2026.112 -Rekenkamer S-D- Bestuurlijke nota HH Ehenergiebesparingsplicht incl bijlagen (1693337)

en dat er om die reden geen tot bijna geen overtredingen konden worden geconstateerd. Bij deze constateringen werden de volgende kanttekeningen gedaan: • •

Bij 7 van de gecontroleerde bedrijven liep een procedure om de omgevingsvergunning op het gebied van energie nog te actualiseren. Ondanks dat bij veel bedrijven de omgevingsvergunning is verouderd en energiebesparing doorgaans niet (meer) vanuit de vergunning wordt gestimuleerd, werd gezien dat veel van de bedrijven op het gebied van energiebesparing op de goede weg waren. Veel ondernemers hadden een aanzienlijke hoeveelheid energiebesparende maatregelen getroffen en ook werd energiebesparing door veel ondernemers als belangrijk geacht.

5.1.2 Bevoegd gezag Zeeuwse gemeenten De RUD Zeeland staat op de derde plaats in de ranking van omgevingsdiensten met de meeste overtredingen op de energiebesparingsplicht. Naast toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht zijn er ook vrijwillige instrumenten om energiebesparing te bevorderen bij bedrijven/instellingen, zoals het aanbieden van informatie, hulp en subsidies. Ondanks dit pakket van instrumenten blijkt dat bedrijven/instellingen in grote mate nog niet de maatregelen hebben genomen die zich binnen vijf jaar terugverdienen volgens de energiebesparingsplicht. In paragraaf 4.2.2 is per gemeente het percentage bedrijven met overtredingen op de energiebesparingsplicht beschreven. In circa 80% van de controles worden er één of meer overtredingen geconstateerd en worden er waarschuwingsbrieven gestuurd als voorstadium van handhaving. Formele handhavingstrajecten, zoals het opleggen van last onder dwangsom, zijn er echter weinig. Als verklaring voor het relatief lage aantal formele handhavingstrajecten wordt aangegeven dat bedrijven/instellingen relatief welwillend zijn om de toezichtbevindingen op te volgen. Het bewustzijn over nut/noodzaak van energiebesparing is de laatste jaren sterk toegenomen na het sterk stijgen van energieprijzen in 2022.

In de interviews met de Zeeuwse gemeenten geven vrijwel alle gemeenten, behalve de gemeente Borsele, aan dat het onbekend is wat de naleving van de energiebesparingsplicht en informatieplicht is bij de bedrijven/instellingen waarvoor de gemeenten het bevoegd gezag zijn. De gemeente Borsele geeft aan dat over de naleving van de energiebesparingsplicht wordt gerapporteerd in een budgetcyclus met jaarrekening, waarin wordt verslag uitgebracht naar de Raad. De Zeeuwse gemeenten ontvangen voortgangsrapportages en een periodiek overzicht van de stand van zaken van de RUD Zeeland. Hierin staat informatie over het percentage bezochte bedrijven/instellingen. Daarbuiten zijn geen afspraken gemaakt over monitorings- of verantwoordingsinformatie met de omgevingsdienst met betrekking tot de energiebesparingsplicht. Ook zijn er geen KPI’s afgesproken. Het merendeel van de gemeenten geeft aan niet tevreden te zijn over de verantwoordingsinformatie die zij ontvangen van de RUD Zeeland en meer informatie te willen over o.a. welke bedrijven/instellingen gecontroleerd worden. Er is behoefte aan informatie over het aantal uitgevoerde controles, de gecontroleerde bedrijven/instellingen, de status van de controles en hoeveel CO2-uitstoot er gereduceerd wordt.

Met meer informatie, zoals welke bedrijven/instellingen bezocht zijn, kunnen gemeenten meer inzicht krijgen, gerichter voorlichten en vragen beantwoorden van bedrijven/instellingen. Nu wordt er langs elkaar heen gewerkt zonder dat gemeenten precies weten welke bedrijven/instellingen in beeld zijn en in hoeverre ze voldoen aan de energiebesparingsplicht. Ook in het kader van de Regionale Energie Strategie (RES) zouden gemeenten meer informatie willen ontvangen (zie paragraaf 6.2.1).

25

5.2

P RIORITERING VAN HET TOEZICHT

Omgevingsdiensten kunnen met diverse aspecten rekening houden om hun controle capaciteit zo effectief mogelijk in te zetten. De volgende parameters zijn van belang: -

Energiegegevens Stookvermogen Aantal mensen Bruto vloeroppervlak Gebruiksfunctie Branchegegevens Wel/niet gemeld in het kader van de informatieplicht

Daarnaast is ook de parameter wel/niet ETS bedrijf van belang (zie paragraaf 5.4). De DCMR geeft aan bij het plannen van controles op de energiebesparingsplicht een afweging te maken op basis van bovengenoemde informatie. De prioritering door RUD Zeeland hangt af van verschillende factoren. Er wordt een risicomodel van RVO gebruikt, waarbij elke melding een risicohantering krijgt. De score van RVO wordt afgewogen tegen specifiek bij de RUD Zeeland aanwezige kennis en keuzes van toezichthouders. Aangegeven wordt dat door de informatieplicht mogelijk overtredingen gemist worden: wanneer bedrijven zich niet aan de informatieplicht houden, blijven zij buiten beeld van RVO. Werkervaring en kennisniveau van toezichthouders speelt ook een rol. Niet alle toezichthouders hebben het profiel om energieintensieve bedrijven te kunnen controleren, waardoor er ook andere branches worden geselecteerd voor controle. Aangegeven wordt in interviews dat het prioriteren door omgevingsdiensten mede een verklaring kan zijn voor het relatief hoge aantal overtredingen dat wordt geconstateerd in Zeeland (zie vorige paragraaf).

5.2.1

Bevoegd gezag Provincie Zeeland

De Provincie Zeeland geeft geen sturing aan de prioritering van het energietoezicht als onderdeel van het milieutoezicht in bredere zin. Een dergelijke prioritering wordt aan de omgevingsdiensten over gelaten. Er worden wel prioriteiten meegegeven door een koppeling van het milieuprogramma met de jaarplannen en door aanvullend budget beschikbaar te stellen voor handhaving van de energiebesparingsplicht (zie ook paragraaf 2.3 en 3.1).

5.2.2 Bevoegd gezag Zeeuwse gemeenten Uit interviews met de ambtelijke ondersteuning van de gemeenten kwam naar voren dat het wisselend is hoe de gemeenten de prioritering van de RUD Zeeland ervaren. Een aantal gemeenten (Borsele, Goes, Reimerswaal, Kapelle en Schouwen-Duiveland) geeft aan niet bekend te zijn met de prioritering die de RUD Zeeland aanbrengt bij het plannen van controles op de energiebesparingsplicht bij bedrijven/instellingen. De gemeente Tholen geeft aan dat de controlefrequentie van de RUD Zeeland gebaseerd is op de Klimaatdoelen vanuit het Rijk, maar dat de verdere methodiek van prioritering onbekend is voor de gemeente. De gemeente Goes sluit zicht hierbij aan en geeft aan dat het geen inzicht heeft in de methodiek. Wel ziet de gemeente Goes de controlefrequentie van 20 jaar als redelijk en is van mening dat de milieurelevantie bepalend moet zijn voor de controlefrequentie. 26

De gemeente Middelburg geeft aan dat het wenselijk is dat de prioritering risicogestuurd is. Daarnaast wil de gemeente meer inzicht hebben in de aanpak die de RUD Zeeland hanteert. De gemeente geeft daarbij aan concreet na te denken welke wensen er zijn met betrekking tot prioritering. De gemeente Veere wil dat de controlefrequenties afgestemd worden op de (nog vast te stellen) streefindicatoren van het onderdeel energie in het VTH-uitvoeringsplan, die is gebaseerd op de Zeeuwse risicoanalyse. Ook geeft de gemeente Veere aan dat het wenselijk is als het toezicht wordt afgestemd is op het energiebesparingspotentieel dat bij de melding voor de energiebesparingsplicht door bedrijven/instellingen is aangegeven. Dit leidt echter wel tot reactief toezicht. De gemeente is van mening dat preventief toezicht bereikt kan worden door onder andere verhoogde controlefrequenties. De gemeente Veere hanteerde een controlefrequentie van eens in de vier jaar voor eigen bedrijven/instellingen totdat het energietoezicht als een basistaak werd overgedragen aan de RUD Zeeland. De gemeente Veere constateert dat de controlefrequentie van eens in de vier jaar nodig is om aan de klimaatdoelen te voldoen. Op dit moment is de controlefrequentie die de RUD Zeeland hanteert eens in de 20 jaar.

