2024.239 Bijlage Leefbaarheidsonderzoek Schouwen-Duiveland

Leefbaarheidsonderzoek Stec Groep aan gemeente Schouwen-Duiveland 31 oktober 2023

2

Leefbaarheidsonderzoek

Inhoudsopgave 1.

2.

Inleiding

3

1.1 1.2 1.3

3 3 4

Huisvestingsverordening 2.1

3.

Aanleiding De huisvestingsverordening en de huisvestingswet Leeswijzer

Leefbaarheidsonderzoek als grondslag voor verordening op basis van nieuwe Wet toeristische verhuur

Leefbaarheids-onderzoek 3.1 3.2 3.3

Inwoners Schouwen-Duiveland ervaren effecten van toerisme minder positief dan andere Zeeuwse gemeenten Overlast en criminaliteit doet zich met name voor rond de grotere kernen Conclusie: leefbaarheid niet enkel of specifiek door toerisme in geding

5 5

6 6 8 9

Leefbaarheidsonderzoek

1. Inleiding 1.1 Aanleiding Gemeente Schouwen-Duiveland wil betaalbare woningen beschikbaar maken en houden binnen haar gemeente. Hiervoor oriënteert de gemeente zich op instrumenten die onder de huisvestingsverordening vallen. Hierin kan de gemeente onder andere tweedewoningbezit en toeristische verhuur vergunningplichtig stellen. Een goede onderbouwing van deze maatregel in de huisvestingsverordening (hierna: Hvo) is daarbij nodig.

1.2 De huisvestingsverordening en de huisvestingswet Huisvestingswet juridische grondslag voor huisvestingsverordening De Huisvestingswet biedt gemeenten de mogelijkheid om in een huisvestingsverordening regels vast te leggen over bijvoorbeeld het vergunningplichtig stellen van wijzigingen in de woningvoorraad. Bijvoorbeeld bij het onttrekken of samenvoegen van woonruimte, het overgaan tot toeristische verhuur of het splitsen van woonruimte. Ook biedt de Huisvestingswet de gemeente de mogelijkheid om een opkoopbescherming in te voeren. Schaarste of leefbaarheidsproblematiek als onderbouwing voor een huisvestingsverordening De Huisvestingsverordening richt zich op twee belangen. (1) Het belang van een eerlijke en evenwichtige woonruimteverdeling in geval van schaarste en met het oog op behoud van de woonruimtevoorraad en daarnaast (2) het belang van leefbaarheid wanneer deze in het geding is. 1 Uit de huisvestingswet volgt dat de gemeenteraad een huisvestingsverordening mag vaststellen, indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan betaalbare woonruimte. De noodzaak van de inzet van de vergunningplicht in de huisvestingsverordening moet worden onderbouwd.

Bij de toelichting op artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 is verder vermeld dat bij het vaststellen van de huisvestingsverordening niet alleen aangetoond moet worden dat er sprake is van schaarste, maar dat tevens moet worden onderbouwd dat de toepassing van de bevoegdheden van de Huisvestingswet geschikt en noodzakelijk is voor de beoogde rechtvaardige en evenwichtige verdeling. 2 Daarnaast volgt de volgende toelichting bij Hoofdstuk 4 van de wet: “Onder het belang van

het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad kan naast schaarste ook gedacht worden aan andere belangen zoals wanneer het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand.” Dit is ook de lijn van de jurisprudentie op basis van de voorgaande Huisvestingswet, waarin geen verandering wordt gebracht. De Huisvestingswet 2014 en de huisvestingsverordening hebben derhalve het algemeen belang van de samenstelling en het behoud van de woningvoorraad én van de leefbaarheid ten doel. Met inachtneming van die belangen wordt de huisvestingsverordening vastgesteld. Dienstenrichtlijn van toepassing op verschillende instrumenten binnen de huisvestingsverordening Een vergunningplicht die van invloed is op het uitvoeren van een dienst via de huisvestingsverordening moet bovendien voldoen aan de dienstenrichtlijn. Toeristische verhuur van onroerend goed kwalificeert bijvoorbeeld als een dienst waarop de Dienstenrichtlijn van toepassing is. Dit betekent dat de instrumenten moeten voldoen aan de vereisten van effectiviteit, noodzakelijkheid, geschiktheid, proportionaliteit en subsidiariteit. Zie hiervoor hoofdstuk 3.

