B&W 10-01 Nota van Uitgangspunten concessies Friese Waddenveren vanaf 2029

Nota van Uitgangspunten Concessies Friese Waddenveren vanaf 2029

Datum

7 oktober 2024

Luchtfoto Harlingen-Vlieland (foto: Siebe Swart)

N ota van U itgangspunten Concessies Friese Waddenveren vanaf 2029

●

Colofon

Bestuurskern Dir.Openbaar Vervoer en Spoor

C ontactpersoon

Waddenveren@minienw.nl

Versie 1.0

P agina 2 van 42

N ota van U itgangspunten Concessies Friese Waddenveren vanaf 2029

Inhoud 1 1.1 1.2 1.3 1.4

Inleiding 4 Achtergrond en aanleiding 4 Doel en positionering Nota van Uitgangspunten Totstandkoming NvU 5 Leeswijzer 5

2 2.1 2.2 2.3 2.4

Relevante kaders 6 Fysieke kaders 6 Juridische kaders concessieverlening 10 Kaders natuur en milieu 12 Vervoersvraag 15

3 3.1 3.2 3.3 3.4

Hoofdkeuzes inrichting concessies 17 Doel nieuwe concessies 17 Aantal concessies 19 Looptijd concessies 20 Globale reikwijdte concessies 21

4 4.1 4.2 4.3 4.4

Speerpunten concessies 24 Betrouwbaar, frequent en structureel 24 Toekomstbestendig 27 Prettige reisbeleving 31 Betaalbaar en beheersbaar 34

5 5.1 5.2

Financieel kader 38 Budgetneutraal als uitgangspunt Overige financiële uitgangspunten

6 6.1 6.2

Vervolg 41 Vervolgproces 41 Globale planning

38 38

42

P agina 3 van 42

5

N ota van U itgangspunten Concessies Friese Waddenveren vanaf 2029

1

Inleiding

1.1

Achtergrond en aanleiding Voor bewoners en bezoekers van de Friese Waddeneilanden is goede bereikbaarheid van de Waddeneilanden van groot belang. Voor eilandbewoners vormen de veerverbindingen tussen de Friese Waddeneilanden en het vasteland een levensader: de eilandbewoners zijn afhankelijk van de veerverbindingen voor het bereiken van vitale voorzieningen aan de wal, zoals ziekenhuizen, en voor de aanvoer van vracht als levensmiddelen. Goede veerverbindingen zijn van groot belang voor de leefbaarheid op de eilanden. Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: IenW) is verantwoordelijk voor het personenvervoer tussen het vasteland en de Friese Waddeneilanden. Om goede veerverbindingen te garanderen heeft de Rijksoverheid voor dit vervoer concessies verleend. Omdat deze concessies aflopen in 2029, bereidt IenW nieuwe concessies voor, die ingaan in 2029.

1.1.1

Huidige concessies In april 2014 zijn er twee concessies in werking getreden voor passagiersvervoer van en naar de Friese Waddeneilanden.1 Voor de verbindingen met Vlieland en Terschelling gaat het om de Vervoerconcessie Waddenveren West, verleend aan de B.V. Terschellinger Stoomboot Maatschappij van rederij Doeksen (hierna: Doeksen). Voor de verbindingen met Ameland en Schie rmonnikoog gaat het om de Vervoerconcessie Waddenveren Oost, verleend aan Wagenborg Passagiersdiensten B.V. (hierna: Wagenborg). De beide concessies zijn onderhands gegund en hebben een looptijd van 15 jaar. Een concessie betreft een exclusief recht. Andere vervoerders mogen geen personenvervoer over water tussen de Friese Waddeneilanden en het vasteland verzorgen.2

1.1.2

Marktanalyse In het najaar van 2023 heeft IenW een marktanalyse uitgevoerd.3 Doel van deze marktanalyse was om in beeld te brengen welk vervoersaanbod de markt zou kunnen bieden, zowel met als zonder nieuwe concessies. Op basis van deze analyse concludeert IenW dat de veerdiensten vanaf 2029 niet kunnen worden overgelaten aan de vrije markt, maar dat opnieuw één of meerdere concessies4 moeten worden verleend om het personenvervoer van en naar de Friese Waddeneilanden te waarborgen. Redenen hiervoor zijn enerzijds de kenmerken van het vervoer in het Waddengebied (o.a. lage reizigersaantallen in de winter; levensaderfunctie; behoefte aan inspraak; maximum tariefstijging; complexiteit van het gebied) en anderzijds de overwegingen en inzichten van marktpartijen (o.a. verslechtering product en onvoldoende ruimte voor concurrentie in vrije marktsituatie; belang van exclusief recht voor vervoerders). Deze uitkomst van de marktanalyse betekent dat IenW, als concessieverlener van de Friese Waddenveren, de voorbereidingen voor de nieuwe concessies voor de periode vanaf 2029 voortzet.5

Voor het personenvervoer tussen Den Helder en Texel is geen concessie verleend , omdat de waarborg van een continue en betrouwbare verbinding van Texel met het vaste land ook zonder een exclusief recht wordt bereikt (Stb. 2010, 30). De verbinding wordt verzorgd door Texels Eigen Stoomboot Onderneming (TESO). 2 Uitgezonderd vervoer van twaalf personen of minder. Zie verder paragraaf 2.2 en 3.4.3. 3 Bijlage bij Kamerstuk 23 645, nr. 815. 4 Zie paragraaf 3.2 voor een toelichting op het aantal concessies. 5 Op basis van aanvullend onderzoek hebben IenW en de provincie Fryslân besloten de Waddenveren niet te decentraliseren, mede omdat de meerwaarde van decentralisatie voor de 1

P agina 4 van 42

N ota van U itgangspunten Concessies Friese Waddenveren vanaf 2029

1.1.3

Nieuwe concessies na een openbare aanbestedingsanalyse Op grond van de geldende wet- en regelgeving (Besluit personenvervoer 2000 (hierna: Bp2000)) moeten de nieuwe concessies middels een aanbesteding worden verleend. Een andere wijze van gunning, zoals onderhandse gunning, is juridisch niet mogelijk. Dit omdat artikel 7a, derde lid, van het Bp2000 voorschrijft dat deze concessies moeten worden aanbesteed, zoals ook bij de meeste andere vervoersconcessies het geval is.6

1.2

Doel en positionering Nota van Uitgangspunten In de voorliggende Nota van Uitgangspunten (hierna: NvU) zijn de relevante kaders en uitgangspunten voor de toekomstige concessies vastgelegd. Het doel van de NvU is om duidelijkheid te bieden richting markt- en omgevingspartijen met het oog op de toekomstige aanbesteding van de Friese Waddenveren. De NvU vormt de basis voor het hierna op te stellen Programma van Eisen (hierna: PvE). Het PvE maakt onderdeel uit van de aanbestedingsdocumenten. Om van de NvU te komen tot het PvE zullen diverse onderwerpen verder worden uitgewerkt. Hiertoe zullen ook verschillende onderzoeken worden uitgevoerd. In algemene zin geldt dat waar de NvU bepaalt dat een onderwerp nader wordt uitgewerkt in het PvE, daarmee bedoeld wordt: het PvE of een ander aanbestedingsdocument.

