Bijl. 1 - Uitspraak Raad van State

ECLI

ECLI:NL:RVS:2025:5623

Datum uitspraak

19 november 2025

Inhoudsindicatie

Bij besluit van 15 februari 2022 heeft de raad van de gemeente Schiermonnikoog het bestemmingsplan "Verbrede reikwijdte Schiermonnikoog - Dorp" vastgesteld. Een groot deel van de beroepen heeft betrekking op de zogenoemde "tweede woningen" op Schiermonnikoog. Dit zijn woningen die al langere tijd zowel voor permanente bewoning als voor recreatieve bewoning worden gebruikt, dan wel alleen voor recreatieve bewoning. De eigenaren van deze woningen wensen dat in het bestemmingsplan aan hun woningen een bestemming wordt toegekend die zowel permanente bewoning als recreatieve bewoning onbeperkt bij recht toestaat. De raad heeft daar echter niet voor gekozen. De raad heeft aan de zogenoemde tweede woningen in het bestemmingsplan een woonbestemming toegekend, waarbij voor het merendeel van deze woningen geldt dat de recreatieve bewoning onder een uitsterfregeling is gebracht. Die uitsterfregeling houdt in dat het recreatieve gebruik niet meer mag worden hervat wanneer dat gebruik langer dan een jaar onderbroken is geweest. De reden daarvoor is dat de raad beoogt zoveel mogelijk woningen op Schiermonnikoog beschikbaar te houden voor permanente bewoning, met het oog op de krappe woningmarkt en het behoud van de leefbaarheid en het voorzieningenniveau op het eiland.

Volledige tekst 202201923/1/R3. Datum uitspraak: 19 november 2025 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK

1

Uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen: 1. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden wonend in Schiermonnikoog, 2. [appellant sub 2], wonend in [woonplaats], 3. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], beiden wonend in Schiermonnikoog, 4. [appellant sub 4] en anderen, allen wonend in Schiermonnikoog, 5. [appellant sub 5A] en [appellant sub 5B], beiden wonend in Schiermonnikoog, 6. [appellant sub 6], wonend in [woonplaats], 7. [appellant sub 7A] en [appellant sub 7B], beiden wonend in Schiermonnikoog, 8. [appellant sub 8], wonend in Schiermonnikoog, 9. [appellant sub 9], wonend in [woonplaats], 10. [appellant sub 10], wonend in [woonplaats], 11. [appellant sub 11], wonend in [woonplaats], en anderen, 12. [appellant sub 12], wonend in [woonplaats], 13. [appellant sub 13A], wonend in [woonplaats], en [appellant sub 13B], wonend in Schiermonnikoog (hierna samen en in enkelvoud: [appellant sub 13]), 14. [appellant sub 14], wonend in Schiermonnikoog, appellanten, en de raad van de gemeente Schiermonnikoog, verweerder. Procesverloop Bij besluit van 15 februari 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Verbrede reikwijdte Schiermonnikoog - Dorp" vastgesteld. Tegen dit besluit hebben appellanten, met uitzondering van [appellant sub 14], beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend. [partij A], [partij B] en [appellant sub 14] hebben als derdebelanghebbenden een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Bij besluit van 16 juli 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "Verbrede reikwijdte Schiermonnikoog - Dorp" opnieuw gewijzigd vastgesteld. Een aantal appellanten heeft naar aanleiding van dit besluit een zienswijze naar voren gebracht. [appellant sub 14] heeft tegen het besluit van 16 juli 2024 beroep ingesteld. Verschillende appellanten en de raad hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak samen met de zaken nrs. 202405622/1/R3 en 202405379/1/A2 op zitting behandeld op 22 september 2025, waar een aantal appellanten is verschenen of zich heeft laten vertegenwoordigen. Ook de raad heeft zich laten vertegenwoordigen. Overwegingen SAMENVATTING 1. In deze uitspraak beoordeelt de Afdeling de beroepen die zijn gericht tegen het bestemmingsplan "Verbrede reikwijdte Schiermonnikoog - Dorp".

2

Een groot deel van de beroepen heeft betrekking op de zogenoemde "tweede woningen" op Schiermonnikoog. Dit zijn woningen die al langere tijd zowel voor permanente bewoning als voor recreatieve bewoning worden gebruikt, dan wel alleen voor recreatieve bewoning. De eigenaren van deze woningen wensen dat in het bestemmingsplan aan hun woningen een bestemming wordt toegekend die zowel permanente bewoning als recreatieve bewoning onbeperkt bij recht toestaat. De raad heeft daar echter niet voor gekozen. De raad heeft aan de zogenoemde tweede woningen in het bestemmingsplan een woonbestemming toegekend, waarbij voor het merendeel van deze woningen geldt dat de recreatieve bewoning onder een uitsterfregeling is gebracht. Die uitsterfregeling houdt - kort gezegd - in dat het recreatieve gebruik niet meer mag worden hervat wanneer dat gebruik langer dan een jaar onderbroken is geweest. De reden daarvoor is dat de raad beoogt zoveel mogelijk woningen op Schiermonnikoog beschikbaar te houden voor permanente bewoning, met het oog op de krappe woningmarkt en het behoud van de leefbaarheid en het voorzieningenniveau op het eiland. De Afdeling concludeert in deze uitspraak dat de raad de keuze om het recreatieve gebruik onder een uitsterfregeling te brengen van een deugdelijke motivering heeft voorzien.

Daarbij heeft de Afdeling onder meer van belang geacht dat het recreatieve gebruik voor het merendeel van de woningen al langere tijd onder het overgangsrecht plaatsvindt en niet als zodanig bij recht was toegestaan. Appellanten betogen weliswaar dat in dit verband aan hen toezeggingen zouden zijn gedaan, maar die betogen volgt de Afdeling niet. De raad heeft daarnaast rekening gehouden met de mogelijke verwarring die kan zijn ontstaan over het toegestane gebruik van zogenoemde tweede woningen als gevolg van mededelingen van het college en ambtenaren van de gemeente, als ook als gevolg van wijzigingen van Huisvestingsverordeningen uit het verleden. De raad heeft hiermee rekening gehouden door ook een deel van de tweede woningen waarbij het recreatieve gebruik al niet meer overgangsrechtelijk werd beschermd toch onder de uitsterfregeling te brengen, op basis waarvan dat recreatieve gebruik onder de voorwaarden van de uitsterfregeling mag worden voortgezet. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad hiermee de belangen van de eigenaren van de tweede woningen voldoende in zijn afweging betrokken. Het merendeel van de betogen over het recreatieve gebruik van de zogenoemde tweede woningen slaagt daarom niet.

Dit met uitzondering van één specifieke woning, waar de raad naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende heeft onderbouwd waarom aan die woning alleen een woonbestemming zonder uitsterfregeling is toegekend. Dit is toegelicht in overweging 10.4.2 van deze uitspraak. Ook dient de raad voor een vijftal specifieke woningen de planregel die betrekking heeft op de uitsterfregeling die van toepassing is op die vijf woningen, aan te passen, omdat de huidige redactie van die planregel kan leiden tot rechtsonzekerheid over wanneer de recreatieve bewoning niet meer mag worden hervat. Dit is toegelicht in overweging 9.10.1 van deze uitspraak. Deze rechtsonzekerheid heeft voor de voorzieningenrechter van de Afdeling aanleiding gevormd een voorlopige voorziening te treffen. Deze voorlopige voorziening is getroffen naar aanleiding van een verzoek dat één van de appellanten heeft ingediend. De Afdeling verwijst naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van 14 oktober 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4908. 2. Ook beoordeelt de Afdeling in deze uitspraak beroepsgronden over verschillende individuele situaties op Schiermonnikoog, zoals over de begrenzing van een bouwvlak, de mogelijkheid voor het exploiteren van een terras en overige individuele situaties. Een deel van deze individuele beroepsgronden slaagt. 3. De Afdeling draagt de raad in deze uitspraak op de geconstateerde gebreken binnen 26

