is, wordt de methode van integrale kostendoorrekening toegepast. Dit is voor een overheidsorganisatie verplicht op grond van de WM&O. Dit betekent dat aan goederen of diensten ten minste de kosten die daarmee samenhangen toegerekend moeten worden, zodat het tarief niet lager is dan het kostenniveau. Het gaat in ieder geval om de volgende kosten: 1. 2. 3.

Operationele kosten, zoals personeelskosten en huisvestingskosten; Afschrijvings- en onderhoudskosten; Vermogenskosten (rentelasten).

Wanneer we als overheid actief zijn op de ‘markt’, dienen we eerlijk te concurreren met ondernemers. Wij hebben als overheid immers publieke middelen waarover ondernemers niet beschikken. Wij dienen ons daarom aan de gedragsregels van de WM&O te houden. Voor de exploitatie van onze havens betekent dat: “Integrale kosten doorberekening: overheden moeten ten minste de integrale kosten van hun goederen of diensten in hun tarieven doorberekenen.” Voor de berekening van de vermogenskosten van de wateroppervlakte die ten laste van de havenexploitatie wordt gebracht, is het renteomslagpercentage aangehouden zoals jaarlijks bij de begroting wordt vastgesteld. De grondslag waarover dit percentage wordt berekend is de werkelijke aankoopwaarde, of, indien geen aankoopwaarde beschikbaar is, de getaxeerde waarde. Pagina 2 van 8

Zie verdere toelichting in het rapport. 1.2 Het voorstel voor tarifering op basis van de integrale kostendoorrekening is bovendien marktconform aan de hand van het Europees staatssteunrecht. Staatssteun kan in allerlei vormen voorkomen en beperkt zich niet alleen tot de klassieke subsidie. Ook steunmaatregelen in de vorm van garanties, leningen, risicokapitaal, verlaagde huur en grondverkoop onder de marktwaarde kunnen hier bijvoorbeeld onder vallen. Om te beoordelen of er sprake is van staatssteun, worden de cumulatieve criteria art. 107 lid 1 VWEU gehanteerd. Dat wil zeggen dat er aan alle criteria moet worden voldaan alvorens er sprake is van staatssteun. Het Europees staatssteunrecht stelt dat er sprake moet zijn van een marktconforme prijs. Deze marktconforme prijs wordt vóór de transactie door een onafhankelijk taxateur vastgesteld. Volgens deze marktwaarde dient de overheidsgrond in dit geval verhuurd te worden. De gemeentelijke havens hebben we daarom door een onafhankelijke taxateur, gespecialiseerd in havens, laten taxeren. 1.3 Voor de berekening van de integrale kosten is het besluit van het CBb d.d. 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:233) gevolgd inzake de casus (voormalige) gemeente Hellevoetsluis; te weten exploitatie ligplaatsen. Er wordt gesteld dat de kosten van de haveninfrastructuur naar rato van het gebruik aan de ligplaatsen in boxen moeten worden toegerekend.

Uit oogpunt van proportionaliteit dient een percentage te worden toegerekend aan havenactiviteiten. Dat percentage representeert eenvoudigweg het feit dat de publieke haveninfrastructuur twee functies heeft, namelijk havenactiviteiten en publieke infrastructuur. Binnen de exploitatie van de gemeentelijke havens in onze gemeente is per onderdeel een duidelijk onderscheid te maken tussen havenactiviteiten en publieke infrastructuur. Daarom wordt uitgegaan van de feitelijke verdeling tussen beiden. Op grond van artikel 25 lid 4 Mw moet het bestuursorgaan in kwestie namelijk aantonen dat het de integrale kosten heeft doorberekend. Met betrekking tot regulier onderhoud, groot onderhoud en baggeren is de feitelijke verdeling inzichtelijk gemaakt. Dat betekent dat de kosten worden verdeeld tussen ligplaatsen en openbaar vaarwater. Zie verdere uitwerking in rapport. 1.4 Voor de kostendekkendheid van havens, op basis van de verordening Scheepvaartrechten, is zogenaamde kruissubsidiëring van toepassing. Bij retributies en leges waarbij de tarieven voor verschillende activiteiten in één belastingverordening worden geregeld, kan zich de vraag voordoen op welk niveau de kostendekkendheid moet worden getoetst.

