972910 Bijlage 2 Adviesnotitie statutenwijziging Obase VOSABB

Adviesnotitie Wijziging statuten stichting Obase Opgesteld door: mr. R. Bloemers, senior beleidsadviseur VOS/ABB In opdracht van: gemeente Schouwen-Duiveland Datum: 11 april 2022 Aan VOS/ABB is gevraagd om de voorgestelde statutenwijziging en bijbehorende stukken te analyseren en via deze adviesnotitie de gemeenteraad te adviseren over de voorliggende statuten. Het gaat daarbij specifiek over de rol van de gemeenteraad als extern toezichthouder van stichting Obase ter zake het openbaar onderwijs. De stukken die ten behoeve van deze adviesnotitie zijn bestudeerd: -

Geldende statuten van stichting Obase van 31 oktober 2011, Voorgestelde statuten met referentie: 2021.1259/NS/EB, Memo van Vincent Kellenaar d.d. 9 december 2021 met de ‘was-wordt-lijst’, en de Memo van Vincent Kellenaar d.d. 20 december 2021 met een ‘nadere toelichting statutenwijziging, raadsvragen en tekst artikelen’.

Voor de gemeente Schouwen-Duiveland is vooral van belang om te weten hoe de rol van de gemeenteraad als extern toezichthouder op het openbaar onderwijs bij stichting Obase is geregeld en de statutenwijziging hierop invloed heeft. Daarnaast zijn er twee specifieke vragen gesteld: 1. De statuten moeten voldoen aan de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO). Welke opties bestaan er binnen de WPO ter zake de samenstelling van de RvT? 2. Hoe verhouden art. 17a lid 2 en art. 48 lid 12 onder b WPO zich met elkaar? Deze bepalingen lijken tegenstrijdig met elkaar te zijn.

Overheersende overheidsinvloed en de elementen daarvan Het openbaar onderwijs wordt van overheidswege gegeven. Ook bij verzelfstandiging van het openbaar onderwijs in scholen onder een privaatrechtelijke stichting, zoals stichting Obase (en niet meer bij de gemeente), is er derhalve een rol weggelegd bij de lokale overheid. De Grondwet kent immers een zorgplicht voor de gemeente in artikel 23 lid 4: “In elke gemeente wordt van overheidswege voldoend openbaar algemeen vormend lager onderwijs gegeven in een genoegzaam aantal openbare scholen. Volgens bij de wet te stellen regels kan afwijking van deze bepaling worden toegelaten, mits tot het ontvangen van zodanig onderwijs gelegenheid wordt gegeven, al dan niet in een openbare school.” Elke gemeente dient aldus te zorgen voor genoeg openbare scholen binnen haar grenzen. Het is vanuit deze zorgplicht in de Grondwet dat er in de Houttuinlaan 8 • Postbus 162 • 3440 AD Woerden t (0348) 405 200 e welkom@vosabb.nl www.vosabb.nl en openbaaronderwijs.nu IBAN NL63 RABO 0106 6104 57 KVK 30152007 BTW NL 8071 69 584 B01

1

sectorwetten, zoals de WPO voor het primair onderwijs, bepalingen zijn opgenomen op basis waarvan de gemeente die zorgplicht kan invullen. De gemeenteraad is daarmee de extern toezichthouder van stichting Obase. Het extern toezichthouderschap van de gemeenteraad op het openbaar onderwijs in de eigen gemeente kent verschillende elementen. Door die elementen is er een directe invloed op het bestuur over de openbare scholen. Deze elementen tezamen vormen de zogeheten overheersende overheidsinvloed. Ook al is de stichting het wettelijke bevoegd gezag over de scholen, blijft de gemeenteraad bij machte op te treden indien dit nodig wordt geacht vanuit haar zorgplicht. Bij beoordeling van de statuten van een stichting openbaar onderwijs, zoals stichting Obase, is het dan ook raadzaam het totaal aan elementen te bezien en niet slechts een enkel element eruit te pikken. In de memo d.d. 20 december 2021 is namens het schoolbestuur hierover ook opgemerkt dat die overheersende overheidsinvloed geheel artikel 48 lid 12 WPO omvat. Dat is mijns inziens nog wat kort door de bocht. Juist de verschillende elementen uit de WPO, waaronder artikel 48 in zijn geheel, als wel in samenhang met andere artikelen in de WPO die deze relatie bevatten, zijn onderdeel van die overheidsinvloed op het openbaar onderwijs.