1.3

Totstandkoming NvU Voor de totstandkoming van de NvU heeft IenW op verschillende momenten input opgehaald bij belanghebbenden. Eerst is een concept versie van de NvU opgesteld met inbreng van onder andere gemeenten, provincies, consumentenorganisaties, natuurorganisaties en marktpartijen. Een deel van deze inbreng is vastgelegd in de marktanalyse 7 en de samenvatting van de consultatie van omgevingspartijen.8 Daarna is er over de concept NvU een brede openbare consultatie gehouden. Ook heeft IenW op verzoek adviesbrieven ontvangen van het Omgevingsberaad Wadden, gemeenten, provincies en consumentenorganisaties. De reacties en hoe deze in de NvU zijn verwerkt, zijn vastgelegd in een reactienota.

1.4

Leeswijzer Na deze inleiding schetst deze NvU in hoofdstuk 2 de relevante kaders voor de toekomstige vervoersdiensten, waaronder fysieke, beleidsmatige en juridische kaders. Hoofdstuk 3 gaat vervolgens in op enkele hoofdkeuzes over de inrichting van de concessies, zoals het aantal concessies en de looptijd hiervan. In hoofdstuk 4 wordt aan de hand van een doelenboom ingegaan o p de speerpunten van de nieuwe concessies. In hoofdstuk 5 wordt het financieel kader geschetst en tot slot gaat hoofdstuk 6 in op het vervolgproces en de bijbehorende planning.

reiziger beperkt zou zijn. Zie Kamerbrief 14 november 2022, Bestuurlijke Overleggen MIRT 911 november 2022, nr. 36200-A-9. 6 Met uitzondering van de concessie voor het Hoofdrailnet, die onderhands gegund kan worden, en het openbaar vervoer in de grote steden. 7 Bijlage bij Kamerstuk 23 645, nr. 815. 8 Samenvatting consultatieronde Waddenveren vanaf 2029 | Publicatie | Rijksoverheid. nl.

P agina 5 van 42

N ota van U itgangspunten Concessies Friese Waddenveren vanaf 2029

2

Relevante kaders

2.1

Fysieke kaders

2.1.1

Vaargeulen Huidige situatie De vaargeulen tussen het vasteland en de Friese Waddeneilanden worden beheerd en onderhouden door Rijkswaterstaat (hierna: RWS). Op de bodem van de vaarwegen bezinkt veel zand en slib. Door te baggeren houdt RWS de rijksvaarwegen bevaarbaar en veilig. De huidige onderhoudsdimensies van de vaargeulen zijn vastgelegd in het Nationaal Water Programma 9 en het Natura 2000beheerplan Waddenzee.10 De routering en dimensies van de vaargeulen (die groter kunnen zijn dan de onderhoudsdimensies) vormen de randvoorwaarden voor de dimensies van de schepen en de mogelijkheid voor schepen om elkaar te passeren en de afvaarten volgens de dienstregeling uit te voeren. Ontwikkelingen en toekomstige concessies Door de natuurlijke dynamiek van de Waddenzee zijn de geulen voortdurend aan verandering onderhevig. De wadbodem is de afgelopen jaren met een paar millimeters per jaar omhooggekomen. Om de eilanden voor de veerboten zo goed mogelijk bereikbaar te houden, baggert RWS de vaargeulen vrijwel dagelijks. Bij het onderhoud van de vaargeulen volgt RWS zoveel mogelijk het natuurlijke, kronkelende verloop van de geulen. Dit is als uitgangspunt opgenomen in de Agenda voor het Waddengebied 2050 11 en het Nationaal Water Programma. Het scheelt baggerwerk en heeft daarmee minder impact op de natuur.

Bij de toekomstige concessies dient door vervoerders geanticipeerd te worden op de natuurlijke dynamiek van de Waddenzee en de consequenties daarvan voor de vaargeulen, bijvoorbeeld door een vervoersconcept te kiezen dat relatief beperkt gevoelig is voor de dynamiek van de Waddenzee en/of dat flexibel kan meebewegen bij veranderingen. Om vervoerders in staat te stellen hier in het kader van de aanbesteding plannen voor te ontwikkelen, zal in 2024 of 2025 samen met RWS w orden bezien welke informatie beschikbaar is en voor het PvE geleverd kan worden. Daarbij kan gedacht worden aan peilkaarten en prognoses ten aanzien van de ontwikkeling van de wadbodem. In samenspraak met RWS zal dergelijke informatie in het PvE door IenW beschikbaar moeten worden gesteld. In dat kader zal ook samen met RWS worden nagedacht over eventuele eisen aan schepen, zoals bijvoorbeeld de mogelijkheid om met de veerschepen peilingen uit te voeren t.b.v. zo actueel mogelijke informatievoorziening aan boord van de veerschepen, en monitoring van de wadbodem. Tot slot zal IenW ook samen met RWS en het ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselkwaliteit en Natuur (hierna: LVVN) bezien welke aanvullende afspraken en/of maatregelen vanaf 2029 mogelijk zijn om de onzekerheid rond de vaargeulcondities zoveel mogelijk te beperken.