3

weken te herstellen. De geconstateerde gebreken en op welke appellanten die gebreken betrekking hebben, zijn samengevat weergegeven aan het einde van deze uitspraak bij de overwegingen 25 tot en met 29. Voor de andere appellanten is deze uitspraak een einduitspraak. Voor welke appellanten sprake is van een einduitspraak, is samengevat weergegeven in de overwegingen 30 tot en met 38 aan het einde van deze uitspraak. INHOUDSOPGAVE 4. Hieronder zullen de beroepsgronden grotendeels per onderwerp dan wel locatie worden besproken overeenkomstig de onderstaande inhoudsopgave. - de bestemming "Wonen" met de aanduiding "overige zone - voorwaardelijk recreatief gebruik (2)" (overwegingen 9 - 9.52); - de zogenoemde "tweede woningen" met alleen de bestemming "Wonen", zonder de aanduiding "overige zone - voorwaardelijk recreatief gebruik (2)" (overwegingen 10 - 10.7); - het beroep van [appellanten sub 5] over het recreatieve gebruik van de woning [locatie 1] (overwegingen 11 - 11.4); - het recreatieve gebruik op de locatie [locatie 2] (overwegingen 12 - 12.6); - de locatie [locatie 3]: detailhandel en terras (overwegingen 13 - 15.5); - het beroep van [appellanten sub 7] voor het overige (overwegingen 16 - 17); - het beroep van [appellant sub 8] voor het overige (overwegingen 18 - 19.1); - het beroep van [appellant sub 9] voor het overige (overwegingen 20 - 20.1); - het beroep van

[appellanten sub 1] voor het overige (overwegingen 21 - 21.2); - het beroep van [appellant sub 6] (overwegingen 22 - 24.2); - eindconclusie (overwegingen 25 - 38). INLEIDING 5. Het bestemmingsplan heeft betrekking op het bebouwde gebied van Schiermonnikoog met uitzondering van de woningbouwlocatie Oost. Het voorheen ter plaatse geldende bestemmingsplan "Schiermonnikoog - Dorp" uit 2009 wordt herzien, omdat dit bestemmingsplan niet meer actueel is. Op 16 juli 2024 heeft de raad het bestemmingsplan opnieuw gewijzigd vastgesteld (hierna: het herstelbesluit). De raad heeft de planregels op verschillende punten gewijzigd. Dit herstelbesluit maakt op grond van artikel 6:19 van de Awb van rechtswege onderdeel uit van deze procedure. TOETSINGSKADER EN OVERGANGSRECHT INWERKINGTREDING OMGEVINGSWET 6. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht.

Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.

4

7. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is. Het ontwerpplan is op 6 december 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft. INLASSEN ZIENSWIJZE 8. De Afdeling stelt voorop dat enkele appellanten in hun beroepschrift hebben verwezen naar de inhoud van de zienswijze over het ontwerpbestemmingsplan of naar andere eerdere stukken die zij in het kader van dit bestemmingsplan hebben opgesteld. Zij hebben in algemene zin gesteld dat deze eerdere stukken moeten worden ingelast. De Afdeling gaat in deze uitspraak niet in op ingelaste zienswijzen en daarbij behorende stukken, indien een appellant niet heeft aangegeven op welke punten de weerlegging van die zienswijze in de zienswijzennota onjuist is. DE BESTEMMING "WONEN" MET DE AANDUIDING "OVERIGE ZONE - VOORWAARDELIJK RECREATIEF GEBRUIK (2)" 9.

[appellant sub 11] en anderen, [appellant sub 9], [appellanten sub 7], [appellanten sub 5], [appellant sub 2], [appellant sub 13] en [appellant sub 10] (hierna gezamenlijk: [appellant sub 11] en anderen) zijn eigenaar van een woning waaraan in het op 15 februari 2022 vastgestelde bestemmingsplan de bestemming "Wonen" met de aanduiding "overige zone voorwaardelijk recreatief gebruik" is toegekend. Zij kunnen zich met deze bestemming en aanduiding niet verenigen, omdat uit de planregels volgt dat ter plaatse alleen permanente bewoning en geen recreatieve bewoning is toegestaan als het gebruik voor recreatieve bewoning minimaal één jaar is gestaakt. [appellant sub 11] en anderen wensen dat aan hun woningen een bestemming wordt toegekend die zowel permanente als recreatieve bewoning toestaat, zonder dat het gebruik voor permanente bewoning langer dan een jaar kan leiden tot een verlies van het recht op recreatieve bewoning. Ter onderbouwing voeren zij het volgende aan. [appellant sub 11] en anderen wijzen op de historie wat betreft het gebruik van hun woningen als zogenoemde "tweede woning". Hun woningen zijn volgens hen vermeld op een "tweede woningen-lijst" die al bestond toen in 1994 de eerste Huisvestingsverordening werd vastgesteld.

Dit zijn woningen waarbij het van oudsher was toegestaan om de woning, ondanks de woonbestemming voor permanente bewoning, te gebruiken voor recreatieve bewoning, aldus [appellant sub 11] en anderen. Oorspronkelijk was daarbij sprake van een zogenoemde overgangsrechtelijke situatie, inhoudende dat het recht op het gebruik voor recreatieve bewoning eindigde op het moment dat de woning weer permanent werd bewoond. In 2009 was volgens [appellant sub 11] en anderen echter sprake van een koerswijziging en heeft de raad het toegestaan om woningen die zijn vermeld op de zogenoemde "tweede woningen-lijst" permanent te bewonen zonder dat daarmee het recht op recreatieve bewoning zou vervallen. Deze nieuwe regeling was opgenomen in de sinds 2011 geldende Huisvestingsverordening en overgenomen in de daarop volgende Huisvestingsverordeningen, waaronder ook in de Huisvestingsverordening die gold ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan, aldus [appellant sub 11] en anderen. De

5

koerswijziging uit 2009 is uitdrukkelijk gecommuniceerd aan de eigenaren van de woningen op de "tweede woningen-lijst", zo stellen [appellant sub 11] en anderen. Zij wijzen daarbij op brieven die onder meer in december 2009 door het college van burgemeester en wethouders van Schiermonnikoog (hierna: het college) aan hen zijn verzonden. In die brief heeft het college het volgende vermeld: "Graag brengen wij u door middel van deze brief op de hoogte van een wijziging van de huisvestingsverordening. De wijziging heeft namelijk consequenties voor uw pand, [vermelding adres]. De betreffende raadsstukken zijn als bijlage aan deze brief toegevoegd. In de huisvestingsverordening is opgenomen dat een pand dat bestemd is voor permanente bewoning niet mag worden gebruikt voor recreatie. Voor woningen die op het moment van intreden van de verordening in 1994 in gebruik waren als tweede woning werd een overgangsregeling getroffen. Deze regeling hield in dat het recreatieve gebruik mocht worden voortgezet tot het moment dat de woning weer permanent zou worden bewoond. Onlangs heeft de raad uitgesproken dat in de geldende Huisvestingsverordening 1994 een regeling moest worden opgenomen voor tweede woningen in het dorp. Vervolgens is dat voornemen in de raadsvergadering van 27 oktober jongsleden bekrachtigd.

De consequentie is dat tweede woningen (tijdelijk) permanent bewoond mogen worden, zonder dat de status van tweede woning verloren gaat. Aan deze verandering ligt ten grondslag de overweging dat de leefbaarheid van het dorp gebaat is bij permanente bewoning van zoveel mogelijk huizen in het dorp. Langs deze weg kunnen ook tweede woningen daar een steentje aan bijdragen. Voor u betekent dat specifiek dat het pand [vermelding adres] voor permanente bewoning mag worden gebruikt en dat de status van tweede woning (recreatie) hierdoor niet in het gedrang komt." Uit deze brief volgt volgens [appellant sub 11] en anderen dat vanaf 2009 aan hen het recht is verleend om hun woningen permanent te bewonen, zonder dat dit ten koste zou gaan van het recht op toekomstig recreatief gebruik. Beide vormen van gebruik zouden inwisselbaar zijn. Door dit niet in het bestemmingsplan op te nemen, zoals dat op 15 februari 2022 is vastgesteld, is volgens [appellant sub 11] en anderen in strijd gehandeld met verschillende algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals onder meer het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, als ook in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en motiveringsbeginsel, zoals die mede zijn vertaald in de artikelen 3:2, 3:4 en 3:46 van de Awb.

