20210901 Discussienota kengetallen risicobeheersing
Tekst van het document
Discussienota
Hoe typeren wij de normering over de financiële gezondheid van de gemeente ?
Afdeling Bedrijfsvoering 2 Jos Schlicher Zierikzee, 1 september 2021
-2-
Inhoudsopgave Onderdeel
Pagina
Aanleiding
3
Vastgestelde normering in 2019
3
Analyse: Maatregelen te nemen
5
Discussie
6
o Is de normering reëel o Normering aanpassen om gezonder te lijken/ of o Sturen op cijfers Bijlage 1: informatie uit de begroting 2021 en uitleg over de kengetallen
7
Bijlage 2: Besluit van Gedeputeerde Staten van Zeeland houdende Gemeenschappelijk financieel toezichtkader (GTK 2020)
11
-3-
Aanleiding Bij de begroting 2020 en 2021 stelde het college vast dat op grond van de normering zoals deze is vastgesteld in de Kadernota risicomanagement en Rechtmatigheidsverantwoording, de gemeente ‘financieel ongezond’ zijn. Een kwalificatie die de raad verbaasde, omdat er inspanningen zijn gedaan het eigen vermogen op een hoger peil te brengen en daarmee wel het weerstandsratio en een sluitende meerjarenbegroting aan de norm voldoet. In de kadernota Risicomanagement en Rechtmatigheidsverantwoording stelde de raad in 2019 kaders vast op basis waarvan een oordeel kan worden gegeven over de financiële positie van de gemeente. Dit oordeel wordt afgewogen op basis van de waarden van onze financiële kengetallen: -
solvabiliteitsratio, grondexploitatieratio, structurele exploitatieruimte, belastingcapaciteit, weerstandsratio netto schuldquote.
(Voor een uitleg van de kengetallen verwijs ik kortheidshalve naar bijlage 1.)
Als 1 of 2 van deze waarden in de categorie C vallen, is er sprake van een matige, respectievelijk ongezonde financiële positie. De afgelopen programmabegrotingen heeft de raad met deze beoordeling in de praktijk ervaringen opgedaan. Die ervaring heeft geleerd dat door een aantal scores in categorie C (o.a. Belastingdruk en solvabiliteitsratio) onze financiële positie matig of ongezond was. Het college stelt voor om, samen met de auditcommissie, in het najaar van 2021 de Kadernota Risicomanagement en Rechtmatigheidsverantwoording op de daarin vastgestelde kaders te evalueren en op basis daarvan te beoordelen of aanpassing gewenst is.
Vastgestelde normen voor de financiële positie Waar komen de normen vandaan? In de tabel hieronder is te zien welke waarden bij welke categorie (A, B of C) behoren, waarbij categorie A het meest financieel gezond is en categorie C het minst. Kengetal
Categorie A
Waarde kengetal Categorie B
Categorie C
1 Netto schuldquote 2 Solvabiliteitsratio
<90% >50%
90-130% 20-50%
>130% <20%
3 Structurele exploitatieruimte
Begroting èn meerjarenbegroting > 0%
Begroting of meerjarenbegroting > 0%
Begroting en meerjarenbegroting < 0%
4 Grondexploitatie
<20%
20-35%
>35%
5 Belastingcapaciteit
<95%
95-105%
>105%
6 Weerstandsratio
>=1,5
<1,5
<1,5
De normen 1 tot en met 5 zijn in 2019 overgenomen van de zogeheten ‘signaleringswaarden’ die afkomstig zijn uit onder meer de stresstest voor 100.000+ gemeenten en die zijn afgesproken door alle
-4provinciale toezichthouders in het Vakberaad Gemeentefinanciën. Deze normen zijn ook overgenomen door de provincie Zeeland, onze toezichthouder, bij de toetsing op onze begroting- en jaarrekeningcijfers. De raad stelde de hoogte van de norm voor de weerstandsratio vast op basis van de waarderingstabel uit een studie van de Universiteit van Twente. Deze norm bedraagt minimaal 1,5. Ook deze norm is door de provincie Zeeland overgenomen.1
Aan deze normen is in de Kadernota een waardering gehangen om onze financiële positie te kunnen bepalen. Hierin de gemeente vrij. Dat zegt ook onze toezichthouder. (Quote “het de intentie is dat gemeenten zelf normen vaststellen en hierop gaan sturen. Hoe de kengetallen in relatie tot de financiële positie moeten worden beoordeeld is aan de gemeente”.) Deze waardering is als volgt: Onze gemeente is financieel gezond indien: • • •
Kengetal structurele exploitatieruimte (meerjaren-)begroting in categorie A zit, en Drie van de overige kengetallen zitten in categorie A, of Twee kengetallen zitten in categorie A en twee in categorie B
Onze gemeente is matig financieel gezond indien: • • •
Drie kengetallen in categorie A gecombineerd met structurele exploitatieruimte (begroting en meerjarenraming) en weerstandsvermogen beide in B of Drie kengetallen zitten in categorie B of Eén kengetal in categorie B en één in categorie C.
Onze gemeente is financieel ongezond indien: •
Twee of meer kengetallen zitten in categorie C.
Dat leidt tot onderstaande scores peilmoment begroting 2021-2024. Kengetallen
Jaarrekening 2019
Begroting 2020
Begroting 2021
Begroting 2022
Begroting 2023
Begroting 2024
A B C
A B C
A B A
A B A
A B A
A B A
A C C
A C C
A C A
A C A
A C A
A C A
Netto schuldquote Solvabiliteitsratio Structurele exploitatieruimte Grondexploitatie Belastingcapaciteit Weerstandsratio Groen = verbeterd in de jaren
Bij het vaststellen van de begroting, inclusief de door de raad aangenomen amendementen, is het solvabiliteitsratio verbeterd van een C naar een B. Hiermee is onze gemeente matig financieel gezond. Immers één kengetal zit nog in categorie C. De solvabiliteitsratio bedraagt eind 2024 20,1%. Dit betekent dat echter wel dat het een hele krappe B is (de grens ligt bij <20%), waardoor deze ook weer om kan slaan naar een C.
1
Zie 7.5 en 7.6 6 van het Besluit van Gedeputeerde Staten van Zeeland houdende Gemeenschappelijk financieel toezichtkader (GTK 2020) https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR623323/1
-5-
Welke maatregelen kunnen we nemen waardoor we minder snel vallen in de term ‘financieel ongezond” of ‘matig gezond’? Dan kan door: 1. De verlaging van de normering en/of de waardering. 2. Het verbeteren van het kengetal en sturing op de cijfers. 3. Combinatie van 1 en 2.
Ad 1. De verlaging van de normering en/of de waardering. Verlaging van de normering is niet aan te bevelen. Die is landelijk en provinciaal gebruikelijk. Wat wel kan is dat de waardering van de norm voor het bepalen van de financiële gezondheid omlaag wordt bijgesteld. In onderstaande tabel doen wij hiertoe een mogelijk andere keuze:
Financieel gezond Matig financieel gezond
Financieel gezond
Nu Twee of meer kengetallen zitten in categorie C • Drie kengetallen in categorie A gecombineerd met structurele exploitatieruimte (begroting en meerjarenraming) en weerstandsvermogen beide in B of • Drie kengetallen zitten in categorie B of • Eén kengetal in categorie B en één in categorie C.
Naar Drie of meer kengetallen zitten in categorie C • Structurele exploitatieruimte (begroting en meerjarenraming) en weerstandsratio beide in B en drie kengetallen in categorie A • Drie kengetallen in categorie B of • Twee kengetallen in categorie C; .
•
•
• •
Kengetal structurele exploitatieruimte (meerjaren)begroting in categorie A zit, en Drie van de overige kengetallen zitten in categorie A, of Twee kengetallen zitten in categorie A en twee in categorie B.
• •
Kengetal structurele exploitatieruimte (meerjaren)begroting in categorie A zit, en Drie van de overige kengetallen zitten in categorie A, of Minimaal twee kengetallen zitten in categorie A en twee in categorie B.
Met de aanpassing van de waardering wijzen wij u erop dat de financiële prikkel om naar onze financiële positie te blijven kijken kleiner worden geduid als ‘windowdressing’.
