20230228 Raadsbrief Jaarverslag archiefinspectie 2020-2021 Bijlage 2a bijlage bij Aspectinspectie

Aspectinspectie zaaksysteem.n|

Schouwen-Duiveland 2021

4

Onderzoeksverslag 1

ZEEUWSARCHIEF

1

COLOFON Organisatie:

Auteur:

Datum: Versie:

Zeeuws Archief

Stefan Schrier, Dick de Heer en Ron van Maanen 3 februari 2022 1.0

\

Managementsamenvatting De gemeente Schouwen-Duiveland maakt gebruik van het zaaksysteem zaaksysteem.nl. De keuze hiervoor ging uit van goede uitgangspunten, de praktijk blijkt weerbarstiger. Zaken worden onvolledig beschreven en documenten ontbreken. Gebruikers kiezen vanwege de achterblijvende performance en/of onvoldoende gebruikersvriendelijkheid soms voor andere oplossingen om de informatie op te slaan. Dat kan vergaande consequenties hebben. De kwaliteit en volledigheid van het zaaksysteem draagt bij aan de primaire functies van het verantwoording afleggen aan de samenleving, ondersteuning van de bedrijfsprocessen op basis van de authentieke en volledige informatie. Aangezien dit slechts ten dele mogelijk is, loopt de gemeente juridische en financiële risico's en bestaat de kans op imagoschade. Daarnaast dwingt de Wet Open Overheid (van kracht per 1 mei 2022) (semi) overheden transparanter te werken zodat overheidsinformatie beter vindbaar is. Dit alles vereist een (inhoudelijke) verbetering van het informatiebeheer en -beleid en kwaliteitsmanagement. archief:

ln het voorgaande KPI-rapport 2020 en tijdens het Strategisch lnformatieoverleg is het informatiebeheer en -beleid uitvoerig aan de orde gekomen. Toen bleek al dat op diverse punten verbeteringen noodzakelijk waren. Daaraan is tot nog toe onvoldoende invulling gegeven. ln overleg met de gemeente Schouwen-Duiveland heeft het Zeeuws Archief een aspectinspectie naar het zaaksysteem uitgevoerd die in drie delen uiteenviel. Namelijk bureaustudie van opgevraagde documenten, toetsing van het zaaksysteem op basis van vooraf geselecteerde zaaktypen en interviews met een aantal medewerkers. Onderwerp van het onderzoek was de kwaliteit van de archivering in het zaaksysteem. Toetsing vond plaats op de aspecten gebruiksvriendelijkheid, performance, volledigheid, duurzaamheid en

volledigheid.

Een ketting is zo sterk als de zwakste schakel. Het wel of niet succesvol zijn van een informatiebeleid en -beheer wordt bepaald door technische, organisatorische en menselijke factoren. Voor het volledig, betrouwbaar en beheerbaar vastleggen van informatie heeft het zaaksysteem een spilfunctie. Tijdens het onderzoek bleek dat de metadata vastgelegd in het zaaksysteem niet altijd volledig of juist zijn. Dat impliceert dat de primaire functies van het archief in gevaar komen. De belangrijkste bevindingen waren: 0 Onvoldoende ondersteuning van de werkprocessen door het zaaksysteem, waarvan de performance te wensen over laat en soms als ongebruiksvriendelijk wordt ervaren 0 Onvoldoende (eind)controle op de kwaliteit van de vastgelegde metadata 0 Onvoldoende informatiebewustzijn bij de behandelende ambtenaren

De eindconclusie is dat er nog een behoorlijke weg te gaan is. Er is sprake van onvoldoende grip op het informatiebeleid- en beheer in het algemeen en op het zaaksysteem in het bijzonder. Voor de specifieke bevindingen en aanbevelingen wordt verwezen naar elders in dit rapport. De algemene aanbeveling is dat er meer middelen beschikbaar worden gesteld voor de inrichting van een kwaliteitsmanagementsysteem en voor het toezicht op de uitvoering en naleving daarvan.

3

|

\

Inhoudsopgave 1 Bevindingen .............................................................................. ._

2 Aanbevelingen .......................................................................... .. Bijlage 1. Resultaten van de toetsing op zaaktypen ................... ._

Metadata (Betekenis van waarden in velden) .......

..

Zaakvorming (Wat is de structuur binnen een zaak) Omschrijving van een zaak ..................................... ..

NAW-gegevens .......................................................

_.

