1547919 Bijlage 1 Notitie bindend advies en verplichte participatie

Notitie

Bindend advies en verplichte participatie onder de Omgevingswet Zaak 1547919

Datum: 16 september 2025

1. Aanleiding Tijdens de begrotingsvergadering van 4 november 2024 heeft de gemeenteraad de motie ‘Verplichte participatie Omgevingswet’ vastgesteld. Het dictum van deze motie luidt als volgt: “We vragen het college van burgmeester en wethouders: Scenario's te ontwikkelen voor de wijze waarop participatie bij aanvragen voor omgevingsvergunningen vormgegeven kan worden. Een voorstel te doen voor welke buitenplanse omgevingsplanactiviteiten verplichte participatie zou moeten gaan gelden en die door de raad in een aanwijzingsbesluit zouden moeten worden vastgelegd. Dit voorstel, in bijvoorbeeld een commissievoorstel, uiterlijk in het 2°° kwartaal van 2025 aan de gemeenteraad voor te leggen.” Tijdens de commissievergadering Ruimte en Economie van 12 mei 2025 is een commissievoorstel (zaak 1409246) behandeld waarbij diverse scenario’s zijn voorgelegd. Tijdens deze commissievergadering heeft de commissie haar voorkeur uitgesproken voor scenario 4. Hiermee is uitvoering gegeven aan de motie van 4 november 2024.

Mogelijke scenario’s De mogelijke scenario’s zetten we hieronder nog een keer uiteen. 1. Geen verplichting • De gemeenteraad gaat niet verder dan de wettelijke verplichting om bij de aanvraag aan te geven of aan participatie is gedaan. Dit betekent dat de gemeenteraad geen gevallen aanwijst waarin participatie een aanvraagvereiste is. • We intensiveren de informatievoorziening aan aanvragers waarin we het belang van participatie, voorafgaand aan de formele procedure, benadrukken. • We bieden initiatiefnemers een handreiking voor de invulling van participatie en het participatieverslag. 2. Een participatieverplichting aansluitend op het adviesrecht • De gemeenteraad wijst de gevallen waarin verplicht advies aan de gemeenteraad moet worden gevraagd tevens aan voor verplichte participatie. De gevallen die de gemeenteraad hebben aangewezen voor het adviesrecht hebben impact op de woon- en leefomgeving. Daarom is het logisch in die gevallen ook participatie verplicht te stellen. • Naast de participatieverplichting bieden we initiatiefnemers een handreiking voor de invulling van participatie en het participatieverslag. 3. Een meer uitgebreide participatieverplichting • De gemeenteraad wijst aanvullend op optie 2 genoemde gevallen nog een aantal andere gevallen aan die van zodanige impact zijn dat een participatieverplichting geboden is.

Daarbij hebben we in overweging genomen welke ruimtelijke procedures afgelopen periode hebben gespeeld en hoe de participatie met de omgeving al dan niet invulling heeft gekregen. • Gevallen die voor verplichte participatie in aanmerking zouden kunnen komen: o projecten voor het opwekken of opslaan van energie, anders dan voor eigen huishoudelijk gebruik, zoals windturbines en zonnevelden; o hoogbouw: een gebouw van meer dan drie woonlagen of een gebouw vanaf 15 meter o de nieuwvestiging van een antenne-installatie hoger dan 40 meter; o de nieuwvestiging van een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen (meer dan vijf slaapplaatsen). • Naast de participatieverplichting bieden we initiatiefnemers een handreiking voor de invulling van participatie en het participatieverslag.

2

4. Een meer uitgebreide participatieverplichting aangevuld met uitbreiding van het adviesrecht. • Aanvullend op optie 3 breidt de gemeenteraad die gevallen waarvoor adviesrecht geldt ook uit. Het adviesrecht en verplichte participatie gelden dan voor dezelfde gevallen. Met deze optie neemt de gemeenteraad de bijstelling van het adviesrecht, gepland in het derde kwartaal van dit jaar, in één keer mee. • Naast de participatieverplichting bieden we initiatiefnemers een handreiking voor de invulling van participatie en het participatieverslag. In de commissievergadering van 12 mei 2025 heeft de commissie Ruimte en Economie van de gemeente Schouwen-Duiveland haar voorkeur uitgesproken voor scenario 4. Het college geeft ook voorkeur aan scenario 4 en legt de uitvoering van dit scenario voor aan de raad door middel van het raadsvoorstel (zaak 1547919).