Ad 2. Het verbeteren van het kengetal en sturing op de cijfers. Met name de solvabiliteitsratio en de belastingcapaciteit zorgden voor een matig financiële tot financieel ongezonde waardering van onze financiële positie. Verbetering van de solvabiliteitsratio kan door: a. het eigen vermogen te laten groeien;
-6b. minder te investeren dan wel externe financieringsbronnen voor investeringen aan te trekken, waardoor er minder leningen afgesloten hoeven te worden. Verbeteren van de belastingcapaciteit kan door: a. een verlaging van de heffingen door een nog efficiëntere exploitatie van het rioolbeheer en de afvalstoffenverwerking (voor zover dat mogelijk is) b. verlaging van de exploitatielasten en daarmee een verlaging van de OZB.
Vraag aan de auditcommissie: Een oordeel te geven of de in de Kadernota Risicomanagement en Rechtmatigheidsverantwoording genoemde kaders aanpassing behoeven. o Is de normering reëel o Normering aanpassen om gezond te “lijken” of o Sturen op cijfers
-7Bijlage 1 met broninformatie begroting gemeente
BEGROTING 2020: scores en conclusie Uitkomst in Categorie Kengetallen
Jaarrekening 2018
Begroting 2019
Begroting 2020
Begroting 2021
Begroting 2022
Begroting 2023
Netto schuldquote
A
A
A
A
A
A
Solvabiliteitsrisico
B
B
B
B
B
B
Structurele exploitatieruimte
C
C
C
C
C
C
Grondexploitatie
A
A
A
A
A
A
Belastingcapaciteit
C
C
C
C
C
C
Weerstandsratio
A
A
A
A
A
A
Conclusie: We vallen conform de vastgestelde Kadernota risicomanagement meerjarig in de categorie C, minst financieel gezond.
BEGROTING 2021 Kengetallen en financiering 2.7 RATIO’s en Kengetallen De paragraaf weerstandvermogen en risicobeheersing bevat op basis van nieuwe verantwoordingsregels vanaf de begroting 2016 vijf financiële kengetallen. De berekeningswijze van de kengetallen is vastgelegd in een ministeriële regeling. Mede op basis van deze kengetallen dient de paragraaf een analyse te geven van de financiële positie van de gemeente. De zesde is geen verplicht kengetal, maar vloeit voort uit de eigen Kadernota risicomanagement. Op termijn geven de kengetallen en de beoordeling gezamenlijk op eenvoudige wijze inzicht in de financiële positie van gemeente(n). Kengetallen
1a Netto schuldquote 1b Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen 2 Solvabiliteitsrisico 3 Structurele exploitatieruimte 4 Grondexploitatie 5 Belastingcapaciteit 6 Weerstandsratio
Jaar- Begrotin Begrotin Begrotin Begrotin Begrotin rekening g 2020 g 2021 g 2022 g 2023 g 2024 2019 51,4% 85,4% 80,9% 84,2% 87,8% 74,0% 47,8% 82,2% 76,6% 79,9% 83,4% 69,7%
29,6% -2,4%
20,9% -0,8%
20,1% 1,6%
20,1% 1,4%
20,1% 1,0%
20,1% 0,9%
4,8% 119,5% 1,2
1,0% 121,1% 1,2
2.9% 120,1% 2,1
2,3% 120,0% 2,0
2,0% 119,9% 2,0
1,0% 119,8% 2,0
-8Netto schuldquote De netto schuldquote geeft inzicht in het niveau van de schuldenlast ten opzichte van baten. Het geeft een indicatie in welke mate de rentelasten en aflossingen op de exploitatie drukken. Op deze manier wordt duidelijk wat het aandeel van de verstrekte leningen in de exploitatie is en ook wat dat betekent voor de schuldenlast. De Vereniging Nederlandse Gemeenten adviseert om 130% als maximum norm te hanteren en daarboven de schuld af te bouwen. Bij verstrekte leningen kan er onzekerheid bestaan of deze worden terugbetaald. Bij de berekening van de netto schuldquote maken we onderscheid door het kengetal zowel inclusief als exclusief de verstrekte leningen te berekenen. Inclusief alle verstrekte leningen volgt hieronder. Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen Dit kengetal geeft inzicht in hoeverre er sprake is van doorlenen en geeft de netto schuldquote zowel inals exclusief doorgeleende gelden weer. Hieruit blijkt het aandeel van de verstrekte leningen en wat dit betekent voor de schuldenlast. Solvabiliteitsrisico Dit is de verhouding tussen het eigen vermogen en het totale vermogen. Het zegt iets over het vermogen om zowel de kortlopende alsook de langlopende schulden te kunnen terugbetalen en is daarmee een indicator over “de financiële gezondheid” van de gemeente.
Hoe hoger de verhouding eigen vermogen ten opzichte van het totale vermogen (solvabiliteitsratio), hoe financieel gezonder de gemeente. Structurele exploitatieruimte Dit geeft een beeld of de begroting en meerjarenraming structureel en reëel in evenwicht zijn. Dit cijfer helpt mee om te beoordelen welke structurele ruimte een gemeente heeft om de eigen lasten te dragen, of welke structurele stijging van de baten of structurele daling van de lasten daarvoor nodig is. Grondexploitatie Dit is de verhouding van de grondwaarde tot de totale baten. De afgelopen jaren is gebleken dat grondexploitatie een forse impact kan hebben op de financiële positie van onze gemeente. De boekwaarde van de voorraden grond is van belang, omdat deze waarde moet worden terugverdiend. De gronden zijn tegen verkrijgings- of vervaardigingsprijs dan wel lagere marktwaarde opgenomen. Dit kengetal geeft aan hoe groot de grondpositie (boekwaarde) is ten opzichte van de jaarlijkse baten. Hoe lager de ratio is, hoe beter. Belastingcapaciteit Dit geeft inzicht in de belastingdruk ten opzichte van het landelijk gemiddelde. De belastingcapaciteit geeft inzicht hoe de belastingdruk van de gemeente zich verhoudt ten opzichte van het landelijke gemiddelde. Hierbij is een percentage van 100% precies gelijk aan het landelijk gemiddelde.
Bij gemeenten zijn hierin de OZB-lasten, rioolheffing, afvalstoffenheffing en een eventuele heffingskorting betrokken. De belastingcapaciteit daalt ten opzichte van het voorgaande jaar. Reden hiervoor is dat in onze gemeente de belastingtarieven minder hard stijgen dan het landelijk gemiddelde. Beoordeling van de kengetallen Bij de beoordeling van de waarde van de financiële kengetallen sluiten we aan bij de zogeheten ‘signaleringswaarden’ die afkomstig zijn uit onder meer de stresstest voor 100.000+ gemeenten en die zijn afgesproken door alle provinciale toezichthouders in het Vakberaad Gemeentefinanciën. Daarbij heeft uw raad de vaststelling van de Kadernota risicomanagement bepaald dat de minimale omvang van het weerstandsvermogen 1,5 moet zijn. In de tabel hieronder is te zien welke waarden bij welke categorie (A, B of C) behoren, waarbij categorie A het meest financieel gezond is en categorie C het minst. Kengetal 1. Netto schuldquote 2. Solvabiliteitsratio 3. Structurele exploitatieruimte 4. Grondexploitatie
Waarde kengetal Categorie A <90% >50% Begroting èn meerjarenbegroting > 0% <20%
Waarde kengetal Categorie B 90-130% 20-50% Begroting of meerjarenbegroting > 0% 20-35%
Waarde kengetal Categorie C >130% <20% Begroting en meerjarenbegroting < 0% >35%
-95. Belastingcapaciteit 6. Weerstandsratio
<95% >1,5
95-105% <1,5
>105% <1,5
Onze gemeente is financieel gezond als: • • •
Kengetal structurele exploitatieruimte (meerjaren-)begroting in categorie A zit, en Drie van de overige kengetallen zitten in categorie A, of Twee kengetallen zitten in categorie A en twee in categorie B.
Onze gemeente is matig financieel gezond als: • • •
Drie kengetallen in categorie A gecombineerd met structurele exploitatieruimte (begroting en meerjarenraming) en weerstandsvermogen beide in B of Drie kengetallen zitten in categorie B of Eén kengetal in categorie B en één in categorie C.
Onze gemeente is financieel het minst gezond als: •
Twee of meer kengetallen zitten in categorie C.