Selectielijst ingevuld ............................................... ..

\

1 Bevindingen 1 Vakafdelingen zijn volledig verantwoordelijkheid voor de vastgelegde zaken. De coördinatoren van de vakafdelingen zijn eigenaar van de desbetreffende taakspecifieke applicatie, de coördinator van een zaaktype of werkproces is eigenaar van dat zaaktype en is samen met zijn behandelende ambtenaren verantwoordelijk voor het eigen informatiebeheer. Deze wijze van werken is geïntroduceerd bij de invoering van het zaaksysteem. De ambtenaren zijn nu zelf verantwoordelijk voor het controleren op juistheid en volledigheid van dossiers en metadata. Geconstateerd is echter dat metadata incorrect of onvolledig zijn, dat dossiers incompleet zijn en er geen consistentie is in de structuuropbouw van zaken. Dit wordt mogelijk veroorzaakt door onvoldoende informatiebewustzijn van de behandelende ambtenaren. Daarnaast voert de afdeling DIV geen controle meer uit aan het einde van het zaakproces en is kwaliteitscontrole van de informatie ook niet opgenomen in de Planning&Control-cyclus. Bij ontbrekende of onjuiste contactgegevens met burgers loopt de gemeente het risico dat onduidelijk is of de burger een (tussen)bericht heeft ontvangen, men er ten onrechte van uitgaat dat de zaak is afgehandeld of dat berichten bij de verkeerde personen terecht zijn gekomen.

De afgelopen jaren is de samenleving opgeschrikt van de gevolgen van onjuiste of onvolledige metadata, denk in dit verband aan het toeslagenschandaal. Het belang van goede metadata kan dan ook niet voldoende worden onderstreept.

2 Verplichte velden dwingen tot de juiste te volgen route en toevoegen van documenten en metadata. Door het gebruik van dummywaarden als bijvoorbeeld het invullen van een 'X' wordt de voorgeschreven werkwijze echter omzeild. Er treedt informatieverlies op doordat de verplichte velden niet worden gebruikt. 3 Na afronding van een zaak wordt een resultaattype gekozen met bijbehorend archiveringsregime. Dit archiveringsregime bepaalt of een zaak wordt bewaard of vernietigd en welke vernietigingstermijn daaraan gehangen wordt. Het risico dat zaken onterecht bewaard worden, voortijdig worden vernietigd of zelfs van vernietiging uitgezonderd hadden moeten worden, moet tot een minimum worden beperkt. Dit impliceert dat archieffuncties als het afleggen van verantwoording niet (volledig) kunnen worden gegarandeerd. De adviseur Adviseur Recordmanagement vult bij het aanmaken van een nieuw resultaattype de archieftechnische informatie in om een juist archiveringsregime te borgen. Tijdens het onderzoek bleek echter dat resultaattypes waren toegekend zonder dat vooraf overleg met de Adviseur Recordmanagement plaatsvond.

4 Binnen een zaak worden meerdere versies van één document opgenomen bijvoorbeeld een PDF en een Word bestand. Onduidelijk is welk document het archiefexemplaar is en welk document verwijderd had moeten worden alvorens de zaak te sluiten. 5 Tijdens de aspectinspectie werd de indruk gewekt dat niet alle werkprocessen voldoende ondersteund worden door het zaaksysteem. Dit kan tot gevolg hebben dat zaken in het zaaksysteem onvolledig en zijn en/of dat gekozen wordt voor alternatieven. Sommige

medewerkers houden eigen schaduwarchieven

bij.

Onbekendheid met, gebrek aan

vertrouwen in, of een als gebruikersonvriendelijk ervaren zaaksysteem kan hieraan ten grondslag liggen. Dit is ongewenst omdat het op gespannen voet staat met de volledigheid en betrouwbaarheid van het zaaksysteem. Voorkomen moet worden dat beleidsvorming

5

l

plaatsvindt op basis van schaduwarchieven. Deze worden niet actief beheerd en het is onduidelijk of zich hierin authentieke documenten bevinden die in het zaaksysteem thuishoren. De toegankelijkheid tot een schaduwarchief is niet langs formele regels geregeld en beperkt zich tot de gebruiker of op zijn best een selecte groep. ln overleg met de Adviseur Recordmanagement zou nagegaan moeten worden onder welke voorwaarden archivering buiten het zaaksysteem wenselijk is, waarna de noodzakelijke maatregelen genomen moeten worden om adequaat beheer te borgen.