2. Overwegingen en uitgangspunten Ons college heeft naar aanleiding van de gedachtewisseling in de commissievergadering en technische vragen een aantal kleine aanpassingen doorgevoerd. In de voorliggende notitie zijn in de lijst met aan te wijzen BOPA-gevallen in rood de aanpassingen weergegeven. 1. Hoewel participatie een belangrijke plek heeft in de Omgevingswet stelt de wet participatie voor aanvragers in beginsel niet verplicht. 2. De Omgevingswet legt de verantwoordelijkheid voor participatie bij de initiatiefnemer. Ingeval een andere partij dan de gemeente initiatiefnemer is, is de rol van de gemeente kaderstellend en toetsend. De verantwoordelijkheid voor het participatieproces ligt bij de initiatiefnemer. 3. Als de gemeenteraad gevallen voor verplichte participatie heeft aangewezen en een aanvrager in het geheel niet aan participatie heeft gedaan, dan is niet voldaan aan het aanvraagvereiste. Het college kan dan de aanvraag buiten behandeling laten. 4. Is er wel enige mate van participatie? Dan beoordeelt het college of er sprake is van voldoende participatie. Bij de beoordeling hiervan zijn de specifieke kenmerken van het project of activiteit en de omgeving van belang. Dit betekent dat bij een klein initiatief met weinig impact op de omgeving een beperkte vorm van participatie kan volstaan.

Bij een initiatief met grote impact op de omgeving zal uitgebreidere participatie nodig zijn. De participatie-inspanning van de aanvrager moet dus in verhouding zijn (proportioneel) ten opzichte van de aangevraagde activiteit. 5. Het is aan de initiatiefnemer hoe de participatie wordt vormgegeven. De gemeente heeft niet de mogelijkheid dit dwingend voor te schrijven. 6. De gemeente kan initiatiefnemers wel een handreiking bieden hoe participatie kan worden ingevuld en hoe verslaglegging over de participatie, het participatieverslag, vorm kan krijgen. 7. De wijze waarop participatie wordt ingevuld is aan de aanvrager en is vormvrij. De aanvrager verantwoordt het participatieproces en de resultaten ervan in een participatieverslag. 8. Participatie is niet hetzelfde als draagvlak. Door participatie kan draagvlak worden vergroot. Dat neemt niet weg dan ondanks zorgvuldig uitgevoerde participatie verschillen van inzicht tussen de aanvrager en andere betrokkenen kunnen blijven bestaan. 9. Een verplichting tot participatie komt in beeld ingeval sprake is van initiatieven die een forse impact hebben op het woon- en leefklimaat van de omgeving. In die gevallen is het belang de omgeving te betrekken bij het initiatief groot.

3

3. Buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (BOPA’s) 3.1. Instrumenten Voor BOPA’s gelden vanuit de Omgevingswet nieuwe verplichtingen voor initiatiefnemers en bevoegdheden voor gemeenten. Twee instrumenten zijn daarbij van belang: 1. Het aanwijzen van BOPA-gevallen waarvoor participatie verplicht is (art. 16.55 lid 7 Omgevingswet), en 2. Het verlenen van adviesrecht aan de gemeenteraad bij vergunningverlening van de daartoe aangewezen BOPA-gevallen (art. 16.15 lid 4 Omgevingswet). In 2023 zijn door de gemeenteraad al enkele gevallen aangewezen die onder het bindend adviesrecht vallen. Het is de bedoeling dat de in oktober 2023 aangewezen gevallen voor bindend advies worden uitgebreid en dat verplichte participatie in overeenkomstige BOPA-gevallen verplicht wordt gesteld. Verderop in deze notitie gaan we nader in op die specifieke BOPA-gevallen.