Sinds de invoering van de Wet goed onderwijs goed bestuur in 2010 is het mogelijk de scheiding tussen bestuur en toezicht in te stellen via een raad van toezicht-model, zoals dit ook al geldt bij stichting Obase. De gemeenteraad heeft in een dergelijk model via de raad van toezicht invloed op de stichting en haar werkzaamheden. De verschillende elementen van de overheersende overheidsinvloed zal ik hieronder nalopen zodat duidelijk wordt op welke wijze deze zijn vervat in de voorgestelde statuten van stichting Obase. Opheffing van een openbare school Het verzelfstandigd schoolbestuur kan pas overgaan tot het opheffen van een openbare school, als de gemeenteraad over het voornemen daartoe tijdig is geïnformeerd. De gemeenteraad wordt dan in de gelegenheid gesteld de openbare school over te nemen. Dit geldt ook bij een fusie tussen twee scholen waardoor er een vermindering is van het aantal openbare scholen in de gemeente. Ingeval van vrijwillige opheffing van een nevenvestiging (in de zin van de WPO) geldt tevens de mededelingsplicht van het schoolbestuur richting de gemeenteraad, maar is er geen mogelijkheid tot het in stand houden van de nevenvestiging door de gemeente (zie artikel 159 WPO). Het is een deel van de school en daarmee niet los te maken van de hoofdvestiging.

Dit element is niet opgenomen in de voorgestelde statuten van stichting Obase en dat hoeft ook niet, omdat dit reeds in de wet is opgenomen en een stichting hieraan niet voorbij kan gaan. Het is echter wel een duidelijk onderdeel van de overheersende overheidsinvloed waarbij de gemeente kan zorgen voor een genoegzaam aantal scholen

Houttuinlaan 8 • Postbus 162 • 3440 AD Woerden t (0348) 405 200 e welkom@vosabb.nl www.vosabb.nl en openbaaronderwijs.nu IBAN NL63 RABO 0106 6104 57 KVK 30152007 BTW NL 8071 69 584 B01

2

in de gemeente. Bij sommige stichtingen is de rol van de gemeenteraad specifiek nog opgenomen. Dat is een keuze van de stichting en maakt voor de praktijk geen verschil. Benoeming leden van het bestuur en/of interne toezicht De stichting Obase heeft een raad van toezicht en daarmee heeft de gemeenteraad de bevoegdheid gekregen om de leden van de raad van toezicht te benoemen. Bij het benoemen van de raad van toezicht moet de gemeenteraad een aantal wettelijke voordrachtsrechten in acht nemen. Zo heeft de wetgever bepaald, dat: •

• • •

de ouders van de scholen het recht hebben om een bindende voordracht te doen voor ten minste een derde en ten hoogste de helft van het aantal leden van de raad van toezicht (artikel 48, twaalfde lid WPO) ; en de (G)MR in de gelegenheid moet worden gesteld een bindende voordracht te doen voor één lid van de raad van toezicht (artikel 17a, tweede lid WPO). Dat de raad van toezicht zijn taak onafhankelijk moet kunnen uitoefenen. De profielen voor de leden van de raad van toezicht openbaar gemaakt moeten worden.