De gemeente Vlissingen ervaart de prioritering voor bedrijfsbezoeken door de RUD Zeeland als niet geheel duidelijk. De gemeente heeft de voorkeur dat energie-intensieve bedrijven/instellingen eerst worden gecontroleerd vanwege het grotere effect. De RUD Zeeland kiest echter volgens de gemeente Vlissingen soms voor eenvoudigere casussen, omdat bijvoorbeeld ambtenaren opgeleid moeten worden voor het uitvoeren van controles. De gemeente Noord-Beveland geeft aan dat prioritering niet nodig is vanwege het geringe aantal bedrijven/instellingen. De RUD Zeeland geeft aan dat als het niet gaat om taakaccenten, maar om concreet te controleren bedrijven, het een taak is van de RUD Zeeland om daar uitvoering aan te geven.

5.3

W ERKELIJKE BESPARING ALS GEVOLG VAN ENERGIEBESPARINGSPLICHT

Het blijkt lastig om per maatregel te kunnen vaststellen hoeveel energie er werkelijk wordt bespaard door de energiebesparingsplicht en welke bijdrage daarmee wordt geleverd aan beleidsdoelstellingen. Het effect van de maatregelen die worden afgedwongen hangt namelijk af van bedrijfsspecifieke factoren, die kunnen wijzigen in tijd bijvoorbeeld als een bedrijf meer of minder gaat produceren. De wetgeving gaat ervan uit dat de maatregelen uit de EML of die volgen uit de onderzoeksplicht zich binnen vijf jaar terugverdienen. Daar kan van worden afgeweken, als een bedrijf/instelling kan aantonen dat de terugverdientijd hoger is.

5.4

T OEZICHT BIJ ETS-B EDRIJVEN

Bedrijven die deelnamen aan CO2-emissiehandel waren tot 2023 uitgezonderd van de energiebesparingsplicht (zie ook paragraaf 1.4). Het betreft hier de zogeheten ETS bedrijven. Volgens de Algemene Rekenkamer is het uitoefenen van toezicht op de energiebesparingsplicht bij deze categorie een veelvoud efficiënter en effectiever dan de categorieën bedrijven die tot dan toe onder de plicht vielen.27 In Nederland zijn er circa 300 ETS bedrijven. Voor deze doelgroep is de geschatte CO2-reductie 1,95 Mton met toezicht- en handhavingskosten van € 1,25 miljoen. Voor de doelgroep die al onder de energiebeparingsplicht valt, wordt een CO2-reductie van 1,3 Mton verwacht met toezicht- en handhavingskosten tussen € 30 en € 54 miljoen (zie figuur hieronder).

27

Algemene Rekenkamer 2024

27

5.2.1 DCMR Rijnmond: Uitvoering toezicht ETS bedrijven DCMR Rijnmond geeft duidelijk prioriteit aan toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht bij ETS Bedrijven. De omgevingsdienst heeft 2023 en 2024 benut om ervoor te zorgen dat alle bedrijven in Zeeland waar zij toezicht houden zich houden aan de onderzoeksplicht. DCMR heeft de onderzoeken beoordeeld en waar nodig om verbetering gevraagd. Met bedrijfsbezoeken is in 2025 gestart. Het plan van DCMR is om de ETS bedrijven in Zeeland jaarlijks te bezoeken. Elk jaar wordt een deel van het bedrijf gecontroleerd. Daarbij wordt telkens ingezoomd om bepaalde onderdelen die naar het oordeel van specialisten het meest relevant zijn.

5.2.2 RUD Zeeland: Uitvoering toezicht op ETS bedrijven De RUD Zeeland gebruikt een risicoanalyse om controles voor de energiebesparingsplicht te prioriteren. Het is volgens de RUD Zeeland lastig om ETS-bedrijven hierin op te nemen, omdat de RUD Zeeland vanuit de Provincie Zeeland en gemeenten onvoldoende middelen ontvangt. De RUD Zeeland geeft aan dat deze middelen juist nodig zijn voor ETS-bedrijven, omdat de controles bij ETS-bedrijven meer tijd kosten: 8-10 uur voor reguliere bedrijven en tot 24 uur voor complexe ETS-bedrijven. Bijna alle ETS-bedrijven vallen onder het provinciale gezag en worden in de huidige situatie eens per 10 jaar gecontroleerd. Tijdens interviews met de gemeenten wordt aangegeven dat het voor het merendeel van de gemeenten (Goes, Reimerswaal, Kapelle, Middelburg, Schouwen-Duiveland) onbekend is of er ETSbedrijven binnen de gemeente zijn. In Tholen en Veere bevinden zich geen ETS-bedrijven binnen de gemeente. Slechts drie gemeenten (Borsele, Noord-Beveland, Vlissingen) geven aan ETS-bedrijven te hebben, maar hiervoor geen bevoegd gezag te zijn. Zoals ook hierboven aangegeven vallen bijna alle ETSbedrijven onder het provinciale gezag. De gemeente Noord-Beveland geeft aan de ETS-bedrijven te ondersteunen waar mogelijk.

5.5

V ERGUNNINGPLICHTIGE BEDRIJVEN 28

Sinds 2023 vallen vergunningplichtige bedrijven onder de energiebesparingsplicht (zie ook paragraaf 1.4.3). De energiebesparingsplicht valt wetstechnisch niet meer onder de vergunning, maar is van rechtswege direct van toepassing op grond van algemene regels in het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving. Voor enkele grootgebruikers en bedrijven met een onderzoeksplicht ligt dit echter complexer. Voor enkele grootgebruikers en bedrijven met een Onderzoeksplicht ligt dit echter complexer. Binnen deze groep kunnen, naast of in afwijking van de algemene regels, nog maatwerkvoorschriften of vergunningvoorschriften gelden met betrekking tot de energiebesparings- en verduurzamingsplicht. Dit doet zich voor wanneer in de vergunning van een (zeer) grootgebruiker een verplichting is opgenomen tot het uitvoeren van een energiebesparingsonderzoek. Op grond van het algemene overgangsrecht van het Activiteitenbesluit milieubeheer, dat van toepassing was ten tijde van de verbreding van de energiebesparingsplicht op 1 juli 2023, worden dergelijke voorschriften aangemerkt als maatwerk- of vergunningvoorschriften.

Oorspronkelijk gold dit voor een periode van drie jaar, maar door de overgang naar de Omgevingswet zijn deze voorschriften voor onbepaalde tijd van kracht geworden, waardoor deze bedrijven nog steeds een energiebesparingsonderzoek moeten uitvoeren op grond van hun vergunning (of maatwerkvoorschrift), ondanks dat deze verplichting niet als algemene regel geldt. Daarnaast bepaalt het overgangsrecht van het Activiteitenbesluit milieubeheer dat voor zeer grootgebruikers (met een in de vergunning opgenomen verplichting tot het uitvoeren van een energiebesparingsonderzoek) de onderzoeksplicht pas vanaf 2027 van toepassing is. Dit volgt uit het gegeven dat het bestaande vergunningvoorschrift tevens moet worden beschouwd als maatwerk gedurende zes maanden, gerekend vanaf de verbreding van de energiebesparingsplicht op 1 juli 2023. Hierdoor eindigt de overgangsperiode op 31 december 2023, dus voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet, maar wanneer de eerste ronde van de Onderzoeksplicht formeel wordt geacht te zijn afgerond, waardoor deze bedrijven pas hoeven deel te nemen aan de tweede ronde van de Onderzoeksplicht in 2027. Dit geeft in heel Nederland onduidelijkheid en soms zelfs dubbele verplichtingen. De RUD Zeeland geeft aan dat in de loop van de tijd vergunningen geactualiseerd zullen worden en maatwerkvoorschriften op dit punt komen te vervallen.

DCMR geeft aan dat voor de groep bedrijven waar zij toezicht houden de algemene regels van de energiebesparingsplicht van toepassing zijn. DCMR Rijnmond Voor de bedrijven waar de DCMR toezicht op houdt in het kader van de energiebesparingsplicht, vormt een verouderde vergunning geen belemmering voor het energietoezicht. RUD Zeeland Naar schatting gaat het volgens respondenten om circa 50 – 100 vergunningplichtige bedrijven in Zeeland die nog niet onder de energiebesparingsplicht vallen tot 2027 en/of dubbele verplichtingen gelden.

