20230502 Raadsbrief Onderzoek naar vervolgstappen in verzelfstandiging markten Bijlage 1 Memo onderzoek art 160 Gemeentewet

Interne Memo

Aan Van Afdeling Datum

: : : :

Onderwerp :

College en Gemeenteraad Adrie Franse R en M 19 oktober 2022 Onderzoek art. 160 Gemeentewet- Amendement

Aanleiding Sinds 1 oktober 2019 zijn onze gemeentemarkten verzelfstandigd. Op grond van artikel 160 Gemeentewet zijn om die verzelfstandiging te bewerkstelligen de marktverordening en Marktgeldverordening ingetrokken door de raad en het college heeft de verzelfstandiging uitgesproken middels een instellingsbesluit o.g.v. datzelfde artikel. Daarbij is ook de Paardenmarkt (Jaarmarkt) afgeschaft als gemeentemarkt omdat deze niet meer levensvatbaar was en deze redelijkerwijs door een evenementorganisator kan worden voortgezet. Deze Paardenmarkt was feitelijk ook een evenement. In de raadsvergadering van 9 mei 2019 heeft de raad het voorstel om de marktverordening in te trekken geamendeerd met het doel na enige jaren verdere stappen in die verzelfstandiging te kunnen zetten. Het amendement luidt als volgt:

Burgemeester en wethouders stellen na het derde contractjaar een onderzoek in naar het niet meer onder de werkingssfeer van artikel 160 Gemeentewet vallen van de week- en seizoenmarkten en doen hierover aan de hand van de bevindingen een voorstel aan de gemeenteraad. Toelichting Op grond van artikel 160, lid 1 sub h van de Gemeentewet is het college van burgemeester en wethouders bevoegd jaarmarkten of gewone marktdagen in te stellen, af te schaffen of te veranderen. Burgemeester en wethouders stellen voor de gemeentemarkten per 1 oktober 2019 te verzelfstandigen door deze markten in uitvoering en beheer te geven aan de Stichting Markten Schouwen-Duiveland (hierna: de stichting). De stichting heeft als doel het organiseren, beheren, uitvoeren en continueren van aantrekkelijke markten, die een brede doelgroep aanspreekt en vasthoudt en daarmee een bijdrage levert aan de versterking van de verzorgingsfunctie in de gemeente Schouwen-Duiveland. De indienende fracties zijn blij met deze stap en ontwikkeling. Zij zijn van mening dat het van belang is te onderzoeken of vervolgstappen mogelijk zijn, zodat de gemeente, behoudens de vergunningverlening, geen betrokkenheid meer heeft bij deze markten.

Dit kan door tijdens de contractperiode te kijken naar de mogelijkheden waarbij binnen de wettelijke mogelijkheden wordt toegewerkt naar een model waarbij de week- en seizoenmarkten, net zoals nu al voor de Paardenmarkt gebeurt, niet meer onder de werkingssfeer van artikel 160 Gemeentewet vallen. Het ligt voor de hand de komende jaren eerst te bezien hoe de stichting in de praktijk werkt en het onderzoek te starten na het derde contractjaar. Bij het onderzoek kan dan worden bezien welke varianten er landelijk zijn ontwikkeld. Ook de brancheorganisatie kan hierbij worden betrokken.

Desgevraagd hebben we op 21 oktober 2022 om verduidelijking van het doel van het amendement gevraagd: “Om ons onderzoek goed uit te voeren willen we graag weten wat als mogelijk resultaat wordt beoogd van de evt. loskoppeling van de markten van artikel 160 Gemeentewet. Een en ander in de wetenschap dat sowieso, met welke uitvoeringsvorm dan ook, kostenneutraliteit wordt beoogd”. Hierop is als volgt geantwoord: “Na het loskoppelen van gemeente wettelijke bescherming is het makkelijker van overheidswege te schuiven met de markt voor bijvoorbeeld evenementen of andere zaken die het Havenplein aantrekkelijker kunnen maken”.

