2025.327 - Rekenkamer S-D - bijlage plan van aanpak onderzoek Toeristenbealsting (1583407)

1

Plan van aanpak onderzoek toeristenbelasting

Inhoudsopgave

1. Doelstelling onderzoek en onderzoeksvragen

3

2. Visie op de vraagstelling

3

Wettelijk kader toeristenbelasting Beleidsmatige keuzen en overwegingen Keuzen over de uitvoering Betrokkenheid raad bij de toeristenbelasting Vergelijkingen

3. Onderzoeksfasen en planning Onderzoeksfasen Planning Het team

Bijlage 1 overzicht interviews en documenten Planning interviews Planning gesprekken met raadsleden Documenten

3 4 5 5 6

6 6 7 7

8 8 8 8

2

Plan van aanpak onderzoek toeristenbelasting

De rekenkamer heeft zeven deelvragen geformuleerd: 1. Welke doelen worden nagestreefd met het beleid en de processen met betrekking tot de aangifte, heffing en invordering van toeristenbelasting in de gemeenten Noord-Beveland, Schouwen-Duiveland en Veere? 2. In welke documenten (beleids- of P&C) documenten zijn deze doelen geexpliciteerd? 3. Hoe zijn het beleid en de processen met betrekking tot de aangifte, heffing en invordering van toeristenbelasting in de gemeenten NoordBeveland, Schouwen- Duiveland en Veere vormgegeven? 4. Hoe worden het beleid en de processen met betrekking tot de aangifte, heffing en invordering van de toeristenbelasting in de gemeenten NoordBeveland, Schouwen- Duiveland en Veere uitgevoerd? 5. In hoeverre worden de doelen van het beleid en de processen met betrekking tot de aangifte, heffing en invordering van toeristenbelasting in de gemeenten Noord-Beveland, Schouwen-Duiveland en Veere in de praktijk gerealiseerd? 6. Op welke wijze wordt de gemeenteraad betrokken bij het beleid en de processen met betrekking tot de aangifte, heffing en invordering van toeristenbelasting in de gemeenten Noord-Beveland, SchouwenDuiveland en Veere? 7. In hoeverre zijn het beleid en de processen met betrekking tot de aangifte, heffing en invordering van toeristenbelasting in de gemeenten Noord-Beveland, Schouwen-Duiveland en Veere doelmatig en doeltreffend?

Plan van aanpak Drie Zeeuwse rekenkamers laten gezamenlijk een onderzoek uitvoeren naar ‘de toeristenbelasting in Noord-Beveland, Veere en Schouwen-Duiveland’. Zij hebben dit onderzoek uitbesteed aan IdeeVersa. Dit document bevat ons plan van aanpak voor het onderzoek. Dit plan van aanpak is als volgt opgebouwd. Wij geven eerst een korte samenvatting van de onderzoeksvragen van de rekenkamers. Vervolgens schetsen wij onze visie op de vraagstelling. Daarna geven wij een overzicht van de onderzoeksfasen en planning. In de bijlage hebben we opgenomen wie wij willen interviewen en welke documenten wij nodig hebben voor het onderzoek.

1. Doelstelling onderzoek en onderzoeksvragen Aanleiding Raadsfracties van Noord-Beveland hebben aan de rekenkamer gevraagd de doelmatigheid en doeltreffendheid van de toeristenbelasting te onderzoeken. Het gaat dan zowel om het proces van heffen en invorderen, als om de beleidsmatige inbedding. Een aanleiding hiervoor is dat een groot vakantiepark jarenlang te weinig toeristenbelasting heeft afgedragen. Dit was onbedoeld. Dit was door de accountant van het park en de gemeente niet opgemerkt. Belangrijk voor de context van het onderzoek is dat de toeristenbelasting voor de drie gemeenten, waar het onderzoek zich op richt, een substantieel deel van de inkomsten is. Het percentage toeristenbelasting van de totale inkomsten ligt tussen de 7 en 11% bij deze gemeenten.

2. Visie op de vraagstelling Wettelijk kader toeristenbelasting

De centrale vraag van het onderzoek luidt: Hoe zijn het beleid en de processen met betrekking tot de aangifte, de heffing en de invordering van toeristenbelasting in de gemeenten Noord-Beveland, Schouwen- Duiveland en Veere vormgegeven en in hoeverre is dit beleid en zijn deze processen doelmatig en doeltreffend?