5.6

O VERIGE FACTOREN

5.6.2 Netcongestie De huidige netcongestieproblematiek raakt op verschillende manieren de energiebesparingsplicht. Enerzijds wordt aangegeven dat het instrument kan bijdragen aan het beheersen van netcongestie, omdat energie die niet gebruikt wordt vanwege een besparing ook niet hoeft te worden getransporteerd. Anderzijds kan netcongestie ook een reden zijn dat bepaalde maatregelen zoals het 29

plaatsen van elektrische laadpunten, zonnepanelen en warmtepompen juist ingewikkeld zijn in relatie tot het netcongestievraagstuk. Daarbij wordt wel opgemerkt dat het bij deze problematiek slechts om specifieke gevallen gaat. Elektrificatie van processen/verwarming en duurzame energieopwekking kennen hoofdzakelijk een terugverdientijd die groter dan vijf jaar is en vallen derhalve buiten de energiebesparingsplicht.

5.6.3 Ervaringen onder toezicht gestelde bedrijven/ instellingen Voor dit onderzoek hebben de rekenkamers niet zelf gesproken met onder toezicht gestelde bedrijven of instellingen over hoe de effectiviteit van de energiebesparingsplicht ervaren wordt. Er zijn wel andere bronnen beschikbaar om daarover een beeld te krijgen. De Algemene Rekenkamer (2024) noemt een aantal oorzaken waarom de naleving van de plicht beperkt is. 1. Plicht wordt beperkt gehandhaafd Doordat er weinig toezicht is, is de pakkans klein voor bedrijven en instellingen die niet aan de plicht voldoen. Dat kan ervoor zorgen dat bedrijven/instellingen die onder de besparingsplicht vallen, er bewust voor kiezen de regelgeving niet te volgen met de verwachting dat zij toch niet gecontroleerd worden. 2. Gebrek aan bekendheid en kennis bij bedrijven en instellingen De naleving van de plicht wordt bemoeilijkt doordat veel besparingsplichtige bedrijven/instellingen niet weten dat er een energiebesparingsplicht bestaat. In 2023 bleek dat slechts de helft van de MKBbedrijven die meededen aan een onderzoek, ervan op de hoogte was dat ze moesten voldoen aan de energiebesparingsplicht. Met name bij kleinere bedrijven/instellingen ontbreekt het volgens bracheorganisaties aan kennis over het bestaan van de plicht.

Maar het ontbreekt bedrijven/instellingen ook kennis over energiebesparing zelf en aan capaciteit en kennis om de benodigde processen en formulieren te doorlopen. Daarom hebben die bedrijven/instellingen een tussenpersoon nodig, zoals een energieadviseur, die hen helpt om aan de informatieplicht te voldoen en aan te geven welke maatregelen nodig zijn. Omdat alle bedrijven/instellingen tegelijk moeten voldoen aan de informatieplicht is er een piek in de gevraagde diensten van energieadviseurs. Die adviseurs kunnen niet al die bedrijven/instellingen tegelijk helpen, zodat bedrijven/instellingen niet op tijd voldoen aan de informatieplicht. 3. Andere plichten overlappen met energiebesparingsplicht Branches geven aan dat bedrijven/instellingen moeite hebben met het feit dat regels elkaar deels overlappen. De energiebesparingsplicht komt namelijk sterk overeen met andere regels voor energiebesparing, zoals de Europese Energie-audit en de Nederlandse energielabel C-plicht (zie ook 1.3.1). 4. IT van RVO bemoeilijkt informatieplicht RVO verzorgt de website, het eLoket, waar bedrijven/instellingen hun informatie moeten aanleveren om aan de informatieplicht te voldoen. In zowel 2019 als 2023 waren er problemen met dit digitale loket.

Zo was het lastig voor bedrijven/instellingen met meerdere vestigingen om ineens voor alle vestigingen aan de informatieplicht te voldoen en kon pas laat de informatie worden aangeleverd. Ook kwam het voor dat het e-loket enkele dagen gesloten was wegens storingen. 5. Energiebesparingsplicht is ‘one size fits none’-beleid Naast algemene voorgenoemde knelpunten zijn er ook problemen waar een klein deel van de doelgroep tegenaan loopt. De diversiteit in de doelgroep van de plicht brengt met zich mee dat een 30

aantal knelpunten vaak specifiek voor een bepaalde branche geldt. De Algemene Rekenkamer karakteriseert de energiebesparingsplicht als een ‘one size fits none’-maatregel. De regel is vanuit het perspectief van de minister overzichtelijk; aan iedereen wordt dezelfde eis gesteld. In de praktijk leidt die bij de diverse doelgroep echter tot problemen: • • •

Sommige groepen ondernemers hebben beperkt toegang tot kapitaal om te investeren en ervaren grote bedrijven/instellingen energiebesparing niet altijd als de beste leidraad voor verduurzaming. Aangegeven wordt dat de energiebesparende maatregelen niet altijd de meest kosteneffectieve manier is om CO2 te reduceren. Een rapport van de Vereniging van Rekenkamers bij 12 waterschappen laat zien dat de deelnemende waterschappen de administratieve lasten als hoog ervaren en de milieuwinst als gering beschouwen (Bron: Vereniging voor Rekenkamers, 2025).

6. Niet passend bij investeringsklimaat Bedrijven en instellingen beargumenteren in bepaalde gevallen dat investeringen die nodig zijn voor de energiebesparingsplicht niet aansluiten op het huidige investeringsklimaat voor hun sector in Nederland. Hierbij wordt door anderen als kanttekening gegeven dat de energiebesparingsplicht alleen maatregelen voorschrijft die zich terugverdienen binnen vijf jaar en daarmee het zogenoemde ‘laaghangende fruit’ betreffen. Het gaat niet om zaken die lange termijn beslissingen raken, zoals bijvoorbeeld het aanleggen van warmtenetten en het aansluiten daarop.

5.6.5 Robuustheid energieteams Een landelijke trend bij omgevingsdiensten is om met robuuste energieteams te werken. Dat zijn teams van een zekere omvang die zich volledig richten op energiecontroles en die met vast personeel werken. Vanuit de omgevingsdiensten wordt aangegeven dat het belangrijk is om met vast personeel te werken. Zeker voor het toezicht bij complexere bedrijven/instellingen is het belangrijk om de opgedane kennis door toezichthouders zoveel en zo lang mogelijk te behouden voor toekomstige inspecties. Vanuit de historie gezien was energie slechts één van de aspecten van een integrale milieucontrole, waarbij ook op andere milieuaspecten gecontroleerd werd, zoals bodemverontreiniging, geluidshinder en externe veiligheid. Deze manier van controleren is niet langer als praktisch houdbaar, wegens het feit dat de energiebesparingsplicht uitgebreider en complexer is geworden (zie ook paragraaf 1.4). De complexiteit en uitbreiding maakt dat het nodig is geworden om de energiecontroles apart uit te laten voeren door personeel dat zich hoofdzakelijk met deze taak bezighoudt. Als zij zich namelijk niet hoofdzakelijk met deze taak kunnen bezighouden, is er nog steeds het risico dat het thema energie te veel moet concurreren met andere thema’s in het takenpakket van milieu-inspecteurs.