Het uitgangspunt daarbij is toetsing op verordeningenniveau, waarbij de geraamde lasten van alle benoemde activiteiten worden gedekt door de gezamenlijke baten uit de te heffen belastingen. Hierdoor is zogenoemde kruissubsidiëring mogelijk: een verwacht overschot bij de ene activiteit wordt gebruikt voor de dekking van een verwacht tekort bij een andere activiteit. Het is dus niet nodig om de kostendekkendheid per activiteit te bepalen. Havengelden worden gerekend tot de retributies; in de strikte zin van de belastingtheorie gelden zij niet als belastingen. Retributies onderscheiden zich van belastingen, doordat zij de rechtstreekse tegenprestatie vormen voor een concrete, door de overheid geleverde dienst. Leges worden opgelegd op basis van artikel 229, lid 1 onder b en 229b van de Gemeentewet. Havengelden worden opgelegd op basis van artikel 229, lid 1 aanhef en de onderdelen a en b en 229b van de Gemeentewet. 2.1 Het rapport leidt tot financiële consequenties, ongeacht de verhoging van tarieven. In het rapport staat beschreven (hoofdstuk 6) wat de financiële gevolgen van zijn van de herijking 2023 ten aanzien van verschillende onderwerpen. Deze consequenties zijn een gevolg van de aanpassing van de dotatie baggeren en de nieuwe investeringen op basis van het plan van aanpak Glooiingen.

Pagina 3 van 8

Tevens heeft een actualisatie plaatsgevonden van de baten ten aanzien van vaste ligplaatshouders en passanten. In tabel 1 van het rapport staan deze gevolgen uitgewerkt in een tabel. 3.1 De inzet van de reserve dekking afschrijvingslasten is passend. We zijn verplicht, conform het BBV, om investeringen met een maatschappelijk nut, zoals glooiingen, te activeren. Hierdoor ontstaan structurele kapitaallasten. Om te voorkomen dat deze kapitaallasten het meerjarige budgettaire beeld van onze gemeente verstoren, zetten we deze reserve in. In praktijk betekent dat we om een stabiel budgettair beeld te kunnen presenteren (een structurele kapitaallast van € 320.885), de overschotten op de afschrijvingslasten in de eerste jaren worden toegevoegd aan de reserve dekking afschrijvingslasten. In de latere jaren wordt dit gebruikt om tekorten op deze lasten weer te dekken. Op deze manier worden de lasten verdeeld over de gebruiksduur van de investering, te weten veertig jaar en dat de budgettaire ruimte stabiel blijft. 4.1 Een verhoging van de leges is noodzakelijk op basis van de uitgangspunten WM&O. Een kostendekkende exploitatie van de gemeentelijke havens op basis van integrale kostendoorrekening én minimaal marktconformiteit heeft consequenties voor de tarifering in de havens voor huurovereenkomsten en de verhuur van (vaste) ligplaatsen.