Zij moeten er op kunnen vertrouwen dat een in 2009 aan hen verleend recht ook in een opvolgend bestemmingsplan wordt gerespecteerd, aldus [appellant sub 11] en anderen. In het kader van het vertrouwensbeginsel betogen zij in dit verband dat de brief uit 2009 weliswaar afkomstig is van het college, maar dat evident is dat de toezegging in die brief niet alleen aan het college, maar ook aan de raad moet worden toegerekend. De raad heeft immers de gewijzigde Huisvestingsverordening vastgesteld en heeft daarnaast in de toelichting bij het voorheen geldende bestemmingsplan "Schiermonnikoog - Dorp", dat voor de wijziging van de Huisvestingsverordening is vastgesteld op 24 maart 2009, zelf ook vermeld dat permanente bewoning van de zogenoemde tweede woningen mogelijk blijft, zonder verlies van de kwalificatie tweede woning, zo betogen [appellant sub 11] en anderen. De brief uit 2009 was volgens hen dan ook niet meer dan een bevestiging van wat de raad voor ogen heeft gehad en wat door de raad ook was bevestigd in de plantoelichting bij het eerder vastgestelde bestemmingsplan uit 2009. Het was ook de raad die het college had opgeroepen deze brieven te verzenden, aldus [appellant sub 11] en anderen.

6

Aan de omstandigheid dat in het bestemmingsplan uit 2009 aan hun woningen daarentegen een woonbestemming is toegekend, op grond waarvan het gebruik als recreatiewoning onder het overgangsrecht van dat plan was gebracht, dient volgens [appellant sub 11] en anderen geen betekenis toe te komen. De planregels bij het bestemmingsplan uit 2009 komen op dat punt namelijk niet overeen met de bedoeling van de raad blijkens de plantoelichting. Dit is volgens [appellant sub 11] en anderen verklaarbaar gezien de uitspraak van de Kroon uit 1985, waarin goedkeuring was onthouden aan een planvoorschrift uit het bestemmingsplan "Schiermonnikoog - Kom" uit 1979. Dit planvoorschrift schreef voor dat huizen met de bestemming "Woondoeleinden" uitsluitend voor permanente bewoning mochten worden gebruikt. Volgens de uitspraak van de Kroon werd hiermee beoogd het gebruik van eengezinswoningen als tweede woning tegen te gaan, wat zich volgens de Kroon meer leende voor een gemeentelijke verordening op grond van artikel 168 van de Gemeentewet. Gelet op deze uitspraak verkeerde de raad ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan in 2009 in de veronderstelling dat het voldoende was de koerswijziging uit 2009 vast te leggen in de Huisvestingsverordening, aldus [appellant sub 11] en anderen.

Zij verwijzen in dit verband onder meer ook naar de beantwoording van de inspraakreacties en zienswijzen over het (voor)ontwerpbestemmingsplan "Schiermonnikoog - Dorp" uit 2009, waarin voor de problematiek over het gebruik van tweede woningen is verwezen naar de Huisvestingsverordening. Dat zowel het college als de raad in de veronderstelling verkeerden dat met de wijziging van de Huisvestingsverordening de koerswijziging die in 2009 was ingezet, ook planologisch goed was geregeld, kan volgens [appellant sub 11] en anderen onder meer ook worden afgeleid uit de toelichting van het college aan de raad over de wijziging van de Huisvestigingsverordening. Deze toelichting was ook bij de in 2009 aan hen verzonden brief gevoegd. In die toelichting wordt onder meer verwezen naar de paragraaf in de toelichting bij het bestemmingsplan "Schiermonnikoog - Dorp" uit 2009, waarin staat dat permanente bewoning wordt mogelijk gemaakt zonder het verlies van de kwalificatie tweede woning. In de brief uit 2009 was bovendien ook geen voorbehoud gemaakt dat planologisch het recreatieve gebruik nog steeds onder het overgangsrecht was gebracht en daarmee na een jaar onderbreking niet meer mocht worden voortgezet.

Gelet op deze omstandigheden kan de raad zich er volgens [appellant sub 11] en anderen niet op beroepen dat al in het vorige bestemmingsplan "Schiermonnikoog - Dorp" uit 2009 het recreatieve gebruik onder het overgangsrecht zou zijn gebracht. Dit overgangsrecht dient volgens hen gelet op de hiervoor geschetste omstandigheden buiten toepassing te blijven. Gelet op de in 2009 ingezette koerswijziging, volgen [appellant sub 11] en anderen de raad ook niet in zijn opvatting dat met de aan hun woningen toegekende woonbestemming voor permanente bewoning, zonder daarbij recreatieve bewoning bij recht toe te staan, geen sprake zou zijn van een beleidswijziging. Aan hen is immers meermaals bevestigd dat hun woningen zonder verlies van het recht op recreatieve bewoning permanent bewoond konden worden. Volgens [appellant sub 11] en anderen is er juist geen specifiek beleid om het recreatieve gebruik van hun woningen te doen eindigen en ligt hier uitsluitend willekeur aan ten grondslag. De raadsleden hebben zich hier bij de planvaststelling ook onvoldoende rekenschap van gegeven, zo wordt betoogd. [appellant sub 11] en anderen betogen in het kader van zowel het vertrouwensbeginsel als het evenredigheidsbeginsel ook dat er geen zwaarwegende belangen zijn om de in 2009 aan hen gedane toezegging niet te honoreren.

Het belang dat de raad nastreeft met de planregel dat recreatief gebruik na een jaar onderbreking niet meer mag worden hervat, namelijk mogelijk maken dat meer tweede woningen worden gebruikt voor permanente bewoning, wordt juist niet bereikt, aldus [appellant sub 11] en anderen. De planregels hebben volgens

7

hen een averechts effect en zijn niet geschikt voor het beoogde doel en daarmee ook niet uitvoerbaar. Ter onderbouwing betogen zij dat eigenaren van tweede woningen als gevolg van de nieuwe planregels het gebruik voor permanente bewoning, wat de raad wil stimuleren, juist zullen staken dan wel het huidige recreatieve gebruik zullen voortzetten, omdat zij de mogelijkheid voor recreatief gebruik met het oog op onder meer de waarde van hun woning als ook eventuele rechtsopvolgers willen behouden. Dit is de reden geweest om in 2009 de koerswijziging in te zetten en de gebruiksmogelijkheden voor tweede woningen te verruimen, aldus [appellant sub 11] en anderen. In dit verband betogen [appellant sub 11] en anderen ook dat het de vraag is of hun woningen zullen bijdragen aan het oplossen van het woningtekort op Schiermonnikoog, omdat het de vraag is of behoefte bestaat aan hun type woningen. Hiernaar is volgens hen ten onrechte geen onderzoek verricht. Bovendien is het volgens [appellant sub 11] en anderen de vraag of op Schiermonnikoog wel sprake is van een grote schaarste aan woningen en een gebrek aan locaties om nieuwe woningen te bouwen. Deze aannames van de raad zijn volgens hen niet met een nader onderzoek onderbouwd.