Robuustheid zorgt ervoor dat toezichthouders kwaliteit in hun werk kunnen ontwikkelen om goed te kunnen controleren op de verschillende maatregelen en processen in relatie tot energiebesparing bij een grote diversiteit aan bedrijven/instellingen dat onder de energiebesparingsplicht valt. Een bepaalde kwantiteit in teams is noodzakelijk om de continuïteit te borgen in de diversiteit aan werkzaamheden die samengaan met het energietoezicht. Om robuuste energieteams bij een omgevingsdienst te kunnen organiseren, is het noodzakelijk dat bevoegde gezagen daarvoor eigen middelen specifiek voor de energietaak inbrengen boven op het jaar-/werkplan. Aangegeven wordt dat het belangrijk is voor omgevingsdiensten om te weten wat het ambitieniveau is van bevoegde gezagen en hoeveel zij in meerjarenperspectief willen investeren. Dat maakt duidelijk welke basis er is voor een omgevingsdienst om een organisatie op te bouwen. De VUE en SPUK THE regelingen (zie 2.1.1) hebben een extra impuls aan de professionaliseringsslag naar robuuste energieteams gegeven. Vooral de SPUK THE wordt als effectief gezien, omdat 31

omgevingsdiensten daarmee in staat gesteld werden extra vast personeel aan te nemen en/of vrij te maken voor de toezichtstaak op energiegebied. Ook heeft de RUD Zeeland in 2024 opnieuw veel geïnvesteerd in de opleiding van medewerkers. Vermoedelijk wordt de SPUK THE ook gecontinueerd na 2026. Het huidige Kabinet heeft middelen gereserveerd voor een vervolg op de SPUK THE na 2026 waardoor de omgevingsdiensten waarschijnlijk kunnen doorgaan met het robuust maken van energieteams op het huidige niveau, hoewel de voorwaarden nog niet bekend zijn. DCMR heeft door extra middelen vanuit de bevoegde gezagen een dergelijk robuust energieteam kunnen vormen. Voor de RUD Zeeland is dat minder het geval geweest afgelopen jaren blijkt uit de geraadpleegde bronnen. Het feit dat de Zeeuwse gemeenten beperkt eigen middelen ter beschikking stelden afgelopen jaren boven op de reguliere middelen uit het jaarplan, wordt als oorzaak aangegeven (zie ook hoofdstuk 2.3.2). Het is wel het doel om de robuustheid van het energieteam van de RUD Zeeland te laten toenemen vanaf 2026.

5.6.6 Beperkt zicht op energieverbruik en -data Een knelpunt voor omgevingsdiensten zoals RUD Zeeland is geweest dat zij niet goed toegang hebben gehad afgelopen jaren tot data over energiegebruik van organisaties/instellingen, waardoor het lastig kan zijn om bedrijven te traceren die onder de energiebesparingsplicht vielen. Hiervoor waren meerdere redenen. Vanuit de historie is energieverbruik van bedrijven niet systematisch geregistreerd. De RUD Zeeland had alleen beschikking over verbruiksgegevens als de informatieplicht werd nageleefd (zie paragraaf 1.4), maar de naleving is in de praktijk niet optimaal, waardoor niet voor alle bedrijven/instellingen inzicht is in het verbruik. Overwegingen op het gebied van privacy zorgen ervoor dat wetgeving momenteel niet toelaat dat locatie gebonden verbruiksgegevens van de netbeheerder beschikbaar zijn voor de omgevingsdienst. Bedrijven die de informatieplicht niet naleefden waren ook lastig te traceren. Het wijzigen van wetgeving moet ertoe leiden dat omgevingsdiensten in de nabije toekomst via netbeheerders wel toegang krijgen tot verbruiksgegevens.

5.6.7 Communicatie Naast het uitvoeren van de energiebesparingsplicht zelf is ook de communicatie daarover met bedrijven van belang.

32

6

K OPPELING MET BELEID

Deze paragraaf geeft antwoord op de volgende deelvraag: •

6.1

Welke koppeling is er in het beleid van de Provincie Zeeland en de Zeeuwse gemeenten op het gebied van energie en klimaat gelegd met toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht?

P ROVINCIE Z EELAND

Het energiebeleid van de Provincie Zeeland maakt onderdeel uit van het Programma Energie en Klimaat. Binnen dit programma zijn er diverse acties gericht op de energietransitie en om een vermindering van CO2 -uitstoot te realiseren. Hiervoor worden diverse stimulerende en voorlichtende instrumenten, zoals het verstrekken van subsidies en het via Impuls Zeeland aanbieden van advies en begeleiding. De inzet van het Vergunningen, Toezicht en Handhaving-instrumentarium (VTH-instrumentarium) wordt mede essentieel geacht in het beleid om de CO2- reductiedoelstelling te bereiken.28 Het Milieuprogramma 2023-2027 van de Provincie Zeeland werkt het beleid verder uit wat betreft toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht. Het volgende doel met bijbehorende indicator is vastgesteld door Provinciale Staten:

De volgende acties staan beschreven in het Milieuprogramma 2023-2027: 1. In alle vergunningen zijn de energiebesparende maatregelen en CO2-reducerende maatregelen geactualiseerd. 2. Vanaf 2023 worden controles uitgevoerd op maatregelen voor energiebesparing of plannen daartoe. Het milieuprogramma beschrijft dat het target zal worden gemonitord door te rapporteren over: •

Aantal bedrijven/instellingen dat voldoet aan de eisen van de informatie- en onderzoeksplicht energiebesparing en de (EML) maatregelen heeft toegepast (In 2026 voldoen alle bedrijven/instellingen)

In het VTH Uitvoeringsprogramma van de Provincie Zeeland is opgenomen dat de RUD Zeeland controleert bij bedrijven op energiebesparingsmaatregelen of energieplannen, volgens het rapport Voorstel energiewerkzaamheden in het takenpakket van RUD Zeeland d.d. 22 oktober 2022, scenario 2.

6.2

28

Z EEUWSE GEMEENTEN

Bron: Milieuprogramma Provincie Zeeland 2023 – 2027, pagina 39.

33

Het beleid is zeer versnipperd. Het is daardoor lastig om een duidelijk en eenduidig beeld te vormen over de situatie van de Zeeuwse gemeenten. De meeste Zeeuwse gemeenten hebben geen koppeling gelegd tussen beleid op het gebied van energie en klimaat en de energiebesparingsplicht. De gemeenten noemen een aantal redenen voor het ontbreken van dergelijk beleid. Een vaak genoemde reden is dat de basistaak voor de energiebesparingsplicht is belegd bij de RUD Zeeland en de gemeente hier geen inhoudelijke rol bij heeft. De gemeente Goes is hierbij van mening dat het door het Rijk geformuleerde beleid voldoende moet zijn. Ook noemt de gemeente Noord-Beveland als reden dat de huidige context met betrekking tot netcongestie en wisselend Rijksbeleid een uitdaging vormt voor de realisatie van beleid op energiebesparing. Alleen de gemeenten Tholen, Schouwen-Duiveland en Veere geven tijdens de interviews aan gemeentelijk beleid te hebben op het gebied van energie en klimaat. De gemeenten geven aan dat de energiebesparingsplicht onderdeel vormt van beleidsprogramma’s en agenda’s op deze thema’s. Een andere mogelijkheid is dat het beleid ondergebracht is onder het thema duurzaamheid of de RES. De gemeente Vlissingen werkt aan het programma Toekomstbestendige Leefomgeving met opgenomen ambities, doelen en budgetten.

De energiebesparingsplicht helpt bedrijven/instellingen om hun energiegebruik te verminderen, wat bijdraagt aan de gemeentelijke energiedoelstellingen zoals opgenomen in de RES Zeeland. Dit is belangrijk voor bedrijven/instellingen die beperkt worden door netcongestie, hoewel de energiebesparingsplicht losstaat van het oplossen van netcongestie. IMPULS Zeeland biedt daarnaast ondersteuning voor bedrijven/instellingen en organiseert bijeenkomsten. Over het algemeen blijkt uit de interviews dat als er gemeentelijk beleid is op het gebied van klimaat en duurzaamheid, dit beleid op dit moment niet sturend is op de uitvoering van de energiebesparingsplicht. Bovendien wordt het beleid niet periodiek geëvalueerd. Als reden hiervoor geeft de gemeente Schouwen-Duiveland aan dat het toezicht op de naleving en de handhaving van de energiebesparingsplicht onderdeel uitmaakt van het basistakenpakket voor de omgevingsdiensten. De gemeente Vlissingen geeft aan dat het tijdens de onderzoeksperiode de werkzaamheden niet ondergebracht heeft bij de RUD Zeeland, met uitzondering van een kleine DVO-opdracht in de periode 2020-2022. Vanaf 2025/2026 zullen de taken, als onderdeel van de robuuste RUD Zeeland, wel structureel worden ingebracht. Vanaf dat moment zullen evaluatie en verantwoording van de werkzaamheden worden meegenomen in de bestuurlijke rapportages en het jaarverslag.