3.2. Participatie De Omgevingswet verplicht de aanvrager van een omgevingsvergunning om bij de aanvraag aan te geven of de aanvrager aan participatie heeft gedaan en zo ja, hoe en wat daarvan de resultaten zijn (artikel 7.4 Omgevingsregeling). Dit betekent niet dat de aanvrager verplicht is aan participatie te doen. Participatie door de initiatiefnemer bij de voorbereiding van een omgevingsvergunning is vrijwillig. Als de aanvrager niet aan participatie heeft gedaan kan het bestuursorgaan de aanvraag om die reden niet weigeren of buiten behandeling stellen. Het doel van de participatie is namelijk de initiatiefnemer te stimuleren om na te denken over participatie. Op vorenstaande geldt één uitzondering. De gemeenteraad kan gevallen aanwijzen waarin participatie wel een verplicht aanvraagvereiste is. Dit kan alleen bij een vergunningsaanvraag voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA), waarvoor het college bevoegd gezag is (artikel 16.55 lid 7 Omgevingswet). Een BOPA is een omgevingsplanactiviteit die niet past binnen het omgevingsplan van de gemeente. Als de aanvrager in een aangewezen geval niet of onvoldoende aan participatie heeft gedaan, kan het college de aanvraag dus buiten behandeling laten. Maar, het college moet de aanvrager wel de gelegenheid geven om het gebrek te herstellen (gelet op 4:5 Awb).

Participatie wordt daarmee -in geval van bepaalde BOPA’s- een aanvraagvereiste.

3.3. Bindend advies De gemeenteraad heeft op 19 oktober 2023 een lijst met gevallen vastgesteld waarvoor advies van de gemeenteraad nodig is voor een BOPA. Voor de volgende gevallen dient het college verplicht advies te vragen aan de gemeenteraad: • Nieuwvestiging van verblijfsrecreatie; • Uitbreiding van verblijfsrecreatie in oppervlakte en/of eenheden met meer dan 10%; • Nieuwvesting van een horecabedrijf; • Uitbreiding van een horecabedrijf in oppervlakte met meer dan 20%; • Realiseren van woningbouwprojecten van meer dan 11 woningen. Sinds de invoering van de Omgevingswet heeft het college twee keer een initiatief voor advies aan de gemeenteraad voorgelegd, namelijk voor de bouw van 14 woningen aan de Haneweg in Ouwerkerk en voor de tijdelijke noodopvang in Zierikzee. Dit zijn initiatieven van de gemeente zelf.

4

4. Aanwijzing BOPA-gevallen 4.1. BOPA-gevallen met bindend advies Voor de volgende gevallen vraagt het college op dit moment verplicht advies aan de gemeenteraad: • • • • •

Nieuwvestiging van verblijfsrecreatie; Uitbreiding van verblijfsrecreatie in oppervlakte en/of eenheden met meer dan 10%; Nieuwvesting van een horecabedrijf; Uitbreiding van een horecabedrijf in oppervlakte met meer dan 20%; Realiseren van woningbouwprojecten van meer dan 11 woningen.

Op grond van de uitwerking van scenario 4 wordt deze lijst uitgebreid met: • • • •

Het realiseren van grondgebonden projecten voor het opwekken en opslaan van energie anders dan voor eigen huishoudelijk gebruik door particulieren; Hoogbouw: een gebouw van meer dan drie woonlagen of een gebouw van 15 meter of hoger gemeten vanaf het huidige maaiveld; Een nieuwe antenne-installatie hoger dan 40 meter gemeten vanaf het huidige maaiveld; De nieuwvestiging van logiesfuncties voor meer dan 5 werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.