Voor het voordragen van de overige leden van de raad van toezicht bevat de wet geen voorschriften. Dit kan naar eigen inzicht geregeld worden. Het is gebruikelijk om te bepalen dat de overige leden van de raad van toezicht worden voorgedragen door de zittende raad van toezicht. In de voorgestelde statuten zijn de bepalingen rondom de benoeming van de leden van de raad van toezicht opgenomen in artikel 11. In de overige stukken zie ik dat er vanuit de gemeenteraad vragen zijn gesteld rondom de gewenste woonplaats van de leden van de raad van toezicht. Het is mijns inziens niet nodig dit op te nemen in de statuten. Het is mijns inziens vooral gewenst dat de raad van toezicht een samenstelling heeft die past bij haar taak en daarmee dus divers is. Dat is volgens mij genoegzaam bedoeld met de aangepaste tekst die door de D66-fractie is aangeleverd. Ik zou het daarbij laten. Vooral de profielen van de leden van de raad van toezicht bij werving zijn van belang en daarin kan ook juist die affiniteit met de regio waarin de scholen staan, worden gevraagd. Dat is een meer passende plek dan in de statuten.

Voordrachtsrechten Ter zake de voordrachtsrechten is door het schoolbestuur ervoor gekozen om de voordrachten van de GMR en die van de ouders samen te voegen. Volgens het schoolbestuur zou bij een raad van toezicht van 3 tot 5 leden, bij een dergelijke opvolging van de wettelijke voordrachtsrechten een minderheid benoemd worden door de gemeenteraad. Dit zou dan op gespannen voet staan met de overheersende overheidsinvloed, zo stelt de heer Kellenaar namens het schoolbestuur in de memo d.d. 20 december 2021. Vanuit VOS/ABB hanteren we het standpunt richting onze leden Houttuinlaan 8 • Postbus 162 • 3440 AD Woerden t (0348) 405 200 e welkom@vosabb.nl www.vosabb.nl en openbaaronderwijs.nu IBAN NL63 RABO 0106 6104 57 KVK 30152007 BTW NL 8071 69 584 B01

3

(schoolbesturen en gemeenten) dat omdat alle leden van de raad van toezicht worden benoemd door de gemeenteraad, de gemeenteraad uiteindelijk een beslissingsbevoegdheid heeft. Dat geldt ook bij de leden die op basis van die wettelijke voordrachtsrechten worden voorgedragen. Bij de voorgestelde omvang van 3 tot 5 leden, is die beslissingsbevoegdheid er dus ook voor alle leden, wat VOS/ABB betreft. Natuurlijk zal een gemeenteraad een wettelijke voordracht in de regel overnemen, net als de andere voordrachten. De wetgever heeft nimmer duidelijk gemaakt hoe de voordracht vanuit de ouders moest worden gelezen in samenspraak met de voordracht ter zake de GMR. Het lijkt dat de wetgever die combinatie destijds (in 2010) over het hoofd heeft gezien of niet als een mogelijk probleem heeft gezien bij een gewenste raad van toezicht met een geringe omvang. Er kan wat VOS/ABB betreft geconcludeerd worden dat het samenvoegen van voordrachtsrechten niet nodig is of hoeft te zijn om de overheersende overheidsinvloed te behouden. Het samenvoegen van beide voordrachtsrechten lijkt niet bedoeld te zijn door de wetgever, maar wordt ook niet expliciet uitgesloten. De uitwerking van de voordracht namens de ouders wordt doorgaans in statuten ook zo verwoord dat de oudergeleding van de GMR daartoe een voordracht doet (zoals in de voorgestelde statuten van stichting Obase.

In die zin is de combinatie met de voordracht van de gehele GMR uit artikel 17a lid WPO ook niet onlogisch. Feitelijk betekent het verminderen van het aantal wettelijke voordrachten in het geval van de voorgestelde statuten van stichting Obase, dat dit het opgeven van voordrachtsrecht van de gehele GMR inhoudt. De kwantitatieve en kwalitatieve eis van het voordrachtsrecht van de ouders wordt namelijk wel uitgeoefend. Wat ik niet uit de stukken haal, is hoe de GMR deze samenvoeging van voordrachtsrechten beoordeelt. Als de GMR zich hierover reeds heeft uitgesproken, kan dat bij de stukken worden gevoegd. Als de GMR nog niet is geconsulteerd hierover, raad ik aan dat het schoolbestuur de GMR hierover advies vraagt en dat advies met de gemeenteraad deelt.