[appellant sub 11] en anderen betogen verder dat de raad, door het in 2009 aan hen verleende recht om hun woningen zowel permanent als recreatief te gebruiken niet te vertalen in het bestemmingsplan, onrechtmatig jegens hen heeft gehandeld en de hierdoor door hen geleden schade moet vergoeden. Het gaat dan onder meer om de waardedaling van hun woningen, hun bedrijfseconomische belangen verbonden aan de verhuur van hun woningen als recreatiewoning, als ook de bouwinvesteringen die zij hebben gedaan in de veronderstelling dat zij die woning permanent konden bewonen zonder verlies van het recht op recreatieve bewoning. 9.1. De Afdeling zal deze betogen hieronder beoordelen. Daarbij zal de Afdeling eerst ingaan op de vraag wat in de planregels van het op 15 februari 2022 vastgestelde bestemmingsplan en het herstelbesluit van 16 juli 2024 is geregeld over het recreatieve gebruik dat ter plaatse van de woningen van [appellant sub 11] en anderen is toegestaan. 9.2. Daaraan voorafgaand merkt de Afdeling het volgende op. Aan alle woningen van de onder 9 genoemde appellanten is in het op 15 februari 2022 vastgestelde bestemmingsplan de bestemming "Wonen" met de aanduiding "overige zone - voorwaardelijk recreatief gebruik" toegekend. Dit geldt echter niet voor de woning [locatie 4], onderdeel van het beroep van [appellant sub 11] en anderen.

Deze woning bespreekt de Afdeling bij overweging 10 en verder. Op de woning [locatie 4] hebben de overwegingen van deze uitspraak (9 - 9.52) die gaan over woningen die zijn bestemd als "Wonen" met de aanduiding "overige zone voorwaardelijk recreatief gebruik", daarom geen betrekking. De relevante planregels Bestemmingsplan vastgesteld op 15 februari 2022 9.3. In de planregels van het op 15 februari 2022 vastgestelde bestemmingsplan zijn, voor zover in dit verband relevant, de volgende planregels opgenomen: "Artikel 29 Wonen 29.1 Bestemmingsomschrijving De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. wonen, al dan niet in combinatie met ruimte voor:

8

1. een aan-huis-verbonden beroep of kleinschalige bedrijfsmatige activiteit; 2. ondergeschikte detailhandel als onderdeel van een aan-huis-verbonden beroep of kleinschalige bedrijfsmatige activiteit; en tevens voor de volgende functieaanduidingen: b. […]; c. gebouwen ten behoeve van bestaande recreatieve bewoning, uitsluitend op gronden ter plaatse van de aanduiding "overige zone - voorwaardelijk recreatief gebruik"; […]. 29.5 Specifieke gebruiksregels Tot een gebruik strijdig met deze bestemming wordt in elk geval gerekend: a. […]; b. het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van recreatieve bewoning, met uitzondering van het op grond van lid 29.1 toegestane gebruik; c. in afwijking van het bepaalde onder b, het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van recreatieve bewoning ter plaatse van de aanduiding "overige zone voorwaardelijk recreatief gebruik", indien het gebruik van de gronden voor recreatieve bewoning gedurende minimaal één jaar is gestaakt. […]." In artikel 1.13 van de planregels is bestaand als volgt gedefinieerd: "a. het legale gebruik dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig is; en/of b. legale bebouwing die op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering of vergund is, krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen dan wel vergunningsvrij is; en/of c.

wanneer gebruik en/of bebouwing na het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan op basis van een omgevingsvergunning wordt gerealiseerd dan wel vergunningsvrij is, wordt het nieuwe gebruik en/of bebouwing als bestaand aangemerkt." 9.4. De voorzieningenrechter van de Afdeling heeft in haar uitspraak van 8 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2177, naar aanleiding van het verzoek om voorlopige voorziening van [appellanten sub 7] als ook van een deel van de appellanten behorende tot de groep [appellant sub 11] en anderen, het volgende overwogen: "De voorzieningenrechter leidt uit de stukken en het verhandelde ter zitting af dat de raad met de planregeling voor ‘tweede woningen’ […] heeft beoogd te regelen dat eigenaren van die woningen na de inwerkingtreding van het plan een jaar de tijd hebben om een keuze te maken tussen permanente en recreatieve bewoning. Er is door de raad een planregeling beoogd die de mogelijkheid biedt om percelen waar ten tijde van de inwerkingtreding van het plan, 19 juli 2022, permanent werd gewoond, gedurende dat jaar alsnog in gebruik te nemen voor recreatieve bewoning. Het recreatieve gebruik mag dan worden voortgezet zo lang dat gebruik maar niet langer dan een jaar wordt onderbroken.

9

Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is die beoogde planregeling echter niet als zodanig in de planregels vastgelegd. In artikel 29.1, aanhef en onder c, van de planregels staat dat de voor "Wonen" aangewezen gronden ter plaatse van de aanduiding "overige zone voorwaardelijk recreatief gebruik" zijn bestemd voor gebouwen ten behoeve van bestaande recreatieve bewoning. In samenhang met artikel 1.13 van de planregels moet onder "bestaande recreatieve bewoning" worden verstaan, de legale recreatieve bewoning die op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan aanwezig was. Daarvan was bij de verzoekers geen sprake: zij bewoonden hun woonpercelen permanent en als er al sprake was van recreatieve bewoning dan was dat, in de visie van de raad, niet legaal omdat het vorige bestemmingsplan "Schiermonnikoog-Dorp" uit 2009 dat gebruik niet toestond en ook het algemene overgangsrecht van dat plan in de gevallen van de verzoekers was uitgewerkt. Daarom is naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter in geen van de gevallen van verzoekers recreatieve bewoning op grond van het plan toegestaan. De voorzieningenrechter gaat er van uit dat dit reden zal zijn voor de Afdeling om het bestemmingsplan in zoverre wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht te vernietigen." De Afdeling volgt dit oordeel van de voorzieningenrechter.

De raad heeft voor alle woningen van de onder 9 genoemde appellanten met het toekennen van de bestemming "Wonen" en de aanduiding "overige zone - voorwaardelijk recreatief gebruik" beoogd te regelen dat eigenaren van die woningen na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Verbrede reikwijdte Schiermonnikoog - Dorp" op 19 juli 2022 een jaar de tijd hebben om een keuze te maken tussen permanente en recreatieve bewoning. De raad heeft dit echter niet voor alle woningen goed in het bestemmingsplan geregeld. Door in artikel 29.1, aanhef en onder c, van de planregels te bepalen dat de gebouwen op de gronden ter plaatse van de aanduiding "overige zone - voorwaardelijk recreatief gebruik" zijn bestemd voor "bestaande" recreatieve bewoning en daarbij bestaand in de planregels te definiëren als het legale gebruik dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig is, geldt namelijk dat recreatieve bewoning alleen is toegestaan als dit gebruik op het moment van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig is, dus het recreatieve gebruik op dat moment plaatsvond en dit gebruik ook legaal was. Daarbij kan onder legaal gebruik ook het gebruik worden begrepen dat werd beschermd door het overgangsrecht uit het vorige bestemmingsplan.

Voor een deel van de onder 9 genoemde woningen geldt echter dat het gebruik voor recreatieve bewoning, hoewel dat gebruik mogelijk nog wel feitelijk plaatsvond ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan op 19 juli 2022, niet meer werd beschermd door de overgangsbepalingen uit het vorige bestemmingsplan en daarmee niet legaal was. Dit betekent dat voor deze woningen geen sprake is van bestaande recreatieve bewoning als bedoeld in de planregels. Daarbij wijst de Afdeling naar onderstaande overweging 9.14 waarin zij nog nader ingaat op de overgangsrechtelijke bescherming uit de vorige bestemmingsplannen. 9.5. De Afdeling heeft vastgesteld dat de volgende woningen van appellanten niet voldoen aan de definitie van bestaande recreatieve bewoning als bedoeld in het op 15 februari 2022 vastgestelde bestemmingsplan: - [locatie 5], eigendom van [appellant sub 11A], onderdeel van de groep [appellant sub 11] en anderen; - [locatie 6], eigendom van [appellant sub 11B], onderdeel van de groep [appellant sub 11] en anderen; - [locatie 7], eigendom van [appellant sub 11C], onderdeel van de groep [appellant sub 11] en