6 Bij het zaaktype "Wijziging bestemmingsplan" ontbraken in alle gecontroleerde zaken de formele publicaties en waren alleen de concepten beschikbaar. 7 Op grond van de AVG is het opnemen van persoonsgegevens in zaakomschrijvingen ongewenst. Tijdens het onderzoek bleek dat dit toch in sommige zaakomschrijvingen gebeurt. Anderzijds zijn de behandeling van Wob-verzoeken en de voorbereiding op rechtszaken als voorbeelden genoemd dat strak ingeregelde autorisaties, ook nadelig kunnen uitpakken. Er ontbreekt een voorziening voor de medewerkers die juist organisatiebreed in het zaaksysteem moeten kunnen zoeken.

8 Bij het zaaktype "Heronderzoek Levensonderhoud" worden veel labels gegenereerd, wat de overzichtelijkheid en de performance van het systeem niet ten goede komt en dus door de

behandelend ambtenaren als niet gebruiksvriendelijk wordt ervaren.

9 De werking van het zaaksysteem is op sommige momenten erg traag, gebruikers ervaren dit als last. Het probleem is bekend, de leverancier is hier mee bezig. 10 Bij diverse zaken is geconstateerd dat zich hierin documenten bevinden die vernietigd hadden moeten worden, zo zitten er meerdere versies van hetzelfde document in één zaak. De behandelende ambtenaren zijn zelf verantwoordelijk voor hun zaken en dus ook voor de controle op volledigheid en juistheid. De controle is dus of niet of volledig uitgevoerd. Daarnaast vindt sinds de invoering van het zaaksysteem ook geen eindcontrole door de afdeling DIV plaats waardoor dit soort gebreken niet meer geconstateerd of opgelost worden.

6

|

\

2 Aanbevelingen 1 Onderzoek welke werkprocessen niet of slechts deels door het zaaksysteem worden ondersteund. Analyseer wat hiervan de oorzaken zijn. Wanneer het zaaksysteem geen acceptabele oplossingen biedt, kan gezocht worden naar alternatieven waarbij eisen als duurzame toegankelijkheid, betrouwbaarheid, authenticiteit leidend moeten zijn. Treed hierbij in overleg met de Adviseur Recordmanagement.

2 Zorg voor uniformiteit in vastlegging van de gegevens, neem de AVG-bepalingen hierbij mee en voer een organisatiebrede consistente en duidelijke mappenstructuur in voor de opslag van documenten in het zaaksysteem.

3 Heroverweeg per zaaktype en in overleg met de Adviseur Recordmanagement, het aantal verplichte velden, om het proces werkbaar te houden.

4 Leg het proces van het aanmaken van een nieuw resultaattype met bijbehorend archiveringsregime formeel vast en borg in de uitvoering de rol van de Adviseur Recordmanagement. Hiermee wordt voorkomen dat door het niet goed invullen van de selectielijstwaardering (lees vernietigingstermijn) zaken niet, te lang of te kort worden bewaard. 5 Voer een kwaliteitsmanagementsysteem

in

waarbij voldoende middelen beschikbaar

worden gesteld voor kwaliteitscontrole. Ook de uitvoering binnen de organisatie moet worden belegd. Denk hierbij aan afspraken tussen ICT en de Adviseur Recordmanagement

over het tijdig aanpassen en naleven van selectiewaarden bij zaaktypen, aan de verbetering van de eindcontrole op volledigheid en juistheid van de metadata door de behandelend ambtenaren en structureel overleg tussen de coördinatoren onderling en met de Adviseur

Recordmanagement.

6 Blijf in gesprek met de organisatie. Naast instructies die via intranet e.d. raadpleegbaar zijn, is het noodzaak met zittend en nieuw personeel op geregelde basis te communiceren over het belang van archivering enerzijds en over de mate waarin een en ander bij de praktijk aansluit en voor verbetering vatbaar is anderzijds. Dit komt ook het informatiebewustzijn van de individuele medewerker ten goede. ln het kader van de implementatie van het zaaksysteem 2017-2019 is een kennisprogramma georganiseerd voor de medewerkers. Evalueer dit programma en maak het structureel. 7 Leg afspraken vast over wat het archiefexemplaar is van een document en verwijder de andere versies voordat de zaak wordt afgesloten. Het systeem wordt hierdoor én ontlast van ballast én er ontstaat geen discussie over de status van het stuk (authenticiteit etc.).