Kengetallen
Jaarrekening 2019
Begroting 2020
Begroting 2021
Begroting 2022
Begroting 2023
Begroting 2024
A B C
A B C
A B A
A B A
A B A
A B A
A C C
A C C
A C A
A C A
A C A
A C A
Netto schuldquote Solvabiliteitsrisico Structurele exploitatieruimte Grondexploitatie Belastingcapaciteit Weerstandsratio
Weerstandsratio Dit geeft de verhouding aan tussen het bedrag waarover we risico’s lopen en de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt of kan beschikken om niet-voorziene financiële tegenvallers te bekostigen. Het gaat om buffers in het eigen vermogen en exploitatie. In de Kadernota risicomanagement is de minimale omvang op 1,5 vastgesteld. Vanaf het jaar 2020 vallen wij onder deze norm. Ten opzichte van de jaarrekening 2019 zien we een verschuiving van de ratio van 1,0 naar 2,1 in 2021. Dit is een trendbreuk, omdat dat de risico’s bij de jaarrekening 2019 niet zijn gewogen en vanaf deze begroting 2021 wel. Conclusie We vallen conform de vastgestelde Kadernota risicomanagement meerjarig in categorie C, minst financieel gezond. 4.4
Financieringspositie
De financieringspositie geeft inzicht in de ontwikkeling van de financieringsbehoefte, rekening houdend met de investeringen en beschikbare interne en externe middelen. Voor het bepalen van de werkelijke financieringsbehoefte gaat het om de verwachte toekomstige investeringen en de omvang van eigen beschikbare liquide middelen. Rekening houdend met deze factoren verwachten wij voor 2021 aan investeringen € 34 miljoen. Daarbij is rekening gehouden dat 25% van het investeringsbedrag wordt doorgeschoven naar een volgend jaar. De omvang van de beschikbare eigen middelen is benodigd om de operationele uitgaven te kunnen bekostigen/dekken. Dit geeft het volgende beeld van de lening portefeuille voor 2021:
- 10 Leningenportefeuille De onderhandse leningen vormen een belangrijk deel van het totale vreemd vermogen van de gemeente. Bedragen x € 1.000 Mutaties in de leningenportefeuille (*)
Bedrag
Gemiddelde rente
Stand per 1 januari 2021
76.642
2,13%
Nieuwe lening
34.000
0,6%
Reguliere aflossingen
-5.276
Vervroegde aflossingen Renteaanpassingen (oud %) Renteaanpassingen (nieuw %) Stand per 31 december 2021
105.366
1,83%
Het totaal van de investeringen voor begroting 2021 bedraagt 34 miljoen en voor 2022 16 miljoen. Hierin zijn voor een groot deel de investeringen in de Masterplannen, nieuwbouw Pontes Pieter Zeeman/De Meie, alsmede consolidatie, herfinanciering en groot onderhoudsvoorzieningen opgenomen. We begroten voor 2021 een lening van 34 miljoen en in 2022 een lening van 16 miljoen tegen een rentepercentage van 0,6%. In de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing wordt bij het onderdeel kengetallen deze toename van de geldleningen nader toegelicht.
- 11 -
Bijlage 2:
Lokale wet- en regelgeving
Besluit van Gedeputeerde Staten van Zeeland houdende Gemeenschappelijk financieel toezichtkader (GTK 2020) Geldend van 23-04-2019 t/m heden Intitulé Besluit van Gedeputeerde Staten van Zeeland houdende Gemeenschappelijk financieel toezichtkader (GTK 2020) Besluit van Gedeputeerde Staten van Zeeland van 2 april 2019, kenmerk 19009528, houdende Gemeenschappelijk financieel toezichtkader (GTK 2020). Versie: 7 maart 2019 (definitief na instemming Vakberaad) Inhoudsopgave 1. Inleiding 2. Doel van het financieel toezicht 3. Actoren bij het financieel toezicht 4. Uitgangspunten 5. Vormen van financieel toezicht 6. Het proces 6.1 Inzending van stukken 6.2 Bepalen van het toezichtregime 6.3 Uitvoeren van repressief toezicht 6.4 Uitvoeren van preventief toezicht 7. Kaders en begrippen 7.1 Structureel en reëel begrotingsevenwicht 7.2 Structurele en incidentele baten en lasten 7.3 Bestemmingsreserve kapitaallasten 7.4 Inzet surplus binnen de algemene reserve
- 12 7.5 Weerstandsvermogen, weerstandscapaciteit en risico’s 7.6 Financiële kengetallen 7.7 Raming algemene uitkering 7.8 Taakstellingen, bezuinigingen en ombuigingen 7.9 Materiële vaste activa 7.10 Opschuivend sluitend meerjarenperspectief 7.11 Vaststellingsbesluit begroting 8. Overige toezichtvormen 8.1 De administratie en de controle 8.2 Financiering; kasgeldlimiet en renterisiconorm (Wet fido) 8.3 Herindelingen (Wet arhi) 8.4 Artikel 12 Financiële-verhoudingswet
BIJLAGE 1. TOELICHTING OP DE TOETSPUNTENLIJST BIJLAGE 2. BEGRIPPENLIJST BIJLAGE 3. WET- EN REGELGEVING
1. Inleiding
Doelgroep Dit Gemeenschappelijk financieel toezichtkader (GTK) kent een brede doelgroep die vooral bestaat uit bestuurders en ambtenaren van: •
De provincies, als toezichthouders.
•
Gemeenten als toezichtontvangers.
Gedeputeerde Staten (GS) van de provincies houden financieel toezicht op gemeenten. Dit GTK heeft betrekking op dat financieel toezicht door GS op gemeenten. Het financieel toezicht door de minister van BZK op de provincies maakt geen onderdeel uit van dit toezichtkader. Voor het financieel toezicht op gemeenschappelijke regelingen wordt een afzonderlijk gemeenschappelijk toezichtkader opgesteld, dat naar verwachting vanaf het begrotingsjaar 2021 gaat gelden. De kaders voor het toezicht op waterschappen zijn per afzonderlijke provincie bepaald en worden daarom in dit GTK buiten beschouwing gelaten. Waarom een (nieuw) GTK?
- 13 Het GTK is aan vernieuwing toe, enerzijds omdat de uit 2014 daterende versie actualisatie behoeft en anderzijds omdat er behoefte bestaat aan modernisering van het toezicht. Verder waren er diverse ontwikkelingen, waaronder de decentralisatie in het Sociaal Domein in 2015 en de wijziging van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) in 2016. Uit een aantal gehouden evaluaties van het interbestuurlijk en het financieel toezicht is modernisering wenselijk gebleken. Dat heeft geleid tot het aanbieden eind 2018 van de Agenda Toekomst van het (interbestuurlijk) Toezicht (hierna: de Agenda) aan de Tweede Kamer. De opgaven waar het openbaar bestuur voor gesteld staat, zijn in de afgelopen jaren veranderd en onmiskenbaar complexer geworden. Daarom is het goed dat door de VNG, het IPO, de staatssecretaris van Financiën en de minister van BZK, gezamenlijk wordt ingezet op een verandering van het toezicht. In de Agenda is helder beschreven welke veranderingen van het toezicht gevraagd worden. In de Agenda zijn zeven ontwerpprincipes en vijf actielijnen benoemd. De ontwerpprincipes zijn: 1. Horizontaal voorop en wordt versterkt 2. Uniformiteit (methodiek) en maatwerk 3. Risicogericht toezicht 4. Toezicht is proportioneel en wordt uitgeoefend aan de hand van een interventieladder 5. Transparantie 6. Verbinden van inzichten 7. Efficiënt en effectief
De actielijnen zijn: 1. Versterken verbinden horizontale controle en verticaal toezicht, 2. Beter voeren dialoog, 3. Beter leren via toezicht, 4. Uniformeren uitvoering toezicht 5. Toezichthouder richt zich op gedeelde risico’s.