Herbenoeming leden raad van toezicht In de voorgestelde statuten is in artikel 11 lid 7 opgenomen dat de raad van toezicht beslist over de herbenoeming. Dit is wat VOS/ABB betreft niet de bedoeling van de wetgever. De herbenoeming van een lid van de raad van toezicht is de beslissing om de zittingstermijn van lid te verlengen. Dit betreft het opnieuw benoemen van een lid van de raad van toezicht en de bevoegdheid tot benoeming van de leden van de raad van toezicht is wettelijk bij de gemeenteraad belegd. Vaststelling begroting en jaarrekening Bij de invoering van het raad van toezicht-model heeft de wetgever ervoor gekozen bij dit element een verschuiving plaats te laten vinden van het extern toezicht Houttuinlaan 8 • Postbus 162 • 3440 AD Woerden t (0348) 405 200 e welkom@vosabb.nl www.vosabb.nl en openbaaronderwijs.nu IBAN NL63 RABO 0106 6104 57 KVK 30152007 BTW NL 8071 69 584 B01

4

(gemeenteraad) naar het intern toezicht (de eigen raad van toezicht van de stichting). In plaats van de gemeenteraad heeft in dit model de raad van toezicht de bevoegdheid om de begroting en de jaarrekening goed te keuren. Daarbij geldt wel dat het toetsingskader bij het beoordelen van de begroting en jaarrekening breder wordt. De gemeenteraad kon zijn goedkeuring of instemming slechts onthouden voor zover de voorgestelde begroting en/of jaarrekening in strijd waren met het recht of het algemeen belang. De raad van toezicht dient bij het beoordelen en goedkeuren rekening te houden met alle aspecten van rechtmatigheid en doelmatigheid. Dit element is onder meer een onderdeel van die overheersende overheidsinvloed vanwege het feit dat de leden van de raad van toezicht door de gemeenteraad worden benoemd. In artikel 13 van de voorgestelde statuten van stichting Obase is opgenomen dat het schoolbestuur: - voor 1 maart de goedgekeurde begroting ter kennisneming aan de gemeenteraad zendt, en - voor 1 oktober de jaarrekening met de verklaring van de accountant ter kennisneming aan de gemeenteraad zendt. Voorts is in artikel 48 lid 10 WPO nog opgenomen dat wanneer de begroting voor 1 februari van het jaar waarvoor de begroting geldt, niet is goedgekeurd, de gemeenteraad de maatregelen neemt die hij nodig acht om de continuïteit van het onderwijsproces te waarborgen.

Dit gaat dan dus over de bevoegdheid van het schoolbestuur heen, waaruit de verstrekkende bevoegdheden van de gemeenteraad blijken, wanneer de gemeenteraad dit nodig acht. Wijziging van de statuten Voordat het bestuur van de stichting kan overgaan tot het vaststellen van de gewijzigde statuten is er instemming nodig van de gemeenteraad. Afhankelijk van de inhoud van de wijziging van de statuten kan een (mondelinge) toelichting van het schoolbestuur wenselijk zijn om de gemeenteraad te informeren over de aanleiding en/ of noodzaak van de wijziging. In de voorgestelde statuten van stichting Obase is de wijziging van de statuten geregeld in artikel 15. In artikel 15 lid 1 van de voorgestelde statuten staat de toevoeging dat de gemeenteraad slechts de instemming kan onthouden wanneer de overheersende overheidsinvloed in de stichting niet meer is verzekerd door de statutenwijziging. Dit is een keuze die niet volgt uit artikel 48 lid 12 van de WPO. Bij een bestuur met zowel openbare als bijzondere scholen, is dit ingegeven vanuit de wet in artikel 17 WPO. Stichting Obase houdt geen bijzondere scholen in stand, dus geldt onverkort dat de gemeenteraad vanuit artikel 48 lid 7 WPO moet instemmen met een statutenwijziging. Artikel 48 lid 12 WPO is aanvullend op onder meer artikel 48 lid 7 WPO en komt

