20210831 Raadsbrief Stikstofopgave bijlage 2

Memo stikstofopgave Inleiding Op 29 mei 2019 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State het Programma Aanpak Stikstof (PAS) ongeldig verklaard. Daarmee is de stikstofproblematiek weer net zo actueel als voor het in werking treden van het PAS in 2015. De programmatisch aanpak was bedoeld om de natuurvergunningverlening vlot te trekken. De natuurvergunningverlening was stil komen te liggen omdat de uitstoot van stikstof en de belasting van stikstof op de natuur te groot was geworden. Daardoor kon niet worden uitgesloten dat het toestaan van nieuwe activiteiten (significant) negatieve effecten heeft op de natuur. Dat betekent dat geen vergunning kon worden verleend. Daarnaast was het effect van de jarenlange overbemesting in natuurgebieden inmiddels duidelijk zichtbaar. De stikstofproblematiek is het gevolg van de onbalans in het natuurlijk systeem door overbelasting. Deze onbalans uit zich op meerdere terreinen, zoals het teveel aan CO2, de verminderde kwaliteit van de bodem door intensief gebruik, verminderde kwaliteit van (grond)water en lucht enz. De gevolgen van de onbalans worden steeds duidelijker, bijvoorbeeld: - klimaatverandering met als gevolg hitte, droogte, extremer weer enz., - gebrek aan zoetwater, o.a. door extremer weer en stijging van de zeespiegel.

- sterk verminderde biodiversiteit die bijvoorbeeld direct gevolgen heeft voor de voedselproductie. De maatregelen die nu worden getroffen zien enerzijds op het herstel van de balans door het terugdringen van de overbelasting. De energietransitie is hier een duidelijk voorbeeld van. Hierdoor wordt de hoeveelheid CO2 in de lucht teruggebracht. Een ander voorbeeld zijn maatregelen om de natuur en de biodiversiteit te herstellen en de stikstofemissie te beperken. Anderzijds zien maatregelen op het beheersen van de effecten als gevolg van de onbalans. Voorbeelden zijn klimaatadaptieve maatregelen zoals het verhogen van dijken, ruimte maken voor de rivier of maatregelen in stedelijk gebied voor de opvang van regenwater bij heftige buien. Stikstofopgave De uitspraak van de Afdeling leidde er in eerste instantie toe dat procedures en daarmee ontwikkelingen stil kwamen te liggen. Deze zijn inmiddels alweer anderhalf jaar geleden opgestart, maar niet zonder juridische hobbels en praktische problemen. Vanuit het ministerie en de provincies zijn inmiddels diverse maatregelen getroffen in de vorm van wetgeving, opkoopregelingen voor veehouderijen, aanpassingen in het rekensysteem AERIUS enz. De laatste wetswijziging betreft de Wet stikstofreductie en natuurherstel (hierna: Wsn).

In de Wsn zijn de volgende omgevingswaarden opgenomen als resultaatsverplichting: - 2025: 40% van het areaal van de voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden beneden de KDW (10-15% stikstofreductie); - 2030: 50% van het areaal van de voor stikstofgevoelige habitats in Natura 2000-gebieden beneden de KDW (26% stikstofreductie); - 2035: 74% van het areaal van de voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden beneden de KDW (50% stikstofreductie). (De kritische depositiewaarde (KDW) geeft aan bij welke hoeveelheid stikstofdepositie aangenomen kan worden dat de kwaliteit van het habitattype niet wordt aangetast). In de Wsn is opgenomen dat het rijk een Programma stikstofreductie en natuurverbetering vaststelt. In het Programma moet het rijk aangeven hoe de vastgelegde stikstofreductie wordt behaald, waarbij ook rekening moet worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en met de regionale en lokale bijzonderheden. Er ligt inmiddels al een contourennota. Het Programma is bindend voor bestuursorganen als zij instemmen met de maatregelen. Daarnaast moeten de provincies voor 1 juli 2023 voor de Natura 2000-gebieden een gebiedsplan opstellen.