3

Leefbaarheidsonderzoek

1.3 Leeswijzer In deze notitie leest u (2) de resultaten van het leefbaarheidsonderzoek voor gemeente Schouwen-Duiveland en (3) adviseren we over de mogelijke onderbouwing van een huisvestingsverordening en waaraan de verordening vervolgens moet voldoen. Naast dit leefbaarheidsonderzoek, voerden we eveneens schaarsteonderzoek uit. Dit schaarsteonderzoek is opgenomen in een separaat rapport: ‘Schaarsteonderzoek gemeente Schouwen-Duiveland’, 31 oktober 2023.

4

Leefbaarheidsonderzoek

2. Huisvestingsverordening 2.1 Leefbaarheidsonderzoek als grondslag voor verordening op basis van nieuwe Wet toeristische verhuur De toeristische verhuur van woonruimte is de afgelopen jaren aanzienlijk gegroeid dankzij digitale platforms zoals Airbnb, HouseTrip en HomeAway. Dit heeft de toeristische sector een boost gegeven, maar het heeft ook negatieve gevolgen gehad voor de (al) krappe woningmarkt en de leefbaarheid van buurten. De Wet toeristische verhuur geeft gemeenten de mogelijkheid om deze negatieve effecten op woonruimten te beperken of te voorkomen. Deze wet geeft gemeenten de bevoegdheid om via een huisvestingsverordening registratie-, meld- en/of vergunningseisen op te leggen voor toeristische verhuur van woonruimte. De registratieplicht is de lichtste maatregel. De wet staat gemeenten ook toe om onderscheid te maken tussen verschillende vormen van toeristische verhuur, zoals verhuur waarbij de eigenaar niet aanwezig is en verhuur waarbij de eigenaar wel aanwezig is. Doorgaans start een gemeente met de invoer van een registratieplicht. Dit stelt de gemeente in staat om te zien waar toeristische verhuur het meest voorkomt en de impact hiervan te beoordelen. In diverse gemeenten heeft dit geleid tot inzicht in een toenemend tekort aan woningen.

Om het toenemend te kort aan woningen aan te pakken, kan een gemeente overwegen om een meldingsplicht en een nachtencriterium in te voeren via de huisvestingsverordening. Deze maatregelen kunnen worden ingevoerd als het woningtekort leidt tot onevenwichtige en onrechtvaardige gevolgen zoals een (te) groot woningtekort of voor de leefbaarheid van de omgeving. Dit woningtekort is aangetoond met schaarsteonderzoek (zie inleiding). Als daarnaast blijkt (en wordt aangetoond) dat specifieke leefbaarheidsproblemen worden veroorzaakt door toeristische verhuur, kunnen maatregelen worden toegepast in specifieke gebieden. Het is belangrijk op te merken dat deze maatregelen losstaan van bijvoorbeeld de WOZ-waarden van woningen (dit is bij schaarste wel het geval). Leefbaarheidsonderzoek is nog relatief nieuw als basis voor beleidsvorming. Leefbaarheidsonderzoek kan worden gebruikt om de huisvestingsverordening te rechtvaardigen met betrekking tot regels over opkoopbescherming en toeristische verhuur. Andere bepalingen in de huisvestingsverordening kunnen enkel op basis van schaarste worden ingevoerd. Leefbaarheidsonderzoek wordt nog niet op veel plaatsen toegepast. Jurisprudentie hierover ontbreekt grotendeels nog. Leefbaarheidsonderzoeken kunnen zich richten op verschillende indicatoren, zoals veiligheid, geluidsoverlast, afval- en geuroverlast, parkeerproblemen en clustering.

Het is essentieel dat deze indicatoren objectief worden beschouwd. Bij voorkeur ook op basis van kwantitatieve gegevens, bijvoorbeeld aan de hand van overlastmeldingen, geregistreerde overtredingen, criminaliteitscijfers of enquêtes onder huishoudens. Een voorbeeld waar leefbaarheid wel een rol heeft gespeeld bij een verordening is de gemeente Purmerend, waar een leefbaarheidstoets werd uitgevoerd om vergunningen voor woningomvorming te weigeren. De gemeente baseerde dit besluit op vier indicatoren voor leefbaarheid(sproblematiek): enquêtes onder inwoners, mate van clustering van verhuurlocaties, gemelde geluidsoverlastmeldingen en de parkeerdruk. Op basis van de uitkomsten uit deze analyses besloot het college dat het verlenen van de vergunning de leefbaarheid te veel zou aantasten, een besluit dat werd gesteund door de Afdeling.

