20210216 Raadsbrief herijking gemeentefonds in consultatie - bijlage 4 toelichting voorlopige uitkomsten nw verdeelmodel
Tekst van het document
Toelichting bij voorlopige uitkomsten nieuw verdeelmodel beschermd wonen – 2/2/2021 Dit document bevat in vraag- en antwoordvorm een toelichting bij de voorlopige uitkomsten van het nieuwe objectieve verdeelmodel voor beschermd wonen in het gemeentefonds. Het nieuwe verdeelmodel komt in de plaats van het huidige historische verdeelmodel. 1. Waarom is er een nieuw objectief verdeelmodel nodig voor beschermd wonen?
Het nieuwe verdeelmodel vloeit voort uit het advies van het Expertiseteam Maatschappelijke Opvang/Beschermd Wonen van de VNG, waar Rijk en VNG in juli 2019 mee hebben ingestemd. Kern van het advies is de gedachte van sociale inclusie, conform het rapport van de commissie Toekomst beschermd wonen (commissie Dannenberg): de doelgroep zoveel mogelijk in gewone wijken, in de eigen omgeving ondersteunen. De uitvoering van de taak beschermd wonen en de bijbehorende middelen gaan van centrumgemeenten naar alle gemeenten, en de verdeling gaat van historisch naar objectief. De overheveling van de uitvoering van de taak beschermd wonen van centrumgemeenten naar alle gemeenten beperkt zich conform de bestuurlijke besluitvorming tot nieuwe cliënten en wordt in een tijdsbestek van 10 jaar geleidelijk gerealiseerd. Bij de ontwikkeling van het verdeelmodel zijn de volgende uitgangspunten gehanteerd: o de middelen moeten verdeeld worden op basis van de ‘vraag’ (objectieve verdeling) in plaats van het aanbod (historische verdeling); o de middelen moeten verdeeld worden over alle gemeenten in plaats van alleen de centrumgemeenten; Het nieuwe verdeelmodel heeft alleen betrekking op de nieuwe cliënten, de centrumgemeenten blijven verantwoordelijk voor de bestaande cliënten.
2. Hoe is het verdeelmodel tot stand gekomen?
Er is sprake geweest van een gezamenlijk proces van Rijk, VNG en gemeenten. De gezamenlijke conclusie van de fondsbeheerders (BZK/Financiën), VNG en de stuurgroep1 die bij het onderzoek was betrokken is dat het resulterende verdeelmodel het beste past bij de gezamenlijk geformuleerde uitgangspunten en een wezenlijke verbetering is in vergelijking met het huidige historische verdeelmodel. Onderzoeksbureau AEF heeft met alle relevante objectieve data die beschikbaar was een verdeelmodel ontwikkeld. Het verdeelmodel is afgestemd op de verwachte toekomstige opgave van gemeenten op basis van de nieuwe beleidsmatige uitgangspunten voor beschermd wonen. Om in te schatten hoe de toekomstige kosten voor beschermd wonen over de gemeenten zijn verdeeld hebben de onderzoekers een zogenoemde herkomstanalyse uitgevoerd. Dat wil zeggen dat is gekeken uit welke gemeente de cliënten die sinds 2015 beschermd wonen zijn ingestroomd afkomstig zijn, zodat duidelijk wordt hoe de cliënten over het land zijn verdeeld. Vervolgens is onderzocht welke verdeelmaatstaven het gevonden patroon het beste verklaren en welk gewicht deze verdeelmaatstaven moeten krijgen. Dat is gebeurd op basis van de methode die Rijk en VNG vooraf overeen zijn gekomen (regressieanalyse met ‘gezond verstand’).
Voor uitgebreidere informatie over de totstandkoming van het verdeelmodel zie paragraaf 14.6 en 14.7 van de onderzoeksverantwoording van AEF2.
De stuurgroep bestond uit: ministeries van BZK, Financiën, VWS en SZW, de VNG, een oud-bestuurder en een wetenschapper. 2 AEF (2020), Herijking gemeentefonds sociaal domein, onderzoeksverantwoording: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/financien-gemeenten-enprovincies/documenten/rapporten/2020/04/22/onderzoeksverantwoording---herijking-gemeentefonds-sociaaldomein 1
3. Hoe ziet het nieuwe verdeelmodel eruit?
Het nieuwe objectieve verdeelmodel voor beschermd wonen bestaat uit 5 verdeelmaatstaven. In onderstaande tabel is aangegeven hoeveel procent van het budget per verdeelmaatstaf wordt verdeeld: Maatstaf Hoge zorgkosten Aantal EPA-patiënten Oppervlakte land Regionale centrumfunctie Vast bedrag
Verdeelt 10% 50% 8% 24% 8%
De maatstaf ‘aantal patiënten met een ernstig psychiatrische aandoening (EPA) en de maatstaf ‘regionale centrumfunctie’ hebben het grootste aandeel in het verdeelmodel. Ten opzichte van het verdeelmodel beschermd wonen zoals opgenomen in het eindrapport van AEF is sprake van een wijziging in de definitie van de verdeelmaatstaf ‘regionale centrumfunctie’: voor deze maatstaf is dezelfde geactualiseerde definitie gehanteerd als in de andere nieuwe verdeelmodellen van het gemeentefonds (algemene uitkering). Aangezien het de bedoeling is het objectieve verdeelmodel beschermd wonen op enig moment over te hevelen naar de algemene uitkering van het gemeentefonds, is het transparanter en eenvoudiger als de definities identiek zijn3. Deze harmonisatie leidt tot een beperkte wijziging in de uitkomsten van het nieuwe verdeelmodel beschermd wonen.