Doel van dit memo is een verslag te doen van het gewenste onderzoek. Onderzoeksvraag We ontleden het amendement in een aantal onderdelen die we verder uitwerken. 1. De gemeente zou geen betrokkenheid meer hebben bij de markten, behoudens vergunningverlening. Binnen de wettelijke mogelijkheden wordt toegewerkt naar een model waarbij de week- en seizoenmarkten, net zoals nu al voor de Paardenmarkt gebeurt, niet meer onder de werkingssfeer van artikel 160 Gemeentewet vallen. 2. Bij het onderzoek kan dan worden bezien welke varianten er landelijk zijn ontwikkeld. Ook de brancheorganisatie kan hierbij worden betrokken. We beschrijven hoe de verzelfstandiging nu vorm heeft, wat het belang van artikel 160 Gemeentewet is ten aanzien van de markten en welke verzelfstandigingsvormen er zo al worden toegepast ten aanzien van gemeentemarkten. Daarbij benoemen we ook eventuele juridische aandachtpunten.

De huidige verzelfstandigingsvorm. Op dit moment voert de Stichting Markten en Activiteiten Zeeland (STIMA) onze gemeentemarkten uit. Het bestuur bestaat uit een aantal kooplieden van onze markten. Uitvoeren betekent exploiteren en beheren. De gemeente heeft hiervoor met de stichting een privaatrechtelijke gebruiks- en uitvoeringsovereenkomst gesloten en heeft geen rol meer zoals het leveren van de marktmeester, toezicht en het uitgeven van vergunningen en onderhoud van de marktverordeningen. In de eerste contractperiode, die 31 december 2023 afloopt, heeft de gemeente nog wel kosten aan schoonmaak van de openbare ruimte en het voorzien in extra elektra als de markt op last van de gemeente moet worden verplaatst, zoal tijdens de kermissen. Doel is wel om bij een evt. verlenging van de overeenkomst 100% kostenneutraal te werken. De verzelfstandiging van onze markten sluit aan bij een trend van verzelfstandiging van gemeentemarkten in Nederland en kent een vorm en structuur die door de branchevereniging CVAH in hun project “De Markt van Morgen” is beschreven. Daarover meer onder “Branchevereniging”. Al met al heeft de stichting ons veel werk uit handen genomen. Op dit moment evalueren we de verzelfstandiging met de stichting en de kooplieden.

Na de evaluatie kunnen we conclusies trekken of de markt ook beter functioneert en in welke mate de Coronacrisis invloed op de resultaten heeft gehad. Artikel 160 Gemeentewet Op grond van artikel 160 lid 1 sub h van de Gemeentewet is het college van burgemeester en wethouders bevoegd jaarmarkten of gewone marktdagen in te stellen, af te schaffen of te veranderen. Dat doet zij middels het nemen van een instellingsbesluit. Onze markten zijn sinds jaar en dag op deze rechtsgrond gebaseerd. Met het vervallen van de Marktverordening en Marktgeldverordening in 2019 heeft de gemeenteraad geen instrumenten meer om het wel en wee op de markt te reguleren, bijvoorbeeld met een reglement of vergunningstelsel. Dat hoeft ook niet meer omdat de stichting dat nu regelt. Met het toekennen van een bevoegdheid aan het college om warenmarkten in te stellen heeft de wetgever gemeend het fenomeen warenmarkt een gemeentelijke aangelegenheid te maken en een eigen plaats in de wetgeving te geven. Verder gaat de wetgever niet, de vorm van de uitvoering is vrij. Nagenoeg alle gemeentemarkten in Nederland zijn door een college o.g.v. artikel 160 Gemeentewet ingesteld, ongeacht op welke wijze de markten worden uitgevoerd; in eigen beheer, verzelfstandigd en met of zonder een uitvoeringsvergunning. We kennen ook het verschijnsel van de braderie-markten of avondmarkten op Schouwen-Duiveland.

Deze zijn niet ingesteld door het college o.g.v. artikel 160 Gemeentewet maar onder een evenementenvergunning gebracht. Het verschil tussen een gemeentelijke warenmarkt en de evenementmarkten is dat de warenmarkt een vast onderdeel vormt van het voorzieningenniveau in een kern en de meestal wekelijkse frequentie. Bij de warenmarkt is primair sprake van detailhandel terwijl bij een braderie of avondmarkt er primair sprake is van vermaak. De definitie van het begrip evenement is dan ook “elke voor publiek toegankelijke vorm van vermaak”. Een warenmarkt kan dan ook niet onder een evenementenvergunning juridisch worden geborgd. Dat kon wel bij de Paardenmarkt omdat dat feitelijk een evenement was (kermis, oude voertuigen, ringsteken en markt). Tijdens de coronalockdown-perioden werd de bijzondere positie van de warenmarkten door de minister onderkend. Terwijl bijna alle buitenactiviteiten en evenementen verboden waren mochten de warenmarkten wel plaatsvinden voor zover het om foodkramen ging.