2.1.2

Vertreklocatie vaste wal naar Ameland, route en dimensies vaargeul Inleiding VBA 2030

9

Nationaal Water Programma 2022-2027, maart 2022, blz. 280, tabel 6. Natura 2000-beheerplan Waddenzee 2012-2022, juli 2016, blz. 301, tabel B3.3. 11 Agenda voor het Waddengebied 2050, december 2020. 10

P agina 6 van 42

N ota van U itgangspunten Concessies Friese Waddenveren vanaf 2029

In opdracht van IenW heeft RWS het Vervolgonderzoek Bereikbaarheid Ameland (hierna: VBA) 2030 uitgevoerd.12 De opgave is om de bereikbaarheid op lange termijn te garanderen en de mobiliteit te verduurzamen. Tegelijk is de opgave de baggerinspanningen te verminderen en de impact op natuur en milieu zo gering mogelijk te laten zijn. Er zijn in VBA 2030 twee hoofdoplossingsrichtingen onderzocht: (1) optimalisatie van de bestaande veerdam in Holwert en (2) het verplaatsen van de veerdam naar Ferwert. Binnen elk van de hoofdoplossingsrichtingen zijn verschillende alternatieven ontwikkeld, met onder andere verschillende dimensies van de vaargeulen (100%, 80% en 60% doorsnede) en verschillende typen schepen. De conclusie van VBA 2030 is dat het verplaatsen van de veerdam van Holwert naar Ferwert het grootste doelbereik heeft. Op die manier kan namelijk de grootste reductie in baggerinspanning gerealiseerd worden, terwijl de functionaliteit van de veerverbinding verbetert. De positieve effecten bij verplaatsing van de veerdam naar Ferwert komen hoofdzakelijk doordat er gebruik gemaakt wordt van het Dantziggat. Het Dantziggat is een van nature bredere en diepere geul dan de huidige vaargeul. Echter, de vergunbaarheid van het realiseren van een nieuwe veerdam bij Ferwert is complex en risicovol. Een nieuwe veerdam heeft naar verwachting significant negatieve ecologische effecten.

Een daarop toegespitst ecologisch onderzoek moet uitwijzen of en hoe de verstoring en versnippering als gevolg van een nieuwe veerdam in voldoende mate te mitigeren of te compenseren is. Op basis van de uitkomsten van VBA 2030 en diverse adviezen heeft het ministerie in december 2023 aangekondigd te werken aan de voorbereidingen voor een Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (hierna: MIRT) verkenning. Op dit moment beraadt het ministerie zich en is er nog geen besluit genomen over het starten van de verkenning.13 Gegeven de doorlooptijd van een MIRT-verkenning, inclusief juridische procedures, de daaropvolgende planning- en studiefase en de realisatiefase voor een eventuele nieuwe veerdam is het onwaarschijnlijk dat er per april 2029 (start nieuwe concessies) een nieuwe veerdam in gebruik zal zijn. IenW is zich bewust van de wisselwerking en afhankelijkheden tussen de fysieke infrastructuur e n de aanbesteding voor de nieuwe concessie(s) en zet zich actief in om de samenhang tussen beide trajecten te borgen. Vertreklocatie Friese vasteland naar Ameland Voor de vertreklocatie aan het vasteland, worden de volgende drie mogelijkheden gezien: 1. de veerdam blijft gedurende de volgende concessieperiode op de huidige locatie in Holwert; 2. de veerdam wordt gedurende de volgende concessieperiode 1700 meter westwaarts verplaatst, maar blijft in Holwert; 3.

de veerdam wordt gedurende de volgende concessieperiode verplaatst van Holwert naar Ferwert. Gelet op de doorlooptijd van een MIRT-verkenning is de kans reëel dat op het moment van gunning van de concessies (2026) nog niet zeker is welke optie wordt gerealiseerd. Vaargeuldimensies

12 13

Projectnota Vervolgonderzoek Bereikbaarheid Ameland 2030, 25 augustus 2023, versie 1.0. Kamerbrief Advies Vervolgonderzoek Bereikbaarheid Ameland 2030, 18 oktober 2023.

P agina 7 van 42

N ota van U itgangspunten Concessies Friese Waddenveren vanaf 2029

In VBA 2030 zijn verschillende vaargeuldimensies (100%, 80% en 60% van de bestaande onderhoudsdimensie) onderzocht. De huidige vaargeuldimensies zijn vastgelegd in het Nationaal Water Programma 2022 – 2027 en het Natura 2000beheerplan Waddenzee. Bij het e ventueel uitvoeren van een verkenning is het uitgangspunt dat naar een brede set van mogelijke oplossingsrichtingen gekeken zal worden, waaronder het aanpassen van de vaargeuldimensies al dan niet in combinatie met de inzet van kleinere schepen. Het is mog elijk dat als uitkomst van de MIRT-verkenning de onderhoudsdimensies van de vaargeul worden aangepast. Conclusies In de nieuwe concessie Waddenveren Oost dient er rekening mee te worden gehouden dat de vaarroute tussen Holwert en Ameland mogelijk wijzigt. Dat kan op verschillende manieren. Het meest voor de hand liggend is dat de concessie geen vaste vertrek- of aankomstlocatie aan het vasteland voorschrijft en dat aanbieders in de openbare aanbesteding plannen ontwikkelen die zowel geschikt zijn voor locatie Holwert als locatie Ferwert. Wel kunnen aanbieders er rekening mee houden dat in de eerste jaren van de concessie bijna zeker vanaf de huidige locatie wordt gevaren. Hetzelfde geldt voor de dwarsdoorsnede van de vaargeul. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat aanbieders ten minste wordt gevraagd om plannen te ontwikkelen voor zowel een 100% als een 80% vaargeul.

Het kan wenselijk zijn om het onderwerp ‘VBA 2030’ en de MIRT-verkenning in een eventuele dialoogfase expliciet met marktpartijen te bespreken. Het gelijke speelveld in de aanbesteding moet daarbij bewaakt worden. De inzet vanuit IenW is om waar mogelijk binnen de nieuwe concessies flexibiliteit in te bouwen, zodat partijen die zich inschrijven in hun plannen rekening kunnen (en moeten) houden met de mogelijke uitkomsten van een eventuele verkenning. Daarbij zullen geïnteresseerde partijen met regelmaat geïnformeerd worden over de (tussentijdse) uitkomsten, rapportages en inzichten vanuit de verkenning. Zo krijgen partijen de ruimte en mogelijkheid om hierop te anticiperen en deze informatie te betrekken in hun plannen. Naast het bovengenoemde houdt IenW de optie open van een kortere concessie voor Waddenveren Oost (zie paragraaf 3.3). Ook werkt IenW een terugvaloptie uit voor het geval de aanbesteding mislukt (als er bijvoorbeeld geen inschrijvers zijn). Daarnaast overweegt IenW met de onzekerheden om te gaan door herzieningsclausules in de concessie op te nemen. 2.1.3

Productiemiddelen Huidige situatie Hieronder wordt per productiemiddel beschreven wat het is, waarvoor het gebruikt wordt en wat over het algemeen de rollen zijn van verschillende betrokkenen. Productiemiddelen zijn bijvoorbeeld de schepen, de aanleginrichtingen, de terminals, de grond onder de terminals en het overige haventerrein. In het PvE zal per verbinding een gedetailleerde uitwerking van de beschikbare productiemiddelen worden opgenomen. De aanleginrichtingen van de reguliere dienst De aanleginrichtingen van de reguliere dienst bestaan uit de aanlegplaatsen en de grond daaronder (incl. bodembescherming), de autobruggen, de voetgangersbruggen, meerpalen en de bijbehorende stroken water. Deze zijn bedoeld om schepen aan te leggen en personen en voertuigen in staat te stellen van