De tarieven zijn in de haven van Zierikzee, in verband met achterstallig onderhoud, eenmaal verhoogd met 25% voor de beroepsvaart en 20% voor recreatieve ligplaatsen op basis van een rapport van Witteveen en Bos (beleidsplan ‘havens Schouwen-Duiveland’) met ingang van het jaar 2002. De overige jaren, sinds de gemeentelijke herindeling in 1997, zijn de tarieven jaarlijks enkel verhoogd op basis van de gebruikelijke indexatiemethodiek. Verdere verhogingen van tarieven op basis van kostendekkendheid, investeringen of iets dergelijks zijn niet toegepast. Wanneer in het verleden ten aanzien van de tarifering werd geanticipeerd op het benodigde onderhoud en investeringen in de havens, waren de tarieven anno 2024 reeds van een ander niveau. In Bruinisse zijn de tarieven voor vaste ligplaatsen in de Vissershaven verhoogd per 1 januari 2012 als direct gevolg van de herinrichting van de Vissershaven. De herinrichting van deze haven is gefinancierd vanuit een Europees project met een verplichte cofinanciering. De cofinanciering is door onze gemeente gefinancierd middels een verhoging van de tarieven met een onderscheid tussen schepen kleiner en groter dan 50m2. Deze verhoging is dus enkel van toepassing voor de dekking van de cofinanciering en hangt op geen enkele wijze samen met een integrale kostendoorrekening en marktconforme tarieven.

Deze aspecten zijn destijds buiten beschouwing gelaten. In hoofdstuk 8 van het rapport zijn de noodzakelijke verhogingen op basis van de WM&O opgenomen in een tabel. In het rapport is ook rekening gehouden met de zogenaamde BTW-labeling. Op het moment dat er geen verhoging of een andere verhoging van de tarieven plaatsvindt, worden de baten logischerwijze minder. Dat betekent dat er sprake is van een andere verhouding tussen belast en onbelast. Dat heeft consequenties. 5.1 Het toewerken naar 100% kostendekkendheid en marktconformiteit heeft een effect op de budgettaire ruimte. Het totale effect vanuit de actualisatie van de budgetten die betrekking hebben op de havens is voor 2024 tot en met 2027 wegens een ingroeivariant als volgt: Hogere structurele lasten: € 40.801 Lagere structurele lasten: € 90.108 Pagina 4 van 8

Totaal structureel nadeel van € 130.909 Het totale effect vanuit de verhoging van de tarieven om tot 100% kostendekkendheid en marktconformiteit te komen, is € 195.802. In 2024 is sprake van een incidenteel nadeel, te weten € 130.909, wegens de actualisatie lasten/baten en de tariefsverhoging kan pas plaatsvinden vanaf 2025. Een dekking uit de algemene reserve is hiervoor passend omdat geen dekking uit bestaande budgetten mogelijk is. In 2025 is sprake van een incidenteel nadeel van € 65.642. Enerzijds vanuit de actualisatie lasten/baten (ook in 2025 een nadeel van € 130.909). Anderzijds vanuit tariefsverhoging van 33% , vanaf 2025 een incidenteel voordeel van € 65.267. Per saldo dekken we het incidentele van € 65.642 uit de algemene reserve. In 2026 is sprake van een incidenteel nadeel van € 374. Enerzijds vanuit de actualisatie lasten/baten (ook in 2026 een nadeel van € 130.909). Anderzijds vanuit tariefsverhoging van 66%, vanaf 2026 een structureel voordeel van € 130.535. Dit nadeel dekken we normaal gesproken uit de algemene reserve, maar gezien de geringe omvang maken we hiervoor geen begrotingswijziging. In 2027 is sprake van een structureel voordeel van € 64.893. Enerzijds vanuit de actualisatie lasten/baten (ook in 2027 een nadeel van € 130.909). Anderzijds vanuit tariefsverhoging van 100%, vanaf 2027 een structureel voordeel van € 195.802.

