20210420 Raadsbrief Vaststellen nota VTH Beleid Zeeland 2021 bijlage 3 beleid

VTH - Beleid Zeeland 2021

Deel A en B

onderdeel uitgangspunten en deel strategieën

Status: Datum: Auteur:

Definitief concept juni 2020 Regieteam VTH Zeeland

Voorwoord Met genoegen bieden wij u de Zeeuwse strategie voor Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving aan. In deze nieuwe VTH strategie benoemen we de uitgangspunten voor preventie, vergunningverlening, gedogen, toezicht en handhaving in Zeeland. De reikwijdte van deze strategie omvat alle taken van de Zeeuwse overheden op het gebied van de Omgeving: milieu, water, natuur, ruimtelijke ordening en bouwen. Deze strategie draagt bij aan een mooi, schoon, veilig, gezond en duurzaam Zeeland. We hebben gekozen voor een unieke werkwijze. Deze strategie is tot stand gekomen door gezamenlijke inspanning van alle Zeeuwse overheden, omgevingsdiensten, Veiligheidsregio Zeeland, GGD, politie en Openbaar Ministerie. De Zeeuwse bevoegde gezagen hebben samen besloten om een eenduidige VTH strategie voor heel Zeeland op te stellen. In andere provincies is een VTH strategie door omgevingsdiensten opgesteld (met name voor basistaken). Tijdens het proces is geïnvesteerd in onderling vertrouwen en is ruimte gegeven aan inzichten en inhoudelijke inbreng van alle partijen. Een belangrijk uitgangspunt in dit proces is dat een Zeeuws-breed gedragen VTH strategie een gelijk speelveld voor inwoners en bedrijven moet opleveren, zonder dat dit ten koste gaat van de mogelijkheid om lokaal maatwerk te realiseren.

We kijken terug op een boeiend en productief proces, wat in onze ogen geslaagd is en nu afgerond kan worden met het aanbieden van de Zeeuws brede VTH strategie. Het werkgebied vergunningen, toezicht en handhaving voor het omgevingsrecht blijft de komende jaren sterk in ontwikkeling. Steeds meer komt de nadruk te liggen op integraal en programmagericht werken. Terugkerende elementen zijn effectievere en efficiëntere handhaving, vermindering van de administratieve lastendruk, minder vergunning plichtige activiteiten, meer algemene regels en de introductie van cyclisch werken. Dat zorgt voor nieuwe uitdagingen voor de Zeeuwse overheden en alle regionale partners. In deze VTH strategie anticiperen we daarop door middel van nieuwe referentiekaders en strategieën. Zeeland kiest met dit nieuwe plan voor een systematisch geheel van bestuurlijke kaderstelling, een uitvoerbare en eenduidige strategie. Zo zorgen we ervoor dat we gezamenlijk in Zeeland de goede dingen doen met goede uitvoering. Wethouder Frank van Hulle

Gedeputeerde Dick van der Velde

Inhoudsopgave Deel A: algemene inleiding en onze uitgangspunten 1.0 Inleiding: Vergunningen, toezicht- en handhavingsstrategie Zeeland 2020 1.1 Leeswijzer 1.2 Wettelijke kader 1.3 Programmatisch werken 1.4 Aansturing omgevingsdiensten en gemeenschappelijke regelingen 1.5 Doelstelling VTH strategie 1.6 Uitgangspunten toepassen VTH

1 1 1 2 3 3 4

Deel B: VTH deel strategieën

8

2.0 Preventiestrategie Vergunningverlening-,Toezicht- en Handhavingsbeleid Zeeland 2.1 Inleiding, De VTH strategie in onderdelen 2.2 Preventiestrategie VTH Zeeland 2.3 Samenhang preventie, toezicht en sanctie

9

3.0 Vergunningenstrategie 3.1 Inleiding 3.2 Integraal werken is ons uitgangspunt

12 12 12

4.0 Toezichtstrategie 4.1 Inleiding 4.2 Doel van toezicht 4.3 Wanneer houden we toezicht 4.4 Wat is Toezicht 4.5 Toezichtmethode

18 18 18 18 19 19

5.0 Sanctiestrategie 5.1 Doel 5.2 Beginselen tot handhaven 5.3 Landelijke Handhavingsstrategie (LHS) 5.4 Bestuursrechtelijke sanctiemiddelen, keuzes en aanpak

22 22 22 23 27

6.0 Gedoogstrategie 6.1 Inleiding 6.2 Integrale beoordeling om te gedogen

31 31 31

Bijlage 1: VTH partners

33

9 9 9

Deel A: Algemene Inleiding en onze uitgangspunten Behorende bij nota VTH beleid Zeeland 2021

Deel A : algemene inleiding en onze Uitgangspunten 1.0

Inleiding: Vergunningen-, Toezicht- en Handhaving strategie Zeeland 2021

De VTH partners (bijlage 1 VTH Partners) in de provincie Zeeland stellen vanwege de kwaliteitseisen in de Wabo en de komende Omgevingswet gezamenlijk Vergunningverlening-, Toezicht- en Handhavingsbeleid (VTH) op. Voor u ligt het eerste resultaat: Het Zeeuwse VTH beleid onderdeel strategieën. Een strategie die bijdraagt aan een mooi, schoon, veilig, gezond en duurzaam Zeeland’. We vinden een gezamenlijk en uniforme VTH strategie in Zeeland wenselijk en een grote meerwaarde. Ons gezamenlijk doel en proces was en is dan ook een breed gedragen VTH beleid, te beginnen met de gezamenlijke VTH strategie. De bevoegde gezagen (de colleges van de gemeenten en provincie, hierna wij of we) voor de VTH taken zijn individueel verantwoordelijk om VTH - beleid te ontwikkelen, af te stemmen en vast te stellen. Voor de basistaken die door de RUD Zeeland worden uitgevoerd, bestaat de wettelijke verplichting voor een gezamenlijk uniform VTH – beleid. Deelnemers aan de RUD zijn de Zeeuwse gemeenten, Waterschap en de Provincie Zeeland. De provincie is ook deelnemer aan de DCMR, zij voeren de Brzo taken uit.

1.1

Leeswijzer

De nota bestaat uit drie documenten, document 1 zijn de delen A en B, document 2 is deel c en document 3 is deel D. In deel A staan de algemene doelstelling en uitgangspunten van de strategie. In deel B staan de VTH strategieën. Dit zijn de: preventiestrategie, vergunningenstrategie, toezichtstrategie, sanctiestrategie en gedoogstrategie. In deel C staan de uitwerkingsregels en beleidsregels VTH. In deel D staan de landelijke kaders en achtergrond informatie die gebruikt is voor deze nota en kunnen gebruikt worden voor de nadere uitwerking.

1.2

Wettelijke kaders

De belangrijkste voorschriften staan in de Wabo (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) en het Besluit omgevingsrecht (Bor). In deze wetgeving staan kwaliteitseisen voor het beleid, de organisatie en de kwaliteit van personeel. De wet verplicht programmatisch werken. Dit betekent leren van de voorbije periode (evaluatie, jaarverslag), analyse van wat de komende periode nodig is (risicoanalyse en prioritering), bepalen van de beste aanpak van de prioriteiten (strategie) en vervolgens uitvoeren van wat bepaald is (jaarprogramma). Het doel van de wettelijke kwaliteitseisen in de Wabo en de komende Omgevingswet is een robuust en professioneel werkende uitvoeringsstructuur voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) die:  

kwaliteitsverbetering, afstemming en gegevensuitwisseling, afstemming straf- en bestuursrecht, en een landelijk speelveld/level playing field nastreeft; bijdraagt aan de realisatie van beleidsdoelen in de fysieke leefomgeving; 1

 

leidt tot vermindering van regel- en toezichtdruk en tot een gelijk speelveld voor bedrijven; onafhankelijkheid, professionaliteit en vakmanschap, betrouwbaarheid, eenvoud en gezamenlijkheid borgt.