6.3

R EGIONALE E NERGIESTRATEGIE

De Regionale Energiestrategie (RES) is beleid van de provincie en gemeenten samen. De RES Zeeland 1.0 is in 2020 vastgesteld, waarbij is afgesproken dat deze iedere twee jaar geactualiseerd wordt. In de RES 1.0 (februari 2020) werd aanbevolen om samen met de RUD een plan op te stellen over hoe de handhaving op de energiebesparingsplicht vorm zal worden gegeven. De RES Zeeland wordt aangestuurd door een bestuurlijk kernteam. Dit team is verantwoordelijk voor het bewaken van het proces van de RES en bestaat uit bestuurders van Zeeuwse gemeenten, Provincie Zeeland, waterschap Scheldestromen, Stedin, Impuls Zeeland en de HZ University of Applied Sciences. In de Uitvoeringsagenda van de recentelijk door de Provincie, gemeenten en Waterschap vastgestelde RES 2.0 staat in bijlage op pag. 86 de actie “Afspraken maken met de RUD over handhaving 34

informatieplicht bedrijven met name de grootverbruikers als eerste handhaven”, waarvoor Provincie, gemeenten en de RUD als verantwoordelijk c.q. medeverantwoordelijk worden aangemerkt. Daarnaast is afgesproken dat het Expertplatform van Impuls Zeeland i.s.m. gemeenten aan de lat staat om “in gesprek met de grootste energieverbruikers (niet SDR-bedrijven) hen aan te sporen werk te maken van energiebesparing, met als streven 5% per jaar te besparen” (zie pag. 87 RES 2.0). Er zijn subsidieregelingen gestart vanuit de RES, zoals de subsidieregeling IMPULS Zeeland, die bedrijven/instellingen stimuleert om energiebesparende maatregelen te nemen. Via IMPULS Zeeland (Expertplatform) wordt er ook veel advies en ondersteuning aangeboden, bijvoorbeeld via een nieuwe voucherregeling energiebesparing voor bedrijven en instellingen. Uit de interviews blijkt dat gemeenten de energiebesparingsplicht als onderdeel van bredere duurzaamheidsdoelen binnen de RES beschouwen. De RES heeft dus ook voorgelegen bij gemeenteraden en Provinciale Staten, wat aantoont dat het relevant is voor de bredere duurzaamheidsdoelen en de uitvoering daarvan binnen Zeeland. Tegelijkertijd wordt aangegeven dat de koppeling tussen de energiebesparingsplicht en verschillende beleidsdoelen en –maatregelen ingewikkeld is.

De gemeente Vlissingen geeft aan dat er concrete maatregelen voortkomen uit de RES die relevant zijn voor de taakstelling om energie te besparen, zoals de voucherregeling die gericht is op ondersteuning bij bedrijven/instellingen. De RUD Zeeland is geen ondertekenaar van de RES, maar wordt wel betrokken in de uitvoering als daar meerwaarde voor is. Echter blijkt in de praktijk dat gemeenten knelpunten ervaren in de uitvoering, onder andere vanwege de privacywetgeving en gebrek aan relevante informatie-uitwisseling tussen de RUD Zeeland en de Zeeuwse gemeenten. Uit de interviews komt naar voren dat bij de huidige energieprijzen een bepaalde mate van dwang (door reële kans op controle) nodig is om bedrijven aan te zetten tot het nemen van energiebesparende maatregelen. Een hogere controlefrequentie door de RUD zou dan naar verwachting ook zeker effect sorteren.

35

7

K ADERSTELLENDE EN CONTROLERENDE ROL P ROVINCIALE S TATEN EN GEMEENTERADEN

Dit hoofdstuk geeft antwoord op de volgende deelvraag van het onderzoek: Hoe zijn gemeenteraden en Provinciale Staten in positie geweest om hun kaderstellende en controlerende rol met betrekking tot de energiebesparingsplicht te vervullen?

7.1

P ROVINCIALE S TATEN VAN Z EELAND

Provinciale Staten hebben een kader gesteld over monitoring van de resultaten met betrekking tot toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht. In het milieuprogramma 2023 – 2027 is afgesproken dat er jaarlijks gerapporteerd wordt aan PS over het gestelde doel (zie ook paragraaf 6.1). In maart 2024 is er voor de eerste keer een monitoringsrapportage voor het milieuprogramma 2023 - 2027 opgesteld door GS (rapportage over 2023). In mei 2025 is er door GS opnieuw een monitoringsrapportage verstuurd aan PS (rapportage over 2024). De bevindingen zijn als volgt: •

•

De rapportage over 2023 maakt er melding van dat DCMR in alle vergunningen energiebesparende maatregelen heeft geactualiseerd. Verder beschrijft de rapportage dat de omgevingsdiensten in 2023 zijn gestart met de controle van bedrijven op maatregelen energiebesparing. De rapportage over 2024 beschrijft dat de Provincie op koers ligt om alle bedrijven te laten voldoen aan de energiebesparingsplicht in 2026. Daarbij wordt opgemerkt dat bedrijven in 2024 verder zijn gegaan met de uitvoering van energiebesparende maatregelen en er later meer duidelijkheid zal worden gegeven over de prestaties: “In 2026 kunnen we weer een stand van zaken weergeven. We denken dan meer inzicht te hebben in de uitkomsten van energiebesparingsonderzoeken die bedrijven moeten leveren. Ook werken we er aan om volgend jaar data te kunnen presenteren over de uitkomsten van toezicht op energiebesparende maatregelen” (p.25/26).

De rekenkamer Zeeland stelt vast dat stand van zaken met betrekking tot het actualiseren van vergunningen bij RUD Zeeland niet wordt gemeld in de monitoringsrapportages. Verder wordt er in de rapportage over 2024 gesteld dat de Provincie op koers ligt om het doel te bereiken in 2026 dat alle bedrijven waar de Provincie het bevoegd gezag is voldoen aan de energiebesparingsplicht, maar er wordt geen data gepresenteerd die dat oordeel bevestigd.

7.2

G EMEENTERADEN

Tijdens de interviews met de ambtelijke ondersteuning van de gemeenten kwam naar voren dat in de Zeeuwse gemeenten de gemeenteraad op verschillende manieren wordt geïnformeerd over de energiebesparingsplicht. Voor de meeste gemeenten geldt dat de gemeenteraden niet actief worden geïnformeerd over de energiebesparingsplicht. Er wordt wel verantwoording afgelegd over de taken die de RUD Zeeland uitvoert op jaarbasis in bijvoorbeeld jaarverslagen, jaarrekeningen en voortgangsrapportages, maar op beleidsniveau ontbreekt het aan informatie. Wanneer wordt ingezoomd op de specifieke gemeenten, zien we dat sommige gemeentes, zoals Goes, Reimerswaal en Noord-Beveland, de raad niet actief informeren en zich beperken tot algemene rapportages en overleggen. Ook de gemeente Veere geeft aan dat het informeren van de gemeenteraad over de verplichtingen lastig is vanwege het gebrek aan informatie en door het continuïteitsvraagstuk bij de RUD Zeeland. 36

De gemeente Vlissingen rapporteert niet op individuele gevallen die door de RUD zijn bezocht. Als onderdeel van de taakverdeling ontvangt de gemeente wel afschriften van de (voorgenomen) lasten onder dwangsom te zien. Om die reden wordt hierover niet afzonderlijk aan de gemeenteraad gerapporteerd. Er is ondersteuning beschikbaar voor bedrijven/instellingen. In de toekomst zal ook over energiebesparingsplichten aan de gemeenteraad gerapporteerd worden op basis van het programma Toekomstbestendige Leefomgeving. De gemeente Middelburg verantwoordt jaarlijks over energiebesparing en RES, waarbij de informatie van de RUD Zeeland wordt gedeeld. Dit gebeurt echter op een beperkt beleidsniveau; de informatie betreft voornamelijk output en gaat in mindere mate in op de bredere resultaten van de energiebesparingsplicht. De gemeente Schouwen-Duiveland houdt de raad op de hoogte via jaarstukken van de RUD Zeeland. De gemeente Kapelle deelt de jaarrapportage van de RUD Zeeland met de gemeenteraad wanneer er vragen zijn over toezicht en handhaving vanuit de raad. Gemeente Tholen deelt de jaarstukken van de RUD Zeeland met de raad. Er wordt geen detailinformatie gedeeld op deelaspecten, zoals de energiebesparingsplicht.