P agina 8 van 42

N ota van U itgangspunten Concessies Friese Waddenveren vanaf 2029

en aan boord te gaan. De Staat is hiervan juridisch eigenaar.14 De concessiehouders huren de aanleginrichtingen en RWS onderhoudt en beheert ze. De terminalgebouwen en de grond daaronder Een terminalgebouw is een gebouw dat onder andere gebruikt wordt voor de kaartverkoop, verkoop van consumpties en andere producten en als wachtruimte. De Staat is juridisch eigenaar van de ondergrond, de rederijen pachten de ondergrond, zijn economisch eigenaar van de gebouwen en beheren en onderhouden deze. De aanleginrichtingen van de sneldienst De aanleginrichtingen van de sneldienst bestaan uit de aanlegplaatsen voor de sneldienst en de grond daaronder, de bruggen en de bijbehorende stroken water. Deze worden gebruikt om aan te leggen en om personen en voertuigen in staat te stellen aan en van boord te gaan. De Staat is juridisch eigenaar van de grond en stroken water en de rederijen zijn economisch eigenaar van de aanleginrichtingen voor zover het opstallen betreft.15 Bij de Waddenveren West beheert en onderhoudt RWS de ondergrond en de bijbehorende stroken water en beheert en onderhoudt de concessiehouder de aanleginrichtingen. Bij Waddenveren Oost beheert en onderhoudt RWS alles. Het overige haventerrein Het overige haventerrein bestaat uit de opstelstroken voor auto’s die op de boot moeten en die van en naar de toegangswegen komen.

De ze terreinen zijn meestal juridisch eigendom van de Staat, zij worden gepacht door de concessiehouders en beheerd en onderhouden door RWS. De toegangswegen zijn van desbetreffende decentrale overheden en worden ook door hen beheerd en onderhouden. Parkeren Voor het parkeren geldt dat dit bij de gemeenten of derden belegd is m.u.v. Holwert. Daar is de Staat juridisch eigenaar en pacht Wagenborg Parkeerterreinen B.V. het terrein (tegen commerciële voorwaarden). Huur- en erfpachtovereenkomsten Het Rijksvastgoedbedrijf (hierna: RVB) stelt als ‘privaatrechtelijk beheerder’ van alle gronden van de Staat de huur- en erfpachtovereenkomsten op met de concessiehouders. De termijnen van deze overeenkomsten lopen nu niet gelijk met de termijn van de huidige concessies. Het RVB is bezig met het opstellen van één huur- en opstalovereenkomst per concessie die gelijk zal lopen met de termijn van de nieuwe concessies. Daarin worden ook de afspraken rond beheer en onderhoud opgenomen. Tevens is de huidige verwachting dat de kosten voor de huur- en pachtovereenkomsten in de toekomst omhoog zullen gaan. Toekomstige situatie Gewenste wijzigingen in afspraken Voor de komende concessies wil IenW de afspraken over de productiemiddelen duidelijker maken dan in de huidige situatie het geval is. Het streven is om deze duidelijkheid in het PvE te kunnen bieden.

Uitgangspunten daarbij zijn: De bodembescherming van de nachtligplaats voor veerboten in Harlingen is in eigendom van de huidige concessiehouder, evenals de voetgangersbrug op Vlieland en één van de twee voetgangersbruggen in Harlingen. Binnen de Staat zijn bevoegdheden rond vastgoed opgesplitst in de ‘materieel beheerder’ en de ‘privaatrechtelijk beheerder’. RWS is als gebruiker van het vastgoed namens de Staat de materieel beheerder en het RVB is voor alle gronden van de Staat privaatrechtelijk beheerder (zie Regeling beheer onroerende zaken Rijk 2024). 15 De afmeerinstallaties van de sneldienst zijn in economisch eigendom van de huidige concessiehouder. 14

P agina 9 van 42

N ota van U itgangspunten Concessies Friese Waddenveren vanaf 2029







Versimpelen van afspraken Het is voor de toekomstige concessies wenselijk dat afspraken duidelijk zijn. Versimpelen kan daarbij helpen. Bijvoorbeeld door voor alle havens dezelfde afspraken te laten gelden, het aantal uitzonderingen te reduceren en door helder vast te leggen welke partij waarvoor verantwoordelijk is. Taken beleggen bij meest geschikte partij Bij de verdeling van verantwoordelijkheden zal er aandacht zijn voor welke partij bepaalde taken het beste kan verrichten. Denk daarbij bijvoorbeeld aan het regulier beheer en onderhoud. Dit kan zowel door RWS als door de concessiehouder worden verricht. Ook zouden er wijzigingen kunnen worden aangebracht in de eigendomssituatie . In het kader van het PvE zal bezien moeten worden welke partij voor welke verantwoordelijkheden het meest geschikt is. Borgen gelijk speelveld in de aanbesteding Het is van belang dat het gelijke speelveld in de openbare aanbesteding wordt geborgd. Daarom zal in 2024-2025 in het bijzonder worden gekeken naar productiemiddelen die momenteel in economisch eigendom zijn van de huidige concessiehouders en die niet vanzelfsprekend overgaan naar de toekomstige concessiehouders. Denk daarbij bijvoorbeeld aan het parkeerterrein in Holwert.

Aansluiting vervoersconcept bij productiemiddelen Het is belangrijk dat de productiemiddelen in de havens en de toekomstige vervoersconcepten van de concessiehouders goed op elkaar aansluiten. Immers, andere schepen of grotere aantallen schepen vragen mogelijk om meer of andere voorzieningen. Het lijkt voor de hand te liggen om (relatief grote) aanpassingen aan de productiemiddelen, zoals de realisatie van elektrische laadinfrastructuur, pas na gunning in 2026 te starten, zodat er voldoende zekerheid bestaat over het toekomstig gebruik van de voorzieningen. Ook andersom geldt: een vervoerder zal grootschalige investeringen in scheepsmaterieel ook pas doen na gunning en na duidelijkheid over of en wanneer de benodigde productiemiddelen gereed zijn. In het kader van het PvE zal IenW daarom samen met RWS de mogelijkheden en onmogelijkheden op gebied van toekomstige productiemiddelen beschrijven, zo concreet als op dat moment mogelijk is. Hierbij worden ook de eventueel wenselijke herinrichtingen en/of kwaliteitsverbeteringen per haven meegenomen. Uiteraard dienen herinrichtingen van het haventerrein in samenwerking met de betreffende gemeente uitgevoerd te worden.