ook email-, reken- en tekstfaciliteiten aan die minder dan hiertoe geëigende software als Excel, Word en Outlook. Onderzoek in hoeverre gebruik van laatstgenoemde software kan worden toegestaan zonder dat dit nadelige gevolgen heeft voor de kwaliteit en volledigheid van de zaken vastgelegd in het zaaksysteem. Hiermee wordt weerzin bij de gebruikers voorkomen en dat deze het zaaksysteem proberen te ontwijken. 8

Het

zaaksysteem

gebruiksvriendelijk

biedt

zijn

7

|

9 Stel een e-mailprotocol op waarin duidelijk wordt vastgelegd welke e-mails moeten worden gearchiveerd. Houd hierbij ook rekening met de terugvindbaarheid en duurzaamheid van de bijlagen. Het gebruik van ZIP-files is vanuit oogpunt van duurzame toegankelijkheid geen optie.

10 Houd bij het toekennen van autorisaties rekening met de medewerkers die functioneel organisatiebreed in het zaaksysteem moeten kunnen zoeken. Eventueel door toegang te geven tot dossiergegevens, zonder meteen ook tot de inhoud toegang te geven. Zodat sleutelfuguren die bijvoorbeeld de gemeente in rechtsgeschillen vertegenwoordigen, tenminste op de hoogte zijn van het bestaan van afgeschermde zaken en indien nodig, ook de inhoud daarvan bij hun werkzaamheden kunnen betrekken. ll Zorg ervoor dat bij het zaaktype "Wijziging bestemmingsplan" de formele publicaties beschikbaar zijn en worden toegevoegd aan de zaak.

12 Onderzoek bij het zaaktype “Heronderzoek Levensonderhoud" wat de oorzaak is dat er veel labels worden gegenereerd, dit komt de overzichtelijkheid maar ook de performance van het zaaksysteem niet ten goede.

8

I

Bijlage 1. Resultaten van de toetsing op zaaktypen Op 12 en 14 oktober in 2021 is er fysiek in het zaaksysteem onderzoek gedaan. ln totaal zijn

60 individuele zaken bekeken uit 15 verschillende zaaktypen. Per zaaktype zijn uitgaande van de volgende zaakafrondingsmomenten, vier zaken getoetst: 0 Afronding in 2020 Q2 0 Afronding in 2020 Q4 0 Afronding in 2021 Q1 0 Afronding in 2021 O3 N.B.: in de onderstaande diagrammen zijn 59 zaken opgenomen. Eén zaaktype beschikte niet vier verschillende zaken uit de bovenstaande periode.

Metadata (Betekenis van waarden in velden) 5° 9

Metadata

I Metadata juist

I Metadata onjuist

Binnen het zaaksysteem maakt de gemeente gebruik van verplichte velden. Een veld is

verplicht omdat de inhoud van het veld van belang is voor juiste afhandeling van zaken. Tijdens de controle van de individuele zaken kwam naar voren dat in verplichte velden een X

of een 1 werd ingevuld om maar vulling te geven aan het veld. Bij andere zaken is geconstateerd dat de contactgegevens van de betrokkenen niet goed gevuld zijn. Door het ontbreken van deze gegevens wordt het lastig om contact met de burger of het bedrijf op te nemen. Het correct vullen van de velden is een belangrijke taak van de ambtenaren maar ook mensenwerk. Omdat het mensenwerk is, is het verstandig om dit te controleren waardoor verkeerde besluiten op basis van verkeerde informatie worden voorkomen. Juiste informatie (metadata) vastleggen is ook van groot belang voor een juiste werking van

het zaaksysteem. Als informatie incorrect of onvolledig is, worden zaken niet teruggevonden. Dit leidt tot grote verscheidenheid aan problemen en ervaringen hieronder enkele

voorbeelden: 0

Verlies van rechtszaken omdat informatie niet is te vinden of te reproduceren.

9

l

Gebruikerservaring: ik kan iets niet vinden, dus het systeem werkt niet. Gebruikerservaring: Ik kan iets niet vinden, dus ik maak nog een keer een zaak aan. Gebruikerservaring: Door het niet goed kunnen zoeken in het zaaksysteem, sla ik documenten op een andere plek op waar ik ze kan terugvinden. Hier dreigt de vorming van een schaduwarchief.