De Omgevingswet (verwacht 2022) geeft ons meer ruimte en mogelijkheden om inhoudelijk integrale afwegingen te maken. Het doel van de wet is vooral om ontwikkelingen mogelijk te maken die zorgen voor een verbetering van de omgevingskwaliteit. Die worden nu soms nog gehinderd door tegenstrijdige regels, voor bijvoorbeeld bodem en grondwater, milieu en/of ruimte (zoals afstandsnormen). Ook bij deze nieuwe manier van werken moeten we voldoen aan de wettelijke kwaliteitseisen. Deze VTH-strategie zal hierop getoetst en mogelijk daar op aan gepast of aangevuld moeten worden.

1.3

Programmatisch werken

Voor VTH taken werken we programmatisch. Deze manier van werken is opgesplitst in een beleidsmatig en een uitvoerend deel.1 Het start met de probleem- (en risico)analyse en vervolgens het bepalen van de prioriteiten (WAT is belangrijk, 1e stap in het programmatisch werken). Daarna volgen procedurele, inhoudelijke en organisatorische eisen. Deze manier van werken is deels wettelijk bepaald, deels door jurisprudentie en deels door (landelijke) bestuurlijke afspraken zoals in het VNG of het IPO.2 Deze VTH strategie bevat stap 2 in het programmatisch werken: HOE we invulling geven aan het bereiken van goede naleving op de gestelde prioriteiten. In de afbeelding hieronder ziet u de beleidscyclus en de samenhang tussen de VTH strategie, doelen en prioriteiten, het jaarlijkse Uitvoeringsprogramma en de evaluatie.

1

Zie hiervoor artikel 7.2 van het Besluit omgevingsrecht Bijvoorbeeld: Landelijke Handhaving Strategie en BRZO Handhavingsstrategie en daarnaast de landelijke tekst Vergunningenstrategie

2

2

Strategische afwegingsruimte van het bevoegd gezag We hebben afwegingsruimte in de manier van inzet van VTH-instrumenten voor de gestelde prioriteiten. Het gaat met name om: - het vormgeven van het vergunningverleningsproces; - het vormgeven van preventieve instrumenten, gericht op het voorkomen van overtredingen, door bijvoorbeeld gerichte communicatie met doelgroepen; - de manier waarop toezicht wordt uitgevoerd; - het besluit om herstelsanctie op te leggen, hier bepalen we welke bestuurlijke sanctie we toepassen; - gedogen in uitzonderlijke gevallen, binnen de kaders die gelden voor gedogen.

1.4

Aansturing omgevingsdiensten en gemeenschappelijke regelingen

Onze omgevingsdiensten en gemeenschappelijke regelingen die gaan over de fysieke leefomgeving in Zeeland ( RUD Zeeland, DCMR, GGD en VRZ) sturen we aan met het instrument accountmanagement. Dit betekent dat we door middel van drie pijlers aansturen: 1. De planning en controle cyclus, hierin houden we grip op de financiën en de kwantiteit; 2. Kwaliteitsbeheer (BIG 8). We zien toe op het toepassen van de VTH strategie en de gestelde prioriteiten; 3. Relatiebeheer. Het onderhouden van een gezonde werkrelatie met onze omgevingsdiensten. De VTH strategie is onderdeel van de tweede pijler.

1.5

Missie, Visie VTH strategie Missie We willen een mooi, schoon, veilig, gezond en duurzaam Zeeland.

Visie Om dit te behouden en verbeteren voeren we een transparante vergunningverlening, risicogericht toezicht en een eenduidige handhaving uit.

Strategie Bij het uitvoeren daarvan werken we samen, integraal, risicogericht, transparant, professioneel, zijn betrouwbaar en leggen de verantwoordelijkheden daar waar deze horen. We hebben niet alleen de wens, maar ook de wettelijke plicht3 om de organisatie en uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving waar nodig te verbeteren. We zorgen voor een ‘gelijk speelveld’ voor burgers, bedrijven of instellingen voor wie een bepaalde regel geldt. Ook omdat iedereen er van uit mag gaan dat we hetzelfde (rechtvaardig en transparant) optreden als dat nodig is. Dat haar rechtsgevoel wordt gerespecteerd en de leefomgeving veilig, schoon en gezond blijft. Gemeenten, provincie, de beide omgevingsdiensten, de VRZ, de GGD, het Openbaar Ministerie en de politie treden bij de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving in vergelijkbare gevallen zoveel mogelijk hetzelfde op. Daarbij willen we een hoge professionaliteit, een optimale 3

Wet en Besluit VTH

3

samenwerking met de ketenpartners. En we zorgen er voor dat de eindproducten, zoals een verleende vergunning of een controle bij een activiteit of een bedrijf, van passende kwaliteit zijn. Dit is onderdeel van risicogericht werken.

Visie op vergunningverlening, toezicht en handhaving Het stellen van regels, het houden van toezicht op de naleving van regels en het optreden tegen overtredingen is een kerntaak van ons. We willen hiermee voorkomen dat het overtreden van regels de belangen van de overheid, burgers, natuur en milieu schaadt. De eerste verantwoordelijkheid voor het beheersen van die risico’s ligt bij de veroorzaker zelf, maar het vraagt ook een actieve houding van de overheid. De uitvoering van deze taken vraagt om een heldere visie op vergunningverlening, toezicht en handhaving. We nemen hierin verantwoordelijkheid en zetten daarvoor de instrumenten uniform, risicogericht en proportioneel in: hard waar het moet en met de verantwoordelijkheid waar die hoort.

1.6

Bestuurlijke Uitgangspunten VTH

We hanteren vanuit deze visie de volgende bestuurlijke uitgangspunten: 1. Integraal werken We werken als 1- loket en zorgen voor een integrale beoordeling van vergunningaanvragen en meldingen. Dit doen we door werken volgens de volgende doelstellingen:  (Integraal) Beschermen en benutten fysieke leefomgeving;  Verbeteren van de (integrale) dienstverlening;  Korte doorlooptijden van besluitvormingsprocessen;  Goede en tijdige participatie van burgers en bedrijven bij besluitvorming;  Transparantie en inzicht in procedures en processen;  Integrale en samenhangende besluiten. Integraal werken is belangrijk. Dit blijkt ook uit de doelstellingen van de Wabo (en later de Omgevingswet). Het komt terug in allerlei wettelijke voorschriften zoals de coördinatie- en doorzendplichten en de verplichte integrale belangenafweging. Integraal werken en de 1-loket gedachte vraagt om goed “Casemanagement”. We passen dit toe bij vergunningverlening en toezicht en handhaving. Met integraal werken voorkomen we dat we op één regelgeving goed handelen, maar vanwege strijdigheid of samenloop met andere regelgeving geen samenhangend besluit nemen. 2. Risicogericht werken We richten ons op de grootste risico’s (we kunnen niet alles toetsen en controleren) en zorgen dat deze bedrijven en burgers de regels naleven.

We willen de veiligheid verhogen, de kwaliteit van de leefomgeving behouden en onnodige (administratieve) lasten voorkomen. Bij het verlenen van nieuwe vergunningen bepalen we risico’s en prioriteiten aan de hand van de strategie voor vergunningverlening en het actualiseringsbeleid voor bestaande vergunningen. Ook bij toezicht bepalen we de belangrijkste risico’s en daarmee onze prioriteiten voor het toezicht. Hier wegen we ook het (naleef-)gedrag van bedrijven of burgers mee en de kans dat ze regels 4

overtreden. Hierbij gaat het ook om de vrije veld controles vaak uitgevoerd door private instanties die de groene wetgeving handhaven. Met tijdige en goede voorlichting en communicatie proberen we overtredingen en risico’s te voorkomen. We stellen periodiek prioriteiten via een probleemanalyse om de beperkte menskracht en middelen evenwichtig te verdelen. We streven er naar deze probleemanalyse elke 4 jaar te vernieuwen. We hebben inzet nodig op veel wetten en regels. Bij het bepalen van de risico’s en inzet kijken we naar de maatschappelijke betekenis van wat er kan gebeuren als een regel niet wordt nageleefd. 3. Voorkomen van ondermijning We willen niet dat burgers of bedrijven een vergunning of toestemming gebruiken om activiteiten uit te voeren met geld dat verdiend is via misdrijven. Ook willen we niet dat burgers of bedrijven een vergunning (mede) gebruiken voor het plegen van misdrijven. We toetsen daarom de integriteit van aanvragers. Als hier onaanvaardbare risico’s uit komen maken we gebruik van bevoegdheden die we hebben in de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob). We kunnen gerichte aanvullende voorschriften in de vergunning zetten. Ook kunnen we een vergunning weigeren of intrekken. Natuurlijk doen we dat pas na een zorgvuldige en soms gezamenlijke afweging.