Toeristenbelasting Gemeenten mogen alleen die belastingen heffen die in de wet zijn opgenomen. Artikel 224 van de Gemeentewet bepaalt dat gemeenten toeristenbelasting kunnen heffen, dat wil zeggen een belasting kunnen heffen op het ‘houden van verblijf’ binnen de gemeente door personen die niet als ingezetene met een adres in de gemeente in de basisregistratie personen zijn ingeschreven.

3

Plan van aanpak onderzoek toeristenbelasting

Een belasting is een bijdrage aan een overheid waar geen rechtstreekse tegenprestatie tegenover staat. Belastingen hebben vooral de functie om middelen binnen te halen voor publieke voorzieningen. Daarbij zijn twee kanttekeningen van belang: • de rijksoverheid gaat er bij de verdeling van het gemeentefonds van uit dat extra gemeentelijke voorzieningen voor toeristen, zoals het vegen en onderhoud van wegen, via de toeristenbelasting worden bekostigd. 1 • belastingen kunnen, behalve het genereren van publieke middelen, ook andere functies hebben. Voor gemeenten is de regulerende functie het belangrijkste. Voor bijvoorbeeld de parkeerbelasting is regulering vaak een doel.

of meer dan negentig dagen per jaar een gemeubileerde woning beschikbaar houdt. Ook de parkeerbelasting en toeristenbelastingen kunnen een relatie hebben wat betreft de doelgroep.

Beleidsmatige keuzen en overwegingen Bij de vraag of, waarover en hoe toeristenbelasting te heffen maken gemeenten diverse keuzen. Op hoofdlijnen zijn de keuzen: • waarover belasting te heffen? over een overnachting? of is meer een verblijf? over verhuur van strandstoelen is het ook mogelijk een toeristenbelasting te heffen. Een ligplaats voor een boot kan eveneens worden belast • hoe het tarief te berekenen? als een vast bedrag of een percentage? Met een bedrag/percentage per overnachting of verschillend per type accommodatie? • de hoogte van het tarief/de tarieven • of de belasting direct via de toerist of indirect via het hotel, vakantiepark e.d. wordt geheven. Het laatste is standaard. • wel of geen vrijstellingen? Er kan bijvoorbeeld een vrijstelling worden gegeven als een persoon ook al forensenbelasting betaalt.

Belastingverordening Het enige dat in de Gemeentewet staat over de toeristenbelasting is dat het over het ‘houden van verblijf’ gaat en dat degene die verblijft belastingplichtig is, maar dat de inning en afdracht van de belasting kan lopen via ‘degene die gelegenheid tot verblijf’ geeft. Ook is het van belang dat gemeenten verplicht zijn belastingen, en dus ook de toeristenbelasting, in een belastingverordening te regelen. Gemeenten bepalen in de belastingverordening hoe en waarover de toeristenbelasting te heffen, evenals de hoogte van het tarief en diverse praktische zaken, zoals of er een voorheffing is, een ondergrens is, of er kwijtscheldingen of vrijstellingen zijn.

Bij deze keuzen is een aantal overwegingen van belang. Het gaat dan om beleidsmatige overwegingen, zoals: • willen we alle toeristen gelijk belasten per overnachting? of willen we sturen door bepaalde toeristen hoger of lager te belasten? bijvoorbeeld omdat ze: o meer of minder belastend voor de voorzieningen zijn

Volledigheidshalve merken we op dat de forensenbelasting en de toeristenbelasting elkaar kunnen aanvullen of overlappen wat betreft de doelgroep. De forensenbelasting wordt geheven van personen, die niet als inwoner van de gemeente kunnen worden aangemerkt, maar wel profiteren van de voorzieningen die door de gemeenten worden geboden. Het criterium is dat een persoon gedurende het jaar meer dan 90 maal ‘nachtverblijf’ houdt 1 Het gemeentefonds wordt onder andere verdeeld via het aantal inwoners van een

deze hogere uitgaven zelf uit de toeristenbelasting kunnen dekken. Voor de parkeerbelasting geldt hetzelfde als voor de toeristenbelasting. Ook hier is het uitgangspunt dat gemeenten die parkeerbelasting heffen de inkomsten veelal uitgeven aan parkeervoorzieningen of uitgaven in de sfeer van mobiliteit, bereikbaarheid en verkeersmaatregelen. Bij de latere herziening van het verdeelstelsel is op dezelfde manier rekening gehouden met deze belastingcapaciteit.