Het doel van toezicht is in de Agenda als volgt geformuleerd: “Interbestuurlijk toezicht is er omdat de overheid haar taken blijvend goed wil uitvoeren en dat inwoners en bedrijven erop kunnen vertrouwen dat dit beschermd en geborgd is.” Toezicht is nadrukkelijk niet het primaire instrument om dit doel te bereiken. Voorop staat dat het de verantwoordelijkheid van de betreffende overheid is om haar eigen taken goed uit te voeren en om financieel stabiel te zijn. Daar hoort bij dat de horizontale ‘checks and balances’ goed worden ingevuld. Het verticale toezicht versterkt dit. De toezichthouder heeft een brede blik: doordat hij ziet wat er bij
- 14 andere toezichtontvangers gebeurt, kan hij ontwikkelingen signaleren en goede praktijkvoorbeelden delen. Aan de volgende ontwerpprincipes en actielijnen uit de agenda is in dit GTK deels invulling gegeven. 1. Uniformiteit en maatwerk / transparantie. Door een uniforme methodiek van toezicht te hanteren, is het transparant voor de toezichtontvanger hoe dit wordt toegepast, op welke wijze er wordt getoetst (normen) en hoe wordt omgegaan met de bevindingen. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan een belangrijke wens van de toezichtontvangers. 2. Risicogericht toezicht. Toezicht focust zich op die situaties waar er risico’s zijn met potentieel grote maatschappelijke effecten, zowel inhoudelijk, financieel als organisatorisch. Hoewel er nog geen eenduidige methode van risicoanalyse beschikbaar is (deze wordt uitgewerkt in actielijn 5 van de agenda), wordt met dit GTK wel een eerste stap gezet. 3. Toezicht is proportioneel. Als een organisatie ‘in control’ en financieel gezond is, blijft het toezicht beperkt tot het minimaal noodzakelijke. Waar dat minder het geval is, draagt toezicht bij aan de versterking daarvan. De toezichthouder gaat in gesprek, geeft adviezen en/of grijpt in waar nodig. 4. Beter voeren van de dialoog. Dit nieuwe GTK heeft als uitgangspunt dat goed toezicht alleen in dialoog kan worden uitgevoerd.
Er is met dit GTK nog geen stap gezet om te komen tot een gezamenlijk toezichtkader voor het financieel en generiek interbestuurlijk toezicht. In actielijn 4 van de agenda zal dit worden uitgewerkt. Voor alle actielijnen uit de agenda geldt dat het GTK zal worden aangepast aan de hand van de resultaten van de uitwerking daarvan.
Status GS van de twaalf provincies formuleren gezamenlijk in het GTK de taak van de financieel toezichthouder, vanuit de wettelijke opdracht. Het GTK is hiermee een uitwerking van het wettelijk kader voor het financieel toezicht op decentrale overheden. Het GTK is vastgesteld door de colleges van GS van de twaalf provincies. Dit toezichtkader vervangt voor gemeenten het Gemeenschappelijk financieel toezichtkader - Kwestie van evenwicht! uit 2014 en is van toepassing op de begroting 2020 en verder.
Leeswijzer Het doel van financieel toezicht en de betrokken actoren worden toegelicht in respectievelijk hoofdstuk 2 en hoofdstuk 3. In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de algemene uitgangspunten. Vervolgens beschrijft hoofdstuk 5 welke vormen van financieel toezicht we kennen en gaat hoofdstuk 6 in op de wijze waarop het financieel toezicht wordt uitgevoerd. In hoofdstuk 7 zijn de specifieke kaders en begrippen uitgewerkt. De toezichtvorm bij gemeentelijke herindelingen, financieel toezicht op financiering decentrale overheden en overige relevante zaken die een relatie hebben met het financiële toezicht komen aan de orde in hoofdstuk 8.
- 15 2. Doel van het financieel toezicht
Maatschappelijk belang De financieel toezichthouder helpt gemeenten bij het bevorderen van een gezonde financiële huishouding en biedt daarmee meerwaarde aan de kwaliteit van het openbaar bestuur. Financieel toezicht is een wezenlijk onderdeel van de ‘checks and balances’ binnen het openbaar bestuur en draagt hiermee bij aan het voorkomen dat een gemeente niet meer in staat is financiële tekorten zelf op te lossen. Een gemeente die toch nog in financiële moeilijkheden komt, kan op grond van Artikel 12 Financiële-verhoudingswet een beroep doen op de collectieve middelen in het gemeentefonds. Iedere gemeente betaalt dan mee aan de financiële problemen van deze gemeente. Het belang van het financieel toezicht ligt dus bij de gezamenlijkheid van gemeenten. Het toezicht draagt hiermee bij aan het borgen van een gezonde financiële huishouding van gemeenten.
Ondersteunen van de horizontale controle en verantwoording Afgeleid van bovenstaande doelstelling hebben de toezichthouders zich ook tot doel gesteld de horizontale verantwoording aan en de controle door de raad en daarmee de kwaliteit van het openbaar bestuur versterkt te krijgen. Elke gemeente is verantwoordelijk voor haar eigen financieel beleid en beheer. De meerwaarde van het financieel toezicht is dat het een bijdrage kan leveren aan de kwaliteit van de democratische horizontale verantwoording en de sturing en controle door de raad. Onderdeel van de meerwaarde is de onafhankelijke positie van de toezichthouder en diens breder inzicht in problematiek en ontwikkelingen waar meerdere gemeenten mee geconfronteerd worden. Financieel toezicht is een onderdeel van de ‘checks and balances’ rondom de gemeentelijke financiën. De toezichthouder versterkt het inzicht in de stand van zaken van de gemeentelijke financiën als geheel en geeft signalen af ten behoeve van het publiek debat. Toezicht houden is niet zo zeer ‘bemoeien met’, maar veeleer ‘betrokken zijn bij’. Het gaat om een constructieve dialoog waarin betrokken partijen met behoud van ieders rol en verantwoordelijkheid elkaar aanspreken en kritisch bevragen.
3. Actoren bij het financieel toezicht
De raad De raad heeft een kaderstellende en controlerende taak. Als volksvertegenwoordiging leggen ze de beleidsdoelen met de daarbij behorende budgetten in de begroting vast. Zij moeten daarbij zorgen dat de begroting een structureel en reëel evenwicht vertoont. (Artikel 189 Gemeentewet )
- 16 De raad kan bij zijn controlerende taak gebruik maken van de informatie van de accountant en de lokale rekenkamer. De financieel toezichthouder is complementair aan de horizontale kaderstellende en controlerende taak van de raad. Alle drie de externe partijen hebben dus een andere rol ten aanzien van de controlerende taak van de raad. •
De financieel toezichthouder kijkt vooruit en anticipeert op actuele gebeurtenissen die mogelijk invloed hebben op de gemeentelijke financiën. Hij vormt zich een oordeel over het structureel en reëel evenwicht van de begroting en meerjarenraming. Daarbij heeft de toezichthouder ook een adviserende rol, maar grijpt ook in als dat nodig is. Financieel toezicht moet niet worden verward met controle van de (financiële) administratie. Dat is een taak van de accountant (zie hieronder). De jaarrekening en de bevindingen van de accountant maken wel onderdeel uit van het begrotingsonderzoek door de financieel toezichthouder (Artikel 203 Gemeentewet ).
•
De accountant blikt vooral terug. Hij controleert het getrouwe beeld van de jaarrekening en de rechtmatigheid en vormt zich een oordeel over de administratieve organisatie en de interne controle en kan daarover ook aanbevelingen doen. Ook de accountant heeft een adviserende rol. Dit doet de accountant in opdracht van de raad, die daarbij ook aanvullende eisen kan stellen (Artikel 213 Gemeentewet).
•
De lokale rekenkamer(commissie) doet vooral doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken. De rekenkamer is onafhankelijk en bepaalt zelf haar agenda. Het doel van de onderzoeken is ondersteuning van de raad bij zijn controlerende taak (Artikel 182 Gemeentewet ).
In aanvulling hierop is relevant dat het college ook verplicht is periodiek doelmatigheid- en doeltreffendheidonderzoeken te (laten) doen naar het door hem gevoerde bestuur (Artikel 213a Gemeentewet ).
De toezichthouder De provincie is financieel toezichthouder op gemeenten. Het betreft de uitvoering van de wettelijk opgedragen taak, zoals omschreven in Artikelen 186 t/m 215 Gemeentewet en Artikel 12 Financiëleverhoudingswet. De landelijke coördinatie van het financieel toezicht vindt plaats in het Vakberaad Gemeentefinanciën. Dit is een overlegorgaan van de gezamenlijke toezichthouders (provincies en BZK) en vertegenwoordigers het IPO, VNG en de ROB. De kaders voor het toezicht worden aangereikt vanuit het Vakberaad Gemeentefinanciën en zijn vastgelegd in dit toezichtkader. Provinciale Staten (PS) hebben het budgetrecht en bepalen daarmee de kaders voor de formatie en daarmee indirect ook de kwaliteit en intensiteit van het financieel toezicht. Het uitvoeren van het toezicht is de verantwoordelijkheid van GS.