We zetten de instrumenten van preventie, toezicht en sanctie actief in om ondermijnende activiteiten te voorkomen of stoppen. Activiteiten die vallen onder ondermijnen gedogen we niet. We gaan ondermijning tegen door goed samen te werken bij de uitvoering van de VTH taken. Zoals met het Openbaar Ministerie, andere overheden en ketenpartners. We sturen op samenwerking en gezamenlijke prioriteiten en wisselen onderling informatie uit. We vinden het wenselijk een eenduidig Zeeuws Bibob beleid te hanteren. 4. Betrouwbaar: doen wat we moeten doen We zijn betrouwbaar voor onze burgers, partners en het bedrijfsleven. Dat doen we bijvoorbeeld door het standaardiseren van werk , toepassen van standaard vergunningsvoorschriften en dezelfde strategie. Dit zorgt voor rechtsgelijkheid. 5. Transparant We voeren de VTH-taken transparant uit. Dit is een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur, maar staat ook in sommige wetten. Denk aan het publiceren van vergunningen (EU verplichting) en meldingen en aan het openbaar maken van namen van risicovollere bedrijven die herhaaldelijk de regels overtreden. We zorgen dat procedures reproduceerbaar zijn, dat betekent dat het procesverloop en de beslissingen in het dossier staan. 6. Professioneel: kwaliteit, kennis en kunde De uitvoering van taken voldoet minimaal aan de (landelijk) gestelde proces- en kwaliteitscriteria 2.2.

Het vaststellen en implementeren van een VTH Verordening is hiervoor een goed instrument.

5

7. Verantwoordelijkheid waar deze hoort We nemen onze verantwoordelijkheid en werken binnen de kaders van geldende wet- en regelgeving. We gaan uit van de beginselplicht4 tot handhaving. Dit geldt ook voor de eigen vergunde werkzaamheden en die van medeoverheden. We benaderen bedrijven, instellingen, particulieren en overheden vanuit het principe dat iedere partij eigen verantwoordelijkheid heeft. Daarom verwachten we ook dat bedrijven, instellingen, particulieren en overheden hun eigen verantwoordelijkheid voor de naleving van regels oppakken, onder andere door:  goede en volledige informatie aan te leveren bij vergunningaanvragen en meldingen;  zelf te zorgen voor actieve en betrouwbare informatie over risicovolle activiteiten, door ongewone voorvallen tijdig te melden. Vanwege de gevolgen voor interne en externe veiligheid en de leefomgeving. De uitwerking van de uitgangspunten in de verschillende bestanddelen van de VTH strategie staat in deel B.

Reikwijdte VTH strategie Zeeland Deze VTH strategie geldt voor de uitvoering en handhaving van de taken die onder gebracht zijn bij omgevingsdiensten en gelden voor de overige Wabo taken en autonome taken. Dat zijn: Wetten en daaruit voortkomende regels waarvoor in de wet als het bevoegd gezag is aangewezen één van de onderstaande : -de commissaris van de Koning; -het college van gedeputeerde staten; -de burgemeester; -het college van burgemeester en wethouders: -

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Wet ruimtelijke ordening Woningwet Wet erfgoed ( Monumentenwet) Huisvestingswet Wet milieubeheer Wet geluidhinder Wet bodembescherming Wet Natuurbescherming (Wnb) Waterwet Wet inzake de luchtverontreiniging Wet op de Kansspelen Drank- en horecawet Wet Bibob Algemene plaatselijke verordening Wet veiligheidsregio’s Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob)

4 Dit betekent dat bij een overtreding van een voorschrift het bevoegd gezag daartegen in de regel handhavend moet

optreden.

6

Wet basisregistratie ondergrond Wet hygiëne en veiligheid van badinrichtingen en zwemgelegenheden (Whvbz) Wet luchtvaart (Wlv) Ontgrondingenwet (Ow) Luchtvaartverordening Omgevingsverordening (vervangt: oude verordeningen Ruimte, ontgrondingen, water-, distel-, landschaps-, natuurbescherming-, varen en wegen ) En op deze wetten gebaseerde besluiten (AMvB’s) en Ministeriele regelingen. -

Na 2022 (verwachting) treedt de Omgevingswet in werking. Daarmee vervallen een groot aantal wetten en regels.

7

Deel B: De VTH deel strategieën

8

2.0 Preventiestrategie Vergunningverlening-, Toezicht- en Handhavingsbeleid Zeeland 2.1

Inleiding De VTH strategie in onderdelen

We hebben verschillende deelstrategieën voor de VTH-taken. We volgen daarbij zoveel mogelijk de landelijke strategieën. Dat zorgt voor uniforme besluiten en een transparant besluitvormingsproces voor bedrijven, burgers, instanties en derden.

2.2

Preventiestrategie Vergunningverlening-, Toezicht- en Handhavingsbeleid Zeeland

Voor een mooie, schone, veilige, gezonde en duurzame leefomgeving is het belangrijk dat burgers, bedrijven en instellingen regels naleven. Daarom willen we overtredingen voorkomen en naleving bevorderen. Het doel van preventie is de naleving van regels vergroten. Het naleven van regels is niet altijd vanzelfsprekend. Door de inzet van communicatiemiddelen (voorlichting) en ondersteunend optreden (vooroverleg) beïnvloeden we het gedrag op een positieve manier. We vinden het belangrijk om duidelijk te maken welke regels er zijn, waarom ze er zijn en hoe we er op toe zien. Met een goede inzet van communicatiemiddelen kunnen we het naleefgedrag aanzienlijk verbeteren. Pas als regels bekend zijn kunnen burgers, bedrijven en instellingen deze bewust naleven. Natuurlijk blijft het wel primair de verantwoordelijkheid van de burger, ondernemer of instelling zelf om op de hoogte te zijn en blijven van regels. Vergunningverleners en toezichthouders zijn een belangrijke schakel tussen overheid, burgers en bedrijven en spelen een grote rol in de verbetering van het naleefgedrag. Zij hebben rechtstreeks contact met de burgers en bedrijven en kunnen regels uitleggen en toelichten. Ook de overige medewerkers hebben een belangrijke rol in contacten met burgers en bedrijven.

2.3

Samenhang preventie, toezicht en sanctie

Preventie, toezicht en sanctie kunnen zowel na elkaar als naast elkaar worden ingezet om naleefgedrag te bevorderen. Preventieve instrumenten zetten we wel eerder in bij welwillend gedrag en toezicht en sanctie meer bij calculerend en bewust overtredend gedrag. Maar preventieve instrumenten kunnen ook bij calculerend gedrag bijdragen aan betere naleving. We zetten voor ons vergunningverlening-, toezicht- en handhavingsbeleid de volgende preventieve instrumenten in:  Eenvoudige en duidelijke regels Regels die we zelf maken of voorschriften in een vergunning die we verlenen zijn zo eenvoudig en begrijpelijk mogelijk opgesteld. Waardoor zo min mogelijk discussie over de interpretatie kan ontstaan. En we proberen te voorkomen dat iemand ze niet snapt. Bij landelijk gemaakte regels hebben we hier weinig invloed op.