Indien we onze markten loskoppelen van art 160 gemeentewet dan moet het college de markten afschaffen middels een besluit. Maar dan kunnen de warenmarkten zoals we die nu kennen niet meer plaatsvinden. De STIMA en CVAH zien niets in een markt die onder de vlag van een evenementvergunning zou plaatsvinden. Vormen van verzelfstandiging Bij de keuze voor een verzelfstandigingsmodel zal rekening moeten worden gehouden met de omstandigheden in de gemeente. Hierbij dient bekeken te worden hoeveel invloed de gemeente wil behouden. Indien de gemeente zo weinig mogelijk invloed en verantwoordelijkheid wenst ten aanzien van de organisatie van de markt, kan privatisering een uitkomst bieden. Ons huidige model dus. Hierbij wordt het stelsel van individuele vergunningen losgelaten en gaat de gemeente een contract aan met een externe partij, een rechtspersoon (o.a. stichting, coöperatieve vereniging, BV of NV). Voor welk model ook wordt gekozen, de gemeente blijft marktdagen instellen op basis van artikel 160 lid 1 sub h Gemeentewet. We kennen globaal 3 manieren om een markt te verzelfstandigen: 1. Het mandaatmodel: De individuele vergunningen worden niet meer direct door het College verleend. Er wordt een rechtspersoon geselecteerd die de vergunningen verleent namens het College. De juridische benaming voor het verlenen van vergunningen namens een bestuursorgaan is ‘mandaat’.

Het College blijft verantwoordelijk, de rechtspersoon geeft geen vergunningen af uit eigen naam, maar, zoals gezegd, namens het College. Voor dit model behoeft de marktverordening niet persé te worden aangepast. Voor de marktkooplieden behoeft niet veel te veranderen (althans indien de gemeente geen (verdere) veranderingen voorstaat). 2. Het organisatiemodel: In dit model verleent het College slechts één vergunning aan één organisatie (rechtspersoon). Deze rechtspersoon heeft vergunning om de warenmarkt te organiseren. De rechtspersoon sluit vervolgens contracten af met de marktkooplieden. Er worden geen leges meer geheven. De marktkooplieden betalen een bedrag aan de rechtspersoon. De vergunning die aan de organisatie wordt verleend is gebaseerd op een vergunningplicht die dan in de Marktverordening moet zijn verankerd. Er is geen sprake van een evenementvergunning. Bij deze variant geldt dat maar aan één organisatie een vergunning kan worden verleend voor het organiseren van de markt. De gemeente is verplicht om de gunningsprocedure op een transparante en toegankelijke wijze te laten verlopen. In dit kader speelt de Dienstenrichtlijn eveneens een rol.

Omdat het gaat om een activiteit, waarvoor slechts één vergunning/overeenkomst te vergeven is, dient een selectieprocedure tijdig en algemeen te worden aangekondigd en dat duidelijkheid wordt verschaft omtrent de uitvoering en de looptijd van de procedure, zodat er voldoende transparantie wordt betracht. Hiervoor dient een uitgebreid proces te worden gevolgd. Het komt er op neer dat een ieder die interesse heeft moet kunnen meedingen naar die ene vergunning. 3. Het stelsel zonder vergunningen: De Gemeentewet verplicht niet tot het hanteren van een vergunningstelsel. Het organiseren van de warenmarkt kan dus ook zonder de vergunningen. Het College stelt wel een markt in, maar verleent geen vergunningen. De gemeente sluit een privaatrechtelijk contract af met een rechtspersoon die de markt gaat organiseren. Afspraken over de wijze waarop, de financiële aspecten etc. worden vastgelegd in het contract. Voor deze wijze heeft uw college gekozen in 2019. Het geeft de meeste deregulering en vermindering van bemoeienis voor de gemeente en de meeste handelingsvrijheid voor de marktorganisatie. Ook bij deze variant geldt dat maar aan één organisatie de overeenkomst kan worden gegund. Dat is een gevolg van het zgn. Didam arrest van de Hoge Raad.