10

anderen; - [locatie 8], eigendom van [appellant sub 11D], onderdeel van de groep [appellant sub 11] en anderen; - [locatie 9], eigendom van [appellant sub 9], onderdeel van de groep [appellant sub 11] en anderen en ook zelfstandig beroep ingesteld; - [locatie 10], eigendom van [appellant sub 7A] en [appellant sub 7B]; - [locatie 11], eigendom van [appellant sub 13A] en [appellant sub 13B]. Voor deze woningen geldt dat de recreatieve bewoning meer dan één jaar onderbroken is geweest, waarmee die recreatieve bewoning niet meer overgangsrechtelijk werd beschermd en daarmee geen sprake was bestaande recreatieve bewoning als bedoeld in de planregels van het op 15 februari 2022 vastgestelde bestemmingsplan. Verder geldt dat ook de woning [locatie 12] van [appellant sub 5A] en [appellant sub 5B] blijkens het beroepschrift sinds 2021 permanent werd bewoond door hun zoon. De Afdeling gaat ervan uit dat deze permanente bewoning ook nog plaatsvond ten tijde van de inwerkingtreding van het op 15 februari 2022 vastgestelde bestemmingsplan, waarmee ook voor deze woning geen sprake was van bestaande recreatieve bewoning als bedoeld in de planregels van dat bestemmingsplan.

Omdat het op 15 februari 2022 vastgestelde bestemmingsplan in zoverre niet regelt wat de raad heeft beoogd, moet worden geoordeeld dat dat bestemmingsplan op dit punt in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid is vastgesteld. De betogen van [appellant sub 11] en anderen, voor zover afkomstig van [appellant sub 11A], [appellant sub 11B], [appellant sub 11C], [appellant sub 11D] en [appellant sub 9], als ook de betogen van [appellanten sub 7], [appellant sub 13] en [appellanten sub 5] slagen op dit punt. Daarbij merkt de Afdeling op dat [appellant sub 9] ook zelfstandig beroep heeft ingesteld. Zijn eigen beroep slaagt om voormelde reden ook. 9.6. Voor de andere woningen van de onder 9 genoemde appellanten geldt dat ervan kan worden uitgegaan dat die woningen ten tijde van de inwerkingtreding van het op 15 februari 2022 vastgestelde bestemmingsplan niet permanent werden bewoond, maar in gebruik waren voor recreatie/als tweede woning en dat dit gebruik wel legaal plaatsvond, omdat dit gebruik nog werd beschermd door de overgangsbepalingen uit het vorige bestemmingsplan. Voor een nadere toelichting op dit overgangsrecht, verwijst de Afdeling naar onderstaande overweging 9.14.

In deze situaties geldt dat het gebruik voor recreatie/als tweede woning wel bestaande recreatieve bewoning is als bedoeld in artikel 29.1, aanhef en onder c, gelezen in samenhang met artikel 1.13, onder a, van de planregels van het op 15 februari 2022 vastgestelde bestemmingsplan, waarmee voor deze woningen in dat bestemmingsplan wel is geregeld wat de raad heeft beoogd. Herstelbesluit vastgesteld op 16 juli 2024 9.7. Met het herstelbesluit zoals de raad dat op 16 juli 2024 heeft vastgesteld, heeft de raad beoogd het door de voorzieningenrechter geconstateerde gebrek in de planregels te herstellen. Dit heeft de raad gedaan door de planregels voor de bestemming "Wonen", voor zover in dit geval relevant, als volgt te wijzigen: "Artikel 28 Wonen

11

[…] 28.5.1. Specifieke gebruiksverboden Tot een gebruik strijdig met deze bestemming wordt in elk geval gerekend: a. […]; b. het gebruik van de gronden en bouwwerken ten behoeve van recreatieve bewoning, met uitzondering van het op grond van lid 28.1 toegestane gebruik; […]. 28.5.2 Uitsterfregeling 'overige zone - voorwaardelijk recreatief gebruik' In afwijking van het gestelde in lid 28.5.1 onder b is recreatieve bewoning ter plaatse van de aanduiding 'overige zone - voorwaardelijk recreatief gebruik' toegestaan. Indien recreatieve bewoning ter plaatse van deze aanduiding voor een periode van meer dan 12 aaneengesloten maanden vanaf 19 juli 2022 is gestaakt, mag recreatieve bewoning niet worden hervat. 28.5.3 Uitsterfregeling 'overige zone - voorwaardelijk recreatief gebruik 2' In afwijking van het gestelde in lid 28.5.1 onder b is recreatieve bewoning ter plaatse van de aanduiding 'overige zone - voorwaardelijk recreatief gebruik 2' toegestaan. Indien er op de eerste dag van de 13e week na het onherroepelijk worden van het plan, sprake is van permanente bewoning, dan mag recreatieve bewoning niet meer worden hervat. Recreatieve bewoning mag ook niet worden hervat, indien deze voor een periode van meer dan 12 aaneengesloten maanden na inwerkingtreding van het plan, is gestaakt." 9.8.

Voor de omschrijving van wat ter plaatse van de aanduiding "overige zone voorwaardelijk recreatief gebruik" is toegestaan, is in het herstelbesluit artikel 28.5.2 van de planregels opgenomen. Daarin is niet langer vereist dat het moet gaan om bestaande recreatieve bewoning. Daarmee heeft de raad het hiervoor onder 9.4 geconstateerde gebrek hersteld. 9.9. Met het herstelbesluit heeft de raad ook de aanduiding "overige zone - voorwaardelijk recreatief gebruik 2" aan enkele woningen toegekend. De reden hiervoor is dat voor een deel van de woningen die abusievelijk niet voldeden aan de definitie van bestaande recreatieve bewoning, het uitsluitend laten vervallen van het vereiste in de planregels dat het moet gaan om bestaande recreatieve bewoning niet voldoende zou zijn om dat gebrek te herstellen. Dit licht de Afdeling als volgt toe. In artikel 29.5, aanhef en onder c, van de planregels van het op 15 februari 2022 vastgestelde bestemmingsplan was bepaald dat recreatieve bewoning van de woningen met de aanduiding "overige zone - voorwaardelijk recreatief gebruik" niet was toegestaan als dat gebruik gedurende minimaal één jaar was gestaakt, waarbij werd gerekend vanaf het moment van de inwerkingtreding van dat plan op 19 juli 2022. Op het moment dat de raad het herstelbesluit vaststelde, was echter al meer dan één jaar na 19 juli 2022 verstreken.

Woningen die abusievelijk niet voldeden aan de definitie van bestaande recreatieve bewoning én gerekend vanaf 19 juli 2022 al langer dan één jaar permanent werden bewoond, zouden met het alleen laten vervallen van het vereiste in de planregels dat het moet gaan om bestaande recreatieve bewoning daarmee niet alsnog de mogelijkheid hebben om een keuze te maken tussen permanente en recreatieve bewoning, zoals door de raad was beoogd. De termijn van één jaar, die hiervoor was opgenomen in de planregels van het op 15 februari

12

2022 vastgestelde bestemmingsplan, was ten tijde van de vaststelling van het herstelbesluit voor deze woningen dan immers al verstreken. Dit probleem deed zich alleen voor bij woningen die abusievelijk niet voldeden aan de definitie van bestaande recreatieve bewoning én al langer dan één jaar na de inwerkingtreding van het op 15 februari 2022 vastgestelde bestemmingsplan permanent werden bewoond. Aan deze woningen heeft de raad in het herstelbesluit de aanduiding "overige zone - voorwaardelijk recreatief gebruik 2" toegekend, om zo voor deze woningen een specifieke planregeling te hebben die een langere periode biedt om een keuze te kunnen maken tussen permanente of recreatieve bewoning. Het gaat om vijf woningen waaraan de aanduiding "overige zone - voorwaardelijk recreatief gebruik 2" is toegekend: [locatie 5], [locatie 6], [locatie 8], [locatie 10] en [locatie 11]. 9.10. De Afdeling ziet aanleiding hieronder nader in te gaan op de redactie van artikel 28.5.3 van de planregels, welke planregel betrekking heeft op de aanduiding "overige zone voorwaardelijk recreatief gebruik 2". 9.10.1. Op de zitting is vast komen te staan dat de redactie van artikel 28.5.3 van de planregels tot rechtsonzekerheid leidt, zoals ook door verschillende appellanten is betoogd. In dit artikel zijn twee verschillende peilmomenten opgenomen.