9

 Zorgen voor begrip We laten de reden en achterliggende gedachte van regels weten. Iemand die weet en begrijpt waarom regels er zijn is eerder geneigd deze te accepteren en te volgen. Vergunningverleners en toezichthouders kennen de regels en de achterliggende gedachte en dragen deze gevraagd en ongevraagd uit.  Handhaafbare regels Regels zijn zo geformuleerd dat ze uitvoerbaar zijn. Ook zorgen we dat we de regel (zo eenvoudig mogelijk) kunnen controleren. Als we zelf regels of voorschriften maken dan laten we een handhaafbaarheidstoets uitvoeren door vergunningverlening, toezicht en handhaving.  Informeren over (nieuwe) regels en processen We communiceren actief over (nieuwe) regels en geven voorlichting. Als een burger of ondernemer niet bekend is met de regels, dan weet die soms niet dat hij/zij in overtreding is. We communiceren via een passend communicatiemiddel voor de doelgroep. Je hebt massacommunicatie zoals een bericht op een website en gerichte communicatie zoals via een brief. We leggen regels en processen uit.  Stimuleren vooroverleg We stimuleren vooroverleg bij initiatieven of plannen voor activiteiten. Vooroverleg is een overleg tussen een initiatiefnemer en de overheid (of overheden) die over toestemming voor de plannen gaat.

Vooroverleg zorgt er voor dat we op tijd kunnen meekijken of een plan naar verwachting past binnen kaders en regels en welke voorschriften gaan gelden. De initiatiefnemer kan daar in een vroeg stadium rekening mee houden. Voor het beoordelen van vergunningaanvragen gelden ook steeds kortere termijnen. Een goede en volledige aanvraag is daarom belangrijk. Vooroverleg versnelt en stroomlijnt het vergunning proces en beperkt het aantal vergunningaanvragen dat we buiten behandeling moeten laten of het aantal vergunningen dat we moeten weigeren.  Zichtbaarheid toezicht en handhavingsactiviteiten We laten zien dat we toezicht houden en handhaven als dat nodig is. We communiceren over toezicht- en handhavingsprioriteiten en over grotere handhavingsprojecten. Het openbaar maken van toezichtresultaten op bedrijfsniveau is ook een preventiemiddel. Wij gebruiken dit terughoudend en eigenlijk alleen als we dit wettelijk verplicht zijn. We zijn daarnaast zelf als toezichthouder regelmatig zichtbaar aanwezig in het veld. In jaarprogramma’s en projectplannen nemen we preventie en communicatie standaard als instrument op.  (integraal) Samenwerken We treden zo veel mogelijk gezamenlijk en eenduidig op. Landelijke regels passen we uniform toe. Lokale regels en voorschriften zijn zoveel mogelijk gelijk en afgestemd. Dit geeft duidelijkheid en zorgt voor meer begrip.

 Informatie delen Overheden delen onderling zo veel mogelijk informatie. Zo kunnen overheden risicogericht en informatie-gestuurd toezicht houden en handhaven. Maar ook de handhaving efficiënter en effectiever inrichten. Informatie over een bedrijf, burger of instelling is zoveel mogelijk centraal opgeslagen en raadpleegbaar voor overheden onderling, mits dit wettelijk is toegestaan.

10

 Maatschappelijke controle stimuleren We juichen sociale controle toe, zoals buurtpreventie. We willen dat de omgeving de regels kent, overtredingen kan signaleren en met elkaar in gesprek gaat hierover. Vergunningen en besluiten zijn zoveel mogelijk digitaal in te zien. We vragen klagers vooral (ook) om zelf richting de overlastgever aan te geven dat ze overlast hebben. Wijkcoördinatoren, wijkmanagers, wijkagenten en Boa’s spelen een belangrijke rol in het stimuleren van maatschappelijke controle. Hoe communiceren we? We gebruiken een communicatiemiddel dat past bij de doelgroep en dat aansluit bij het moment of het gedrag van iemand. We communiceren bij voorkeur interactief, want dan kunnen we gelijk nagaan of de informatie goed over komt. We kijken ook naar de gedragsmotieven (dat kan bijvoorbeeld meewerkend zijn of expres tegenwerken) van degene aan wie we communiceren voor de keuze van het communicatiemiddel.

11

3.0 Vergunningenstrategie 3.1

Inleiding

We stellen vergunningen op volgens de wettelijke eisen en volgens vastgestelde beleidsuitgangspunten. Als uitgangspunt nemen we de concept Landelijke vergunningen strategie (LVS). We stellen heldere, transparante en handhaafbare vergunningen op en verlenen ze binnen de gestelde termijn. Initiatiefnemers hebben een eigen verantwoordelijkheid om aan hun verplichtingen te voldoen. Bij initiatieven waar meerdere vergunningen of toestemmingen voor nodig zijn, stemmen we zoveel mogelijk af met andere bevoegde overheden en omgevingsdiensten. Waarbij we niet als adviesbureau functioneren maar als procesbegeleider. De initiatiefnemer is verantwoordelijk voor het aanvragen van zijn product. Dit doen we vanuit de 1-loket-gedachte. Hiermee voorkomen we dat we een activiteit deels vergunnen, maar deze op basis van andere wetgeving toch niet mag. Het vooroverleg is hierbij een belangrijk onderdeel. In de kwaliteitseisen heet dit vereiste “casemanagement”.

Onder vergunningverlening verstaan we: - het afgeven, weigeren of wijzigen van een vergunning waarbij we aan een bedrijf, particulier of (bestuurlijke) organisatie toestemming verlenen om een bepaalde activiteit (die zonder vergunning verboden is en niet mag worden uitgevoerd), tóch uit te voeren - verlenen van een ontheffing - afhandelen van een melding - opleggen van een maatwerkbesluit of nadere voorwaarde - afgeven van een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) - het geheel of gedeeltelijk intrekken van een vergunning Het maken van een gedoogbeschikking is onderdeel van de gedoogstrategie. Een gedoogbeschikking heeft een andere insteek dan een vergunning. Daarnaast is het proces van gedogen gekoppeld aan handhaving, omdat we eerst afwegen om te handhaven. De Wabo verplicht werken als 1- loket en een integrale, omgevingsgerichte beoordeling van vergunningaanvragen en meldingen. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de doelstellingen van deze wetten en komt terug in wettelijke voorschriften over de coördinatie- en doorzendplichten en de verplichte integrale omgevingsgerichte belangenafweging. Ook de Omgevingswet heeft integraal werken en beoordelen als uitgangspunt. Het vooroverleg heeft hierin een belangrijke functie. Wel staat het een aanvrager vrij bepaalde activiteiten los aan te vragen.

3.2

Integraal werken is ons uitgangspunt

Bij de uitvoering benaderen we wetten en besluiten integraal. Dit betekent dat we plannen en initiatieven zo vroeg mogelijk integraal beoordelen, ook op basis van de vergunningenstrategie. De betrokken bevoegde gezagen en omgevingsdienst(en) werken gericht met elkaar samen voor integrale en samenhangende besluitvorming .

12

1 We passen integraal casemanagement toe Het belangrijkste instrument van integraal werken is casemanagement. Dit is een strategisch uitgangspunt en staat los van waar het binnen de organisatie ondergebracht is. Casemanagement vergunningverlening Casemanagement is vaak de eerste stap in het proces van integrale benadering van een project of aanvraag. Daarna komt vergunningverlening en toezicht. Casemanagement is belangrijk voor de omgeving en de klant. Ook is het belangrijk voor de uitvoering van taken door betrokken organisaties of afdelingen. Het draagt bij aan integrale behandeling en het verkorten en transparant maken van procedures. Dit verhoogt het kwaliteit- en dienstverleningsniveau. Goed casemanagement zorgt voor een integrale beoordeling van samenhangende aanvragen en uiteindelijk besluitvorming op maat, passend in de omgeving. Vanuit de Wabo moeten we casemanagement minimaal toepassen op de wettelijke taken uit de Wabo (en daaronder vallende wetten), de Waterwet en de Wet natuurbescherming. Een casemanager voert het casemanagement uit . De casemanager is verantwoordelijk voor integrale beoordeling van aanvragen en coördineert samenhangende besluiten.

