20231009 Bijlage bij besluitenlijst inzake Memo Noordzee Residence voor raadsvergadering 19 okt 2023

Memo Bestemmingsplan Recreatiepark Noordzee Residence Renesse 1 Inleiding Ons college heeft het ontwerp van het bestemmingsplan voor de herontwikkeling van twee voormalige campings (Bona Fide/ De Karavaan) naar een recreatiepark (Noordzee Residence Renesse) aan uw raad aangeboden. Het plan is behandeld in de raadscommissie van 9 oktober 2023. Het plan betreft de wijziging van bestemmingsplan Kop van Schouwen (vastgesteld 27 juni 2013) naar het nieuwe bestemmingsplan Noordzee Residence Renesse. In het bestemmingsplan “Kop van Schouwen” is het mogelijk om maximaal 567 standplaatsen te realiseren, waarvan 422 permanent. Zowel de permanente als de nietpermanente standplaatsen mogen volgens het bestemmingsplan jaarrond worden gebruikt. In de nieuwe situatie komt er ruimte voor recreatief nachtverblijf in maximaal 285 recreatiewoningen. Ten opzichte van het huidige maximale aantal neemt het aantal eenheden af met 282. Ten opzichte van het aantal permanente standplaatsen neemt het aantal af met 137 eenheden. In de commissie Ruimte en Economie is de vraag gesteld of de wijziging van het bestemmingsplan moet worden beoordeeld als een herstructurering of als een nieuwe ontwikkeling. De achterliggende gedachte is dat bij een nieuwe ontwikkeling de vaststelling van het bestemmingsplan geen doorgang kan vinden. De commissie kijkt daarbij naar de Agenda Toerisme (2018 - 2026).

Een belangrijke zin in de Agenda Toerisme is: De gemeente streeft naar herstructurering, kwaliteitsverbetering en productdifferentiatie en het creëren van schaarste door geen nieuwvestiging van verblijfsrecreatieve bedrijven toe te staan. In de toelichting van het ontwerpbestemmingsplan wordt de ontwikkeling gemotiveerd met een beroep op herstructurering, kwaliteitsverbetering en productdifferentiatie. Over deze visie op de situatie bestaat ook geen discussie. Het is evident dat er sprake is van herstructurering, kwaliteitsverbetering en productdifferentiatie als de voormalige campings worden vergeleken met het te realiseren park met recreatiewoningen. In de commissievergadering kwam de vraag aan de orde of de bestemmingsplanwijziging te zien is als nieuwvestiging van een verblijfsrecreatief bedrijf. En dat is op basis van het gemeentelijk beleid niet toegestaan. Dit werd gemotiveerd door te wijzen op de lange tijd die er zit tussen de start van de ontwikkeling in 2008, het geleidelijk ontruimen van de voormalige campings (eindigend in 2016) en de lange periode die daarna nog is verstreken tot het moment van daadwerkelijk vastleggen van de voorgenomen ontwikkeling in een (ontwerp-)bestemmingsplan. De vraag die voorligt is dus of hier sprake is van herstructurering of van nieuwvestiging.

Her voorliggend memo is opgesteld om die vraag te beantwoorden. Het memo biedt eerst een feitenrelaas van de stappen die in de laatste jaren zijn ondernomen, biedt dan een analyse waarbij de vraag wordt getoetst aan het beleid en eindigt met een conclusie.