Dat brengt met zich mee dat de gemeente Schouwen-Duiveland in principe verplicht is tot het opzetten van een openbare selectieprocedure voor de ingebruikgeving van de gronden. De gemeente SchouwenDuiveland is verplicht mededingingsruimte te bieden. Dit is slechts anders indien sprake is van objectieve, redelijke en toetsbare argumenten op basis waarvan onze huidige uitvoerder of een andere partij als enige gegadigde voor de ingebruikname in aanmerking komt. Indien de gemeente Schouwen-Duiveland besluit de overeenkomst met de Stichting onderhands te willen verlengen, dan is dat omdat er gemotiveerd kan worden dat de Stichting de enige gegadigde is. Wij achten een dergelijke motivering aanwezig en verdedigbaar. Dit moet nog verder worden onderzocht en onderbouwd. We zien in Nederland dat vaak voor deze derde variant wordt gekozen. Maar enkele grote gemeenten, zoals Rotterdam en Amsterdam, kennen een mengvorm. Deze gemeenten kennen meerdere marktsoorten waarbij de ene soort een typische warenmarkt is en de andere soort meer kenmerken van een evenement en commerciële kenmerken heeft. Voor deze laatste categorie wordt dan voor een vergunning gekozen.

De branchevereniging De Centrale Vereniging Ambulante Handel (CVAH) is de branchevereniging van de marktensector. Ze behartigt de belangen van de sector en de individuele kooplieden. Het Hoofdbedrijfschap Detailhandel (HBD) heeft in samenwerking met de CVAH in 2010 een projectgroep in het leven geroepen ter ondersteuning van gemeenten en initiatieven tot verzelfstandiging van de warenmarkt. Ze heeft dit project “De Markt van Morgen” genoemd. We hebben de CVAH in 2019 bij de verzelfstandiging betrokken en geprofiteerd van hun kennis en ervaringen. Ook bij de uitvoering van onderliggend amendement en onderzoek hebben we uitgebreid overleg gevoerd met de CVAH. Zij zijn voorstander van zoveel mogelijk bewegingsruimte voor de marktorganisatie en de markt waarbij de gemeenten zoveel mogelijk dereguleren en op afstand staan. Wel binnen de juridische grenzen. Zij nemen de volgende standpunten in ten aanzien van onze markten: • • •

Een warenmarkt is geen evenement en moet geborgd zijn in artikel 160 Gemeentewet. Het werken met een vergunning voor de uitvoeringsorganisatie vraagt wel om beleid voor die vergunning. Willen we die extra regels? Dat gaat in tegen de doelstelling om te dereguleren. Regels opnemen in het evenementenbeleid kan niet. Als een verlenging van de huidige overeenkomst met STIMA niet onderhands kan worden verlengd dan dient het college heldere selectiecriteria te publiceren waarmee gegadigden worden uitgenodigd een overeenkomst met de gemeente aan te gaan voor de marktexploitatie en beheer.

De warenmarkt en hun vaste plaats op hun toegewezen terrein De warenmarkten vinden al jaren op donderdagen op het Havenplein in Zierikzee en op woensdagen in het zomerseizoen aan de Korte en Lange Reke in Renesse plaats. De marktuitvoerder en de kooplieden hechten erg aan hun vaste locatie en hun vaste marktdagen. Hun vaste klanten weten de kooplieden dan goed te vinden. Een verplaatste markt, zoals tijdens onze kermissen en de herinrichting van Renesse, levert dan ook meestal omzetderving op. Het al dan niet tijdelijk verplaatsen van een markt heeft landelijk nogal eens tot de gang naar de rechter geleid waarbij de gemeente nogal eens aan het kortste eind trok. Meestal ging het dan om slecht voorbereide en onvoldoende onderbouwde besluiten op grond van artikel 160 Gemeentewet. Of er was helemaal geen besluit o.g.v. artikel 160 genomen. Met een instellingsbesluit o.g.v. artikel 160 kan de gemeente exact bepalen bij welke omstandigheden of type evenementen de markt op een alternatieve locatie zou moeten plaatsvinden. Binnen Schouwen-Duiveland hebben we over het verplaatsen van de markten afspraken met de STIMA gemaakt. Ook als het gaat om eventuele evenementen op bijvoorbeeld het Havenplein. Zo kunnen we als er zich evenementen die Zierikzee of Schouwen-Duiveland echt in de spotlights zet de markt verplaatsen in tijd of locatie.