Allereerst is bepaald dat "indien er op de eerste dag van de 13e week na het onherroepelijk worden van het plan, sprake is van permanente bewoning, dan mag recreatieve bewoning niet meer worden hervat". Wanneer het bestemmingsplan onherroepelijk wordt, is afhankelijk van wanneer de Afdeling einduitspraak doet over de beroepen in deze procedure. Daarnaast is in artikel 28.5.3 van de planregels ook bepaald dat "recreatieve bewoning ook niet mag worden hervat, indien deze voor een periode van meer dan 12 aaneengesloten maanden na inwerkingtreding van het plan, is gestaakt". Omdat naar aanleiding van het herstelbesluit geen verzoek om voorlopige voorziening is ingediend, is het herstelbesluit op grond van artikel 3.8, vijfde lid, van de Wro in werking getreden met ingang van de dag na die waarop de beroepstermijn is afgelopen. Daarmee bevat artikel 28.5.3 van de planregels twee verschillende peilmomenten. Het tweede genoemde peilmoment dat "recreatieve bewoning ook niet mag worden hervat, indien deze voor een periode van meer dan 12 aaneengesloten maanden na inwerkingtreding van het plan, is gestaakt" is blijkens het besprokene op de zitting in de planregels opgenomen om ervoor te zorgen dat ook wanneer in de toekomst de recreatieve bewoning voor een periode langer dan 12 aaneengesloten maanden is gestaakt, de recreatieve bewoning niet mag worden hervat.

Blijkens het verhandelde op de zitting had bij dit tweede peilmoment volgens de raad, net als bij het eerste peilmoment, bij nader inzien moeten worden verwezen naar het onherroepelijk worden van het plan in plaats van de inwerkingtreding van het plan. De raad heeft met andere woorden beoogd de eerste keuzemogelijkheid te laten eindigen op de eerste dag van de 13e week na het onherroepelijk worden van het herstelbesluit. Het herstelbesluit wordt onherroepelijk als de Afdeling einduitspraak heeft gedaan in deze procedure. Wordt een woning waaraan de aanduiding "overige zone - voorwaardelijk recreatief gebruik 2" is toegekend dan permanent bewoond, dan mag recreatieve bewoning niet meer worden hervat. Voor de toekomst geldt vervolgens dat recreatieve bewoning ook niet meer mag worden hervat indien deze voor een periode van meer dan 12 aaneengesloten maanden na het onherroepelijk worden van het herstelbesluit, is gestaakt. Omdat dit niet als zodanig in artikel 28.5.3 van de planregels is opgenomen, moet worden geoordeeld dat het herstelbesluit op dit punt in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten

13

zorgvuldigheid als ook in strijd met de rechtszekerheid is vastgesteld. De betogen van de eigenaren van de woningen waaraan de aanduiding "overige zone - voorwaardelijk recreatief gebruik 2" is toegekend, slagen ook op dit punt. Dit betreffen [appellant sub 11A] (eigenaar [locatie 5]), [appellant sub 11B] (eigenaar [locatie 6]) en [appellant sub 11D] (eigenaar [locatie 8]). Zij zijn gezamenlijk onderdeel van het beroep van [appellant sub 11] en anderen. Verder betreffen dit [appellant sub 7A] en [appellant sub 7B] (eigenaren [locatie 10]) en [appellant sub 13A] en [appellant sub 13B] (eigenaren [locatie 11]). Bij uitspraak van 14 oktober 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4908, heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling naar aanleiding van een verzoek om voorlopige voorziening van [appellanten sub 7] artikel 28.5.3 van de planregels van het herstelbesluit bij wijze van voorlopige voorziening aangepast. In overweging 25 en verder van deze uitspraak zal de Afdeling de raad opdragen het hiervoor geconstateerde gebrek in de planregels te herstellen. 9.10.2. [appellanten sub 7] hebben als eigenaren van de woning [locatie 10] daarnaast nog een beroepsgrond naar voren gebracht over de wijze waarop artikel 28.5.3 van de planregels moet uitgelegd.

Zij leggen artikel 28.5.3 van de planregels zo uit dat volgens hen alleen op het zogenoemde eerste peilmoment, namelijk op de eerste dag van de 13e week na het onherroepelijk worden van het herstelbesluit, bepalend is of zij hun woning [locatie 10] permanent bewonen. Zij stellen dat wanneer zij op dat moment hun woning niet permanent bewonen maar recreatief gebruiken, het recht op recreatief gebruik blijvend is toegestaan. Voor het blijvend toestaan van het recreatieve gebruik is volgens hen voldoende dat zij slechts minimaal eenmaal per jaar tegen vergoeding een gast één of meer nachten in hun woning laten recreëren. Zij leiden dit af uit de definities van "recreatieve bewoning" en "weekend- en/of verblijfsrecreatie" in de artikelen 1.74 en 1.83 van de planregels van het herstelbesluit. Zij wensen dat de Afdeling bevestigt dat deze wijze van uitleg van de planregels juist is. De Afdeling volgt [appellanten sub 7] niet in die door hen voorgestane uitleg van de planregels. Om de mogelijkheid voor recreatieve bewoning te behouden, is op basis van artikel 28.5.3 van de planregels vereist dat de recreatieve bewoning niet voor een periode van meer dan 12 aaneengesloten maanden na de inwerkingtreding van het plan (lees: onherroepelijk worden van het herstelbesluit, zoals hiervoor onder 9.10.1 is overwogen) is gestaakt.

Van het staken van recreatieve bewoning is sprake wanneer de woning voor permanente bewoning in gebruik wordt genomen. Permanente bewoning is in artikel 1.67 van de planregels van het herstelbesluit omschreven als het gebruiken van een woning als hoofdverblijf. Hoofverblijf is in artikel 1.45 van de planregels van het herstelbesluit gedefinieerd als "woonplaats waarbij uit het geheel van feiten en omstandigheden blijkt dat het betreffende adres als zijn of haar centrale levensplaats fungeert en waarbij voor de feitelijke constatering of er sprake is van hoofdverblijf gebruik gemaakt kan worden van onder andere het betreffende adres waar degene staat ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie, het adres waar de post wordt bezorgd en waar hij of zij in hoofdzaak het sociaal en maatschappelijk leven heeft". Wanneer [appellanten sub 7] hun woning aan de [locatie 10] gebruiken voor permanente bewoning, in die zin dat zij daar hun hoofdverblijf hebben zoals omschreven in artikel 1.45 van de planregels, en deze permanente bewoning voor een periode van meer dan 12 aaneengesloten maanden na de inwerkingtreding van het plan (lees: onherroepelijk worden van het herstelbesluit) heeft voortgeduurd, is hun recht om de woning te gebruiken voor recreatieve bewoning op grond van artikel 28.5.3 van de planregels vervallen.