gemeente. Het aantal toeristen is geen verdeelmaatstaf in het gemeentefonds. De reden daarvoor is dat gemeenten toeristenbelasting kunnen heffen. Anders gezegd bij de herziening van de verdeling van het gemeentefonds in 2001 is bij het ijkpunt wegen en water rekening gehouden met de inkomsten uit de toeristenbelasting. Daar waar in toeristische gemeenten op diverse taakgebieden relatief hoge uitgavenniveaus zijn aangetroffen is de veronderstelling gehanteerd dat de betreffende gemeenten 4

Plan van aanpak onderzoek toeristenbelasting

en/of omdat toeristen meer of minder draagkrachtig zijn of een ander doel hebben. Zo vallen overnachtingen vanwege werk ook onder de toeristenbelasting • een keuze is ook of het streven is bepaalde voorzieningen van de toeristenbelasting te bekostigen of dat ervoor wordt gekozen dat het doel is bij te dragen aan de algemene middelen, bijvoorbeeld om de begroting sluitend te krijgen. Bij deze overwegingen kan ook rekening worden gehouden met hoe de belasting bij recreatieondernemers en/of toeristen wordt ervaren. Het kan dan gaan om de hoogte, maar ook om de uitvoering.

In de tweede plaats is dat het toeristenbeleid. Bij het toeristenbeleid en aanverwant beleid kunnen overwegingen over de toeristenbelasting mee worden genomen. Zo heeft de gemeente Veere een programma toerisme 2021-2026, een ontwikkelkader verblijfsaccommodatie en toeristisch gastheerschap & regiomarketing (bron begroting 2025 Veere). Omdat er tegenover de toeristenbelasting geen directe tegenprestatie van de gemeente staat hoeft het beleid en de toeristenbelasting niet met elkaar in verband te worden gebracht. Het kan echter wel. Als uitgaven voor bijvoorbeeld het schoonvegen van wegen hoog zijn kan een relatie met de toeristenbelasting worden gelegd. Ook kunnen er overwegingen zijn toerisme te stimuleren of juist niet. De toeristenbelasting kan daarbij een rol spelen. De relatie met de forensenbelasting en parkeerbelasting kan daarbij ook worden meegewogen. Zijn de drie belastingen in verhouding met de extra kosten van de gemeente? Maar ook: zijn de belastingen vergelijkbaar met omliggende gemeenten of niet? Ook is het de vraag of de kosten van inning gelijk zijn. Is de ene gemeente in staat met minder kosten te innen? En is de inning net zo effectief?

o

Keuzen over de uitvoering Voor de uitvoering zijn met name overwegingen van belang die te maken hebben met de kosten van inning (perceptiekosten). Het gaat hierbij vooral om de vraag hoe uitvoerbaar de inning van de belasting is: • is de belasting eenvoudig te berekenen? hoeveel verschillende tarieven zijn er? naar type verblijf en naar periodes van overnachten (tarief per nacht en tarief voor een jaar) • is de belasting eenvoudig af te dragen, wat is er bepaald over het moment van inning, over de afdracht? Is er een voorlopige aanslag? • is de inning en afdracht controleerbaar? is er bijvoorbeeld zicht op het voldoen aan de meldplicht van kleine verhuurders? evenals aan het voldoen van hun administratie? • zijn er vanwege kennis en schaalvoordelen mogelijkheden tot samenwerking?

Paragraaf lokale heffingen, zoals opgenomen in het BBV (artikel 10) De paragraaf betreffende de lokale heffingen bevat ten minste: a. de geraamde inkomsten; b. het beleid ten aanzien van de lokale heffingen; c. een overzicht op hoofdlijnen van de diverse heffingen, waarin inzichtelijk wordt gemaakt hoe bij de berekening van tarieven van heffingen, die hoogstens kostendekkend mogen zijn, wordt bewerkstelligd dat de geraamde baten de ter zake geraamde lasten niet overschrijden, wat de beleidsuitgangspunten zijn die ten grondslag liggen aan deze berekeningen en hoe deze uitgangspunten bij de tariefstelling worden gehanteerd; d. een aanduiding van de lokale lastendruk; e. een beschrijving van het kwijtscheldingsbeleid.

Betrokkenheid raad bij de toeristenbelasting Er zijn diverse momenten waarop de gemeenteraad voorstellen krijgt over de toeristenbelasting of waar de toeristenbelasting een rol zou kunnen spelen. Dat is in de eerste plaats bij het vaststellen van de belastingverordening. In de verordening wordt bepaald hoe en tegen welk tarief de belasting wordt geheven. Dit is in wezen het belangrijkste moment voor keuzen over de toeristenbelasting.