4. Het verdeelmodel heeft een lage verklaringsgraad, is het model dan wel van voldoende kwaliteit?
De lage verklaringsgraad van het verdeelmodel was vooraf verwacht. Bij beschermd wonen is sprake van een historisch gegroeide scheefheid in het aanbod: de voorzieningen zijn vooral opgezet in de buurt van GGZ-instellingen en in minder dichtbevolkte delen van het land. Het nieuwe verdeelmodel gaat uit van een aanbod dat evenrediger over het land is verdeeld. Het is beleidsmatig de wens het aanbod bij alle gemeenten onder te brengen. Het huidige kostenpatroon van gemeenten is dan ook niet representatief voor het toekomstige kostenpatroon. Om in te schatten hoe de toekomstige kosten voor beschermd wonen over de gemeenten zijn verdeeld hebben de onderzoekers een zogenoemde herkomstanalyse uitgevoerd. Dat wil zeggen dat is gekeken uit welke gemeente de cliënten die sinds 2015 beschermd wonen zijn ingestroomd afkomstig zijn, zodat duidelijk wordt hoe de cliënten over het land zijn verdeeld. Vervolgens is onderzocht welke verdeelmaatstaven het gevonden patroon het beste verklaren en welk gewicht deze verdeelmaatstaven moeten krijgen. Dat is gebeurd op basis van de methode die Rijk en VNG vooraf overeen zijn gekomen (lineaire regressieanalyse met ‘gezond verstand’). Zowel het verdeelmodel als het ingroeipad zullen worden geëvalueerd.
De fondsbeheerders zijn voornemens deze evaluatie in 2025 te starten, tegelijkertijd met de evaluatie van de andere verdeelmodellen sociaal domein in het gemeentefonds. In aanloop naar deze formele evaluatie zal uiteraard periodiek de vinger aan de pols worden gehouden. Voor beschermd wonen geldt dat de evaluatie niet alleen betrekking heeft op de financiële kant, maar ook op beleidsinhoudelijke aspecten.
Ook in de andere verdeelmodellen voor het sociaal domein hebben de fondsbeheerders om die reden besloten de nieuwe maatstaf centrumfunctie te hanteren. 3
5. Wanneer wordt het verdeelmodel ingevoerd? Vindt dit in één keer of geleidelijk plaats?
Het nieuwe objectieve verdeelmodel wordt parallel met de herijking van het gemeentefonds vanaf 1 januari 2023 geleidelijk ingevoerd. Dit gebeurt via een overgangsregeling, die in totaal 10 jaar duurt. Gedurende deze periode wordt in stappen toegewerkt naar het nieuwe verdeelmodel. Op 1 januari 2032 wordt de laatste stap gezet en is sprake van een budget dat volledig wordt verdeeld op basis van een objectief verdeelmodel. De financiële betekenis per gemeente van het nieuwe verdeelmodel en de bijbehorende overgangsregeling is inzichtelijk gemaakt in een afzonderlijk rekenbestand op de website van de rijksoverheid4. De overgangsregeling houdt rekening met twee bewegingen: o De doordecentralisatie: de uitvoering van beschermd wonen en maatschappelijke opvang komt straks te liggen bij alle gemeenten in plaats van de huidige 43 centrumgemeenten, waardoor er geld van centrumgemeenten naar omliggende gemeenten gaat. In de overgangsregeling groeien niet-centrumgemeenten geleidelijk toe naar het budget dat hen op grond van het nieuwe verdeelmodel toekomt. Het budget van de centrumgemeenten wordt geleidelijk afgebouwd.
o De overgang van een historische naar een objectieve verdeling (een historische verdeling is gebaseerd op de werkelijke kosten die in het verleden zijn gemaakt en gaat uit van een gegroeide situatie, een objectieve verdeling analyseert de huidige kosten van gemeenten en baseert de verdeelsleutel op de objectieve factoren die deze kosten verklaren). De overgangsregeling zorgt ervoor dat het budget dat centrumgemeenten ontvangen jaarlijks voor een steeds kleiner deel historisch wordt verdeeld. Parallel wordt het aandeel van het budget dat objectief wordt verdeeld steeds groter. Het historische deel heeft betrekking op bestaande cliënten in de centrumgemeente en bijbehorende regiogemeenten, het objectieve deel alleen op de nieuwe cliënten in de centrumgemeente.