Hieruit moet blijken welke maatregelen worden getroffen/nodig zijn om aan de instandhoudingsdoelstelling te voldoen, dus hoe de stikstofbelasting zo laag mogelijk en bij voorkeur beneden de KDW komt. Daarbij is het uitgangspunt dat alle partijen bijdragen aan het verlagen van de

stikstofdepositie op het gebied. Binnen de gebiedsgerichte aanpak van de Kop van Schouwen wordt onder leiding van de provincie met diverse betrokken partijen (waterschap, gemeente, Zeeuwse milieufederatie, Staatsbosbeheer, Natuurmonumenten, Het Zeeuwse Landschap, Agrarisch Schouwen Duiveland, ZLTO en Recron) gesproken over de mogelijke maatregelen. In de Wsn is ook een vrijstellingsregeling opgenomen voor de bouwfase. Dit betekent dat een natuurtoets de bouwfase voor het aspect stikstof niet hoeft te worden meegenomen. Het rijk heeft hiervoor een algemene onderbouwing opgesteld en er worden, in overleg met de bouwsector, maatregelen getroffen om de stikstofemissie tijdens de bouw te beperken. Bijvoorbeeld door de inzet van emissiearme of elektrisch machines. Om ruimte te maken voor ontwikkelingen gaan de provincies een doelenbank oprichten. In deze doelenbank komt de stikstofruimte de ontstaat als gevolg van bijvoorbeeld opkoopregelingen. Maar niet uitgesloten wordt dat ook ruimte in vergunningen die niet wordt benut, wordt opgenomen in de doelenbank. De stikstofruimte in de doelenbank wordt ingezet voor maatschappelijke doelen die elke provincie zelf bepaalt. De provincie Zeeland heeft voorlopig de volgende doelen vastgesteld: - Biodiversiteit - Verblijfsrecreatie - Havens - Landbouw Per doel kunnen nog aanvullend eisen worden opgenomen.

Het streven is dat de doelenbank Zeeland in december 2021 in AERIUS wordt opgenomen. Kanttekeningen 1. De jurisprudentie laat zien dat de onderbouwing van het effect van een stikstofdepositie moeilijk is en dat ook invoergegevens in het rekenprogramma AERIUS steeds meer ter discussie staan. 2. Van de in de Wsn opgenomen vrijstellingsregeling voor de bouwfase stelt o.a. het Planbureau voor de Leefomgeving dat betwijfelt wordt of deze juridisch houdbaar is. Een van de opmerkingen van de Afdeling bij de PAS was dat stikstofruimte pas kan worden ingezet als ook duidelijk is dat maatregelen deze ruimte opleveren. Juist deze zekerheid ontbreekt in de onderbouwing van de vrijstellingsregeling die o.a. gebaseerd is op een convenant met de bouwsector. Daarnaast is het twijfelachtig of de beoordeling van de bouw- en gebruiksfase wel uit elkaar mag worden gehaald bij de toetsing van het effect van een project. Mocht blijken dat de vrijstelling inderdaad niet goed onderbouwd is, heeft dit gevolgen voor alle bouwprojecten. 3. De doelenbank moet wel worden gevuld. Geld voor het opkopen van bedrijven zoals veehouderijen is er in Zeeland nauwelijks. Daarnaast zijn er ook weinig veehouderijen in Zeeland die zorgen voor een significante stikstofdepositie. North Seaports en ook Dow hebben aangegeven geen vrije ruimte in vergunningen in de doelenbank te willen inbrengen.

Zij willen deze ruimte achter de hand houden voor de eigen ontwikkelingen. Het grote probleem is dat de stikstofruimte in de doelenbank niet “gereserveerd” kan worden. Als een partij stikstofruimte in de doelenbank inbrengt, is het niet zo dat hij/zij er ook gebruik van kan maken als dat nodig mocht zijn. De stikstofruimte kan ook gaan naar een ontwikkeling buiten de provincie die zorgt voor een stikstofemissie op bijvoorbeeld de Kop van Schouwen.