Vervolgstappen Op basis van bovenstaande uitgangspunten zal IenW in samenspraak met het RVB en RWS in 2024-2025 nader onderzoeken of er, en zo ja welke, wijzigingen nodig zijn in de taakverdeling rondom de productiemiddelen. Ook zal IenW de komende tijd in gesprek gaan met het RVB over onder andere de toekomstige h uurprijzen van de productiemiddelen. In het kader van deze uitwerking zal RWS een nadere inventarisatie van de productiemiddelen opstellen in samenwerking met IenW, inclusief een duidelijke rolverdeling. Al deze uitkomsten worden verwerkt in het P vE. 2.2

Juridische kaders concessieverlening

2.2.1

Cabotageverordening aangevuld met PSO-verordening De PSO-verordening (Vo. 1370/2007) bevat voorwaarden waaronder lidstaten openbaredienstcontracten voor openbaar personenvervoer kunnen opleggen. De PSO-verordening is van toepassing op openbaar vervoer per spoor en over de weg. Lidstaten mogen de werking van de PSO-verordening uitbreiden tot vervoer over de binnenwateren en de nationale zeewateren. Nederland heeft van die mogelijkheid

P agina 10 van 42

N ota van U itgangspunten Concessies Friese Waddenveren vanaf 2029

gebruik gemaakt. Op de huidige concessies voor de Waddenveren is artikel 5, vierde lid, van de PSO-verordening van toepassing. Op de toekomstige concessies is artikel 5, derde lid, van de PSO-verordening van toepassing. De Cabotageverordening (Vo. 3577/92) regelt het vrij verrichten van zeevervoerdiensten binnen de EU. Dit betreft zowel goederen- als personenvervoer. Daarbij is vrij verkeer van diensten het uitgangspunt, maar lidstaten kunnen met rederijen die op geregeld e diensten vanuit, tussen en naar eilanden varen, openbaredienstcontracten afsluiten. Volgens artikel 1 van de PSO-verordening mogen lidstaten ervoor kiezen om voor vervoer over binnenwateren en nationale zeewateren zowel de PSO -verordening als de Cabotageverordening toe te passen. De huidige concessies zijn in 2010 op grond van (uitsluitend) de PSO-verordening verleend. Op grond van de ontwikkelingen in het EU-recht, waaronder het arrest Liberty Lines16, is het juridisch zeer kwetsbaar – en daarmee onwenselijk – om bij volgende concessies uitsluitend de PSOverordening toe te passen. Daarbij is het van belang dat de Waddenzee naar Nederlands recht een binnenwater is (artikel 8:4 Burgerlijk Wetboek), maar in het EU-recht wordt gezien als (nationaal) zeewater. Het is daarom verstandig om de nieuwe concessies mede op de Cabotageverordening te baseren.

Om in de nieuwe concessies voldoende sturingsmogelijkheden te hebben, zal de Cabotageverordening worden aangevuld met elementen uit de PSO-verordening.17 2.2.2

Wet personenvervoer 2000 en Besluit personenvervoer 2000 De Wet personenvervoer 2000 (hierna: Wp2000) regelt het openbaar vervoer in Nederland. De hoofdregel is dat alle openbaar vervoer plaatsvindt op basis van een concessie (artikel 19). Een concessie is het exclusieve recht om in een bepaald gebied openbaar vervoer te verzorgen. Concessies worden voor bepaalde tijd verleend. Concessies worden aanbesteed, tenzij een van de in de wet opgenomen uitzonderingen van toepassing is (artikel 61). Tot de uitzonderingen be horen het openbaar vervoer in de steden Amsterdam, Rotterdam en Den Haag (artikel 63a), en het openbaar vervoer op het hoofdrailnet (artikel 64). Op basis van artikel 7a van het Bp2000 is het grootste deel van de bepalingen in de Wp2000 van overeenkomstige toepassing op de Friese Waddenveren. Dat geldt ook voor het in artikel 19 van de Wp2000 opgenomen verbod om zonder concessie openbaar vervoer te verrichten. Op grond van artikel 7a , derde lid, van het Bp2000 verleent de Minister van IenW de ze concessies nadat daartoe een aanbesteding is gehouden. Artikel 5, derde lid, van Verordening (EG) 1370/2007 is daarbij van toepassing. De concessies hebben betrekking op het vervoer van personen én hun motorrijtuigen. Vrachtvervoer valt niet onder de co ncessie.

De concessies konden alleen de eerste keer, in 2011 en geldig vanaf 2014 (voor 15 jaar), onderhands worden gegund. Een uitgebreide toelichting op dit artikel is terug te vinden in het Staatsblad.18

2.2.3

Concessieverlening na aanbestedingsprocedure De nieuwe concessies moeten op basis van het Bp2000 worden aanbesteed. Indien de Cabotageverordening van toepassing is, moeten concessies ook worden gegund na een aanbestedingsprocedure. Dit maakt dat de enige mogelijkheid voor de nieuwe concessies vanaf 2029 e en aanbestedingsprocedure is. In paragraaf 2.2.2 zijn, vanuit de W p2000 en het Bp2000 al diverse redenen benoemd waarom een onderhandse gunning van de concessies niet mogelijk is . Het eventueel aanpassen C -437/21, Liberty Lines. Zie ook de interpretatieve mededeling van de Europese Commissie over de interpretatie van Verordening (EEG) nr. 3577/92 houdende toepassing van het beginsel van het vrij verrichten van diensten op het zeevervoer binnen de lidstaten COM(2014) 232 final, pa ragraaf 8. 18 Stb. 2010, 30. 16 17

P agina 11 van 42

N ota van U itgangspunten Concessies Friese Waddenveren vanaf 2029

van de Nederlandse regelgeving waardoor ook de toekomstige concessies onderhands kunnen worden gegund, is in strijd met de uitspraak van het EU-Hof in het arrest ‘Liberty Lines’.19 2.2.4

Overgang huidige naar volgende concessies Ook de afspraken uit de huidige concessies vormen een belangrijk (juridisch) kader voor de toekomstige concessies20. Deze afspraken, tussen het Rijk en de concessiehouders, zijn bindend. Relevant voor de volgende concessies zijn de afspraken ten aanzien van de overdracht van productiemiddelen in artikel 22 en bijlage 3 bij de huidige concessies. Hierin is vastgelegd dat productiemiddelen, en verplichtingen en bedrijfsinformatie hieromtrent, aan het eind van de concessie worden overgedragen aan de nieuwe concessiehouder, tenzij de huidige concessiehouder en de nieuwe concessiehouder anders overeenkomen. Ook relevant is artikel 43a tot en met artikel 43c van de W p2000. In de concessies is geen nadere uitwerking gegeven aan de overgang van personeel. Hiervoor gelden, naast het algemene arbeidsrecht (waaronder de bepalingen over overgang van onderneming in Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek), de bepalingen in artikel 37 en 38 van de Wp2000 en artikel 7a van het Bp2000. Bij het opstellen van het PvE wordt nader uitgewerkt hoe wordt omgegaan met personeel dat wel betrokken is bij de uitvoering van de concessies, maar niet formeel in dienst is van de concessiehouders. De huidige standplaatsen van de schepen blijven ongewijzigd, in verband met de woonplaats van het personeel.