Ook zijn er afspraken over het toevoegen van de jaarlijkse ijsbaan op het marktterrein. Uiteraard wel met de nodige voorbereidingstijd en een wijzigingsbesluit o.g.v. artikel 160 Gemeentewet. De afgelopen jaren heeft er zich nog geen dergelijke situatie van een grootschalig evenement voorgedaan. We zien bij de evenementenorganisatoren tot voor kort ook geen echte groei naar meer evenementen op het Havenplein, ook niet op donderdagen. “Tot voor kort” zeggen we, want vanuit InZzee zien we dit jaar (2023) meer initiatieven ontstaan. Het een hoeft het ander niet uit te sluiten. De marktuitvoerder is tot nu toe altijd bereid gebleken om de samenwerking te zoeken. We juichen het herhaaldelijk verplaatsen van de markt niet toe omdat het de contiuniteit van de markt nadelig zal beïnvloeden. We willen juist dat de markt zichzelf bedruipt en opbloeit. Daarbij zien we liever dat activiteiten op het Havenplein in aanvulling op de markt worden uitgevoerd dan dat de markt ervoor zou moeten wijken. We willen in een eventuele nieuwe overeenkomst met onze uitvoerder de mogelijkheid van verplaatsing van de markt ten behoeve van een “groots” evenement wel weer opnemen. Conclusies We komen tot de volgende antwoorden ten aanzien van het amendement. 1. De bemoeienis die de gemeente nu heeft is beperkt tot enkele overleggen per jaar en het faciliteren van elektra en schoonmaak terrein.

Een vergunning wordt niet verleend. De uren van de ambtelijke capaciteit en het reguliere gebruik van elektra brengen we in rekening bij de Stima. De schoonmaakkosten gaan ook vervallen. Onze bemoeienis is al bijzonder gering. Omdat het een gemeentelijke markt is blijft de gemeente wel betrokken en zal het college af en toe een instellings- of wijzigingsbesluit nemen.. 2. De markten moeten onder de werkingssfeer blijven van artikel 160 Gemeentewet, bij welke organisatievorm dan ook. Een volledige loskoppeling zou betekenen dat het college geen sturing meer kan geven op waar en wanneer de markten plaatsvinden. Het eventueel onderbrengen van de markten in een evenementvergunning is juridisch niet houdbaar omdat het geen evenementen zijn en het zou weer extra beleidsregels vragen. En we willen juist zo min mogelijk regels en bemoeienis, terwijl de wetgever hiervoor artikel 160 in het leven heeft geroepen. Bij een eventuele terugkeer van coronalockdowns zou de markt onder een evenementvergunning mogelijk ook niet mogen plaatsvinden terwijl velen de markt in de coronaperiode hebben verkozen boven de drukke supermarkt. Ook het invoeren van een soort marktuitvoeringsvergunning in een marktverordening vraagt om extra

regels en dat terwijl die vorm ook het in stand houden van artikel 160 vereist. 3. Met de verzelfstandigingsvorm die Schouwen-Duiveland hanteert, de privaatrechtelijke gebruiks- en uitvoeringsovereenkomst zonder een vergunning voor de Stima en geen vergunningen voor de kooplieden, komen we tegemoet aan de wens om zo min mogelijk bemoeienis met de markt te hebben. En dat is één van de doelstellingen van het amendement. 4. Nu we concluderen dat de markten op grond van artikel 160 Gemeentewet moeten worden vastgesteld hoeft dat grote evenementen die Schouwen-Duiveland in de spotlights plaatst niet in de weg te staan. Bij evenementen of initiatieven kan altijd worden gekeken naar samenwerking zoals bij de ijsbaan en Koningsdag.

Advies We adviseren de verzelfstandiging voort te zetten op de in 2019 ingezette wijze. Dat wil zeggen privatisering met als uitgangspunt kostenneutraliteit, omdat deze wijze de gemeente de minste betrokkenheid/bemoeienis geeft. Het gemeentebestuur is primair verantwoordelijk voor de openbare ruimte. De consequentie hiervan is dat de gemeente altijd op een bepaalde manier betrokken moet blijven bij het gebruik van de openbare ruimte. Het besluit om onze markten te verzelfstandigen is een weloverwogen besluit geweest. Er moeten naar onze mening bijzonder sterke argumenten zijn om al na 4 jaar verzelfstandiging voor een andere vorm van uitvoering te kiezen. .

Postadres: Postbus 5555, 4300 JA Zierikzee Bezoekadres: Laan van St. Hilaire 2, 4301 SH Zierikzee T: (0111) 452 000

IBAN: NL80BNGH0285076094 BIC: BNGHNL2G

www.schouwen-duiveland.nl

Pagina

: 2/2