5

Leefbaarheidsonderzoek

3. Leefbaarheidsonderzoek Registratie van overlast, clustering van toeristische verhuur en onderzoek Kenniscentrum Kusttoerisme als belangrijke grondslag voor bepaling leefbaarheidsproblematiek In de gemeente Schouwen-Duiveland zijn overlastmeldingen en misdrijven door politie geregistreerd. Deze database in openbaar toegankelijk en vormt een van de uitgangspunten voor het bepalen van (de mate van) leefbaarheidsproblematiek per ‘CBS-wijk’ (een gebiedsindeling waarop cbs-data wordt geregistreerd). We tekenen hierbij aan dat overlast wel vaker kan worden ervaren maar niet altijd wordt gemeld, en dus niet geregistreerd. Cijfers zijn daarom mogelijk enigszins conservatief en/of doen niet altijd precies recht aan de ervaren overlast. Een belangrijke andere bron van informatie over leefbaarheid in de kernen in SchouwenDuiveland in relatie tot toerisme is onderzoek uitgevoerd door het Kenniscentrum Kusttoerisme. Hoewel het onderzoek van Kenniscentrum Kusttoerisme niet specifiek is gericht op leefbaarheid, biedt het wel inzicht in hoe inwoners de impact van toerisme op hun woon- en leefkwaliteit ervaren. Het richt zich op het bredere effect van toerisme en niet alleen op toeristische verhuur van woningen. De enquêteresultaten bieden inzicht in hoe toeristische verhuur en toerisme wordt ervaren.

3.1 Inwoners Schouwen-Duiveland ervaren effecten van toerisme minder positief dan andere Zeeuwse gemeenten Het onderzoek van Kenniscentrum Kusttoerisme geeft inzicht in de houding van inwoners ten aanzien van toerisme. Ingegaan wordt op de mate waarin de inwoner het toerisme in zijn algemeenheid steunt, welke effecten worden ondervonden en gaat in op specifieke onderdelen als persoonlijke economische gevolgen, individuele belangen, politiek, drukte en sociale verbondenheid. Het onderzoek geeft inzicht op gemeenteniveau en op woonkernniveau.

Onderzoek van Kenniscentrum Kusttoerisme Hogeschool Zeeland Kenniscentrum Kustoerisme onderzoekt en interpreteert (effecten van en op) toerisme in Zeeland met als doel ‘duurzame innovatie van het vrijetijdsdomein in Zeeland te stimuleren’. De organisatie ondersteunt daarbij marktpartijen, overheden en maatschappelijke organisaties. Het gebruikte onderzoek van het Kenniscentrum Kusttoerisme ‘De eerste stap richting een (nog meer) bewuste toeristische bestemming’ (september, 2021) geeft inzicht in de invloed op en ervaringen van inwoners door toerisme in gemeente Schouwen-Duiveland. De inwoner staat in dit onderzoek centraal (en dus niet – zoals te doen gebruikelijk - de gast of de ondernemer).

Steun voor toerisme binnen Schouwen-Duiveland is fors lager dan het Zeeuws gemiddelde Iets meer dan de helft van de inwoners van gemeente Schouwen-Duiveland (55%) steunt toerisme en wil dat het belangrijk blijft in de gemeente. Van de inwoners geeft 54% aan dat de

6

Leefbaarheidsonderzoek

voordelen van toerisme zwaarder wegen dan de nadelen. Opvallend hierbij is dat deze scores fors lager ligt dan gemiddeld in Zeeuwse gemeenten (respectievelijk 70% en 62%). Ook in vergelijking met ‘buurgemeenten’ als Tholen (66%), Veere (65%), en Middelburg (69%) is de steun voor toerisme binnen Schouwen-Duiveland relatief beperkt. Voordelen van toerisme worden gezien in draagvlak voor voorzieningen en versterking lokale economie Voordelen van toerisme worden vooral gezien in draagvlak voor voorzieningen (zoals winkels, horeca en publieke faciliteiten). En economische en financiële voordelen. Een kwart van de inwoners geeft bijvoorbeeld aan dat toerisme ‘helpt om mijn rekening te betalen’. Los van economie en draagvlak voor voorzieningen wordt een mogelijke positieve impact van toerisme beperkt ervaren in de gemeente. Deze eventuele positieve impact is bovendien kleiner dan hoe dit in andere Zeeuwse gemeenten wordt ervaren. Met name een mogelijke positieve impact op historisch erfgoed, publieke ruimtes, natuur en algemeen groen wordt nauwelijks ervaren. Dit is hoewel duidelijk negatiever in Schouwen-Duiveland - in lijn met andere gemeenten maar Negatieve impact wordt sterker ervaren dan in andere Zeeuwse gemeenten Negatieve effecten worden in Schouwen-Duiveland juist sterker ervaren dan in andere Zeeuwse gemeenten.