De casemanager stemt af met andere betrokken bevoegde gezagen of adviesorganen, dit kunnen zijn:  (andere) Gemeente  Provincie Zeeland  RUD Zeeland  DCMR (voor BRZO-zaken)  VR Zeeland  GGD Zeeland  Waterschap Scheldestromen  Rijksoverheid (bijvoorbeeld IL&T, RWS)

2 Aanvragen voorzien we van een goed bij de omgeving passend kader (zie model hieronder) De manier waarop we invulling geven aan vergunningverlening en casemanagement is sterk afhankelijk van het kader waarbinnen we het beoordelen. Hierbij maken we onderscheid tussen:  omvang en aard van aangevraagde activiteiten;  de specifieke omgeving waarin de activiteiten worden uitgevoerd.  Daarnaast beoordelen we de aanvrager op naleefgedrag en in sommige gevallen op integriteit volgens ons Bibob beleid. Op basis van deze indicatoren bepalen we of aanvragen technisch- of sociaal-maatschappelijk eenvoudig of complex zijn. We delen aanvragen in 4 typen vergunningen: Vergunning eenvoudig Een vergunning voor een situatie met geringe technische en sociaal-maatschappelijke complexiteit bestaat vooral uit standaardvoorschriften. Vergunning eenvoudig+ Is de situatie technisch-inhoudelijk niet complex maar sociaal-maatschappelijk wel, dan bestaat een vergunning vooral uit standaardvoorschriften en geven we extra aandacht aan afstemming, overleg en samenwerking tussen betrokken partijen. 13

Vergunning specifiek Bij een technisch-inhoudelijk complexe situatie met een geringe sociaal-maatschappelijke complexiteit bestaat de vergunning vooral uit specifieke voorschriften. Vergunning specifiek+ De situatie is technisch-inhoudelijk en sociaal-maatschappelijk gezien complex. Dit vraagt om specifieke voorschriften in een vergunning en een zorgvuldige afstemming, samenwerking en overleg tussen betrokken partijen.

De 4 typen vergunningen schematisch weergegeven.

Figuur :Vier typen vergunningen, afhankelijk van de technisch-inhoudelijke en sociaalmaatschappelijke complexiteit van het project, de inrichting of activiteit en/of het gebied waarin de inrichting is gevestigd of de activiteit plaatsvindt. De indicatoren spelen bij vergunningverlening een belangrijke rol bij het formuleren van een bij de omgeving passend kader voor de activiteiten. De indeling is breder toepasbaar dan alleen voor vergunningen. We gebruiken de werkwijze ook voor het behandelen van meldingen, het verlenen van ontheffingen, het opstellen van maatwerkvoorschriften of bij toepassing van een gelijkwaardigheidsbepaling. 3 We werken met actuele vergunningen Actuele vergunningen dragen bij aan verlaging van de druk op de fysieke leefomgeving, bescherming van natuur en verbetering van naleefgedrag. Een actuele omgevingsvergunning met de laatste stand der techniek en kennis erin verwerkt is beter toetsbaar en handhaafbaar. De Wabo verplicht actualisatie van omgevingsgunningen milieu. Dit geldt niet voor andere typen vergunningen. De Europese Richtlijn Industriële Emissies verplicht daarnaast extra actualisatie van vergunningen van IPPC-installaties.

Voor het actueel houden van omgevingsvergunningen milieu passen we het volgende beleid toe: Jaarlijks nemen we in het VTH-programma de volgorde en prioritering op van welke vergunningen we moeten actualiseren en de capaciteit die we daar voor nodig hebben. Het vergunningenbestand beoordelen we bij de actualisatietoets op de volgende aspecten: - Is er sprake van nieuwe wet- en regelgeving waardoor vergunningen binnen een in die wet gestelde termijn aangepast moeten worden? 14

-

Zijn de voorschriften (nog steeds) goed handhaafbaar? Milieuvergunningendossiers van tien jaar oud (voor bedrijven die onder BRZO vallen is dit 5 jaar) toetsen we op inhoud, actualiteit van de voorschriften en overzichtelijkheid.

De uitkomsten van de actualisatietoets nemen we op in een meerjarenplan vergunningverlening. We nemen wijzigingen in de bedrijfsvoering niet mee in deze actualisatie, omdat dan het initiatief bij het bedrijf ligt om een veranderings- of revisievergunning aan te vragen. Ook als er om andere redenen een verschil is tussen de feitelijke en de vergunde situatie dan valt dit buiten de actualisatieplicht. 4 Intrekken vergunningen We verlenen jaarlijks verschillende soorten vergunningen. De meeste projecten en activiteiten realiseert de vergunninghouder gelijk nadat de vergunning is verleend. Maar het komt ook voor dat een initiatiefnemer geen, of pas na jaren gebruik maakt van een vergunning. We vinden het ongebruikt laten voortbestaan van rechten uit vergunningen, om meerdere redenen ongewenst:  We moeten voorkomen dat bouwwerken of activiteiten die in het verleden zijn vergund maar nog niet zijn gerealiseerd, (nieuwe) planologische en stedenbouwkundige inzichten doorkruisen .  Het moetenvoorkomen dat nieuwe bouwwerken c.q. activiteiten worden gebouwd/uitgevoerd naar verouderde technische inzichten.  Het is vanuit administratief oogpunt gewenst dat het vergunningenbestand zoveel mogelijk overeenstemt met de feitelijke situatie buiten.

 Het is voor omwonenden onplezierig als zij geconfronteerd worden met oude ongebruikte rechten, waar ze geen rechtsmiddelen meer tegen kunnen aanwenden. We beogen in de hiervoor genoemde situaties, afhankelijk van de specifieke omstandigheden, de vergunning na verloop van een bepaalde periode in te trekken (in de Wabo staat genoemd wanneer wij een vergunning mogen intrekken.) We kunnen vergunningen intrekken als:  een vergunning op basis van onjuiste of onvolledige informatie verleend is;  de aanvrager erom verzoekt;  de aanvrager is overleden (bijvoorbeeld in APV-vergunningen);  het gevaar bestaat dat de vergunning misbruikt wordt voor criminele activiteiten.  Van de vergunning een bepaalde periode geen gebruik is gemaakt. De wet bepaalt deels wanneer wij een vergunning mogen intrekken(bijvoorbeeld in de Woningwet of APV) en deels is het gebaseerd op jurisprudentie (bijvoorbeeld bij omgevingsvergunningen milieu). 5 Uitgangspunten vergunningverlening Bij het behandelen van een vergunningaanvraag of een ingediende melding hanteren we de onderstaande vier uitgangspunten om te zorgen voor een kwalitatief goede beoordeling. Deze uitgangspunten geven invulling aan de algemene uitgangspunten van onze VTH-strategie uit Deel A. Dit zijn: integraal werken, risicogericht werken (o.a.

door probleemanalyse), toetsen integriteit aanvragers, betrouwbaarheid, transparantie, professionaliteit en verantwoordelijkheid waar deze hoort.

15

a. Omgevingsgericht, integrale afstemming aan de voorkant  nieuwe activiteiten toetsen we op belasting van de omgeving;  we beoordelen integraal, toetsen aan de weigeringsgronden en beoordelen inhoudelijk;  we voorkomen onacceptabele omgevingsbelasting;  politiek-bestuurlijke speerpunten geven we prioriteit;  bij (potentiële) maatschappelijke onrust communiceren we goed naar de omgeving;  we stimuleren innovatie en duurzaamheid. b. Transparant, voorspelbaar en betrouwbaar  we passen landelijke standaarden en eigen beleid toe;  we maken , heldere en transparante, begrijpelijke, handhaafbare vergunningen op maat, deze zijn openbaar en digitaal beschikbaar (dit is bijvoorbeeld voor IPPC-bedrijven een wettelijk verplicht);  we baseren voorschriften op de best beschikbare technieken (BBT) en stellen vooral doelvoorschriften; bedrijven kunnen dan zelf bepalen hoe ze daar aan voldoen. Dit past bij onze uitgangspunten voor deregulering en vermindering van administratieve lasten en meer zelfsturing;  vergunningen van IPPC- en BRZO-bedrijven leggen we overzichtelijk vast, zodat alle verplichtingen van het bedrijf op ieder moment inzichtelijk zijn. We hebben ook een overzicht van al deze bedrijven digitaal beschikbaar. c.