Dat betekent concreet dat voor de verbindingen van en naar Vlieland, Terschelling en Ameland er ’s nachts ten minste één schip op het eiland aangemeerd blijft. Hiermee kan ook beter worden ingespeeld op eventuele calamiteiten.

2.2.5

Europese Klimaatwet en ‘Fit for 55’-maatregelen Een van de belangrijkste beleidskaders is het Europese klimaatbeleid. De EU heeft de lidstaten wettelijk verplicht om in 2030 de uitstoot van broeikasgassen met ten minste 55% te verminderen ten opzichte van het niveau van 1990. In 2050 zijn de lidstaten verplicht klimaatneutraal te zijn.

2.2.6

Regeling beheer onroerende zaken Rijk 2017 De Regeling beheer onroerende zaken Rijk 2017 regelt dat vastgoed van het Rijk openbaar wordt aangeboden. Die openbaarheid zit geborgd in de aanbesteding van de nieuwe concessies. Verder staat hierin dat er een marktconforme tegenprestatie moet worden gevraagd door de Staat.

2.3

Kaders natuur en milieu De Waddenzee staat op de Werelderfgoedlijst van UNESCO vanwege zijn wereldwijd unieke geologische en ecologische waarde. In de Nationale Omgevingsvisie staat de hoofddoelstelling voor de Waddenzee: "De duurzame bescherming en ontwikkeling van de Waddenzee als natuurgebied en het behoud van het unieke open landschap".21 Het overheidsbeleid om de Waddenzee te beschermen en het gebruik van de Waddenzee te verduurzamen is vastgelegd in meerdere beleidsdocumenten. Deze vormen kaders waarbinnen de nieuwe concessies worden vormgegeven. Het In het arrest Liberty Lines staat dat onderhandse gunning niet is toegestaan in situaties waarin zowel de C abotageverordening als de PSO-verordening van toepassing zijn. 20 Zie Vervoerconcessie Waddenveren West, 24 mei 2011 (IENM/BSK-2011/78460) en Vervoerconcessie Waddenveren Oost, 24 mei 2011 (IENM/BSK-2011/78469). 21 Nationale Omgevingsvisie, Duurzaam perspectief voor onze leefomgeving, Rijksoverheid, september 2020, p 153. 19

P agina 12 van 42

N ota van U itgangspunten Concessies Friese Waddenveren vanaf 2029

doel is om in deze concessies zowel het klimaat als de natuur te ontlasten. Relevante beleidskaders worden hieronder toegelicht. 2.3.1

Agenda voor het Waddengebied 2050 en het Uitvoeringsprogramma 2021 -2026 De Agenda voor het Waddengebied 2050 stelt de duurzame bescherming en ontwikkeling van de Waddenzee als natuurgebied voorop. Het Uitvoeringsprogramma 2021-2026 voor het Waddengebied 22 vertaalt de Agenda voor het Waddengebied 205023 in acties voor de korte termijn. Het deelprogramma Bereikbaarheid richt zich op het duurzaam bereikbaar houden en maken van het Waddengebied. Daarbij wordt gewerkt vanuit vier veranderdoelen: 1. de bereikbaarheid garanderen; 2. de mobiliteit verduurzamen; 3. het vaargeulonderhoud optimaliseren; 4. nieuwe mobiliteitsoplossingen voor de lange termijn ontwikkelen: emissieloos, impactarm en adaptief. In het kader van dit deelprogramma werkt IenW met LVVN, RWS, de provincie Fryslân, het samenwerkingsverband van de eilandgemeenten, de kustgemeenten, en de Waddenzeehavens aan een Routekaart bereikbaarheid Waddeneilanden en havens. Omdat de concessies voor de Friese Waddenveren de eerste concrete mogelijkheid zijn om de veranderdoelen voor bereikbaarheid te realiseren, is er voortdurend afstemming tussen de concessie en de Routekaart. Ten behoeve van het opstellen van de Routekaart worden diverse onderzoeken uitgevoerd die ook voor de aanbesteding van de concessies gebruikt zullen worden.

De bij de Routekaart betrokken partijen hebben daarom besloten om de deadline van deze onderzoeken zo te stellen dat de uitkomsten daarvan meegenomen kunnen worden in het PvE. De onderzoeken die mogelijk uitgevoerd worden en die als input voor het PvE gelden zijn:  inventarisatie mobiliteitsbeleid eilanden en walgemeenten, inclusief opties voor parkeergelegenheden buiten de begrenzing van de Waddenzee;  traject elektrificatie Waddenveren;  onderzoek effecten kleinere schepen en/of minder diepgang.

2.3.2

Beleidskader Natuur LVVN werkt samen met andere ministeries en de Waddengo vernance aan een beleidskader Natuur Waddenzee.24 Dit is een van de UP-initiatieven uit het bovengenoemde Uitvoeringsprogramma Waddengebied 2021-2026. Doel van het beleidskader is om de (cumulatieve) impact van het gebruik op de natuur van de Waddenzee terugbrengen om zo de balans tussen ecologie en economie te herstellen.