De minister van BZK De minister van BZK is systeemverantwoordelijke van het toezicht. De provincies leveren jaarlijks aan de minister van BZK informatie over het uitgevoerde toezicht op gemeenten. De minister neemt dit op in het jaarlijkse toezichtsverslag aan de Tweede Kamer.
- 17 De ministers van BZK is, samen met de minister van Financiën, verantwoordelijk voor het beheer van het Gemeentefonds. Voor een extra beslag op de middelen uit dit fonds kunnen gemeenten onder bepaalde voorwaarden een aanvraag doen op grond van artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet. Het ministerie van BZK voert het zogenoemde artikel 12-toezicht uit volgens de Handleiding Artikel 12 Financiëleverhoudingswet .
4. Uitgangspunten
Algemene uitgangspunten voor het GTK Financieel toezicht vindt zijn basis in de wet en is gebaseerd op vertrouwen. Ten behoeve van het maatschappelijke doel (zie hoofdstuk 2) heeft de wetgever bepaald dat de toezichthouder zich een oordeel vormt over het al dan niet structureel en reëel in evenwicht zijn van de (meerjaren)begroting van de gemeenten. Uitgangspunt hierbij is dat iedere gemeente zelf verantwoordelijk is voor een gezond financieel beleid en beheer. De toezichthouder laat de gemeente daarom haar eigen verantwoordelijkheid, maar is alert op beslissingen met financiële consequenties die het begrotingsevenwicht (kunnen) aantasten. De toezichthouder doet waar nodig uitspraken over het financieel beleid, de verordeningen (volgens Artikel 212 Gemeentewet) en het financieel beheer, waaronder het weerstandsvermogen en de risicobeheersing. Daarnaast kan de financieel toezichthouder, vanuit zijn toezichthoudende taak, suggesties en adviezen geven die de overige beleidsvelden raken. Financieel toezicht moet niet worden verward met controle van de (financiële) administratie. Zo kan de toezichthouder zich bijvoorbeeld beperken tot de vraag of er recente onderhoudsplannen zijn en of deze correct financieel vertaald zijn naar de begroting en meerjarenraming. De toezichthouder vertrouwt erop dat deze plannen er ook daadwerkelijk zijn.
Dat laat overigens onverlet dat onderhoudsplannen wel, om diverse redenen, kunnen worden opgevraagd. Met dit nieuwe GTK zetten we een eerste stap in de gewenste richting uit de Agenda (zie hoofdstuk 1). Dit en bovenstaande uitgangspunten hebben geleid tot vier algemene uitgangspunten voor dit GTK. Wanneer de actielijnen uit de agenda leiden tot andere inzichten, zal het GTK daarop worden aangepast. 1. Uniformiteit en maatwerk 2. Risicogericht toezicht 3. Toezicht is proportioneel 4. Transparantie
1. Uniformiteit en maatwerk Toezichthouders streven naar uniformiteit en daarmee ook naar meer eenduidigheid ten aanzien van de gehanteerde criteria.
- 18 Na toepassing van uniforme kaders voor het bepalen van het toezichtregime, is het toezicht vooral maatwerk en vindt het plaats op basis van contact en dialoog. Het huidige toezicht verandert naar lerend toezicht, waarbij het niet meer alleen draait om beoordelen, maar ook om het signaleren en vooral een constructieve dialoog tussen toezichthouder en toezichtontvanger. Hierbij wordt expertise ingebracht en aan beide zijden wordt geleerd om het toezicht te optimaliseren. Er is ruimte voor maatwerk in de uitvoering van toezicht, maar ook voor gerichte interventies waar die nodig blijken. Aan het maatwerk wordt in dit GTK uitvoering gegeven door de uitgangspunten risicogericht en proportioneel te hanteren. Risicogericht en proportioneel toezicht houdt in dat de toezichthouder bepaalt hoeveel (extra) aandacht een gemeente naar zijn oordeel nodig heeft. De toezichthouder stemt de intensiteit van het onderzoek en het contact met de gemeente daarop af. Voor het bepalen van het structureel en reëel evenwicht is in dit GTK een stap gezet om meer uniformiteit in de criteria te realiseren. Bij het begrotingsonderzoek maken toezichthouders gebruik van een toetspuntenlijst. Naast de toetspuntenlijst ontwikkelen de toezichthouders een methodiek om voor iedere gemeente een risicoprofiel te kunnen opstellen.
Dit helpt de toezichthouder bij het beoordelen op welke onderdelen nader onderzoek nodig is. De toezichthouder kan meerwaarde bieden door gebruik te maken van de kennis over de desbetreffende gemeente die bij de provincie aanwezig is. Op veel beleidsvelden werken de provincies samen met de gemeenten. Door interne afstemming met de beleidsafdelingen van de provincie en regelmatig contact en dialoog met gemeenten, kan de toezichthouder op de hoogte blijven van wat er in een gemeente speelt. Ook het volgen van landelijke en provinciale trends en ontwikkelingen, waaronder wetswijzigingen, kan bijdragen aan het leveren van meerwaarde. Dankzij deze integrale benadering kunnen provincies, binnen de in dit GTK opgenomen kaders, eigen accenten en prioriteiten toevoegen aan de wijze waarop zij het toezicht vorm willen geven.
2. Risicogericht toezicht Een binaire benadering van het toezichtregime (waarbij de keuze is beperkt tot repressief of preventief toezicht) geeft nog onvoldoende duiding over de financiële positie van een gemeente en de financiële risico’s die zij loopt. Bevindingen zullen altijd binnen een bepaalde context geplaatst moeten worden. Om een inschatting te maken van de kans dat een gemeente op termijn in financiële problemen kan komen, ontwikkelen de toezichthouders daarom een methodiek om voor iedere gemeente een risicoprofiel te kunnen opstellen. Dit profiel helpt de toezichthouder bij het inschatten van de mogelijke extra aandacht die een gemeente nodig heeft. Uiteraard is de toezichthouder zich bewust van het feit dat zich onverwachte (lokale) ontwikkelingen kunnen voordoen, die niet te vangen zijn in een uniform risicoprofiel. Dit risicoprofiel komt niet in de plaats van de eigen risico-inventarisatie die de gemeente gebruikt voor het bepalen van de benodigde weerstandscapaciteit. Het profiel is in eerste instantie bedoeld als hulpmiddel voor de oordeelsvorming van de toezichthouder en het daaraan gekoppelde proportionele toezicht en geeft aanvullende informatie voor de dialoog met de gemeente.
- 19 Het streven is om met ingang van de beoordeling van de begroting 2020 ervaring met het risicoprofiel op te doen. Het profiel is daarmee niet in beton gegoten en wordt de komende jaren doorontwikkeld, zoveel mogelijk in samenwerking met gemeenten.
3. Toezicht is proportioneel De toezichthouders willen zo effectief mogelijk optreden en zo efficiënt mogelijk werken. Daarbij wil het financieel toezicht de administratieve last voor gemeenten beperken, ofwel: licht waar het kan, zwaarder waar het nodig is. Er wordt zoveel mogelijk uitgegaan van beschikbare informatie. Als voor de oordeelsvorming over de financiële positie nadere informatie nodig is, zal hierom verzocht worden. Door middel van de toetspuntenlijst wordt een aantal vragen beantwoord. Indien alle vragen positief beantwoord worden valt de gemeente ‘door de zeef’. Er vindt dan op dat moment geen verder onderzoek plaats en is er altijd sprake van het repressieve toezichtregime. Worden niet alle vragen positief beantwoord, dan voldoet de begroting niet aan alle criteria en vindt er wel verder onderzoek plaats. Zie verder hoofdstuk 6.2 ‘Bepalen van het toezichtregime’. Als de begroting van een gemeente voldoet aan de wettelijke criteria om in aanmerking te komen voor repressief toezicht (zie hoofdstuk 5), dan zal de toezichthouder zich meestal beperken tot regulier contact met de gemeente. Op het moment dat het risicoprofiel beschikbaar is, maakt de toezichthouder een inschatting welke impact dit zou kunnen hebben op de ontwikkeling van de financiële positie. Als de impact als groot is aan te merken, zal de toezichthouder meer aandacht voor die gemeente hebben.