6. Hoe hangt de overgangsregeling voor beschermd wonen samen met het ingroeipad voor de herverdeling van de andere onderdelen van het gemeentefonds? Voor beschermd wonen geldt een afzonderlijke overgangsregeling, omdat er niet alleen sprake is van een herverdeling maar ook van een doordecentralisatie van de uitvoering van de taak en bijbehorende middelen van de centrumgemeenten naar alle gemeenten. 7. Hoe is de uitname vanwege de openstelling van de Wet langdurige zorg verwerkt?
Met ingang van 2021 is het macrobudget beschermd wonen met structureel € 495 miljoen verlaagd in verband met de openstelling van de Wet langdurige zorg (Wlz) voor mensen met een psychische stoornis. De (financiële) verantwoordelijk voor deze cliënten verschuift als gevolg van deze wetswijziging van gemeenten naar het Rijk. In de meicirculaire gemeentefonds 2020 is deze uitname verwerkt. De € 495 miljoen is voorlopig verdeeld naar rato van het aandeel dat iedere centrumgemeente heeft in het huidige historische verdeelmodel. De uitname zal conform bestuurlijke afspraak worden nagecalculeerd op basis van de werkelijke kosten die wegvallen bij de huidige centrumgemeenten. Dat betekent dat zowel het totaalbedrag van de uitname (nu € 495 miljoen) als de verdeling daarvan over de centrumgemeenten nog kan wijzigen. Hiervoor volgt uiterlijk in de septembercirculaire gemeentefonds 2021 helderheid. Eventuele verrekeningen vinden plaats via het huidige historische budget (centrumgemeenten) en dus niet via de objectieve budgetten die gemeenten vanaf 2023 via het nieuwe verdeelmodel ontvangen.
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2021/02/02/kamerbrief-over-adviesaanvraagverdeelvoorstel-herijkt-gemeentefonds 4
8. Wat is relatie tussen het verdeelmodel en het in te voeren woonplaatsbeginsel?
Het nieuwe verdeelmodel kent gemeenten budget toe voor de eigen inwoners en kan niet voorzien in de kosten van cliënten beschermd wonen die vanuit andere gemeenten afkomstig zijn. Tegelijk is de praktijk dat ook in de nieuwe situatie cliënten nog wel buiten de eigen gemeente een beroep op beschermd wonen zullen doen. Om die reden heeft het ministerie van VWS een wetsvoorstel in voorbereiding om voor beschermd wonen een woonplaatsbeginsel in te voeren, eveneens per 1 januari 2023. Het woonplaatsbeginsel zorgt ervoor dat de gemeente van herkomst (inhoudelijk en financieel) verantwoordelijk blijft indien een cliënt in een andere gemeente beschermd gaat wonen.
9. Wat als de woonplaats van een cliënt niet is vast te stellen?
Voor de kosten van cliënten van wie de woonplaats onbekend is, ontvangen de betreffende gemeenten een aanvulling op het objectieve verdeelmodel. De vormgeving van dit ‘vangnet’ wordt de komende maanden verder uitgewerkt in overleg met de VNG. Het benodigde totaalbedrag zal worden onttrokken aan het bestaande macrobudget beschermd wonen.
10. Zijn de nu gepresenteerde uitkomsten definitief? Zo nee, wanneer zijn de definitieve uitkomsten bekend?
Nee, de uitkomsten zijn op dit moment nog voorlopig. Het verdeelmodel is doorgerekend op basis van de gegevens die nu voorhanden zijn over de omvang van het landelijk beschikbare budget en over het relatieve aandeel van iedere gemeente hierin. Deze cijfers zullen nog geactualiseerd worden (zie hieronder). Daarnaast volgen over het verdeelmodel nog adviezen van de Raad voor het Openbaar Bestuur en de VNG. Deze adviezen kunnen nog tot wijzigingen leiden. De besluitvorming hierover is aan het nieuwe kabinet. Als de besluitvorming is afgerond zullen gemeenten over de definitieve uitkomsten worden geïnformeerd. Dat is naar verwachting, mede afhankelijk van de kabinetsformatie, op zijn vroegst in de septembercirculaire gemeentefonds 2021.
11. Verandert er behalve het verdeelmodel ook iets in de taak van gemeenten met betrekking tot beschermd wonen?
Ja, zowel voor de huidige centrumgemeenten beschermd wonen als voor de andere gemeenten verandert de situatie. De uitvoering van beschermd wonen wordt thans op basis van mandaat van de regiogemeenten verzorgd door de 43 centrumgemeenten die daar ook de middelen voor ontvangen. De (inhoudelijke) doordecentralisatie van de uitvoering van de taak beschermd wonen naar alle gemeenten start per 2022. Met de inwerkingtreding van het nieuwe verdeelmodel per 2023 start ook de financiële doordecentralisatie. In de overgangssituatie blijven de centrumgemeenten verantwoordelijk voor de bestaande cliënten. Vanaf 2023 worden de budgetten geleidelijk anders verdeeld aansluitend op de nieuwe taakverdeling (zie vraag en antwoord 1).