2.3.3

Wet Natuurbescherming: Natura 2000 Beheerplan Waddenzee In het Natura 2000 Beheerplan voor de Waddenzee (2016-2022) ligt vast wat er in het gebied wel en niet gedaan moet worden om de natuur te behouden en waar nodig te verbeteren. Het huidige beheerplan is in december 2022 voor een periode van zes jaar verlengd. In het beheerplan zijn onder andere voorwaarden opgenomen voor het baggerwerk ten behoeve van de vaargeulen en havens. Het huidige Natura 2000 Beheerplan voor de Waddenzee is recentelijk geëvalueerd. De evaluatie van de eerste beheerplanperiode beschrijft dat door bodemberoering de Uitvoeringsprogramma Waddengebied 2021-2026, Agenda voor het Waddengebied 2050, Omgevingsberaad Waddengebied en Bestuurlijk ove rleg Waddengebied, maart 2023. 23 https://agendavoorhetwaddengebied2050.waddenzee.nl/. 24 Kamerbrief Beleidskader natuur Waddenzee, 20 december 2022, DGNV/22540771. 22

P agina 13 van 42

N ota van U itgangspunten Concessies Friese Waddenveren vanaf 2029

natuur onvoldoende rust krijgt om tot ontwikkeling te komen. In 2024 wordt gestart met de voorbereiding van het nieuwe beheerplan voor Natura 2000 in de Waddenzee dat naar verwachting in 2028 vastgesteld wordt en naar verwachting in 2029 in werking zal treden. Het is mogelijk dat in een nieuw beheerplan nieuwe maatregelen en voorwaarden staan die kaderstellend zijn voor het baggeren en verspreiden. 2.3.4

Green Shipping Waddenzee Het programma Green Shipping Waddenzee heeft als doel om de innovaties op het gebied van CO2-neutrale en fossielvrije scheepvaart voor de Waddenvloot te versnellen en de daarbij behorende havenfaciliteiten en -infrastructuur te ontwikkelen. Dit alles om de ambitie te ondersteunen van 60% CO2-uitstootreductie van de Waddenvloot in 2030 (t.o.v. 2008) en 100% reductie in 2040.

2.3.5

CCR Roadmap voor binnenvaart De Centrale Commissie voor de Rijnvaart (hierna: CCR) heeft een routekaart ontwikkeld om de uitstoot van broeikasgassen en luchtverontreinigende stoffen door de binnenvaart tegen 2050 zoveel mogelijk terug te dringen, overeenkomstig de ministeriële Verklaring van Mannheim van 17 oktober 2018. De ambities en berekeningsmethodiek kan IenW in ogenschouw nemen bij het bepalen en uitwerken van de duurzaamheidsambities.

2.3.6

Autobeleid eilanden Vlieland en Schiermonnikoog zijn autoluwe eilanden. Dat betekent dat gasten hun auto, motorfiets, scooter of brommer niet mee mogen nemen naar het eiland. Inwoners van de eilanden kunnen een ontheffing krijgen. Ook als mensen voor zakelijke doeleinden hun auto nodig hebben op het eiland, bijvoorbeeld om goederen aan te leveren, kunnen zij een ontheffing aanvragen. Het feit dat de eilanden autoluw zijn heeft invloed op de vervoervraag van en naar deze twee eilanden. Er is op dit moment geen reden om aan te nemen dat dit gedurende de toekomstige concessieperiode gaat wijzigen. Op Terschelling en Ameland zijn auto’s van gasten toegestaan. Voor Terschelling zijn er geen plannen om het eiland autoluw(er) te maken. In het PvE zal duidelijkheid moeten komen of deze plannen voor de toekomstige concessieperiode zijn voorzien. Ameland heeft in haar vervoers- en toerismebeleid25 aangegeven toe te willen werken naar ‘autoluw’. De gemeente geeft aan dat bezoekers van het eiland me t auto’s zeldzaam worden. De auto blijft wel welkom op het eiland, maar de gemeente streeft naar een reductie van 35% aan auto-overzettingen tussen 2025-2030 en komt daarmee op het niveau van 2005-2011. Het is momenteel nog niet duidelijk of het autogebruik na 2030 verder gereduceerd zal worden.

Wel loopt er in het kader van de Routekaart bereikbaarheid Waddeneilanden en -havens een inventarisatie naar het gemeentelijke mobiliteitsbeleid. Het streven is dat de inventarisatie, in overleg met de gemeenten, tot uitgangspunten leidt voor de nieuwe concessies.

2.3.7

Stikstofbeleid Alhoewel de Waddenzee geen stikstofgevoelig natuurgebied is, zijn de duingebieden van de vier eilanden dat wel. Dat betekent dat er kans is dat de Waddenveren invloed hebben op de stikstofdepositie in deze natuurgebieden. Op dit moment geldt dat bij de aanleg van infrastructuur nagegaan moet worden of er sprake is van stikstofdepositie, deze is aan de Waddenkant (bijvoorbeeld bij aanpassingen aan de havengebieden) dus reëel. Voor de stikstofuitstoot van de schepen zelf moet rekening gehouden worden met de dan geldende normen. Op dit moment geldt dat

25

Vervoersvisie Ameland, oktober 2023. Toerismebeleid Gemeente Ameland, oktober 2022.

P agina 14 van 42

N ota van U itgangspunten Concessies Friese Waddenveren vanaf 2029

de uitstoot van de veerverbinding in ieder geval niet mag toenemen, maar strengere normen in de nabije toekomst zijn niet ondenkbaar. 2.3.8

Overige kaders Naast de bovengenoemde – meest relevante en op het moment van schrijven bekende – beleidskaders ten aanzien van natuur en milieu, zijn er ongetwijfeld nog verschillende andere relevante kaders. Voor kaders ten aanzien van duurzaamheid is een uitgebreider overzicht geboden in het rapport Duurzame Waddenveren.26 Aanvullend op beleidskaders rond het onderwerp natuur en milieu, zijn er ook andere relevante beleidskaders. Bijvoorbeeld op het gebied van mobiliteit de Hoofdlijnennotitie Mobiliteitsvisie 2050.27 In de Mobiliteitsvisie is onder andere aandacht voor integraliteit, innovatie en duurzaamheid. Volgens de visie heeft iedereen in Nederland het recht om zich – binnen de geldende publieke kaders – te kunnen verplaatsen, over de weg en met het OV, door de lucht en over het water, om diens bestemming te bereiken. De Mobiliteitsvisie bevat doelstellingen om de kracht van alle vervoersmodaliteiten te benutten. In de Mobiliteitsvisie is ook aandacht voor de kansen die digitalisering biedt voor mobiliteit. De samenleving digitaliseert. Van de nieuwe concessiehouders mag verwacht worden dat zij meegaan in deze ontwikkeling, bijvoorbeeld op het gebied van reisinformatie en ticketing.