Kop van Schouwen De Kop van Schouwen is, samen met de Manteling van Walcheren, in Zeeland het gebied met de grootste overbelasting van stikstof. Uit de meest recente cijfers (juni 2021) blijkt dat de herkomst van de stikstof voor het merendeel afkomstig is van bronnen (ver) buiten Zeeland. Dit is weergegeven in onderstaande cirkeldiagram. Uit recent onderzoek is gebleken dat een extra bron bijdraagt aan de stikstofdepositie, namelijk ammoniak uit zee. Hierover is nog niet veel duidelijk, mogelijk gaat het om uitspoeling van ammoniak van landbouwgronden dat via rivieren in de zee terecht komt. Deze bron zorgt voor een aanzienlijke stikstofemissie en daarmee ook voor een aanzienlijke stikstofdepositie op de Kop van Schouwen.

Uit bovenstaande diagram blijkt dat, rekening houdend met de nu bekende maatregelen en het klimaatakkoord, de stikstofbelasting op 60% van de overbelast hexagonen in de Kop van Schouwen, in 2030 nog steeds boven de KDW zit (licht grijze deel van de balk). De maatregelen en het klimaatakkoord zorgen voor een beperkte stikstofreductie ten opzichte van 2018, namelijk 10% (blauwe en lichtblauwe deel van de balk). In de Wsn is opgenomen dat de stikstofbelasting bij 50% van de habitattypes in 2030 onder de KDW moet liggen. Uit de tabel blijkt dat, met alle bekende maatregelen, 60% van de overbelaste hexagonen nog steeds boven de KDW zit en dus 40% onder de KDW. Er wordt dus niet voldaan aan de doestelling uit de Wsn. Nu zijn de omgevingswaarden landelijke doelstellingen en geen doelstellingen per gebied, maar dit geeft wel een indicatie van de overbelasting en het effect van de maatregelen specifiek voor dit gebied. De Kop van Schouwen gaat niet bijdragen aan de landelijke doelstelling. Uit het overzicht van de stikstofbronnen blijkt dat 68% van de stikstofdepositie afkomstig is van externe bronnen, namelijk stikstof afkomstig vanuit het buitenland en afkomstig vanuit ammoniak op zee. De partijen betrokken bij de gebiedsgerichte aanpak kunnen hier niet op sturen, die hebben alleen invloed op lokale bronnen.

Dit betekent dat de reductiemogelijkheden voor stikstof op korte en misschien ook wel op middellange termijn beperkt zijn. De conclusie is dan ook dat: - de Kop van Schouwen overbelast is als het gaat om de stikstofdepositie. - er een gebiedsplan moet worden opgesteld, waarbij als uitgangspunt geldt dat iedereen moet bijdragen. Een groot deel van de overbelasting wordt echter veroorzaakt door bronnen waar partijen betrokken bij de gebiedsgerichte aanpak niet op kunnen sturen. - de lokale bronnen die wel op de korte en middellange termijn tot een reductie van de stikstofdepositie kunnen leiden, beperkt zijn. - ook met de aangekondigde maatregelen en rekening houdend met het klimaatakkoord, de reductie van de stikstofdepositie beperkt is en 60% van de nu overbelaste habitattypes in 2030 nog steeds overbelast zullen zijn. - de Kop van Schouwen niet zal bijdragen aan de landelijk opgave om in 2035 de stikstofdepositie op 74% van de stikstofgevoelige overbelaste habitattypes onder de KDW te brengen. Relatie met andere opgaven Zoals al eerder aangegeven, is de stikstofopgave onderdeel van de grotere opgave om de balans in het natuurlijk systeem terug te brengen. Binnen deze grote opgave passen veel meer opgaven.