4.2. BOPA-gevallen met verplichte participatie De gemeenteraad wijst een aantal BOPA-gevallen aan waarbij participatie verplicht wordt gesteld voor initiatiefnemers. Dit zijn die gevallen van initiatieven die niet binnen het omgevingsplan passen met een grote impact op de fysieke leefomgeving. Het participatietraject is verplicht bij de volgende gevallen: • • • • • • • • •

Nieuwvestiging van verblijfsrecreatie; Uitbreiding van verblijfsrecreatie in oppervlakte en/of eenheden met meer dan 10%; Nieuwvesting van een horecabedrijf; Uitbreiding van een horecabedrijf in oppervlakte met meer dan 20%; Realiseren van woningbouwprojecten van meer dan 11 woningen; Het realiseren van grondgebonden projecten voor het opwekken en opslaan van energie anders dan voor eigen huishoudelijk gebruik door particulieren; Hoogbouw: een gebouw van meer dan drie woonlagen of een gebouw van 15 meter of hoger gemeten vanaf het huidige maaiveld; Een nieuwe antenne-installatie hoger dan 40 meter gemeten vanaf het huidige maaiveld; De nieuwvestiging van logiesfuncties voor meer dan 5 werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.

Hiermee gelden het bindend advies en verplichte participatie voor dezelfde BOPA-gevallen.

5

5. Juridisch kader De wet- en regelgeving die voornamelijk van belang is voor deze notitie (en de uitwerking daarvan):

5.1. Wettelijke context verplichte participatie •

•

•

•

Artikel 7.4. Omgevingsregeling De initiatiefnemer moet bij de aanvraag van een omgevingsvergunning aangeven of er aan participatie is gedaan, en zo ja, hoe en met welk resultaat. Artikel 16.55 lid 7 Omgevingswet De gemeenteraad kan categorieën van gevallen aanwijzen waarin participatie verplicht is voordat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit kan worden ingediend. Artikel 4:5 Algemene wet bestuursrecht Een bestuursorgaan kan een vergunningsaanvraag buiten behandeling laten indien de participatie niet of onvoldoende is en de aanvrager – na de gelegenheid tot herstelverzuimt om de gevraagde informatie aan te leveren. Paragraaf 8.1.1. Besluit Kwaliteit Leefomgeving Participatie is een aanvraagvereiste. Het is geen onderdeel van de beoordelingsregels voor de omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit in paragraaf 8.1.1. van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Onvoldoende participatie is dus geen grond om de vergunning zelf te weigeren.

5.2. Wettelijke context bindend adviesrecht •

•

•

Artikel 16.15 Omgevingswet Het adviesrecht van de gemeenteraad. De gemeenteraad kan besluiten om gebruik te maken van haar adviesrecht, waarbij zij de categorieën moet aanwijzen waarvoor dit recht van toepassing is. Artikel 16.15a onder b, sub 1 Omgevingswet De gemeenteraad heeft de bevoegdheid om advies uit te brengen over een aanvraag van een omgevingsvergunning voor in de door haar aangewezen gevallen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Artikel 16.15b Omgevingswet Als een activiteit op de advieslijst staat, moet het college het advies in beginsel in acht nemen.

6

6. Beslispunten Uit het B&W Advies met Raadsvoorstel tot het aanwijzen (en uitbreiden) van de betreffende BOPA-gevallen vloeien verschillende beslispunten voort, welke voor het college en de raad verschillend kunnen zijn. Hieronder is schematisch weergegeven wat de beslispunten en bijbehorende acties zijn. Beslispunten

College

Raad

1. Het uitbreiden van de lijst met de reeds op 19 oktober 2023 aangewezen BOPA-gevallen waarvoor bindend advies geldt. 2. Het aanwijzen van overeenkomstige BOPA-gevallen met bindend advies.

Stelt de raad voor om in te stemmen met

Neemt besluit tot

Stelt vast

Neemt kennis van via raadsbrief

Neemt kennis van via B&W Advies

Neemt kennis van via Raadsvoorstel

De wijze waarop de gemeente de beoordeling en toepassing van dit aanwijsbesluit inricht aan de hand van het beoordelingskader “Beoordelingskader omgevingsvergunningen (BOPA’s)”. Dit loopt via een andere zaak met nummer 1585703. De handreiking Participatie onder de Omgevingswet, opgesteld als richtinggevend document voor initiatiefnemers bij het invullen van participatie.

7

Laan van St. Hilaire 2 4301 SH Zierikzee Postadres: Postbus 5555 4300 JA Zierikzee T (0111) 452 000 E gemeente@schouwen-duiveland.nl W www.schouwen-duiveland.nl

8