Het is met andere woorden niet mogelijk, zoals [appellanten sub 7] betogen, om hun woning te blijven gebruiken voor permanente bewoning en slechts eenmaal per jaar tegen vergoeding een gast één of meer nachten in de woning laten

14

recreëren. Daarmee blijft dan niet de mogelijkheid voor recreatieve bewoning behouden. Om die mogelijkheid te behouden, zal daadwerkelijk sprake moeten zijn van een verplaatsing van het hoofdverblijf naar elders, zoals omschreven in artikel 1.45 van de planregels. Het betoog van [appellanten sub 7] over de uitleg van artikel 28.5.3 van de planregels van het herstelbesluit slaagt op dit punt niet. 9.10.3. Ook ziet de Afdeling aanleiding om nader in te gaan op de verhouding tussen artikel 28.5.2 en 28.5.3 van de planregels. [appellant sub 11] en anderen betogen namelijk dat artikel 28.5.2 van de planregels, welk artikel betrekking heeft op woningen waaraan de aanduiding "'overige zone - voorwaardelijk recreatief gebruik" is toegekend, gelijk moet worden getrokken met artikel 28.5.3 van de planregels, welk artikel betrekking heeft op woningen met de aanduiding "overige zone - voorwaardelijk recreatief gebruik 2". Zij zijn van mening dat de in artikel 28.5.2 genoemde peildatum van 19 juli 2022 hetzelfde moet komen te luiden als de in artikel 28.5.3 vermelde peildatum, namelijk "op de eerste dag van de 13e week na het onherroepelijk worden van het plan". Dit betoog van [appellant sub 11] en anderen volgt de Afdeling niet.

Zoals hiervoor onder 9.9 is overwogen, is de aanduiding "overige zone - voorwaardelijk recreatief gebruik 2" specifiek toegekend aan enkele woningen die abusievelijk niet vielen onder de definitie van bestaande recreatieve bewoning en waarbij het alsnog herstellen van dit gebrek desondanks tot gevolg zou hebben dat niet alsnog een keuze zou kunnen worden gemaakt tussen recreatieve en permanente bewoning, omdat de termijn van een jaar gerekend vanaf 19 juli 2022, zijnde de datum van inwerkingtreding van het op 15 februari 2022 vastgestelde bestemmingsplan, al was verstreken. Voor woningen waarvoor dit niet geldt heeft de raad geen aanleiding hoeven zien de in artikel 28.5.2 genoemde periode van 12 aangesloten maanden gerekend vanaf 19 juli 2022 ook aan te passen. Het betoog van [appellant sub 11] en anderen slaagt op dit punt niet. Verdere opzet van de overwegingen 9.11. In voorgaande overwegingen is de Afdeling ingegaan op de vraag wat de raad in de planregels van het op 15 februari 2022 vastgestelde bestemmingsplan, als ook in het herstelbesluit van 16 juli 2024 heeft opgenomen over het recreatieve gebruik van de zogenoemde "tweede woningen".

In onderstaande overwegingen zal de Afdeling nader ingaan op de vraag of de raad in het licht van wat hiervoor onder 9 over de betogen van [appellant sub 11] en anderen is weergegeven, voor een dergelijke planregel had mogen kiezen, of, zoals [appellant sub 11] en anderen wensen, had moeten kiezen voor het bij recht toestaan van zowel recreatieve als permanente bewoning, zonder dat recreatieve bewoning is gekoppeld aan een uitsterfregeling. Om dit te kunnen beoordelen gaat de Afdeling eerst in op wat is geregeld in de voorheen geldende bestemmingsplannen (overwegingen 9.12 - 9.14). Daarbij betrekt de Afdeling de betogen van [appellant sub 11] en anderen dat het voorheen geldende bestemmingsplan voor hun woningen niet zou hebben geregeld wat de raad destijds heeft beoogd. Daarna gaat de Afdeling in op het besluit van de raad om de Huisvestingsverordening te wijzigen en de brieven die in dat kader in 2009 door het college zijn verzonden (overwegingen 9.15 en 9.16). Vervolgens komen de afwegingen van de raad aan de orde om in dit geval te volstaan met een uitsterfregeling (overwegingen 9.17 - 9.20). Vorige bestemmingsplannen

15

9.12. Voor alle onder 9 genoemde appellanten geldt dat aan hun woningen in het vorige bestemmingsplan "Schiermonnikoog - Dorp", vastgesteld op 24 maart 2009, een woonbestemming was toegekend. Ter plaatse was op grond van artikel 28.5, aanhef en onder b, van de planregels bij dat plan een gebruik voor recreatieve bewoning niet toegestaan. Voor de woning van [appellant sub 2] aan de [locatie 13] en de woning van [appellant sub 13] aan de [locatie 11] was dit anders. Aan hun woningen was in het bestemmingsplan "Schiermonnikoog - Dorp", vastgesteld op 24 maart 2009, de bestemming "Recreatie Recreatiewoningen 4" toegekend. Die bestemming stond een gebruik voor recreatiewoningen toe, maar geen permanente bewoning. Dit is voor deze woningen gewijzigd met een partiële herziening. Dit is gebeurd bij besluit van 19 april 2011, waarbij het bestemmingsplan "Schiermonnikoog - Dorp - Herziening 2010" is vastgesteld. In dit bestemmingsplan zijn de woningen van [appellant sub 2] en [appellant sub 13] alsnog bestemd als "Wonen". Ter plaatse van die bestemming was op grond van artikel 13.5, aanhef en onder b, van de planregels een gebruik voor recreatieve bewoning niet toegestaan, waarmee bestaand recreatief gebruik onder het overgangsrecht is gebracht.

Dit betekent dat voor alle onder 9 genoemde appellanten geldt dat aan hun woningen in het bestemmingsplan zoals dat van toepassing was voordat het bestemmingsplan "Verbrede reikwijdte Schiermonnikoog - Dorp" op 15 februari 2022 werd vastgesteld, een woonbestemming was toegekend die een gebruik voor recreatieve bewoning ter plaatse niet toestond. De Afdeling benadrukt dat het dus niet zo is dat met het uitsluitend toekennen van een woonbestemming aan de woningen van [appellant sub 11] en anderen een eerder toegekend planologisch recht voor recreatieve bewoning zou zijn weggenomen. 9.13. De Afdeling volgt [appellant sub 11] en anderen ook niet in hun betoog dat de planregels van het vorige bestemmingsplan uit 2009 niet overeen zouden komen met wat de raad destijds bij de vaststelling van dat vorige plan had beoogd. [appellant sub 11] en anderen verwijzen in dit verband weliswaar naar een uitspraak van de Kroon uit 1985, maar aan die uitspraak van inmiddels 40 jaar geleden komt naar het oordeel van de Afdeling geen betekenis meer toe. De wetgeving is sindsdien veranderd, onder meer met en na de inwerkingtreding van de Wro. De vraag of een woning permanent of recreatief mag worden bewoond, wordt onder meer vanwege het verschil in ruimtelijke effecten van deze twee soorten van gebruik geregeld in een bestemmingsplan.

Dat de raad bij de vaststelling van het vorige bestemmingsplan "Schiermonnikoog - Dorp" uit 2009 op basis van de uitspraak van de Kroon uit 1985 volgens [appellant sub 11] en anderen in de veronderstelling zou hebben verkeerd dat de mogelijkheid om hun woningen zowel voor permanente bewoning als voor recreatieve bewoning te gebruiken niet in dat bestemmingsplan hoefde te worden geregeld, maar daarbij kon worden volstaan met een wijziging van de Huisvestingsverordening, volgt, anders dan [appellant sub 11] en anderen betogen, ook niet uit wat in dat bestemmingsplan is geregeld. Zo is in dat bestemmingsplan voorzien in zes verschillende soorten bestemmingen voor recreatiewoningen, variërend van "Recreatie - Recreatiewoningen 1" tot en met "Recreatie - Recreatiewoningen 6", waarbij de bestemming "Recreatie Recreatiewoningen 3" het toestaat om recreatiewoningen ook permanent te bewonen. Anders dan [appellant sub 11] en anderen betogen, verkeerde de raad ten tijde van de planvaststelling dus niet in de veronderstelling dat gelet op de uitspraak van de Kroon uit 1985 het mogelijk maken van zowel permanente bewoning als recreatieve bewoning uitsluitend in een Huisvestingsverordening kan en mag worden geregeld.