Per saldo voegen we € 64.893 toe aan de budgettaire ruimte vanaf 2027. 6.1 In het kader van het belang, genoemd in artikel 5.2 van de Wet Open Overheid (WOO), is geheimhouding van deze bijlage essentieel. Deze bijlage betreft een externe juridische toetsing van het rapport Kostendekkendheid door een specialist inzake WM&O en staatsteunrecht ten behoeve van intern beraad. Opsteller van deze notitie is bovendien betrokken bij een vergelijkbaar dossier bij voormalig gemeente Hellevoetsluis wat geheimhouding voor onbepaalde tijd rechtvaardigt. Kanttekeningen 4.1 Er is sprake van een risico wanneer niet wordt voldaan aan de uitgangspunten van WM&O Wij dienen ons als overheidsinstantie uiteraard te houden aan vigerende wetgeving. Verschillende dossiers ten aanzien van de privatisering van havens hebben in het verleden aandacht gekregen in het kader van het staatssteunrecht. Wij wijzen hierbij op actuele jurisprudentie betreffende de voormalige gemeente Hellevoetsluis. In juni 2019 heeft een dergelijke klacht geleid tot een bindende uitspraak van de ACM en in het hoger beroep door het College van Beroep voor het Bedrijfsleven in het kader van de Mededingingswet als onderdeel van de Wet Markt en Overheid. In bijlage 4 bij dit advies treft u een samenvattende publicatie aan van de gerechtelijke uitspraak.

4.2 Een verhoging van de leges is noodzakelijk op basis van de uitgangspunten WM&O. Een kostendekkende exploitatie van de gemeentelijke havens op basis van integrale kostendoorrekening én minimaal marktconformiteit heeft consequenties voor de tarifering in de havens voor huurovereenkomsten en de verhuur van (vaste) ligplaatsen. We voldoen daarmee aan de eisen die aan de gemeente worden gesteld op basis van vigerende wetgeving. Wegens de uitgangspunten van de WM&O is het voorgeschreven dat gemeenten een kostendekking van 100% en marktconformiteit als uitgangspunt hanteren. Pagina 5 van 8

Strikte toepassing van dit uitgangspunt op onderdelen van de in de tarieventabel (verordening Scheepvaartrechten) opgenomen diensten kan leiden tot spanningen en politiek gezien ongewenste lasten voor de burgers (in één keer). Hierdoor wordt gezocht naar een juiste balans tussen de dienstverlening en betaling in relatie tot de politiek aanvaardbare lasten voor burgers. Daarbij is het van belang zich te realiseren dat de WM&O reeds sinds 2012 in werking is getreden en de tekorten binnen de havenexploitatie worden aangevuld vanuit algemene middelen. De verordening Scheepvaartrechten richt zich in hoofdzaak op bedrijven waardoor een risico van de levering van staatsteun aanwezig is. Indien de gemeenteraad af wenst te wijken van een kostendekkende exploitatie is dit in beginsel in strijd met de Wet markt en overheid. De raad kan dan vervolgens de exploitatie van de havens aanmerken als Dienst van Algemeen Belang. Dan dient antwoord gegeven te worden op de vraag ‘wat een acceptabele stimuleringsbijdrage voor het toeristische/maritieme karakter van de gemeente is op basis van de economische voordelen voor de middenstand’. Uit onderzoek blijkt dat het ontbreekt aan de financiële onderbouwing en argumentatie van deze zogenaamde economische spin-off. Uit jurisprudentie blijkt bovendien dat een dergelijk besluit niet of nauwelijks haalbaar is. Zeker na aanscherping van deze wetgeving.

4.3 Een verhoging van de leges kan leiden tot het opzeggen van ligplaatsen en leegstand. Dit is een aanwezig risico wat samenhangt met het verhogen van tarieven. Desondanks is het geen argument om ons ten aanzien van tarifering niet te houden aan geldende wet- en regelgeving op basis van de WM&O en Europees staatssteunrecht. In het rapport is geen rekening gehouden met eventueel opzeggen van ligplaatsen en leegstand wat betreft financiële consequenties. Dit is gebaseerd op de huidige stand van zaken en geeft daarbij dus ook geen garanties voor de toekomst. Het vertrek of wisseling van schepen en leegstand heeft dan ook direct een gevolg voor de kostendekkendheid. Reeds bestaande leegstand wordt overigens niet doorberekend in de tarieven. Lagere baten wegens leegstand heeft uiteraard wel gevolgen voor de exploitatie van de havens. 4.4 Geen verhoging van de tarieven of een mindere verhoging van tarieven heeft een effect op het positieve resultaat. Het totale effect van de actualisatie van de budgetten die betrekking hebben op de havens, leiden tot een structureel nadeel. Een ander besluit ten aanzien van het verhogen van de tarieven heeft daardoor een effect op het positieve resultaat. 5.1 Op basis van dit besluit zijn nog afwijkingen mogelijk aan de hand van de actuele stand van zaken.