Met name verkeersproblematiek, zwerfafval, drukte en wrijving tussen toeristen en inwoners wordt als sterk negatief ervaren. Bovendien ervaart 43% van de inwoners dat door toerisme het leven duurder wordt in de gemeente en 38% ervaart meer criminaliteit. Belangrijkste onderwerpen voor inwoners rondom toerisme zijn behoud van groen (94%), leefbaarheid van inwoners (94%), cultuur & historie (87%), schaal van toerisme ten opzichte van de gemeenschap (85%) en - zeker voor een huisvestingsverordening van belang – de oververhitting van de woningmarkt (84%). Dit laatste onderwerp speelt iets meer dan in de rest van Zeeland (79%). Ten slotte is gemeten in hoeverre en op welke onderdelen toeristische druk en drukte in de gemeente als negatief wordt ervaren. Toeristische druk(te) in gemeente Schouwen-Duiveland heeft met name een negatieve effect op beschikbaarheid van woningen (76%) en de leefbaarheid van kernen (76%), zo is de ervaring van de inwoners van de gemeente. In toeristische kernen binnen Schouwen-Duiveland is steun voor toerisme, daar buiten minder Met name in toeristische gebieden als Renesse, Brouwershaven en Bruinisse is de steun voor toerisme aanwezig, zo blijkt uit het onderzoek van Kenniscentrum Kusttoerisme. In andere, vaak niet-expliciet toeristische, kernen zoals Nieuwerkerk en Serooskerke is steun voor toerisme juist laag.

Logischerwijs worden in toeristische kernen de financiële en economische impact als belangrijk voordeel van toerisme gegeven, hier is die impact immers het meest positief. In kernen waar de positieve impact een stuk minder wordt ervaren zijn vooral de leefbaarheid van kernen en impact op openbare ruimte en publieke ruimtes onderdelen die niet goed scoren. Negatieve impact zit met name op het gebied van verkeer en drukte in een kern. De belangrijkste onderwerpen voor inwoners rondom toerisme verschillen tussen de kernen. In Renesse is ‘toeristen een kwalitatief goede gastbeleving bieden’ voor 74% van de respondenten van belang; in bijvoorbeeld Burgh-Haamstede geldt dit voor maar 56% van de ondervraagden. In een kern als Burgh-Haamstede is de schaal van het toerisme ten opzichte van de kern juist van groot belang. Opvallend is dat in zowel de sterk toeristische als ook de minder toeristische kernen de invloed van toerisme op de (on)betaalbaarheid van woningen wordt ervaren. Dit is in lijn met de constatering van schaarste volgens schaarsteonderzoek (Schaarsteonderzoek SchouwenDuiveland, Stec Groep, 31 oktober 2023).

7

Leefbaarheidsonderzoek

3.2 Overlast en criminaliteit doet zich met name voor rond de grotere kernen Overlast en misdrijfcijfers naar wijken geven inzicht in de mate van veiligheids- en leefbaarheidsproblematiek. Via openbare politie-bronnen is het aantal misdrijven en overlastmeldingen per wijk in beeld te brengen. Logischerwijs doen misdrijven en overlastgevende activiteiten zich vaker voor rondom (drukker) bewoonde gebieden. Dit is ook het geval in Schouwen-Duiveland. We zien hierbij enige relatie met toerisme (met name rondom Renesse en Scharendijke), maar een duidelijke over-representatie van overlast en misdrijven is hier niet het geval. We lichten dit in de volgende alinea’s toe. Overlastmeldingen variëren per kern Overlastmeldingen in de gemeente Schouwen-Duiveland doen zich met name voor rondom de kernen. Met name in Zierikzee ligt het aantal meldingen hoog. Meldingen gaan met name over verwarde personen, jeugdoverlast en geluidsoverlast. Daarnaast is ook in en rondom Scharendijke het aantal overlastmeldingen hoog. Hierbij valt op dat – in tegenstelling tot het merendeel van de gemeente – hier in het buitengebied het aantal meldingen ook hoog ligt. Overlastmeldingen zitten hier met name op het gebied van jeugdoverlast, geluidsoverlast en alcohol/drugsoverlast. In Bruinisse wordt met name overlast gemeld rondom jeugd en verwarde personen. Ook in en om Renesse is het aantal meldingen hoog.