Maatwerk bij beleidsrijke situaties en/of bij een slecht naleefgedrag5  we behandelen besluiten voor activiteiten die bij niet naleven schade kunnen veroorzaken aan leefomgeving, gezondheid, veiligheid en natuur intensiever. De besluiten bevatten meer maatwerk- en of middelvoorschriften. De aanvraag (wat vraagt de aanvrager precies), het besluit (wat staan we toe) en de voorschriften (onder welke voorwaarden staan we het toe) formuleren we in detail;  als landelijke voorschriften niet goed helder zijn, niet goed toepasbaar voor een specifieke situatie of als de initiatiefnemer een slecht naleefgedrag heeft dan stellen we maatwerken/of middelvoorschriften op. Maatwerk- en middelvoorschriften geven minder speelruimte voor eigen invulling en meer duidelijkheid, ook voor de omgeving, toezichthouders en handhavers. d. Gezamenlijk en professioneel  het proces van vergunningverlening begint met een voorbereidende fase waarin de initiatiefnemer de mogelijkheden verkent, een aanvraag opstelt en eventueel vooroverleg heeft;  het proces van vergunningverlening eindigt bij de oplevering naar toezicht, soms voeren we een gezamenlijke opleveringscontrole uit;  als we dat wettelijk moeten, publiceren we de onherroepelijke vergunning voor iedereen;  we dragen het casemanagement over aan toezicht.

5

Naleefgedrag is de mate waarin bedrijven, burgers of instellingen regels en voorschriften volgen. We onderscheiden spontane naleving en naleving door het uitoefenen van toezicht en handhaving. Bijvoorbeeld de kans op een sanctie en de hoogte van de sanctie. Zie hiervoor het onderdeel sanctiestrategie.

16

6 Stappenplan vergunningenstrategie In het schema staan samengevat en globaal de stappen van het proces van vergunningverlening. Een aantal processtappen kunnen en moeten we uitwerken in protocollen en werkinstructies.

1

2

3

4

•Pas omgevingsmanagement toe en bepaal of meerdere besluiten of meldingen vereist zijn voor het project •Bepaal of een bibobtoets vereist is •Stel de samenwerkingspartners en het casemanagement vast

•Bepaal de sociaal maatschappelijke context en de technisch inhoudelijke complexiteit van de vergunning of melding •Bepaal het type vergunning of melding dat aangevraagd wordt (4 typen) •Bepaal het naleefbeeld van de aanvrager

•Bepaal de vereiste gedetailleerdheid van de voorschriften •Bepaal het vereiste soort (maatwerk)voorschriften (doel- en middelvoorschriften)

•Publiceer conform wetgeving en kwaliteitseisen •Leg de doorlopen stappen en genomen besluiten verifieerbaar vast (motiveringsbeginsel, zorgvuldigheidsbeginsel, verbod van willekeur) •Overdracht casemanagement aan Toezicht en Handhaving

17

4.0 Toezichtstrategie 4.1 Inleiding Met toezicht houden we zicht op naleving van regelgeving en risico’s van niet-naleven. Dat burgers, bedrijven en instellingen regels volgen is in onze samenleving niet vanzelfsprekend. We zien toezicht als een middel om de naleving van regels te bevorderen. Toezicht draagt bij aan een schone, veilige, gezonde en mooie leefomgeving voor iedereen. Activiteiten zorgen voor risico’s voor de leefomgeving en we willen deze risico’s beperken en beheersen. Door een aantal activiteiten waren er in het verleden incidenten of rampen en dat kan weer gebeuren. We vinden het belangrijk dat te voorkomen. Of burgers, bedrijven en instellingen regels naleven hangt af van de spontane naleving, maar ook van controleren en handhaven als dat nodig is. De toezichthouders controleren niet alleen of regels worden nageleefd, maar bevorderen ook het naleefgedrag.

4.2

Doel van toezicht

We houden toezicht om het ontstaan van risico’s voor de leefomgeving zo klein mogelijk te houden. We vinden het belangrijk om op dezelfde manier toezicht te houden in gelijke gevallen. We bereiken hiermee:  transparantie;  professionaliteit;  rechtszekerheid en rechtsgelijkheid voor burgers, bedrijven en instellingen waarop we toezicht houden;  effectiviteit en efficiency bij uitvoering, zo kunnen we met zo min mogelijk inspanning en zo laag mogelijke kosten zo veel mogelijk bereiken. Voorwaarde daarbij is wel dat regels eenduidig, correct, duidelijk en toepasbaar zijn op de (zelfde) situatie(s). De toezichtstrategie gaat over de werkwijze van het vaststellen van het toezichtprogramma tot en met het al dan niet constateren van de overtreding. Bij overtredingen reageren we volgens de sanctiestrategie. Vaak betekent dit dat we handhaven om te zorgen dat de overtreding stopt of zich niet herhaald.

4.3

Wanneer houden we toezicht?

We richten het toezicht op de meest risicovolle situaties: waar de kans het grootst is dat het naleefgedrag onvoldoende is en dit leidt (of kan leiden) tot schade aan de leefomgeving, de volksgezondheid, de veiligheid en natuur (vrije veld controles). Het is namelijk onmogelijk om binnen de beschikbare capaciteit, middelen en tijd alle objecten, activiteiten en locaties op alle punten te controleren. Dit is ook niet nodig, want niet alle situaties zijn even risicovol. Voor de evaluatie van toezicht, registreren we het uitgevoerde toezicht en het naleefbeeld (waarop is toezicht gehouden en de overtreding soorten). Zo kunnen we de output maar ook de outcome evalueren. 6 Naast toezicht hebben we ook andere mogelijkheden om het naleefgedrag te verbeteren, bijvoorbeeld communicatie en/of subsidiëring. Hier staat meer over in de preventiestrategie. 6

Zie voor de vereisten i.v.m. het jaarverslag artikel 7.2 van het Besluit omgevingsrecht (outcome) en artikel 10.6 van de Regeling omgevingsrecht (output)

18

Met een probleem- en risicoanalyses stellen we de prioriteiten voor toezicht.

4.4

Wat is toezicht?

De term toezicht wordt vaak zowel in brede als in enge zin gebruikt. In brede zin is het de overkoepelende term voor al het inspectiewerk in combinatie met het woord handhaving. In enge zin bedoelt men het als het concrete werk van een toezichthouder. Toezicht is het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen. En het daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan ingrijpen. Speciaal daarvoor aangewezen toezichthouders voeren het toezicht uit. Een toezichthouder is een persoon namens het bevoegd gezag belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Toezicht zorgt voor een belangrijk preventief effect. Bij toezicht voeren we een controle uit ook zonder dat we een overtreding vermoeden of daarvan weten. We kunnen een bezoek aan een activiteit, een bedrijf, een locatie, een bouwwerk of een persoon brengen. Samengevat: onder toezicht verstaan we het controleren of en in hoeverre burgers, bedrijven of instellingen regels naleven. Integraal toezicht We willen voorkomen dat burgers en bedrijven onnodig vaak gecontroleerd worden.

Daarom stemmen we toezicht acties zoveel mogelijk af en voeren we als verschillende instanties of verschillende onderdelen van instanties controles bij bedrijven of activiteiten zoveel mogelijk tegelijkertijd uit. Dan gaat het om gezamenlijk toezicht, signaaltoezicht of integraal toezicht.