In de derde plaats de P&C-cyclus: het gaat dan met name om de voorjaarsnota/kadernota, begroting en jaarstukken. De begroting en jaarstukken bevatten alle baten en lasten dus ook de toeristenbelasting. De toeristenbelasting is in het programma algemene dekkingsmiddelen

5

Plan van aanpak onderzoek toeristenbelasting

opgenomen, maar kan ook in een inhoudelijk programma, zoals economie, worden besproken. In ieder geval dient de toeristenbelasting in de paragraaf lokale heffingen te zijn opgenomen. Deze paragraaf is verplicht in de begroting en jaarstukken. In het tekstkader hebben we opgenomen wat in de paragraaf lokale heffingen moet zijn opgenomen volgens het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV).

de Atlas van de lokale lasten 2025 staat dat 93% van de gemeenten toeristenbelasting int. Wat betreft de systematiek geeft Coelo aan dat 86,5% een vast bedrag int en 13,5% anders int (percentage, inning via veerboot). Vervolgens geven ze aan dat de tariefstructuur van de toeristenbelasting ingewikkeld kan zijn. Voor de vergelijking van de tarieven rekenen ze deze om naar één tarief per nacht voor hotels en één voor campings. Welk type tarief beter werkt en andere vragen zijn daardoor niet analyseerbaar met de Atlas van de lokale lasten. Het hoe en waarom van de keuzen van gemeenten is sowieso niet vergelijkbaar vanuit de bedragen per nacht.

Indien er een bezuinigingstraject is waar bijvoorbeeld bij de voorjaarsnota/kadernota naar wordt verwezen dan kan dit traject ook een moment zijn waarop de raad betrokken is of kan zijn bij overwegingen over de toeristenbelasting.

3. Onderzoeksfasen en planning

Vragen over deze momenten waarop de raad stukken ter besluitvorming voorgelegd krijgt zijn: • kreeg de raad de stukken tijdig? • zijn de stukken leesbaar/begrijpelijk? • zijn de stukken volledig. Zijn de afwegingen opgenomen? Is de keuzenruimte geduid? • hebben raadsleden zich actief opgesteld? Was er discussie over het voorstel? Zijn er vragen gesteld?

Onderzoeksfasen

We stellen een onderzoek voor met drie fasen: 1) Verkennen In deze fase verzamelen we alle documenten en andere informatie. Aan de hand daarvan zetten we het beleidsproces, de grondslagen, de tarieven en de organisatie rond de toeristenbelasting en de kenmerken van de toeristenbelasting in de drie gemeenten op een rij. Ook brengen we in beeld hoe er wordt gerapporteerd over de resultaten (beleidsmatig en financieel) van de toeristenbelasting.

Vergelijkingen In de eerste plaats maken we een vergelijking van de drie gemeenten waar het onderzoek over gaat. Dit geeft extra inzicht.

Op basis van de eerste fase: • maken we de interviewvragen voor de tweede ronde. • maken we een overzicht van wat ons nog niet duidelijk is en/of wat we nog niet hebben kunnen achterhalen. Die vragen bespreken we met de beleidsmedewerkers in de tweede fase.

Voor specifieke aandachtspunten kunnen we kijken naar andere gemeenten, bijvoorbeeld om na te gaan of deze eenzelfde werkwijze hanteren of een andere. Voor deze vergelijkingen denken we aan toeristengemeenten. Deze kunnen vergelijkbaar zijn met de Zeeuwse gemeenten in de zin dat het vooral gaat om toerisme voor een aantal dagen of weken, bijvoorbeeld Winterswijk, Bergen en Voorne aan zee. Het kunnen ook gemeenten zijn met meer een mix van korter en langer verblijf, zoals Noordwijk, Valkenburg en Giethoorn. Dit afhankelijk van welk onderdeel we gaan vergelijken.

2) verdiepen In deze fase ligt het accent op het interviewen van diverse ambtenaren en wethouders. In bijlage 1 is een overzicht opgenomen. Van alle interviews worden verslagen gemaakt, die worden teruggelegd bij geïnterviewden.