10|

Zaakvorming (Wat is de structuur binnen een zaak) 41 18

Zaakvorming

I Zaakvormingjuist IZaakvorming onjuist

Het correct vormen van zaken, c.q. aanleggen van dossiers is van groot belang voor een goede besluitvoering. Er zijn echter geen afspraken vastgelegd over de structuur van zaken in het zaaksysteem. Het gevolg is dat ambtenaren c.q. organisatieonderdelen grote vrijheid hebben en dat de structuur binnen zaaktypen niet consistent is. Zo is de structuur van een bepaald zaaktype in twee jaar tijd verschillende keren volkomen gewijzigd. Dit betekent dat een zaak er verschillend uit kan zien en dat de informatie op verschillende plekken is opgenomen of ontbreekt. Dit komt de duurzame toegankelijkheid en terugvindbaarheid van gegevens niet ten goede. Bij het zaaktype wijziging

bestemmingsplan ontbraken alle officiële publicaties, bij deze zaken

waren enkel concepten opgenomen.

Een andere fout die is geconstateerd, is het verkeerd vullen van de verplichte bijlage. ln een verplicht veld moet een kopie van een identiteitsbewijs worden toegevoegd. ln een geval was het document dat hierin was opgenomen een afbeelding van het logo van de gemeente Schouwen-Duiveland.

Bovenstaande bevindingen geven duidelijk inzicht in het feit dat afspraken over controle van zaken ontbreekt en/of niet goed wordt uitgevoerd en er geen consistentie is in de structuuropbouw van zaken.

11|

Omschrijving van een zaak

I

53 6

Zaakomschrijving

I Omschrijving van een zaak juist

I Omschrijving van een zaak onjuist

het zaaksysteem worden zaken onder andere teruggevonden op basis van een duidelijke is geconstateerd dat er in zaakbeschrijvingen persoonsnamen worden opgenomen van betrokkenen. Deze metadata horen niet in de beschrijving van een zaak te staan. Bij iedere zaak waarbij contactgegevens worden vastgelegd zijn hiervoor aparte velden aanwezig. Zorg er dan ook voor dat deze worden gebruikt en dat er geen persoonsgegevens meekomen in een zaakbeschrijving. Als hier niets mee wordt gedaan zorgt dit bij het latere beheer van deze informatie (overbrenging /vernietiging) voor mogelijke datalekken. In

zaakbeschrijving. Tijdens het onderzoek

het zaaktype "Heronderzoek levensonderhoud" staan bij de documenten veel dubbele labels. Dit zorgt ervoor dat dit scherm minder overzichtelijk is. Bij

l2|

NAW-gegevens 55 4

NAW-gegevens

I NAW-gegevens juist

I NAW-gegevens onjuist

De contactgegevens van een burger zijn van groot belang om goed en op tijd te kunnen communiceren. Gebleken is dat contactgegevens onjuist of onvolledig zijn. Het is noodzakelijk dat hierop controle plaatsvindt. Het verkeerd/foutief invullen van gegevens brengt risico's met zich mee. Hierbij moet gedacht worden aan: 0 Heeft de burger bericht gehad van de gemeente? 0 ls er mogelijk een bericht verstuurd dat niet is aangekomen, terwijl de gemeente ervan uitgaat dat deze correct is verzonden? 0 Heeft er mogelijk iemand een e-mail ontvangen die niet voor hem/haar bestemd was?

13|

Selectielijst ingevuld

52 ?

Selectielijst waardering

I Selectielijst juist I Selectielijst onjuist

een zaak wordt afgerond, wordt een resultaattype gekozen met bijbehorend archiveringsregime. Dat archiveringsregime bepaalt of een zaak wordt bewaard of vernietigd en welke vernietigingstermijn daaraan gehangen wordt. Dit moet nauwkeurig plaatsvinden om te voorkomen dat een zaak ten onrechte wordt bewaard of vernietigd. Bij diverse zaken is geconstateerd dat er een resultaattype is toegevoegd zonder in overleg te treden met de Adviseur Recordmanagement. Bij het aanmaken van een nieuw resultaattype vult de Adviseur Recordmanagement de archieftechnische informatie in. Als

Het niet goed invullen van de selectielijstwaardering (lees vernietigingstermijn) brengt voor de gemeente grote risico's met zich mee omdat het afleggen van verantwoording mogelijk wordt belemmerd. Tijdens de controle van de zaken van het zaaktype "Gerechtelijke procedure" bleek dat de selectielijstwaarden nog niet waren gevuld.

14|