Houttuinlaan 8 • Postbus 162 • 3440 AD Woerden t (0348) 405 200 e welkom@vosabb.nl www.vosabb.nl en openbaaronderwijs.nu IBAN NL63 RABO 0106 6104 57 KVK 30152007 BTW NL 8071 69 584 B01

5

daarvoor niet in de plaats, het komt in de plaats van hetgeen staat opgenomen in lid 6 van artikel 48 WPO. Ontbinding van de stichting Wie en op welke wijze de stichting kan ontbinden wordt geregeld in de statuten van de stichting (zie artikel 48 lid 11 WPO). In de meeste gevallen ligt deze bevoegdheid bij het bestuur van de stichting en is er geen rol voor de gemeenteraad bij de besluitvorming tot ontbinding. In uitzonderlijke gevallen kan de gemeenteraad besluiten tot ontbinding van een stichting openbaar onderwijs, maar dat kan alleen als er sprake is van ernstige taakverwaarlozing van het bestuur of het in strijd handelen met de wet. Daar zal ik later meer over melden. In de voorgestelde statuten van stichting Obase is in artikel 16 lid 1 bepaald dat het schoolbestuur bevoegd is de stichting te ontbinden, maar dat het besluit daartoe voorafgaande goedkeuring van de raad van toezicht en instemming van de gemeenteraad behoeft. Verslaglegging aan de gemeenteraad Het verzelfstandigde schoolbestuur is door de gemeenteraad in het leven geroepen om voor de gemeente de openbare scholen in stand te houden. De gemeenteraad oefent toezicht uit op dat schoolbestuur om er zeker van te zijn, dat die instandhouding gewaarborgd blijft. De wetgever heeft hier uitvoering aan willen geven door onder andere deze verplichting op te nemen in artikel 48 lid 8 WPO.

Dat is ook niet vreemd aangezien het schoolbestuur als het ware voor of namens de gemeente het openbaar onderwijs in stand houdt. Op grond daarvan is het schoolbestuur verplicht aan de gemeenteraad verantwoording af te leggen over de uitvoering van die taak. Het schoolbestuur moet de gemeente zodanig informeren dat deze haar toezichthoudende rol kan uitvoeren. Het is daarom passend dat het schoolbestuur verantwoording aflegt over ontwikkelingen, processen en activiteiten die primair betrekking hebben op het waarborgen van het karakter van het openbaar onderwijs en het in standhouden van voldoende openbaar onderwijs in de gemeente. De vorm waarin verantwoording aan en afstemming met de gemeente gestalte kan krijgen, kunnen schoolbestuur en gemeenten grotendeels naar eigen inzicht bepalen. De wet schrijft op dit punt alleen voor dat het schoolbestuur jaarlijks aan de gemeenteraad verslag doet van zijn werkzaamheden, waarbij in elk geval aandacht wordt besteed aan de wezenskenmerken van het openbaar onderwijs. Hiermee waarborgt de wet formeel dat de gemeenteraad bij het verzelfstandigde onderwijs toezicht op het schoolbestuur houdt om de continuïteit en de wezenskenmerken van het openbaar onderwijs te garanderen.