Hier valt op dat dit – in tegenstellig tot de rest van de gemeente – vooral meldingen zijn over dronkenschap. Hier ligt mogelijk een verband met het feit dat Renesse door veel jongeren als vakantie- en uitgaansgebied wordt gezien.

Figuur 1: Aantal overlastmeldingen in Schouwen-Duiveland 2013-2022

Bron: Politiedata.nl; Indeling naar per cbs-wijken; verwerking Stec Groep

8

Leefbaarheidsonderzoek

Ook misdrijven vooral in en rondom kernen geregistreerd In Schouwen-Duiveland doen misdrijven zich voornamelijk voor in en rondom de kernen. Hierbij is geen duidelijk onderscheid te maken in type misdrijf per kern of gebied. Misdrijven hebben voornamelijk te maken met diefstal, misdrijven op de weg (bijvoorbeeld rijden onder invloed) en vernielingen. Er is hierbij geen duidelijk verband te zien tussen de meer toeristische gebieden en (specifieke) misdrijven.

Figuur 2: Geregistreerde misdrijven in Schouwen-Duiveland 2012-2022

Bron: Politiedata.nl; Indeling naar per cbs-wijken; verwerking Stec Groep

3.3 Conclusie: leefbaarheid niet enkel of specifiek door toerisme in geding Op basis van hoe toerisme in gemeente Schouwen-Duiveland wordt ervaren is de conclusie dat er verband is tussen toerisme en (ervaren) leefbaarheid maar dat tegelijkertijd een (bovenmatig) negatief effect op leefbaarheid niet één op één aan toerisme (of toeristische gebieden) kan worden gekoppeld. Dit blijkt bijvoorbeeld uit onderzoek van het Kenniscentrum Kusttoerisme, 2021. Uit dit onderzoek komt naar voren dat de negatieve impact van toerisme hoger is dan omliggende gemeenten. Met name effecten op de algehele drukte, op het verkeer en op de parkeerdruk worden vaker negatief beoordeeld. Ook wordt het effect op de betaalbaarheid van woningen en het leven als negatief effect genoemd (zowel in de hoog-toeristische als mindertoeristische gebieden). Tegelijkertijd blijkt uit het onderzoek dat - zeker in de meer toeristische kernen - toerisme tegelijkertijd ook veel positieve effecten teweeg brengt: met name op economisch vlak. Op basis van misdaadcijfers en overlastmeldingen (bron: politiedata.nl) is in Renesse een specifieke categorie overlast geregistreerd (met name dronkenmanschap) die te maken heeft met toerisme. Ook signaleren we dat overlast in Scharendijke van een andere orde en omvang is dan in andere kernen binnen gemeente Schouwen-Duiveland. Tussen kernen en type kernen

9

Leefbaarheidsonderzoek

verschillen verder de meldingen enigszins maar niet significant. Ook is er - op de typische meldingen in Renesse na - uit deze politiedata geen duidelijk verband te herleiden tussen toerisme en overlastmeldingen (zowel naar aantal als naar type meldingen). Op basis van onderzoek naar hoe toerisme in Schouwen-Duiveland wordt ervaren, zien we dat toerisme juist in de meer toeristische kernen positiever wordt ontvangen dan in de niettoeristische kernen. We zien uit leefbaarheidsonderzoeken en -indicaties geen directe negatieve relatie tussen toerisme en leefbaarheid of veiligheid. De harde overlastcijfers (waar toerisme enige invloed op heeft) geven ook geen reden om aan te nemen dat toerisme leidt tot significant meer overlast in kernen of gebieden. We concluderen dan ook dat toerisme niet direct kan worden gekoppeld aan een negatief (of negatiever) ervaren leefbaarheid in Schouwen-Duiveland en daarmee geen opzichzelfstaande onderbouwing kan vormen voor het invoeren van een verordening (zoals de beoogde opkoopbescherming).

10

Leefbaarheidsonderzoek

Colofon Datum: 31 oktober 2023 Projectnummer: 23.097 Opdrachtgever: Gemeente Schouwen-Duiveland Opdrachtnemer: Stec Groep Adviseurs: Lukas Meuleman Stec Groep Onderzoek en advies over wonen, werken en leefomgeving Postbus 217, 6800 AE Arnhem Willemsplein 5, 6811 KA Arhnem 026 - 751 41 00 info@stec.nl www.stec.nl

11