4.5

Toezichtmethode

We houden toezicht op de voor de doelgroep meest effectieve en meest efficiënte methode. De keus voor de methode hangt onder andere af van:  Kennis van regelgeving;  Kosten en baten;  Mate van acceptatie;  Gezagsgetrouwheid doelgroep naar aanleiding van naleefgedrag. Voor ons betekent de toezichtstrategie ook: • het krijgen van inzicht in het naleefgedrag en de motieven voor naleving; • het krijgen van inzicht door het samenbrengen van specifieke en gezamenlijke gegevens. Bijvoorbeeld om het effect van toezicht en handhaving te meten of om trends en ontwikkelingen zichtbaar te maken. Met deze gegevens kunnen we onze strategie eventueel aanpassen. Voor de doelgroep betekent dit: • heldere communicatie over het naleefgedrag en waar dat onvoldoende is en wat daarvan de consequenties zijn (voor de omgeving, voor doelgroep zelf); 19

• • •

inzicht in de mogelijkheden om het gedrag te verbeteren; kennis van algemene preventieve werking en kennis dat we toezicht houden en overtredingen opmerken; kennis van wat de consequentie is van voortdurend niet naleven.

Voor de omgeving betekent dit: • vertrouwen dat de veiligheid, gezondheid en leefbaarheid voldoende gewaarborgd zijn. Preventief of repressief toezicht We gebruiken 2 hoofdvormen van toezicht:  Preventief toezicht Dit zijn controles die we op basis van de risicomethodiek in de verschillende planningen opnemen. Uit de risicomethodiek volgt de controlefrequentie. Een preventieve controle is gepland en terugkerend. 

Repressief toezicht Dit zijn controles met een specifieke aanleiding zoals signalen, klachten, handhavingsverzoeken, meldingen maar ook de bevindingen van eerdere controles en gegeven hersteltermijnen (hercontroles).

Vormen van toezicht Bij preventieve en repressieve controles zetten we verschillende toezichtinstrumenten of combinaties van instrumenten in. De methode bevat de meest voor de hand liggende vorm van toezicht, de prioriteit of het thema. Vormen van toezicht :  aangekondigd of onaangekondigd;  steekproeven;  fysiek toezicht, zichtbare aanwezigheid;  administratief toezicht;  aspectcontrole;  systeemtoezicht (bijvoorbeeld het veiligheidssysteem bij BRZO-bedrijven);  concerntoezicht (bijvoorbeeld op het compliance-systeem, werken volgens verschillende soorten regelgeving bij een concern met meerdere vestigingen). De meest geschikte toezichtvorm leggen we vast in het jaarlijks uitvoeringsprogramma, in een projectplan, in een samenwerkingsprogramma of in een toezichtplan. Klachten en ongewone voorvallen In het uitvoeringsprogramma reserveren we ook uren voor niet gepland toezicht, dit zijn ongewone voorvallen en klachten. Ongewone voorvallen of klachten onderzoeken we altijd. We voeren een administratieve of controle ter plaatse uit om te beoordelen of de klacht terecht is. Als dat nodig is ondernemen we actie en informeren we de klager. Toezicht tijdens de verschillende fasen van een bouwwerk Toezicht voeren we op verschillende momenten uit. In deze toezichtstrategie staan een aantal richtlijnen, zodat controles bij bedrijven, instellingen en objecten hetzelfde zijn.

Verschillende toezichthouders voeren namelijk toezicht uit op verschillende aspecten. Soms doen ze dit samen. We kennen daarin verschillende fasen. 

Realisatiefase De fase tijdens het inrichten van activiteiten, aanleggen en bouwen. 20

 

Beheer- of gebruiksfase De fase tijdens het gebruik van een object of uitvoeren van activiteiten. Sloopfase / beëindiging Tijdens deze fase worden activiteiten gestaakt of bouwwerken gesloopt en waar nodig de vergunning ingetrokken.

Toezicht bij Gedogen We houden actief toezicht op gedoogsituaties. Regelmatig controleren we of de overwegingen van de beslissing om af te zien van handhaving, nog actueel zijn. We kijken of de vergunninghouder de opgelegde beperkingen en voorwaarden naleeft. Zo niet, dan handhaven we volgens ons beleid.

21

5.0 Sanctiestrategie 5.1

Doel

In de sanctiestrategie staan de kaders die wij gebruiken bij handhavend optreden als we een overtreding constateren.

5.2

Beginselplicht tot handhaven

Als we een overtreding van een voorschrift constateren, treden we hier in beginsel tegen op. Prioritering maakt voor de vraag óf we handhaven niet uit. We stellen vooral in de toezichtfase prioriteiten aan de hand van risico’s. Als we eenmaal controleren en we constateren een overtreding, dan is handhaven in beginsel het vervolg. Deze verantwoordelijkheid staat voor omgevingsrecht in diverse bijzondere wetten, de Algemene wet bestuursrecht en in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de zogenoemde beginselplicht tot handhaven7. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. In gevallen waarin het bestuursorgaan in dat kader redelijk te achten beleid voert, bijvoorbeeld inhoudend dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt, dient het zich echter in beginsel aan dit beleid te houden. Dit laat onverlet dat slechts onder bijzondere omstandigheden van het bestuursorgaan mag worden gevergd, van handhaving af te zien. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat.

Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

De bovengenoemde ‘standaard formulering’ uit 2004 voor de beginselplicht tot handhaven is inclusief de precisering die de Raad van State in 2011 heeft toegevoegd2. Voor het Openbaar Ministerie ligt de basis van deze verantwoordelijkheid in artikel 124 van de Wet op de rechterlijke organisatie en in de Europese richtlijn inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht 5. Het uitgangspunt is dat wij en het Openbaar Ministerie, beide vanuit onze eigen verantwoordelijkheid, ons handelen afzonderlijk en in combinatie richten op het naleven van wet- en regelgeving3. Het kenmerk van professionele handhaving is een consequente uitvoering. Handhaving kan zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk. Strafrechtelijk optreden gaat vaak in samenwerking met externe partners als de politie. Onder handhaving verstaan we: het afdwingen van het naleven van regels door de inzet van juridische/bestuursrechtelijke en/of strafrechtelijke maatregelen. Bijvoorbeeld het opleggen van een last onder dwangsom, last onder bestuursdwang, het intrekken van de vergunning, de bestuurlijke boete, de bestuurlijke strafbeschikking en het opmaken van een proces-verbaal. We noemen dit ‘interventies’.

7

Geformuleerd in ABRvS 7 juli 2004, LJN AP8242 ABRvS 5 oktober 2011, AB 2011, 307, JB 2011, 261, NJB 2011, 1911, Gst 2012, 7 3 Uit: Landelijke Handhavingstrategie (LHS) – Een passende interventie bij iedere bevinding (versie 1.7 april 2014) 2

22

Aan handhaving kunnen, afhankelijk van de ernst van het geval, andere interventies vooraf gaan, bijvoorbeeld een gesprek. Als hierdoor de overtreding opgehouden is, dan zijn bestuursrechtelijke handhavingsbesluiten niet nodig. We bepalen de ernst van de overtreding door onder meer te kijken naar het gevolg van de overtreding. Naast de ernst van de overtreding bepaalt het gedrag van de overtreder de zwaarte van de sanctie.

5.3

Landelijke Handhavingsstrategie

Verschillende (landelijke) partijen8 stelden in 2014 de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS) vast. Met de LHS willen ze de organisatie en uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving verbeteren en zorgen voor een gelijk speelveld voor burgers, bedrijven en instellingen waar regels voor gelden. Een ander doel van de LHS is dat de omgeving ervan uit mag gaan dat we optreden als dat nodig is en de leefomgeving veilig, schoon en gezond blijft. De LHS geeft daarom aan hoe we per situatie reageren bij welke soort overtreding. Wij passen de LHS (opgenomen in deel D) toe met in achtneming van onderstaande nuanceringen. Sanctiestrategie Als we een overtreding constateren dan handhaven we volgens de LHS. Het stappenplan start bij de constatering van een overtreding tijdens het toezicht. De sanctiestrategie bepaalt hoe en welke sanctie we inzetten. De strategie zorgt voor meer afstemming en een passende inzet van bestuursrechtelijke en / of strafrechtelijke instrumenten, doordat: •

• • •

•

We elke overtreding beantwoorden met een passende reactie. De keuze voor het instrument hangt af van het gedrag van de overtreder (waarom leeft de overtreder niet na?) en de soort en ernst van de overtreding; We rekening houden met verzachtende of verzwarende omstandigheden, zoals een rechtvaardigingsgrond en de hoeveelheid schade waartoe de overtreding (mogelijk) leidt; Onze reacties strenger worden als overtredingen voortduren of zich herhalen; De methodiek een goede basis is voor het maken van (werk)afspraken over afbakening en werkwijze tussen het Openbaar Ministerie, de politie en de buitengewone opsporingsambtenaren; Wij voor het doen beëindigen van veel voorkomende overtredingen standaard hersteltermijnen gebruiken.