Dit kan zich vertalen naar diepgaander onderzoek van de financiële stukken en intensiever ambtelijk contact. Als de financiële situatie verder verslechtert, waardoor de begroting op termijn mogelijk niet meer voldoet aan de criteria voor het repressieve toezicht, liggen ook bestuurlijke contacten voor de hand. Bij intensiever financieel toezicht wordt ingespeeld op de individuele situatie van de gemeente. Immers, niet iedere gemeente is hetzelfde en financiële knelpunten kunnen door uiteenlopende oorzaken ontstaan.
4. Transparantie Het toezichtoordeel Transparant betekent dat van tevoren helder is wat de toezichthouder van de gemeente verwacht en wat de gemeente van de toezichthouder kan verwachten. Bovendien moet de toezichthouder in staat zijn het toezichtoordeel uit te leggen. Met dit GTK is aan deze twee aspecten van transparantie verder invulling gegeven door onder andere de kaders en begrippen beter toe te lichten en door toepassing van een toetspuntenlijst. Financiële (toezicht)informatie Het belang van de openbaarheid van publieke informatie (transparante overheid) voor de democratische rechtstaat, de burger en het bestuur, is groot. Binnen de provincies gebeurt er al veel op het gebied van inventariseren en openbaar maken van financiële (toezicht)informatie. Het streven is te komen tot meer uniformiteit tussen provincies. Deze ambitie van de gezamenlijke toezichthouders zal de komende jaren naar verwachting, in combinatie van de Agenda, verder worden opgepakt en ingevuld.
- 20 5. Vormen van financieel toezicht In dit hoofdstuk worden de twee wettelijke vormen van financieel toezicht kort toegelicht: 1.
Repressief toezicht
2. Preventief toezicht Voor een beschrijving van het toezichtproces wordt verwezen naar hoofdstuk 6. De kaders en begrippen die daarbij worden gehanteerd zijn toegelicht in hoofdstuk 7. De toezichthouder bepaalt de vorm van toezicht op basis van: •
Gemeentewet.
•
Algemene wet bestuursrecht.
•
Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten en de notities van de commissie BBV.
•
Het GTK 2020 en aanvullende begrotings- of themacirculaires.
1. Repressief toezicht Repressief toezicht is standaard. Deze vorm van toezicht houdt in dat de begroting en begrotingswijzigingen direct uitgevoerd kunnen worden (rechtskracht krijgen), zonder afhankelijk te zijn van een voorafgaande goedkeuring van GS. Er is altijd sprake van repressief toezicht als aan de volgende voorwaarden is voldaan: •
De begroting is structureel en reëel in evenwicht. De structurele baten dekken ieder jaar de structurele lasten en de ramingen zijn realistisch. Als de begroting niet structureel en reëel in evenwicht is, dan moet aannemelijk zijn dat dit evenwicht uiterlijk in het laatste jaar van de meerjarenraming tot stand wordt gebracht.
•
De jaarrekening en begroting zijn op tijd ingezonden. De jaarrekening vóór 15 juli van het jaar volgend op het verslagjaar en de begroting vóór 15 november van het jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar.
2. Preventief toezicht Preventief toezicht is uitzondering en wordt ingesteld als niet voldaan wordt aan het criterium structureel en reëel evenwicht. Preventief toezicht kan ook worden ingesteld als niet is voldaan aan de wettelijke inzendtermijnen. Overschrijding van de uiterste inzenddata leidt in beginsel tot preventief toezicht, ook voor een financieel gezonde gemeente. De reden hiervoor is dat de toezichthouder tijdig over informatie moet beschikken om zich een oordeel te kunnen vormen over de financiële positie. Bovendien kan het niet voldoen aan de termijnen een signaal zijn dat een gemeente de financiële huishouding niet op orde heeft. Preventief toezicht betekent dat de begroting en de daarop volgende wijzigingen eerst moeten worden goedgekeurd door GS, voordat deze kunnen worden uitgevoerd. Zolang de begroting niet is goedgekeurd,
- 21 mag de gemeente geen verplichtingen aangaan of uitgaven doen, zonder voorafgaande toestemming van GS. In hoofdstuk 6 zijn de uitzonderingen hierop toegelicht.
Structureel en reëel niet in evenwicht Preventief toezicht is aan de orde als, naar het oordeel van GS, de begroting niet structureel en reëel in evenwicht is én het naar het oordeel van GS niet aannemelijk is dat dit evenwicht uiterlijk tot stand kan worden gebracht in het laatste jaar van de meerjarenraming. De hierbij geldende kaders worden toegelicht in hoofdstuk 7.
6. Het proces
6.1 Inzending van stukken Om de begroting te kunnen beoordelen, moet de toezichthouder over voldoende informatie beschikken. Gemeenten zijn daarom verplicht een aantal documenten aan te leveren. De toezichthouder moet deze stukken archiveren. Het gaat daarom om volledige documenten, die door de raad zijn vastgesteld. De toezichthouder kan zelf bepalen hoe de inzending geregeld wordt, bijvoorbeeld in een digitale vorm (zoals pdf) en een bepaald e-mailadres, de Berichtenbox of het digitale loket van de provincie. Digitale aanlevering in een webversie (HTML of link) van het document is niet toegestaan. Voor de aanlevering van de stukken gelden termijnen. In onderstaand overzicht zijn de verplicht in te zenden stukken gespecificeerd, inclusief de inzendtermijnen. Tabel 1 Verplicht in te zenden stukken financieel toezicht
Termijn Aan te leveren stukken.
De stukken bevatten minimaal
(Financiële) verordeningen
Uitgangspunten en regels voor het financiële beleid en beheer Getekend raadsbesluit
Maximaal twee weken na besluitvorming
- 22 -
Begroting en meerjarenraming
Beleidsbegroting Financiële begroting Meerjarenraming Gelijktijdig met de begroting vastgestelde begrotingswijzigingen
Maximaal twee weken na besluitvorming en vóór 15 november in het jaar voorafgaand aan het betreffende begrotingsjaar
Aangenomen moties en amendementen (inclusief financiële consequenties voor de begroting) Getekend raadsbesluit (inclusief raadsvoorstel) Jaarstukken Jaarverslag Jaarrekening Controleverklaring
Maximaal twee weken na besluitvorming en vóór 15 juli in het jaar volgend op het jaar waarop de jaarrekening betrekking heeft
Accountantsverslag Aangenomen moties en amendementen Getekend raadsbesluit Alle begrotingswijzigingen
Raadsvoorstel met bijlagen
Maximaal twee weken na besluitvorming
Aangenomen moties en amendementen Getekend raadsbesluit
Vaststellen jaarstukken De jaarstukken kunnen pas worden vastgesteld als ze compleet zijn. (zie Titel IV, hoofdstuk XIII, paragraaf 2 Gemeentewet). Jaarstukken kunnen bijvoorbeeld niet, in afwachting van de controleverklaring, onder voorbehoud door de raad worden vastgesteld. Als hierdoor de wettelijke inzendtermijn wordt overschreden, is het van belang dat de gemeente hierover in overleg treedt met de toezichthouder.
Overige relevante documenten en informatie De documenten worden niet losstaand beoordeeld, maar in samenhang met elkaar en vanuit historisch besef. Voor het beoordelen van deze stukken raadpleegt de toezichthouder, naast de hierboven genoemde verplichte documenten, vaak ook andere documenten en informatie, zoals:
- 23 •
Kadernota en/of andere tussentijdse (bestuurs)rapportages.
•
Conceptbegroting, na behandeling door het college.
•
Meerjarenprogramma grondexploitaties.
•
Financiële beleidsnota’s.
•
Beheerplannen kapitaalgoederen.
•
Meerjarige berekeningen (vier jaar) van de algemene uitkering uit het gemeentefonds.