2 Feitenrelaas De realisatie van Residence Noordzee Renesse is een herontwikkeling van de locaties van de voormalige campings Bona Fide en Karavaan (met receptiegebouw). De integrale herontwikkeling van deze twee recreatieparken is gestart in 2008. In dat jaar zijn plannen gepresenteerd voor de nieuwbouw en modernisering van het gehele terrein tot een nieuw recreatiepark, inclusief centrumvoorzieningen. In januari 2008 is hiervoor een Ontwikkelingsvisie opgesteld en in juli 2009 een Masterplan. Vanaf dat moment is er gesloopt (is het terrein ontruimd) ten behoeve van de herontwikkeling en zijn er geen nieuwe huurovereenkomsten meer aangegaan. In juni 2013 is er een projectvennootschap opgericht tussen Bouwfonds Ontwikkeling B.V. (nu: BPD) en Arcus projectontwikkeling (BAR) voor de herontwikkeling van de voormalige camping bedrijven tot een nieuw vakantiepark. De twee voormalige campings zijn uiteindelijk in 2016 volledig geamoveerd. In 2013 is ook het bestemmingsplan Kop van Schouwen vastgesteld. In dit plan wordt de bestemming van de campings Bona Fide en Karavaan waar op dat moment al 4 jaar sprake was van het ontbinden van huurovereenkomsten bestendigd. De raad heeft in 2013 geen reden gezien om de recreatieve bestemming van de parken ten gunste van natuurontwikkeling of agrarische gebruik te wijzigen en/of een voorbereidingsbesluit te nemen.

De ontwikkelaar (BAR) heeft in de periode tussen 2015 en 2016 een plan ontwikkeld: “Beach Village Renesse”. Diverse overleggen tussen gemeente en ontwikkelaar hebben geleid tot goedkeuring van het plan door het college (maart 2016). In 2016 is het voormalige plan in de verkoop gegaan (binnen de kaders van het geldende bestemmingsplan), maar het is niet gerealiseerd. In 2017 is de samenwerking tussen de partners binnen de ontwikkelsamenwerking BAR beëindigd en is BPD als ontwikkelaar zelfstandig verdergegaan met het project. In 2018 is er door BPD een nieuw masterplan gemaakt. Dit plan bleek in 2019 binnen de planologischeen technische mogelijkheden niet haalbaar te zijn. In 2020/2021 heeft de BPD de plannen opnieuw opgepakt. Die heeft geleid tot een verzoek om medewerking (4 februari 2021) voor de realisatie van een verblijfsrecreatief park met in totaal 285 recreatiewoningen. Het college heeft op 29 juni 2021 besloten mee te werken aan de herontwikkeling. Daarna zijn de plannen in nauw overleg verder uitgewerkt. De afspraken over de samenwerking zijn op 14 september 2022 vastgelegd in een exploitatieovereenkomst, waarna het ontwerpbestemmingsplan van 27 december 2022 tot en met 7 februari 2023 ter inzage heeft gelegen. De raad is hierover in december 2022 met een raadsbrief geïnformeerd.

Voorafgaand aan de terinzagelegging is het plan in het kader van het wettelijk vooroverleg beoordeeld door provincie. De provincie heeft in het vooroverleg het plan getoetst aan het eigen beleid en geen reden gezien om te oordelen dat het plan niet past in de Zeeuwse Kustvisie en/of de Provinciale verordening. In haar overlegreactie stelt de provincie het volgende: “Dit plan betreft de omzetting van twee voormalige kampeerterreinen binnen de kustzone naar een recreatiepark met maximaal 285 vakantiewoningen. Het bestaande bestemmingsplan maakt de ontwikkeling van verblijfsrecreatie al mogelijk. Omdat het hier een transformatie van een recreatieterrein betreft en geen nieuwvestiging of uitbreiding kunnen we hierin meegaan”.

3 Beleidsanalyse Keren we terug naar het (gemeentelijk) beleid, dan zien we het volgende. In Thema 4, punt 5, van de Agenda Toerisme staat, zoals eerder aangegeven: We stimuleren herstructurering, kwaliteitsverbetering en productdifferentiatie en creëren “schaarste” door geen nieuwvestiging van verblijfsrecreatieve bedrijven (…) toe te staan. Het begrip “nieuwvestiging” is niet gedefinieerd in de Agenda Toerisme. Het begrip is wél gedefinieerd in de Provinciale Omgevingsverordening Zeeland, waar de gemeentelijke Agenda Toerisme feitelijk een uitwerking van is. In art. 1.2, lid 3, van de Provinciale Omgevingsverordening wordt het begrip “nieuwvestiging” als volgt gedefinieerd: In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt onder nieuwvestiging en nieuwe bebouwing of nieuwe bouwwerken niet verstaan het toelaten van grondgebruik of bouwwerken op gronden waar dit gebruik of die bouwwerken reeds vóór de inwerkingtreding van deze verordening krachtens een bestemmingsplan zijn toegelaten. In de toelichting op art. 1.2, lid 3, Provinciale Omgevingsverordening staat het volgende: In de verordening wordt voorts op verschillende plaatsen de begrippen 'nieuwe' of 'nieuwvestiging' gebruikt in relatie tot vormen van grondgebruik of bebouwing.