7.3

V ERANTWOORDING RUD Z EELAND J AARSTUKKEN

De RUD Zeeland verantwoordt in de jaarstukken over de energiebesparingsplicht. De jaarstukken van de RUD Zeeland worden toegestuurd aan Provinciale Staten en de Zeeuwse gemeenten. In de jaarstukken over 2023 is het volgende opgenomen: “Tot slot zien we bij energiecontroles positieve ontwikkelingen. We adviseren de bedrijven/instellingen over passende maatregelen waardoor het energieverbruik in beduidende mate afneemt en de ondernemer bespaart op zijn energiekosten. Zo werken we samen om het overtredingspercentage van 90% te laten dalen en energie te besparen.” (Pagina 3) “In 2023 hebben wij op basis van SPUK gelden een energieteam opgericht ten behoeve van controles. De energiecontroles leveren in de meeste gevallen overtredingen op. De eigenaren/bedrijven ervaren dit echter als een positief punt, omdat in de oplossingsrichting adviezen gegeven worden die direct tot besparing leidt, zowel in gebruik als financieel.” (Pagina 19). In de jaarstukken over 2022 is het volgende opgenomen: “De energiebesparingsplicht is een verplichting voor bedrijven en instellingen. In 2022 is gekeken naar hoe energiecontroles in de toekomst structureel geborgd kan worden. We kwamen met een voorstel hoe de RUD de deelnemers doelgericht kan ondersteunen in de doorontwikkeling van de energietransitie en het toezicht daarop.

Tevens hebben we in 2022 een inspecteur aangetrokken die zich specifiek bezig houdt met energietoezicht.” (Pagina 15)

37

8

S AMENVATTING Z EEUWS B EELD

Dit hoofdstuk geeft antwoord op de volgende deelvraag van het onderzoek: •

8.1

Wat is samengevat het Zeeuwse beeld over hoe toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht wordt uitgevoerd door de Provincie Zeeland en de betrokken Zeeuwse gemeenten?

P ROVINCIE Z EELAND

De belangrijkste resultaten van dit onderzoek voor de Provincie zijn als volgt.

Aantal en type bedrijven/instellingen De Provincie Zeeland is het bevoegd gezag voor circa 59 bedrijven/instellingen die onder de energiebesparingsplicht vallen. Ongeveer een derde van deze groep bedrijven valt onder de categorie zeer grote verbruikers (> 10.000.000 kWh elektra/170 m3 aardgas). Ongeveer 15 bedrijven/instellingen vallen in de categorie grootverbruikers (> 200.000 kWh elektra/ 5.000 m3 aardgas).

Verdeling tussen milieudiensten DCMR voert het toezicht in opdracht van de Provincie Zeeland op de energiebesparingsplicht uit bij circa 29, waarvan er 10 in de categorie zeer grote verbruikers vallen. Deze bedrijven/instellingen werken tevens in grote hoeveelheden met gevaarlijke stoffen. Daarom is DCMR het bevoegd gezag. Bedrijven als DOW, Zeeland Refinery en Yara vallen onder het toezicht van DCMR. RUD Zeeland voert het energietoezicht bij de overige bedrijven of instellingen waarop de energiebesparing van toepassing is en de Provincie Zeeland het bevoegd gezag zijn. Het gaat hier in grote lijnen om bedrijven/instellingen uit de afvalsector en een groep energie-intensieve bedrijven/instellingen. Bijvoorbeeld Heros, Zalco, Seasun BV, Century Aluminium Vlissingen BV en Lamb-Weston/Meijer Vof zijn bedrijven waar RUD Zeeland verantwoordelijk is voor de uitvoering van het toezicht.

Aansturen omgevingsdiensten DCMR In de werkplannen 2022 - 2024 van de DCMR zijn afspraken vastgelegd over de uitvoering van de wettelijke provinciale milieutaken voor de Seveso bedrijven in het werkgebied van de Provincie Zeeland. GS verlenen geen opdracht aan de DCMR via het werkplan specifiek voor het uitvoeren van controles op de energiebesparingsplicht. Het uitvoeren van energietoezicht valt binnen de algemene opdracht voor inspecties bij Seveso bedrijven.

RUD Zeeland De Provincie heeft een dienstverleningsovereenkomst afgesloten met de RUD Zeeland. Bijbehorend jaarplan wordt jaarlijks geactualiseerd. In het jaarplan is expliciet de extra financiële bijdrage van de Provincie opgenomen voor het product energie vanaf 2022. Er wordt in de planning van milieu inspecties geen nader onderscheid gemaakt tussen energiecontroles en andere milieu inspecties. Wel 38

geeft de provincie prioriteiten mee aan de omgevingsdienst, die voortkomen uit het milieuprogramma van de Provincie Zeeland. Daar is energie er één van.

Financiën Zowel DCMR als RUD Zeeland maakten in de periode 2022 - 2024 gebruik van de Rijksmiddelen die beschikbaar werden gesteld voor het toezicht op de energiebesparingsplicht. De Provincie heeft de RUD Zeeland aanvullend op de Rijksmiddelen vanaf 2022 tot heden een jaarlijkse bijdrage van EUR 20.000 verstrekt, specifiek bedoeld voor energiecontroles.

Omvang toezicht DCMR DCMR voert het toezicht op de energiebesparingsplicht in Zeeland pas uit vanaf 2023. In de periode daarvoor was de energiebesparingsplicht nog niet van toepassing voor de groep bedrijven/instellingen waarvoor DCMR de VTH milieutaken in opdracht van de Provincie Zeeland uitvoeren. 2023 heeft in het teken gestaan van de bedrijven/instellingen ertoe bewegen dat er onderzoeksplannen ingediend worden en in 2024 werden deze plannen op inhoud gecontroleerd. Vanaf 2025 is DCMR begonnen met het daadwerkelijk controleren van de energiebesparingsplicht fysiek op locatie. Het plan van DCMR is om de energie-intensieve bedrijven/instellingen in Zeeland jaarlijks te bezoeken. Elk jaar wordt een deel van het bedrijf gecontroleerd. Daarbij wordt telkens ingezoomd op bepaalde onderdelen die naar het oordeel van specialisten het meest relevant zijn. Bedrijven/instellingen met een minder hoog energiegebruik zullen minder vaak bezocht worden, bijvoorbeeld eens in de 2 of 4 jaar. RUD Zeeland Alle bedrijven/instellingen waarbij de Provincie Zeeland bevoegd gezag was, zijn in 2022 gecontroleerd. In 2023 blijkt de controle-intensiteit een stuk lager te zijn geweest dan in het jaar ervoor. In 2024 werden 7 fysieke controles op het aspect energie uitgevoerd en werd daarnaast gecontroleerd op de informatie- en onderzoeksplicht.

De omvang van het toezicht op de energiebesparingsplicht neemt in 2025 met de helft af omdat de controlefrequentie vanaf 2025 wijzigt van een bedrijfsbezoek eens in de vijf jaar naar eens in de 10 jaar. Ook met de implementatie van het plan van aanpak ‘Robuuste RUD’ in de huidige vorm, zal de controlefrequentie voor bedrijven/instellingen waar de Provincie het bevoegd gezag is eens in de tien jaar blijven.

Naleving van de energiebesparingsplicht door bedrijven In 2023 is er door RUD Zeeland uitgebreid gerapporteerd over de inspecties in het kader van het energietoezicht bij de bedrijven/instellingen waar de Provincie het bevoegd gezag voor was. De rapportage vermeldt dat er slechts bij 2 van de 28 gecontroleerde bedrijven/instellingen overtredingen werden geconstateerd. Dit relatief lage aantal overtredingen werd primair toegeschreven aan verouderde vergunningen, waarin geen voorschriften opgenomen waren voor energiebesparing. Zonder dergelijke voorschriften, kon er geen overtreding geconstateerd worden. De omgevingsdienst heeft daarom in 2022 beperkt doorgepakt met handhaving om het doorvoeren van energiebesparingsmaatregelen af te dwingen. Ondanks dit gegeven, werd in de rapportage beschreven dat door de toezichthouders was gezien dat veel van de bedrijven op het gebied van energiebesparing op de goede weg waren. Veel ondernemers hadden een aanzienlijke hoeveelheid energiebesparende maatregelen getroffen en ook werd energiebesparing door veel ondernemers als 39

belangrijk geacht. En een bevinding is dat er vanaf 2023 in principe wel een kader is om te handhaven, omdat de energiebesparingsplicht van rechtswege van toepassing is geworden op vergunningplichtige bedrijven, behalve als de onderzoeksplicht van toepassing is. Voor onderzoeksplichtige bedrijven kan gelden dat er sprake is van overgangsrecht, wanneer er reeds voor 1 juli 2023 in de vergunning al bepalingen over energiebesparing in de vergunning waren opgenomen. Wat betreft de naleving door bedrijven die onder de onderzoeksplicht vallen zijn voor de periode vanaf 2023 nog geen gegevens beschikbaar over de naleving van de energiebesparingsplicht bij bedrijven. 2023 en 2024 stonden in het teken van het opvragen en controleren van onderzoeksrapporten bij de bedrijven die deze op dienden te stellen. Vanaf 2025 zullen deze bedrijven worden gecontroleerd op naleving van de energiebesparingsplicht in de praktijk.