6.2 Bepalen van het toezichtregime
Naleven inzendtermijnen Het niet naleven van termijnen kan een indicatie zijn voor minder goed functioneren van de gemeentelijke financiële huishouding. Daarom hebben GS de wettelijke bevoegdheid om een gemeente onder preventief financieel toezicht te plaatsen, als inzendtermijnen worden overschreden. De gronden voor het instellen van dit preventief toezicht zijn facultatief en bieden GS de mogelijkheid deze bevoegdheid zo nodig met enige soepelheid uit te oefenen. Gemeenten moeten dus rekening houden met de inzendtermijnen, bijvoorbeeld bij het plannen van raadsvergaderingen. Er moet voldoende tijd zijn om de stukken, na de vaststelling door de raad, in te zenden. Wanneer een gemeente voorziet dat de wettelijke inzendtermijn niet gehaald kan worden, moet de toezichthouder hiervan direct in kennis worden gesteld. De toezichthouder kan met de gemeente maatwerkafspraken maken over de consequenties van de termijnoverschrijding. Agendatechnische redenen zijn hierbij geen argument om af te zien van preventief toezicht.
Structureel en reëel begrotingsevenwicht Nadat de benodigde documenten zijn aangeleverd, vormt de toezichthouder zich een oordeel over het structurele en reële begrotingsevenwicht. Dit doet hij met behulp van een toetspuntenlijst. De toetspuntenlijst werkt als een zeef. De toetspuntenlijst geeft, aan de hand van een aantal vragen, de toezichthouder inzicht of er sprake is van structureel en reëel evenwicht in het begrotingsjaar. Als de begroting aan alle criteria in de toetspuntenlijst voldoet, ‘valt die door de zeef’ en is er altijd sprake van het repressieve toezichtregime. Voldoet de begroting niet aan alle criteria, dan vindt verder onderzoek plaats. Onderstaand overzicht bevat de vragen in de toetspuntenlijst. Zie hoofdstuk 7 voor een toelichting op de begrippen en kaders waarop de toetspunten zijn gebaseerd. Bijlage 1 bevat een aanvullende toelichting op de toetspunten. Toetspuntenlijst voor financieel toezicht
Algemene informatie
- 24 -
1
2
3
4
Zijn de begroting en jaarrekening, inclusief amendementen en begrotingswijzigingen, tijdig ingezonden? Presenteert de gemeente zelf cijfermatig, minimaal conform het voorbeeld in de Notitie structurele en incidentele baten en lasten van de Commissie BBV, dat het begrotingsjaar structureel in evenwicht is? Is de algemene uitkering reëel geraamd op basis van tenminste de meicirculaire van BZK?
Is er sprake van een positief structureel saldo bij de laatste jaarrekening?
Incidentele baten en lasten 5
Is het verplichte overzicht van incidentele baten en lasten conform de regelgeving opgesteld en toegelicht?
Kapitaalgoederen 6
Kan de gemeente de volle jaarlasten van de nog te realiseren (her)investeringen opvangen binnen een structureel sluitende begroting?
7
Beschikt de gemeente over recente, door de raad vastgestelde, (meerjarige) beheerplannen voor wegen (inclusief kunstwerken), riolering, water, groen en gebouwen?
8
Is het benodigde onderhoudsbudget van genoemde kapitaalgoederen (voortvloeiend uit het door de raad vastgestelde kwaliteitsniveau) reëel verwerkt in de (meerjaren)begroting?
9
Blijkt uit de begroting dat er sprake is van achterstallig onderhoud bij de genoemde kapitaalgoederen?
- 25 -
Realiteit van de ramingen 10
Zijn geraamde ombuigingen en/of taakstellingen reëel en/of weinig risicovol? Dit mede in relatie tot eventuele afwijkingen van de loon- en prijsstijgingen volgens de gehanteerde circulaire.
11 Zijn de bijdragen van de deelnemende gemeenten in de vastgestelde begroting van de GR overeenkomstig opgenomen in de begroting van de deelnemende gemeenten?
Grondexploitaties
12
Is er voor geprognosticeerde verliezen van grondexploitatiecomplexen een adequate verliesvoorziening gevormd?
Weerstandsvermogen en risicobeheersing 13
14
Voldoet de gemeente voor het weerstandsvermogen aan haar eigen vastgestelde norm?
Is er naar het oordeel van de toezichthouder voldoende weerstandsvermogen in relatie tot de gekwantificeerde risico’s?
Algemeen eindoordeel 15
Is het begrotingsjaar (op basis van bovenstaande beantwoorde vragen) naar het oordeel van de toezichthouder structureel en reëel in evenwicht?
Verder onderzoek vindt plaats in het geval de begroting niet door de zeef valt. Op basis van dit verdere onderzoek wordt de vorm van toezicht voor het komende begrotingsjaar bepaald. Op basis van aanvullende informatie kan geoordeeld worden dat het begrotingsjaar (alsnog) structureel en reëel in evenwicht is. Of er kan geoordeeld worden, dat het voldoende aannemelijk is dat het structureel en reëel
- 26 evenwicht in uiterlijk de laatste jaarschijf van de meerjarenraming tot stand zal worden gebracht. In beide gevallen is er sprake van repressief financieel toezicht. Als de begroting, op basis van verder onderzoek, naar het oordeel van de toezichthouder, niet structureel en reëel in evenwicht is en het voor GS niet aannemelijk is dat dit evenwicht uiterlijk in het laatste jaar van de meerjarenraming wordt hersteld, is er in beginsel van rechtswege sprake van preventief toezicht (Artikel 203 Gemeentewet ). Zodra deze situatie zich voordoet, bieden GS de gemeente gelegenheid tot overleg. Hiermee stellen GS de gemeente in staat aanvullende maatregelen te treffen om preventief toezicht te voorkomen. GS stellen de raad uiterlijk 31 december schriftelijk in kennis van het toezichtregime voor het komende jaar, met een afschrift aan het college.
Meerjarig repressief toezicht In Limburg wordt gewerkt met de mogelijkheid een uitspraak te doen over een meerjarige vorm van repressief toezicht (voor maximaal 4 jaar). Hieraan ten grondslag ligt een periodiek financieel verdiepingsonderzoek naar de financiële positie en de financiële functie bij de gemeente. Voorts monitort Limburg jaarlijks om te bezien of de uitspraak gehandhaafd kan blijven, dan wel daar op terug gekomen moet worden in verband met verslechtering van de financiële positie.
6.3 Uitvoeren van repressief toezicht Zoals eerder vermeld, vindt het repressieve begrotingstoezicht risicogericht en proportioneel plaats. Provincies kunnen eigen accenten en prioriteiten toevoegen aan de wijze waarop zij het toezicht vormgeven. Op basis van onder andere het risicoprofiel van een gemeente (zie hoofdstuk 4), beoordeelt de toezichthouder welke (extra) werkzaamheden worden uitgevoerd. Hierbij kan gedacht worden aan verdiepend onderzoek op basis van (aanvullende) stukken, het volgen van de ontwikkelingen binnen gemeenten, extra ambtelijke overleggen en extra bestuurlijke overleggen.
6.4 Uitvoeren van preventief toezicht
Goedkeuring van begroting en begrotingswijzigingen Als een gemeente door GS voor het begrotingsjaar onder preventief financieel toezicht is geplaatst, behoeven de begroting en de wijzigingen daarop de goedkeuring van GS. Hiervoor gelden de volgende termijnen (Artikel 10:31 Awb.): •
De toezichthouder maakt een besluit over al dan niet goedkeuring van de begroting of een begrotingswijziging, binnen 13 weken na inzending ervan door de gemeente, bekend.
•
Om goedkeuring op de begroting te verkrijgen, moet de gemeente actie ondernemen op basis van de met de toezichthouder gemaakte afspraken, zoals bijvoorbeeld het indienen van een door de raad vastgesteld herstelplan.
•
De toezichthouder kan de termijn van 13 weken éénmaal met ten hoogste 13 weken verlengen (verdaging). Dat moet gebeuren vóór het verstrijken van de eerste termijn van 13 weken.