Wanneer de raad het destijds kennelijk voor ogen had voor de woningen van [appellant sub 11] en anderen planologisch bij recht toe te staan dat die woningen zowel permanent als recreatief mochten

16

worden bewoond, zoals [appellant sub 11] en anderen betogen, dan had hij aan die woningen bijvoorbeeld de bestemming "Recreatie - Recreatiewoningen 3" kunnen toekennen, of een andere bestemming die beide gebruiksvormen bij recht toestond. Maar daar heeft de raad destijds kennelijk niet voor gekozen. De Afdeling verwijst in dit verband ook naar paragraaf 4.1.3 van de toelichting bij het bestemmingsplan "Schiermonnikoog - Dorp" uit 2009, waarin over de bestemming "Recreatie - Recreatiewoningen 3" staat dat voor de zogenoemde tweede woningen in het dorp, dit zijn de woningen van [appellant sub 11] en anderen, wordt gekozen voor een wijziging van de Huisvestigingsverordening. Ook staat in paragraaf 4.1.6 van de plantoelichting dat het beleid erop blijft gericht de zogenoemde tweede woningen weer permanent te doen bewonen. Om die reden is bij de aan de woningen van [appellant sub 11] en anderen toegekende bestemming "Wonen" in artikel 28.5, aanhef en onder b, van de planregels bij het bestemmingsplan "Schiermonnikoog - Dorp" uit 2009 ook expliciet bepaald dat het gebruik van gebouwen voor recreatieve bewoning in strijd is met de bestemming "Wonen".

[appellant sub 11] en anderen hebben in dit verband weliswaar ook nog verwezen naar de reactienota naar aanleiding van de inspraakreacties over het voorontwerp voor het bestemmingsplan "Schiermonnikoog - Dorp" uit 2009 als ook naar de zienswijzennota bij dit bestemmingsplan, maar daarin staat hoofdzakelijk dat erover wordt nagedacht om een regeling in te voeren in de Huisvestingsverordening, waarbij de status als tweede woning wordt behouden in geval van permanente bewoning. Het enkele feit dat erover wordt nagedacht, waarbij bovendien alleen wordt gewezen op een aanpassing van de Huisvestingsverordening, betekent niet dat de raad ook planologisch in het bestemmingsplan uit 2009 een dubbele gebruiksmogelijkheid heeft willen toekennen. Daarvoor is bepalend wat in dat bestemmingsplan is geregeld. Het was de verantwoordelijkheid van [appellant sub 11] en anderen om dat plan er in 2009, of op een later moment in geval van een latere aankoop van de woning, op na te slaan hoe de bestemming voor hun woningen was geregeld.

Daarbij wijst de Afdeling er nog op dat de brieven uit december 2009, waarnaar [appellant sub 11] en anderen in het bijzonder verwijzen, pas ruim na de planvaststelling op 24 maart 2009 zijn verzonden en dus niet van invloed konden zijn geweest op de keuze van [appellant sub 11] en anderen in maart 2009 om niet zelf in het bestemmingsplan na te gaan welke bestemming aan hun woningen was toegekend. De planregels van dat plan waren op dit punt ook duidelijk, namelijk door recreatief gebruik expliciet als strijdig gebruik binnen de bestemming "Wonen" te omschrijven. Naar het oordeel van de Afdeling volgt dus niet uit het bestemmingsplan "Schiermonnikoog Dorp" uit 2009 dat de raad zou hebben beoogd voor de woningen van [appellant sub 11] en anderen het planologisch toe te staan dat die woningen zowel voor permanente als voor recreatieve bewoning mogen worden gebruikt. Het standpunt van [appellant sub 11] en anderen dat dit bestemmingsplan wat betreft de aan hun woningen toegekende bestemming "Wonen" evident in strijd met de bedoeling van de raad, dan wel evident in strijd met het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel zou zijn vastgesteld en dat aan dit bestemmingsplan om die reden geen betekenis toekomt, volgt de Afdeling dan ook niet.

Daarbij merkt de Afdeling nog op dat, omdat [appellant sub 11] en anderen destijds geen beroep hebben ingesteld tegen het bestemmingsplan "Schiermonnikoog - Dorp" uit 2009 en dat bestemmingsplan onherroepelijk is, in beginsel van de rechtmatigheid van dat bestemmingsplan moet worden uitgegaan. 9.14. Het voorgaande betekent dat ervan moet worden uitgegaan dat het gebruik van de woningen van [appellant sub 11] en anderen voor zowel permanente als recreatieve bewoning al in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan. Voor verschillende

17

woningen van [appellant sub 11] en anderen, die waren bestemd voor permanente bewoning, viel het gebruik voor recreatieve bewoning onder het overgangsrecht van dit vorige bestemmingsplan. Dit is door de raad ook bevestigd, zo blijkt uit de verschillende dossierstukken, waaronder een door [appellant sub 9] overgelegde interne gemeentelijke memo van 12 april 2021. Uit die memo volgt dat reeds in de voor het bestemmingsplan "Schiermonnikoog - Dorp" uit 2009 geldende bestemmingsplannen "Schiermonnikoog - Kom" uit 1979 en "Schiermonnikoog - Nabij de Kom" uit 1974 is besloten het recreatieve gebruik van de zogenoemde "tweede woningen" niet als zodanig te bestemmen, maar onder het overgangsrecht te brengen, waarbij destijds gold dat ook indien het recreatieve gebruik al voor de inwerkingtreding van de bestemmingsplannen uit 1974 en 1979 niet legaal was, dit gebruik onder het overgangsrecht uit die plannen was gebracht en mocht worden voorgezet.

De Afdeling merkt in dit verband op dat [appellant sub 9] weliswaar in zijn nadere memorie van 25 maart 2025 ter discussie stelt of het gebruik voor recreatieve bewoning gezien de eerdergenoemde uitspraak van de Kroon onder het overgangsrecht van de bestemmingsplannen uit 1974 en 1979 viel, maar dat zelfs als er toen geen sprake was van een overgangsrechtelijke bescherming dan nog geldt dat in het latere bestemmingsplan uit 2009 het recreatieve gebruik alsnog expliciet als strijdig gebruik is aangemerkt en daarmee in dat plan onder het overgangsrecht kwam te vallen. Planologisch gezien geldt dus dat het gebruik voor recreatieve bewoning al lange tijd onder het overgangsrecht plaatsvindt. Om die reden kan de Afdeling de raad volgen in zijn stelling dat al sinds lange tijd het beleid erop is gericht dat het gebruik voor recreatief verblijf van een woning die is bestemd voor permanente bewoning, zo veel mogelijk moet worden beperkt. Planologisch gezien is voor de zogenoemde tweede woningen van [appellant sub 11] en anderen niet van dit beleid afgestapt. Dit met uitzondering van de woningen aan de [locatie 13] en 2A, welke woningen wel een keer zijn bestemd voor alleen recreatieve bewoning.

Ook voor die woningen geldt echter dat dit snel daarna weer is gecorrigeerd met het bestemmingsplan "Schiermonnikoog - Dorp - Herziening 2010", waarin de recreatieve bewoning voor ook die woningen weer onder het overgangsrecht is komen te vallen. Brieven uit 2009 en de wijziging van de Huisvestingsverordening 9.15. Ook ziet de Afdeling geen aanleiding [appellant sub 11] en anderen te volgen in hun betoog dat, ondanks dat hun woningen planologisch niet zijn bestemd voor zowel recreatieve bewoning als permanente bewoning, aan hen wel dit recht zou zijn verleend op basis van de brieven die zij in 2009 hebben ontvangen. Naast het feit dat sinds de verzending van de brieven uit 2009 tot aan de planvaststelling in 2022 een geruime tijd is verstreken, wat het vertrouwen dat [appellant sub 11] en anderen aan deze brief menen te ontlenen minder sterk maakt, wijst de Afdeling er ook nadrukkelijk op dat de brieven uit 2009 zijn verzonden door het college en niet door de raad. De raad is het bevoegde bestuursorgaan om een bestemmingsplan vast te stellen. Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling dat grote terughoudendheid moet worden betracht bij het aannemen van gebondenheid van de raad aan mededelingen van andere bestuursorganen van dezelfde rechtspersoon.