Koppeling met beleid De Provincie Zeeland stuurt vanuit het Programma Energie en Klimaat de acties voor de energietransitie en om vermindering van CO2-uitstoot te realiseren met diverse stimulerende en voorlichtende instrumenten, zoals de Taskforce Zeeuwse netoplossingen en het expertplatform energiebesparing. De inzet van het Vergunningen, Toezicht en Handhaving-instrumentarium (VTHinstrumentarium) wordt in het beleidskader mede essentieel geacht om energiebesparing te realiseren29. In het Milieuprogramma 2023-2027 van de Provincie Zeeland is het beleid verder uitgewerkt wat betreft toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht. De volgende acties staan beschreven in het Milieuprogramma 2023-2027: 1. In alle vergunningen zijn de energiebesparende maatregelen en CO2-reducerende maatregelen geactualiseerd. 2. Vanaf 2023 worden controles uitgevoerd op maatregelen voor energiebesparing of plannen daartoe. Het milieuprogramma beschrijft dat het target zal worden gemonitord door te rapporteren over: •

Aantal bedrijven/instellingen dat voldoet aan de eisen van de informatie- en onderzoeksplicht energiebesparing en de (EML) maatregelen heeft toegepast (In 2026 voldoen alle bedrijven/instellingen).

Verantwoording aan Provinciale Staten Provinciale Staten hebben een kader gesteld over monitoring van de resultaten met betrekking tot toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht. In het milieuprogramma 2023 – 2027 is afgesproken dat er jaarlijks gerapporteerd wordt aan PS over de gestelde doelen in dat kader. In maart 2024 is er voor de eerste keer een monitoringsrapportage opgesteld (verantwoording over 2023). In mei 2025 is er gerapporteerd over 2024. Er wordt conform het door PS gestelde kader (zie paragraaf 6.1) gerapporteerd op de volgende indicator: •

Aantal bedrijven/instellingen dat voldoet aan de eisen van de informatie- en onderzoeksplicht energiebesparing en de (EML) maatregelen heeft toegepast (in 2026 voldoen alle bedrijven/instellingen).

Verder wordt er in de rapportage gesteld dat de Provincie op koers ligt om het doel te bereiken in 2026 dat alle bedrijven waar de Provincie het bevoegd gezag is voldoen aan de energiebesparingsplicht, maar er wordt geen data gepresenteerd die dat oordeel bevestigt. Dit 29

Bron: Milieuprogramma Provincie Zeeland 2023 – 2027, pagina 39.

40

onderzoek bevestigt dat dergelijke data nog niet beschikbaar is. Het is onbekend wat de energiebesparingsplicht en de handhaving daarvan oplevert in termen van energiebesparing en CO2reductie. Deze constatering is zowel van toepassing op de bedrijven waar de Provincie het bevoegd gezag is, als ook op de bedrijven/instellingen waar de gemeente dat is.

8.2

Z EEUWSE GEMEENTEN

De belangrijkste resultaten van dit onderzoek voor de Zeeuwse gemeenten zijn als volgt:

Aansturen omgevingsdienst Alle Zeeuwse gemeenten hebben de taak voor toezicht en handhaving op het gebied van energiebesparing per 1 juli 2023 allemaal overgedragen aan de RUD Zeeland. Voor 1 juli 2023 waren er in Zeeland ook een aantal gemeenten die het toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht zelf uitvoerden. Andere gemeenten hebben alle inrichtingsgebonden taken waaronder het toezicht op energiebesparing aan de RUD overgedragen in 2014 bij de oprichting van RUD Zeeland. Gemeenten fungeren als opdrachtgever en de RUD Zeeland als opdrachtnemer en uitvoerder. De mate waarop gemeenten ambtelijk sturen op de opdracht varieert. Sommige gemeenten, zoals Borsele, geven de RUD Zeeland volledige vrijheid bij de uitvoering en nemen zelf geen inhoudelijke rol. Andere gemeenten, waaronder Reimerswaal en Middelburg, streven naar nauwe samenwerking met de RUD Zeeland en actieve sturing op de uitvoering.

Financiën De RUD Zeeland financiert het toezicht en de handhaving op de energiebesparingsplicht voor gemeenten volledig met Rijksmiddelen (VUE en SPUK-THE). Van 2022 tot en met 2026 heeft de RUD Zeeland in totaal € 1.331.467 aan Rijksmiddelen toegekend gekregen. De rekenkamer constateert dat er zowel aan de kant van de gemeenten als bij de RUD verschillende beelden bestaan over het al dan niet verlenen van een opdracht voor energiebesparingstoezicht met daaraan gekoppeld een financiële bijdrage. Tegelijkertijd blijkt dat er bij andere gemeenten wel behoefte is aan extra gemeentelijke financiering om het toezicht te versterken. Eerdere pogingen om dit via een gemeenschappelijke opdracht aan de RUD Zeeland te regelen zijn niet gelukt. Daarom wordt vanaf 2026 extra gemeentelijke financiering voor energietoezicht opgenomen in het plan van aanpak Robuuste RUD.

Zicht op aantal bedrijven en instellingen De RUD Zeeland en gemeenten hebben geen volledig zicht op het aantal bedrijven en instellingen die onder de energiebesparingsplicht vallen en waarvan de Zeeuwse gemeenten het bevoegd gezag zijn. De RUD Zeeland schat in dat het aantal circa 3.400 bedrijven en instellingen bedraagt, maar exacte cijfers ontbreken aangezien omgevingsdiensten geen toegang hebben tot data over energieverbruik.

Omvang toezicht Toezicht en handhaving bij bedrijven of instellingen vindt meestal plaats aan de hand van specifieke energiecontroles of algemene controles aan de hand van de erkende maatregelenlijst. Van 2019 tot en met 2023 is een intensivering in het aantal controles zichtbaar van 37 in 2020 tot 164 in 2023. In 41

2019 was handhaving en toezicht op de energiebesparingsplicht nog geen taak van de RUD Zeeland. Ook het aantal ingezette uren is in deze periode gestegen van 457 uur in 2020 tot 1581 uur in 2023. Het aantal geconstateerde overtredingen stijgt ook over de jaren heen van 118 in 2020 tot 592 in 2023. Ondanks een toename in het aantal uitgevoerde controles, zijn de middelen en capaciteit die de RUD Zeeland tot zijn beschikking heeft ontoereikend om alle bedrijven en instellingen tijdig op de verplichtingen te controleren. Voor de Zeeuwse gemeenten is de controlefrequentie eens in de twintig jaar, terwijl het ministerie vanuit het klimaatakkoord een controlefrequentie van eens in de vier jaar nastreeft.

Effectiviteit en doelmatigheid toezicht De informatie over de naleving van de verplichtingen op energiebesparing bij de bedrijven/instellingen waarvoor de gemeenten het bevoegd gezag zijn, was niet bij de gemeenten bekend. Ook blijkt het lastig om per maatregel te kunnen vaststellen hoeveel energie er werkelijk wordt bespaard door de energiebesparingsplicht en welke bijdrage daarmee wordt geleverd aan beleidsdoelstellingen. De voornaamste oorzaak ligt in de beperkte verantwoordingsinformatie die gemeenten ontvangen van de RUD Zeeland. Er is behoefte aan meer informatie over de gecontroleerde bedrijven en instellingen, de status van de uitgevoerde controles en hoeveel CO2-uitstoot er gereduceerd wordt om meer inzicht te krijgen, gerichter te kunnen voorlichten en vragen te beantwoorden van bedrijven/instellingen. De prioritering voor controles door RUD Zeeland hangt af van verschillende factoren. Er wordt een risicomodel van RVO gebruikt, waarbij elke melding een risicohantering krijgt. De score van RVO wordt afgewogen tegen specifiek bij de RUD Zeeland aanwezige kennis en keuzes van toezichthouders. Aangegeven wordt dat door de informatieplicht mogelijk overtredingen gemist worden: wanneer bedrijven zich niet aan de informatieplicht houden, blijven zij buiten beeld van RVO. Werkervaring en kennisniveau van toezichthouders speelt ook een rol.