Tot slot merken we op dat er landelijke gegevens zijn om met name tarieven te vergelijken. Het belangrijkste is de Atlas van de lokale lasten van Coelo. In 6

Plan van aanpak onderzoek toeristenbelasting

3) uitwerken In de laatste fase: • op basis van onze bevindingen en de daaruit voortkomende punten van aandacht voor de drie Zeeuwse gemeenten stellen we drie andere gemeenten voor om te vergelijken. Het gaat niet om een volledige vergelijking met andere gemeenten – dat past niet in de omvang van het onderzoek – maar om voorbeelden van hoe het anders kan. Dit onder de voorwaarde dat het elders ook daadwerkelijk anders gebeurt. • gaan we in gesprek met raadsleden (per gemeente). In dit gesprek stellen we een aantal vragen die uit het onderzoek volgen. Ook zullen we een voorlopig beeld schetsen van het onderzoek. Daarbij staat de vergelijking tussen de drie gemeenten voorop. Wat doen ze alle drie hetzelfde? En waar zien we een verschil? En wat vinden de raadsleden belangrijk? We gaan er vanuit dat er, zover mogelijk, een raads- of commissielid per fractie deelneemt aan het gesprek. • schrijven we het bevindingenrapport

vervuld, onder andere als controller en als beleidsmedewerker lokale heffingen,

Planning Het uitgangspunt van onze planning is dat we 1 juli 2025 starten. Het bevindingenrapport dient eind 2025 te worden opgeleverd. De planning is op hoofdlijnen als volgt: 1) verkennen: deze fase vindt in juli en augustus plaats 2) verdiepen: de tweede fase met de interviews vindt plaats in september 3) uitwerken: de derde fase is ingedeeld in gesprekken met raadsleden. Deze gesprekken vinden bij voorkeur in oktober plaats. Vervolgens is de maand november er voor het schrijven van het rapport.

Het team

Het onderzoek wordt uitgevoerd door Elma van de Mortel en Peter Beumer. Elma heeft staatkundige economie gestudeerd. Zij heeft bij het Ministerie van BZK gewerkt op met name het terrein van de financiële verhoudingen rijk – gemeenten/provincies. Sinds 2009 werkt Elma als onderzoeker en adviseur in de publieke sector.. Peter Beumer is interim manager en adviseur op het gebied van Financiën en Bedrijfsvoering. Peter heeft verschillende financiële functies bij gemeenten

7

Plan van aanpak onderzoek toeristenbelasting

Bijlage 1 overzicht interviews en documenten

• woensdag 3 september • dinsdag 9 september • donderdag 11 september • dinsdag 16 september • vrijdag 19 september Als een andere de voorkeur heeft dan graag contact opnemen.

Planning interviews Gemeente Veere • beleidsambtenaar lokale heffingen, eventueel samen met een controller • wethouder financien, eventueel samen met de wethouder toerisme, als dat een andere wethouder is

Een week voor een interview sturen we een overzicht van de te bespreken onderwerpen.

Gemeente Schouwen-Duiveland • beleidsambtenaar lokale heffingen, eventueel samen met een controller • wethouder financien, eventueel samen met de wethouder toerisme, als dat een andere wethouder is

Planning gesprekken met raadsleden De sessies met de raadsleden vinden bij voorkeur in oktober plaats. Graag in overleg plannen (14 oktober is geen optie, verder zijn er nog veel mogelijkheden voor het onderzoeksbureau).

Gemeente Noord-Beveland • beleidsambtenaar lokale heffingen, eventueel samen met een controller • ambtenaar die zorgdraagt voor de inning en handhaving • accountant • wethouder financien, eventueel samen met de wethouder toerisme, als dat een andere wethouder is

Documenten Graag voor 15 juli documenten aanleveren die relevant zijn voor de toeristenbelasting: • beleidsdocumenten toeristenbelasting, forensenbelasting en parkeerheffing • beleidsdocumenten toerisme • procesbeschrijving danwel AO/IC belastingheffing • aanvullende documenten, bijvoorbeeld de correspondentie over de nietcorrecte afdracht van Roompot in Noord-Beveland

Overkoepelend • samenwerking Belastingen Walcheren en Schouwen-Duiveland’: ambtenaren die zorgdragen voor de inning en handhaving voor Veere en Schouwen-Duiveland • drie gesprekken met koepels/federatie van ondernemers in de toeristensector

NB de verordeningen en P&C-documenten hoeven niet aangeleverd. Die halen we van het raadsinformatieysteem.

De interviews worden zoveel mogelijk eind augustus/ september gehouden. Een verzoek is de gesprekken per gemeente op één dag te plannen. Mogelijke dagen zijn: • maandag 25 augustus • dinsdag 26 augustus • donderdag 28 augustus • vrijdag 29 augustus

Contactpersoon onderzoeksbureau: Elma van de Mortel elmavandemortel@ideeversa.nl tel. 0628083458

8

Plan van aanpak onderzoek toeristenbelasting