De onbalans in het natuurlijk systeem leidt of gaat leiden tot aanpassingen in Europees, landelijk, provinciaal en gemeentelijk beleid, regelingen, instrumenten, belastingen. De maatregelen die nodig zijn om de onbalans te herstellen moeten integraal worden opgepakt. Sommige maatregelen zullen elkaar versterken, zoals de maatregelen in het kader van de stikstofopgave en de energie opgave. Het gasloos maken van de woningvoorraad levert een vermindering op van zowel de CO2 - als de stikstofemissie. Maar er zijn ook opgaven die botsen, zoals mobiliteit en stikstof. Het botsen van opgaven wordt o.a. veroorzaakt door het tempo in het stikstofdossier. Door de hoge politieke en maatschappelijk druk, voornamelijk in relatie tot de woningbouwopgave, is er enerzijds veel geld beschikbaar om de stikstofemissie terug te dringen en natuurherstelmaatregelen te nemen. Anderzijds zorgt het strakke tijdsschema ervoor (uiteindelijke 74% van het areaal onder de KDW in 2035) dat de integrale afstemming met andere opgaven in het gedrang komt. Andere opgaven hebben een andere planning. In het kader van de energieopgave word na 2030 gestart met het gasloos maken van de bestaande woningvoorraad. Zoals het er nu uitziet worden na 2030 of 2035 geen auto’s meer verkocht op fossiele brandstof. Beide ontwikkelingen zorgen ook voor een sterke stikstofreductie.

Maar deze reductie wordt na 2030 gerealiseerd, terwijl de Wsn uitgaat van een sterke reductie in de periode 2025-2035. Het totaalpakket aan opgaven, incl de stikstofopgave, en bijbehorende maatregelen is omvangrijk en heeft alleen een kans van slagen bij een integrale afweging met bijbehorende participatie en een brede belangenafweging. Dat past ook in de systematiek van de Omgevingswet en bijvoorbeeld in het proces dat heeft geleid tot de Zeeuwse Omgevingsvisie tot nu toe. Een sectorale afweging, dus alleen gericht op het aspect stikstof, past hier niet in. Ook in de nog op te stellen gemeentelijke omgevingsvisie moet in integrale afweging worden gemaakt.

Overweging Het is duidelijk dat er maatregelen moeten worden genomen om de stikstofdepositie op de Kop van Schouwen terug te dringen. Net zoals duidelijk is dat er maatregelen genomen moeten worden om het natuurlijk systeem weer in balans te brengen. Vanuit de diverse opgaven is het niet alleen wenselijk, maar zelfs noodzakelijk om hierbij integraal te werk te gaan, met een brede belangenafweging en een uitgebreid participatietraject dat moet zorgen voor voldoende draagvlak. Gezien de druk op het stikstofdossier lijkt deze werkwijze, die wel in het proces rondom de Zeeuwse omgevingsvisie zo duidelijk naar voren is gekomen, niet in het stikstofdossier te worden gevolgd. De provincie heeft, ambtelijk, al aangegeven niet te veel opgaven te willen koppelen, omdat men bang is dat daardoor de strakke planning uit de Wsn niet wordt gehaald. De provincie zet middels de gebiedsgerichte aanpak Kop van Schouwen in op reductie van de stikstofdepositie in het gebied. Tot nu toe wordt voornamelijk gekeken naar lokale bronnen. Echter bijna 70% van de stikstofdepositie komt van buiten Zeeland en dus niet van lokale bronnen in of rond de Kop van Schouwen. Uitgaande van het principe dat iedereen moet bijdragen, zal de provincie en via de provincie het rijk, sterk in moeten zetten op de reductie van de bronnen die de grootste stikstofdepositie veroorzaken. Deze opgave kan niet worden genegeerd.

De noodzaak om, specifiek voor de Kop van Schouwen, in een hoog tempo en los van alle andere opgaven, in te zetten op maatregelen die de stikstofdepositie te verlagen, lijkt niet aanwezig. Gezien de omvang van de opgave en de beperkte mogelijkheid om te sturen op een significante verlaging van de stikstofdepositie is juist het aanhaken bij andere opgaven de beste kans om tot een verlaging te komen. Voorwaarde is dan wel dat het tempo in het stikstofdossier wordt afgestemd met de planning van andere opgaven.