Niet alle toezichthouders hebben het profiel om energie-intensieve bedrijven te kunnen controleren, waardoor er ook andere branches worden geselecteerd voor controle. De meeste Zeeuwse gemeenten zijn niet bekend met de prioritering die de RUD Zeeland aanbrengt. Een aantal van deze gemeenten, waaronder Middelburg en Veere, zouden graag willen dat de prioritering meer risicogestuurd is en willen hier ook over meedenken. Een andere factor die uit het onderzoek naar voren kwam en die betrekking heeft op de doelmatigheid en doeltreffendheid van de energiebesparingsplicht is netcongestie. De huidige netcongestieproblematiek raakt de energiebesparingsplicht. Enerzijds kan de energiebesparingsplicht bijdragen aan het beheersen van netcongestie. Anderzijds kan netcongestie bedrijven/instellingen beperken in het nemen van energiebesparende maatregelen. Koppeling met beleid Het beleid is zeer versnipperd. Het is daardoor lastig om een duidelijk en eenduidig beeld te vormen over de situatie van de Zeeuwse gemeenten. De meeste Zeeuwse gemeenten hebben geen koppeling gelegd tussen beleid op het gebied van energie en klimaat en de energiebesparingsplicht.

Als reden is in de interviews naar voren gekomen dat er voor gemeenten geen inhoudelijke rol gezien wordt bij de energiebesparingsplicht (taak van de RUD Zeeland) of omdat de huidige context met betrekking tot netcongestie en wisselend rijksbeleid een uitdaging zorgen voor de realisatie van beleid op energiebesparing. De gemeenten die in hun beleid wel aandacht hebben voor de energiebesparingsplicht, waaronder Tholen, Schouwen-Duivenland, Veere en Vlissingen, hebben de energiebesparingsplicht opgenomen in beleid op het gebied van energie en duurzaamheid. Kaderstellende en controlerende rol gemeenteraden De meeste gemeenten leggen verantwoording af aan de gemeenteraden over de taken die de RUD Zeeland uitvoert op basis van jaarverslagen, jaarrekeningen en voortgangsrapportages. Dit betreft 42

voornamelijk output en gaat in mindere mate over de bredere resultaten van de energiebesparingsplicht.

9

V ERGELIJKING MET HET LANDELIJKE BEELD

Dit hoofdstuk beantwoordt de volgende deelvraag van het onderzoek: •

Hoe verhoudt het Zeeuws beeld verkregen uit het beantwoorden van de voorgaande onderzoeksvragen tot het landelijke beeld over de uitvoering van de energiebesparingsplicht uit onderzoek door de Algemene Rekenkamer en de Vereniging van Rekenkamers?

In dit hoofdstuk wordt de Zeeuwse situatie, zoals in dit rapport geschetst, vergeleken met het landelijk beeld over toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing uit het DoeMee onderzoek van 2024. Hierbij is het belangrijk om te benoemen dat in het DoeMee onderzoek andere onderzoeksvragen zijn gesteld dan de onderzoeksvragen, zoals in dit rapport genoemd. Daardoor kunnen de resultaten niet een op een met elkaar vergeleken worden.

9.1

P ROVINCIE Z EELAND

De belangrijkste overeenkomsten en verschillen zijn als volgt: •

•

•

9.2

De Provincie Zeeland en de RUD Zeeland hebben beperkt zicht op het aantal bedrijven en instellingen die onder de energiebesparingsplicht vallen. Dit is vergelijkbaar met het landelijk beeld. Het beschikbare budget van de regelingen en het aantal uitgevoerde controles is de afgelopen jaren toegenomen, maar de huidige middelen zijn ontoereikend om alle bedrijven en instellingen tijdig op de verplichtingen te controleren blijkt uit het landelijk onderzoek. Dit geldt niet voor bedrijven waarvoor Gedeputeerde Staten het bevoegd gezag zijn. Er is de afgelopen jaren vanaf 2022 een intensivering zichtbaar in het aantal uitgevoerde controles. Uit het landelijk onderzoek kwam naar voren dat 80% van de omgevingsdiensten naar schatting minder dan tien jaar nodig heeft om alle bedrijven en instellingen te controleren op de energiebesparingsplicht en informatieplicht. De Provincie Zeeland valt ook binnen deze range. De Provincie Zeeland heeft nog geen zicht op de naleving van de verplichtingen door bedrijven en instellingen en de hoeveelheid energie die daadwerkelijk bespaard wordt door de energiebesparingsplicht en welke bijdrage daarmee wordt geleverd aan beleidsdoelen. Deze conclusie is in lijn met bevindingen uit het landelijke DoeMee onderzoek.

Het landelijke beeld is dat omgevingsdiensten geen of slechts indicatief informatie kunnen aanleveren over het energiebesparingspotentieel en de totaal gerealiseerde energiebesparing en voornamelijk informatie aanleveren aan provincies over het aantal uitgevoerde controles en het aantal besteedde uren. Z EEUWSE GEMEENTEN

De belangrijkste overeenkomsten en verschillen zijn als volgt: •

De RUD Zeeland en gemeenten hebben geen volledig zicht op het totaal aantal bedrijven en instellingen die onder de energiebesparingsplicht vallen, maar bezitten geen

43

•

•

•

•

•

•

bedrijfsspecifieke informatie daarover. Dit is vergelijkbaar met het landelijk beeld. Niet alle bedrijven en instellingen zijn in beeld, omdat de energiegegevens (nog) niet beschikbaar zijn. De opdrachtverlening en sturing op de uitvoering van toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht door de omgevingsdienst staat ter discussie in Zeeland. Gemeenten zijn verplicht het mandaat voor toezicht en handhaving op de energiebesparings- en informatieplicht aan hun omgevingsdienst te geven. Uit het landelijke onderzoek blijkt dat de meeste gemeenten dit mandaat ook gegeven hebben aan de omgevingsdiensten. Bij Wet is is de taak voor toezicht en handhaving op het gebied van energiebesparing overgedragen aan de RUD Zeeland, echter daarvoor zijn geen middelen ingebracht door de gemeenten om deze taak structureel vorm te geven en er is behoefte aan betere samenwerking en meer sturing op de uitvoering. Naar verwachting wordt deze situatie verbeterd met de komst van het Plan van Aanpak Robuuste RUD in 2023. Met uitzondering van drie Zeeuwse gemeenten krijgt de RUD Zeeland geen middelen van gemeenten om het toezicht en de handhaving uit te voeren. Het toezicht en de handhaving worden in Zeeland dus met name uitgevoerd met de middelen uit de SPUK-regelingen.

Uit het landelijke onderzoek blijkt dat in andere regio’s wel extra middelen vanuit gemeenten gaan naar omgevingsdiensten om energietoezicht uit te voeren. Landelijk gezien is bij 77% van de gemeenten de opdracht op toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht in de begrotingen opgenomen. Het beschikbare budget van de regelingen en het aantal uitgevoerde controles is de afgelopen jaren toegenomen, maar de huidige middelen zijn ontoereikend om alle bedrijven en instellingen tijdig op de verplichtingen te controleren blijkt uit het landelijk onderzoek. Dit geldt ook voor de situatie in Zeeland. Er is de afgelopen jaren een intensivering zichtbaar in het aantal uitgevoerde controles, maar de RUD Zeeland hanteert een controlefrequentie voor de Zeeuwse gemeenten van eens per twintig jaar. De RUD Zeeland heeft dus meer dan tien jaar nodig te hebben om alle bedrijven en instellingen te controleren. In vergelijking met andere omgevingsdiensten ligt deze controlefrequentie beduidend lager. Uit het landelijk onderzoek kwam naar voren dat 80% van de omgevingsdiensten naar schatting minder dan tien jaar nodig heeft om alle bedrijven en instellingen te controleren op de energiebesparingsplicht en informatieplicht.