Houttuinlaan 8 • Postbus 162 • 3440 AD Woerden t (0348) 405 200 e welkom@vosabb.nl www.vosabb.nl en openbaaronderwijs.nu IBAN NL63 RABO 0106 6104 57 KVK 30152007 BTW NL 8071 69 584 B01

6

In de voorgestelde statuten van stichting Obase is de verslaglegging expliciet bepaald in artikel 7 lid 4. Daarnaast kan je de (eerder genoemde) toezending van begroting en jaarrekening ook zien als een (extra) uiting van de verslaglegging. Ingrijpen bij ernstige taakverwaarlozing en/of handelen in strijd met de wet In geval van ernstige taakverwaarlozing heeft de gemeente de wettelijke bevoegdheid en de (grondwettelijke) plicht om maatregelen te nemen om de continuïteit van het onderwijs op de openbare school te waarborgen. In het uiterste geval kan de gemeenteraad zelfs besluiten dat het bestuur van de school wordt voortgezet door de gemeente, dan wel dat de gemeenteraad het bestuur overdraagt aan een of meer andere stichtingen (bij meerdere scholen). In de parlementaire geschiedenis is terug te vinden hoe de wetgever dit begrip laadde: “Van ernstige taakverwaarlozing is sprake wanneer het bestuur van de school zodanig gebrekkig is dat gesproken kan worden van ontwrichting van het bestuur. In de praktijk zal een dergelijke situatie zich niet snel voordoen.

Wanneer het echter noodzakelijk is dat de gemeente zelf voorziet in het bestuur van de school omdat sprake is van ernstige taakverwaarlozing, is er per definitie sprake van inmenging in de interne aangelegenheden van een schoolbestuur.” Bij handelen in strijd met de wet komt ook de vraag naar voren hoe dit zich verhoudt met de andere extern toezichthouder: de Inspectie van het Onderwijs. Het is juist de taak van de Inspectie om te beoordelen of een schoolbestuur de wet- en regelgeving naleeft. In geval van mogelijke wetsovertreding is het voor een gemeente aan te raden in contact te treden met de Inspectie. Zo mogelijk kan gezamenlijk gekeken worden hoe de organisatie geholpen kan worden, al dan niet door ingrijpen. In de voorgestelde statuten van stichting Obase is dit element benoemd in artikel 16 lid 8.

Analyse voorgestelde statuten De voorgestelde statuten van stichting Obase hebben de verschillende elementen van de overheersende overheidsinvloed opgenomen die verplicht zijn op te nemen in de wet. In sommige gevallen is er ook meer opgenomen en dus vastgelegd in de statuten en in sommige gevallen is het anders voorgesteld. Bij twee elementen van die overheersende overheidsinvloed is daar wel meer over te zeggen: de benoeming leden van de raad van toezicht en de statutenwijziging. Zowel ter zake de wettelijke voordrachtsrechten als ter zake de herbenoeming is hierboven behandeld dat de voorgestelde statuten dit anders invullen dan volgens VOS/ABB is bedoeld door de wetgever. Ik raad de gemeenteraad aan om hierover in overleg met het schoolbestuur te treden zodat dit voor beide partijen een gewenste Houttuinlaan 8 • Postbus 162 • 3440 AD Woerden t (0348) 405 200 e welkom@vosabb.nl www.vosabb.nl en openbaaronderwijs.nu IBAN NL63 RABO 0106 6104 57 KVK 30152007 BTW NL 8071 69 584 B01

7

uitkomst heeft. Ook ter zake hierboven behandelde toevoeging in artikel 15 lid 1 van de WPO ter zake de instemming van de gemeenteraad bij de statutenwijziging, is het mijns inziens van belang dat partijen in overleg treden over hoe ze dit willen vormgeven. De wet beperkt het instemmingsrecht van de gemeenteraad bij een statutenwijziging niet, ook niet als de stichting een raad van toezicht heeft.

Houttuinlaan 8 • Postbus 162 • 3440 AD Woerden t (0348) 405 200 e welkom@vosabb.nl www.vosabb.nl en openbaaronderwijs.nu IBAN NL63 RABO 0106 6104 57 KVK 30152007 BTW NL 8071 69 584 B01

8