Daarmee wordt beoogd tot uitdrukking te brengen dat deze bepalingen zijn gericht op gronden die in het vigerende bestemmingsplan een andere bestemming kennen (dan de bestemming voor de nieuw beoogde functies). De regels gelden niet voor bestaand gebruik en bestaande bebouwing (zie voor de uitleg van het begrip 'bestaand' onder j van artikel 2.1). Onder nieuwvestiging wordt in deze verordening verstaan het toelaten van grondgebruik of bebouwing ten behoeve van een functie die in het vigerende bestemmingsplan op de desbetreffende gronden niet bij recht is toegelaten. De Provinciale Omgevingsverordening bevat ook een definitie van het begrip “bestaand”. Daaronder wordt (blijkens art. 2.1, sub j, van de Provinciale Omgevingsverordening) verstaan: j.

bestaand: gebruik dat en bebouwing die op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening krachtens een bestemmingsplan zijn toegelaten;

Bestaand is dus volgens de omgevingsverordening het planologisch toegestane gebruik en niet de feitelijk situatie. Dit staat geheel los van een termijn. Het maakt dus niet uit of het gebruik een dag is gestaakt of meerdere jaren. Dat doet niet ter zake. Wat het bestemmingsplan toelaat, wordt gezien als de bestaande situatie. De Agenda Toerisme en de Provinciale Omgevingsverordening bevatten geen van beide een definitie van het begrip “herstructurering”. Daar wordt in het spraakgebruik onder verstaan: het geven van een andere structuur aan iets.

Conclusie Gelet op de Provinciale Omgevingsverordening gaat het bij de interpretatie van de begrippen “bestaand” en “nieuwvestiging” niet om hetgeen feitelijk aanwezig is, maar om dat wat planologisch is toegestaan. Blijft de bestaande functie planologisch dezelfde, dan is geen sprake van nieuwvestiging. Op het tijdstip van inwerkingtreding van de Provinciale Omgevingsverordening (waarvan uw Agenda Toerisme een uitwerking is) gold ter plaatse de bestemming “Recreatieverblijfsrecreatie”. Die functie geldt ter plaatse nog steeds. Van het toelaten van grondgebruik ten behoeve van een functie die in het vigerende bestemmingsplan niet bij recht is toegestaan (nieuwvestiging), is geen sprake. Er is wel sprake van herstructurering (het geven van een andere structuur aan iets). Tot slot is het relevant te vermelden dat de inspanningen van initiatiefnemers sinds 2008 altijd gericht geweest zijn op “herstructurering”, niet op het verkrijgen van een functie die het vigerende bestemmingsplan niet op deze gronden toelaat. Gelet op het vorenstaande zien wij geen strijdigheden met (de Provinciale Omgevingsverordening en) de Agenda Toerisme bij de vaststelling van dit bestemmingsplan. Integendeel: het niet vaststellen van dit bestemmingsplan is daar juist strijdig mee en zou mogelijk tot procedures over het vaststellingsbesluit bij de Afdeling kunnen leiden.

Deze conclusie wordt bevestigd door het feit dat de provincie bij het vooroverleg geen reden zag om deze ontwikkeling te beoordelen als nieuwvestiging. Het college is dan ook in ieder geval vanwege bovenstaande overwegingen van mening dat sprake is van herstructurering en niet van nieuwvestiging. Het feit dat er al sinds 2016 - in afwachting van de herstructurering en lopende het traject daarnaartoe - geen standplaatsen meer in gebruik zijn, doet daar niets aan af.