Een verhoging van de tarieven per 2025 wordt aangeboden via een raadsvoorstel in december 2024 (te weten vaststellen Belastingenverordeningen). Op basis van actuele ontwikkelingen in 2024 zijn afwijkingen mogelijk. De eventuele financiële consequenties worden verwerkt middels de financiële rapportage of de begroting 2025.

Pagina 6 van 8

Financiën Begroting Begrotingswijziging Eenmalige lasten Structurele lasten Eenmalige baten Structurele baten Dekking

Niet binnen begroting Ja 6944928,00 130909,00 195802,00 Algemene reserve, budgettaire ruimte 2027 en verder.

De in het rapport opgenomen financiële consequenties vertalen we via een begrotingswijziging in onze begroting. Het gaat daarbij aan de ene kant om het opnemen van investeringen (plan van aanpak Glooiingen) voor een totaalbedrag van € 6.748.377. Zie voor de financiële uitwerking bijlage 11 bij dit advies. In 2024 is sprake van een eenmalig nadeel van € 130.909, te dekken vanuit de algemene reserve. In 2025 een eenmalig nadeel van € 65.642. In totaal € 6.944.928. Vanaf 2027 een structureel voordeel van 64.893. We zetten de reserve dekking afschrijvingslasten in bij het egaliseren van de financiële consequenties vanuit het plan van aanpak Glooiingen voor de budgettaire ruimte.

Communicatie Op 11 januari 2024 vindt een openbare bijeenkomst plaats voor raads- en commissieleden over dit dossier. Het betreft een toelichting op de kostendekkendheid van de gemeentelijke havens met een uitleg over de vigerende wet- en regelgeving, wijze van berekeningen en financiële consequenties. Vaste ligplaatshouders van onze gemeente worden na het besluit van het college schriftelijk (individueel) op de hoogte gesteld per brief. In deze brief wordt een toelichting gegeven op de uitgangspunten en wordt aangegeven dat het college een voorstel aan de gemeenteraad heeft gestuurd. Daarnaast een verwijzing waar men de documenten kan vinden op de gemeentelijke website, zodat men ook de agendering van het advies voor de gemeenteraad kan raadplegen. Uitvoering Verhoging van tarieven per 1 januari 2025 en uitvoering geven aan uitvoeringsprogramma. Bijlagen Bijlage 1 Historie besluitvorming Bijlage 2 Herijking 2023 Bijlage 3 Gerechtelijke uitspraak Bijlage 4 Overzicht verhogingen per ligplaats Den Osse Bijlage 5 Overzicht verhogingen per ligplaats Bruinisse Vissershaven Bijlage 6 Overzicht verhogingen per ligplaats Bruinisse Vluchthaven Bijlage 7 Overzicht verhogingen per ligplaats Zierikzee Bijlage 8 Advies Ten Holter Noordam Geheim

Pagina 7 van 8

Bijlage 9 Plan van aanpak Glooiingen (9 A tot en met 9 G) Bijlage 10 Financiële uitwerking Plan van aanpak Glooiingen Bijlage 11 Tarieven Bruinisse Visserijhaven Bijlage 12 Tarieven Bruinisse Vluchthaven Bijlage 13 Tarieven Zierikzee Bijlage 14 Vergelijking tarieven Bijlage 15 Baggerbeheerplan (15 A tot en met 15 B) Bijlage 16 Financiële uitwerking ingroeivariant Rapport Kostendekkendheid havens

Burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland hebben op 16 januari 2024 besloten,

Pagina 8 van 8