Een bestuurlijk vastgestelde specifieke handhavingsaanpak voor een apart taakveld gaat voor op deze strategie. Hier hebben wij het over specifieke handhavingsaanpak(ken) met betrekking tot bijvoorbeeld specifieke wetgeving, lokaal beleid of verordening of een specifiek thema (bijvoorbeeld aanpak illegale containers in buitengebied en het toezicht en handhaving van de groene wetgeving ) en bevat een hierop toegesneden sanctieaanpak. Bestaande voorbeelden hiervan zijn overtredingen die vallen onder het Damocles-beleid en de Drank- en Horecawetgeving. Voor overtredingen van regels met een specifieke handhavingsaanpak is deze sanctiestrategie dus niet van toepassing.

8

Deze strategie is opgesteld door IPO en het OM, in samenwerking met de VNG, de UvW, het ministerie van I&M, de Inspectie Leefomgeving en Transport, ISZW, politie en de vereniging van omgevingsdiensten.

23

Stappen interventie Casemanagement handhaving Bij overtredingen gaan wij na of er raakvlakken zijn voor ketenpartners of andere overheidspartijen. Als dit het geval is, informeren we die partijen en gaan we na of we gecoördineerd kunnen / moeten optreden. Als er meerdere partners betrokken zijn, blijft het casemanagement voor de aanpak van de overtreding bij de partij die de overtreding constateerde, tot we daar andere afspraken over maken. Bij overtredingen waar meerdere instanties of interne afdelingen op willen handhaven werken we samen bij de toepassing van de LHS. We wisselen informatie uit met elkaar over de aanpak en het vervolg. Als het efficiënt en/of effectief is, voeren wij (her)controles samen uit. Relatie tot (partieel) gedogen Als een overtreder calculerend of crimineel gedrag laat zien, werken we niet mee aan het tot stand komen van een eventuele gedoogbeschikking. We geven een eventuele gedoogbeschikking alleen af aan iemand waarvan we verwachten dat deze zich ook houdt aan de voorwaarden die in de gedoogbeschikking staan. We passen de LHS in 5 stappen toe: Stap 1 – Plaats de bevinding in de interventiematrix Schaal de overtreding in op de interventiematrix (onderstaande figuur 1) op basis van de rapportage van bevindingen.

Speerpunten Als we speerpunten hebben vastgesteld in bijvoorbeeld ons handhavingsprogramma of een specifiek handhavingsproject, scoren overtredingen hiervan in beginsel minimaal niveau 3 “van belang” in de interventiematrix. Overtredingen blijven voortgaan Bij voortduren van een overtreding schuift de score 1 stap naar rechts in de interventiematrix, bijv. van B naar C, etc. Bij voortduren van overtredingen waarvoor we een herstelmaatregel hebben opgelegd (last onder dwangsom of last onder bestuursdwang), schuift de score pas naar rechts nadat de herstelsanctie is uitgewerkt en de overtreding voortduurt en/of zich herhaalt.

24

Figuur 1: De interventiematrix

Stap 2 – Bepaal of sprake is van verzwarende of verzachtende aspecten Bepaal of er wel of geen sprake is van verzwarende of verzachtende aspecten, die we moeten betrekken bij de afweging voor een passende interventie. Verzwarende aspecten staan in de LHS (bijlage D) en hebben te maken met: 1. Verkregen financieel voordeel (winst of besparing); 2. Status verdachte / voorbeeldfunctie; 3. Financiële sanctie heeft vermoedelijk geen effect; 4. Combinatie met andere relevante delicten; 5. Medewerking van deskundige derden; 6. Normbevestiging; 25

7. Waarheidsvinding.

-

-

Ga vervolgens na of er verzachtende omstandigheden zijn. Voorbeelden van verzachtende omstandigheden zijn: Vormen van strafuitsluitingsgronden (zoals overmacht) waarbij bestuursrecht voor herstel wel doorgezet moet worden maar straffen niet kan of geen zin heeft. Maatschappelijke ontwikkelingen, zoals het langer in eigen omgeving blijven van oudere hulpbehoevende personen, dit geeft soms overlast voor de omgeving of onveilige situaties voor de personen zelf. Kenmerk hierbij is vaak dat de oudere hulpbehoevende persoon niet kan begrijpen wat het probleem is. Als de overtreding legaliseerbaar is. Legaliseerbaar? Als voor de activiteit alsnog vergunning (toestemming) kan worden verleend, is de overtreding legaliseerbaar. Is dat het geval, dan stellen we de overtreder in de gelegenheid om de toestemming aan te vragen. Als de overtreder dit doet en een ontvankelijke aanvraag indient die volgens het bevoegd gezag verleend kan worden, dan is sprake van concreet zicht op legalisatie. Volgens vaste jurisprudentie van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is concreet zicht op legalisatie een grond om het opleggen van een bestuursrechtelijke herstelsanctie achterwege te laten.

Een overtreding die legaliseerbaar is, komt al snel ergens linksonder in de sanctiematrix terecht zodat we, naast het legalisatietraject, in beginsel kunnen volstaan met het aanspreken / informeren van de overtreder. Toch kan er aanleiding zijn om een herstelsanctie of een bestraffende sanctie op te leggen. Vooral als een overtreder niet tijdig, dat wil zeggen binnen een termijn die wij redelijk vinden, de vereiste toestemming aanvraagt. Met een herstelsanctie voorkomen we dit gedrag. Een bestraffende sanctie komt in beeld als sprake is van calculerend gedrag of zelfs crimineel gedrag, zoals bedoeld in de LHS. We moeten voorkomen dat iemand van te voren bewust geen vergunning voor bepaalde activiteiten aanvraagt, omdat de overtreder er van uit gaat dat op het moment dat we er achter komen de activiteit alsnog kan worden gelegaliseerd zonder verdere consequenties. Zulk calculerend gedrag sanctioneren we. Stap 3 – Bepaal of overleg tussen bestuur, politie en Openbaar Ministerie (OM) geïndiceerd is In deze stap besluiten we tot de inzet van bestuurs- en/of strafrecht. De samenwerking tussen bestuurs- en strafrecht moeten we in Zeeland nog verder ontwikkelen, daarom zetten we in op een groeimodel.

Bewuste, structurele en calculerende overtredingen, die met als mogelijk gevolg van belang of aanzienlijk, dreigend en of omkeerbaar zijn (C3, C4, D3 en D4-overtredingen) melden we bij het OM en (zo mogelijk) agenderen we deze voor het nog op te richten casusoverleg tussen de ketenpartners. Met de melding aan het OM stemmen we af over de keuze om sanctionerend op te treden. Voor minder zware overtredingen (A4, B4, B3, C2, D2 en D1) gaan we voor Zeeland onderzoeken of we formats voor bestuurlijke boetes kunnen ontwikkelen. Afhankelijk van de ontwikkeling van de afstemming tussen bestuurs- en strafrecht maken we nadere keuzes over hoe we afstemmen met het OM. Dit kan betekenen dat ook voor lichtere overtredingen meldingen plaatsvinden of juist een bijstelling plaatsvindt naar alleen zware overtredingen. Gegevensuitwisseling Voor een goede afstemming tussen bestuurs- en strafrecht is gegevensuitwisseling nodig. Om de informatie-uitwisseling tussen bestuurs- en strafrecht mogelijk te maken en rechtmatig te laten verlopen zoeken we aansluiting bij het landelijke Convenant Gegevensuitwisseling. In dit convenant 26