- 27 •
Onthouding van goedkeuring ,of gedeeltelijke goedkeuring, vindt niet eerder plaats dan nadat GS de raad gelegenheid tot overleg hebben geboden. De motivering van het goedkeuringsbesluit verwijst naar hetgeen in dit overleg aan de orde is gekomen (Artikel 10:30 Awb)
•
Zolang aan de begroting geen goedkeuring is gehecht, kunnen wijzigingen daarop niet afzonderlijk worden goedgekeurd. Als een besluit tot wijziging van de begroting ter goedkeuring wordt aangeboden, terwijl de begroting nog niet is goedgekeurd, dan begint de termijn van 13 weken derhalve te lopen op de dag dat de begroting is goedgekeurd.
•
Als GS niet op tijd beslissen, wordt de begroting of begrotingswijziging geacht te zijn goedgekeurd en kan de gemeente overgaan tot uitvoering ervan. Het preventieve toezicht vervalt hiermee niet. Voor nieuwe begrotingswijzigingen gelden daarna ook bovenstaande termijnen, tenzij GS hebben besloten het preventieve toezicht te beëindigen.
De termijn waarbinnen een besluit genomen dient te worden, kan eenmaal voor zes maanden worden verdaagd als voor het nemen van een besluit raadgeving van een adviseur is vereist. De adviseur moet wel aan bepaalde voorwaarden voldoen (Artikel 10:31 lid 3 Awb en Artikel 3:5 Awb). Dit kan bij hoge uitzondering voorkomen; er zijn geen praktijkvoorbeelden bekend waarbij dit aan de orde is geweest.
Beoordelingsnormen Het preventief toezicht heeft als doel te voorkomen dat een gemeente een beroep moet doen op de collectiviteit van de middelen. In de Handleiding artikel 12 financiële verhoudingswet 2017 staat de aanbeveling om, in geval van ingesteld preventief toezicht, dezelfde beoordelingsnormen te hanteren, zoals die gelden onder het artikel 12-regime.
Aangaan van verplichtingen vóór goedkeuring van de begroting Zolang de begroting of een besluit tot wijziging van de begroting (nog) niet is goedgekeurd door GS, behoeft het gemeentebestuur voor het aangaan van verplichtingen de toestemming van GS. GS kunnen bepalen voor welke posten en tot welk bedrag het gemeentebestuur geen goedkeuring behoeft voor het aangaan van verplichtingen, voordat de begroting is goedgekeurd, of nadat goedkeuring aan de begroting is onthouden,. Met de gemeente worden hierover afspraken gemaakt. Hierdoor worden de reguliere bedrijfsvoering, de uitvoering van wettelijke taken en uitvoering van het beleid niet onnodig verstoord. Dit zal in de praktijk inhouden dat een gemeente uitgaven kan doen tot het niveau van de laatst vastgestelde begroting, inclusief begrotingswijzigingen, tenzij bij de nieuwe begroting het lastenniveau lager is vastgesteld. Voor alles wat nieuw is ten opzichte van de laatste begroting is toestemming nodig. Op een verzoek om toestemming moeten GS binnen twee maanden beslissen. Als binnen deze termijn geen besluit is genomen, dan wordt de toestemming geacht te zijn verleend (Artikel 208 lid 3 Gemeentewet). Als afwegingskader ten aanzien van nieuwe verplichtingen gelden de criteria conform de Handleiding artikel 12 Financiële-verhoudingswet. De verplichtingen moeten onontkoombaar en onuitstelbaar zijn.
Hieraan wordt bijvoorbeeld voldaan wanneer: •
er sprake is van een wettelijke verplichting, of
•
uitstel leidt tot aansprakelijkstelling of kapitaalvernietiging, of
- 28 •
toekomstige onvermijdbare uitgaven worden voorkomen.
Uitzondering: dringende spoed Het gemeentebestuur mag alleen in gevallen van dringende spoed verplichtingen aangaan zonder verkregen goedkeuring van GS (Artikel 209 Gemeentewet). Het gaat hier om uitgaven waarbij voorafgaande toestemming van de toezichthouder niet tijdig mogelijk is. Of deze noodzaak aanwezig is, is ter beoordeling van de raad. Raadsleden die vóór stemmen lopen daarbij een zeker risico. Als GS later goedkeuring onthouden aan de begrotingswijziging, kunnen de betreffende raadsleden persoonlijk aansprakelijk worden gesteld (Artikel 210 Gemeentewet).
Termijnen voor het al dan niet verlenen van goedkeuring aan de begroting
- 29 -
- 30 -
Samen met de gemeente op zoek naar de oplossing In geval van preventief toezicht gaat de toezichthouder samen met de gemeente aan de slag om helder te krijgen waar exact de pijnpunten liggen. Dit is meestal een periode van een intensieve dialoog tussen toezichthouder en gemeente, zowel ambtelijk als (indien noodzakelijk) bestuurlijk. Vaak moeten er moeilijke keuzes door de gemeente worden gemaakt. De gemeente kan haar financiële situatie op verschillende manieren (laten) onderzoeken. Bijvoorbeeld met een begrotingsanalyse of een begrotingsscan. Daarnaast kan de provincie aanvullende onderzoeken laten uitvoeren op specifieke onderwerpen. •
Begrotingsanalyse: De gemeente kan een vergelijking maken van haar uitgaven en die van een andere of meerdere gemeenten. Hiervoor is een digitaal rekenblad beschikbaar via: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2015/05/01/begrotingsanalyse-gemeente Gemeenten kunnen deze zelf invullen.
•
Begrotingsscan: Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de provinciale toezichthouder maken – in samenwerking met de gemeente - een begrotingsscan. Zij beoordelen de financiële situatie en doen aanbevelingen voor verbetering. Alleen gemeenten die door hun financiële positie onder preventief toezicht staan van de provincie kunnen deze scan aanvragen. Zie ook de Brochure gemeentelijke financiële scan
van de Rijksoverheid.
De toezichthouder kan daarnaast ook zelf aanvullend onderzoek doen. Een begrotingsscan geeft dus inzicht waar gemeenten uitgaven kunnen verlagen, inkomsten kunnen verhogen, vermogen moeten opbouwen en/of schulden moeten afbouwen. De begrotingsscan wordt op verzoek toegelicht in de raad, of een commissie uit die raad, zodat de raadsleden een helder beeld krijgen van de (on)mogelijkheden. Hiermee wordt de raad in zijn positie versterkt verantwoordelijkheid te nemen voor een structureel en reëel sluitende begroting. De uitkomsten van een begrotingsscan zijn niet vrijblijvend. Als follow-up wordt van de raad of het college een schriftelijke reactie richting GS gevraagd, in het bijzonder ten aanzien van de geschetste oplossingsrichtingen en in hoeverre deze worden meegenomen bij de opstelling van de begroting. De conclusies en aanbevelingen zijn ook input voor overleg tussen de gemeente en de provincie. Het is de verantwoordelijkheid van de raad om (een pakket van) maatregelen te treffen om het structureel en reëel begrotingsevenwicht te herstellen.
Al dan niet beëindigen van het preventieve toezicht Het preventieve toezicht is in beginsel het hele begrotingsjaar van kracht, maar er bestaat een mogelijkheid voor de toezichthouder om het preventieve toezicht gedurende het jaar te beëindigen. Er zijn twee opties nadat de begroting is goedgekeurd: 1.
Intrekken van preventief toezicht (Artikel 203 lid 5 Gemeentewet).
2.
In stand houden van preventief toezicht gedurende de rest van het begrotingsjaar.
- 31 1.
Een situatie van preventief toezicht zal in de praktijk vaak leiden tot het op onderdelen bijstellen van de bestaande begroting; meestal wordt dit een herstelplan genoemd. Als de toezichthouder vindt dat het structurele en reële evenwicht is hersteld, bijvoorbeeld doordat de gemeente heeft besloten tot een concreet bezuinigingsplan, dan kan de toezichthouder op dat moment de begroting alsnog goedkeuren en beslissen het preventieve toezicht daarna te beëindigen.
2.
Een andere mogelijkheid is dat het begrotingsevenwicht is hersteld, maar dat de toezichthouder toch nog een vinger aan de pols wil houden. De begroting wordt goedgekeurd en het preventieve toezicht wordt dan niet beëindigd.
Ook in het geval preventief toezicht is ingesteld wegens termijnoverschrijding, bestaat de mogelijk om dit weer in te trekken als de begroting/jaarrekening alsnog is ingezonden. Dit omdat op het moment dat de begroting en jaarrekening zijn aangeleverd, de toezichthouder er een financieel oordeel over kan vormen.