2.4

Vervoersvraag

2.4.1

Aantallen reizigers Op basis van de vervoerkundige jaaroverzichten van de rederijen Doeksen en Wagenborg over 2022 zijn in onderstaande tabel het aantal afvaarten, reizigers en auto’s weergegeven. De reizigersaantallen in de voorliggende jaren zijn, met uitzondering van effecten gedurende de coronapandemie, in ordegrootte vergelijkbaar. Lauwersoog – Schiermonnikoog

Holwert – Ameland

Harlingen – Terschelling

Harlingen – Vlieland

Aantal afvaarten

6.879

12.139

5.707

2.544

Aantal personen

337.349

744.950

1.083.010

473.156

Aantal auto’s

6.83928

101.56229

115.58030

19.098

Personen per afvaart (afgerond)

49,0

61,4

190

186

Auto’s per persoon (afgerond)

0,02

0,14

0,11

0,04

Gemiddeld aantal auto’s per afvaart veerdienst

1,87

14,6

38,4

8,64

Vooralsnog is er geen reden om aan te nemen dat de reizigersaantallen in de periode na 2029 significant gaan wijzigen. Voorlopig houden we rekening met

Bijlage bij Kamerstuk 23 645, nr. 809. Mobiliteitsvisie 2050, Hoofdlijnennotitie, Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. 28 Exclusief auto’s met caravan, die als vrachtwagen geteld worden. 29 Exclusief auto’s met caravan, die als vrachtwagen geteld worden. 30 Inclusief campers. 26 27

P agina 15 van 42

N ota van U itgangspunten Concessies Friese Waddenveren vanaf 2029

vergelijkbare aantallen en mogelijk een lichte groei.31 Het is echter niet ondenkbaar dat er in de toekomst (eiland specifieke) ontwikkelingen zijn op het gebied van bijvoorbeeld toerisme en het autoverkeer.32 In het PvE zal nader worden ingegaan op aantallen reizigers(typen) en vervoersprognoses, op basis van een nader onderzoek naar de vervoerswaarde. 2.4.2

Type reizigers Voor alle vier de eilanden geldt dat de overgrote groep reizigers toerist is. Dit varieert van 92% toeristen naar Schiermonnikoog tot 86% toeristen naar Terschelling (en 90% naar Ameland en Vlieland). Naar de autoluwe eilanden Vlieland en Schiermonnikoog is circa driekwart van de auto’s van eilandbewoners. Bij Terschelling en Ameland is het beeld tegenovergesteld: respectievelijk 77% en 84% van de auto’s is van toeristen (zie de eerder genoemde marktanalyse33 voor een overzicht van alle aantallen en percentages ). Op basis van een analyse van het toerisme in het Waddengebied 34 is het type toerisme divers. Toentertijd (2008) had in totaal 58% van alle Nederlanders de Waddeneilanden (incl. Texel) weleens bezocht voor een dagje uit, 51% voor een korte vakantie en 35% voor e en langere vakantie. Gedurende de coronapandemie was er sprake van een toename van het aantal toeristen op de Waddeneilanden.

2.4.3

Verdeling reizigers over het jaar Het merendeel van de passagiers (circa 66-70%) reist in de periode april tot en met september. Op de meeste trajecten zijn de maanden juli, augustus en september iets drukker dan de maanden april, mei en juni. Het aandeel reizigers in de periode april-september lijkt het hoogst te liggen op de verbinding naar Vlieland en het laagst op de verbinding naar Terschelling. Dit sluit aan bij het beeld dat er van en naar Terschelling, ten opzichte van de andere eilanden, relatief veel eiland bewoners reizen (gedurende het hele jaar en niet uitsluitend in de zomerperiode). Naar alle eilanden reizen de minste passagiers in het eerste kwartaal (circa 13-14%). In de maanden oktober, november en december reizen er naar alle eilanden meer passagiers dan in het eerste kwartaal, rond de 17-20%.

Zie de jaarlijkse vervoerplannen van de huidige rederijen Doeksen en Wagenborg. Prognoses voor de komende jaren liggen tussen de 0 tot maximaal 2% groei. Mogelijk wordt in het kader van het Programma van Eisen nog nader onderzoek gedaan naar vervoersprognoses. 32 O.a. Toerismebeleid Ameland (oktober, 2022) en pilot autoluwe overtochten Ameland. 33 Bijlage bij Kamerstuk 23 645, nr. 815. 34 Raad voor de Wadden (2008), Analyserapport Recreatie en toerisme in het Waddengebied; en Waddenfederatie (2008), Imago onderzoek Waddeneilanden. 31

P agina 16 van 42

N ota van U itgangspunten Concessies Friese Waddenveren vanaf 2029

3

Hoofdkeuzes inrichting concessies

3.1

Doel nieuwe concessies De doelstelling van de concessieverlening is om het personenvervoer tussen het Friese vasteland en de Friese Waddeneilanden in stand te houden op zo’n manier dat deze verbindingen voor de eilandbewoners en het publiek toereikend zijn. Onderliggend aan deze hoofddoelstelling zijn vier subdoelen beschreven:  Betrouwbaar, frequent en structureel De continuïteit van de veerdienst wordt geborgd en de veerdienst wordt punctueel uitgevoerd. Er wordt het jaar rond ten minste een ‘minimale dienstregeling’ gevaren (in termen van frequentie en verdeling over de dag), ook in perioden waarin de vervoersvraag klein is. Deze minimale dienstregeling moet recht doen aan de levensaderfunctie van de veerverbindingen. In andere perioden wordt aangesloten bij de vervoersvraag.  Toekomstbestendig De Waddenveren voldoen ten minste aan duurzaamheids- en natuurnormen en zijn voorbereid op de dynamiek van de Waddenzee. De nieuwe concessies zijn voldoende flexibel om tussentijds bij te sturen.  Prettige reisbeleving Passagiers reizen met voldoende comfort en een toereikend serviceniveau van en naar de eilanden. Reisinformatie is volledig en beschikbaar, tickets kunnen gemakkelijk worden aangeschaft en de ketenreis is zo aantrekkelijk mogelijk.

 Betaalbaar en beheersbaar De veerdiensten zijn betaalbaar voor bewoners en bezoekers en de veerdienst wordt geleid door een betrouwbare, (financieel) gezonde vervoerder. Er is een goede sturingsrelatie tussen concessieverlener en concessiehouder en omgevingspartijen denken en praten mee over de uitvoering van de veerdiensten. Deze doelstellingen zijn schematisch weergegeven in onderstaand figuur 1 en worden nader toegelicht in hoofdstuk 4. De hoofddoelstelling en de subdoelen kunnen alleen worden bereikt binnen bepaalde randvoorwaarden, zoals financiële kaders, juridische kaders (wet- en regelgeving), beleidskaders en fysieke randvoorwaarden. De randvoorwaarden zijn uitgebreider beschreven in paragraaf 2.1, 2.2, 2.3 en hoofdstuk 5.

P agina 17 van 42

N ota van U itgangspunten Concessies Friese Waddenveren vanaf 2029

Figuur 1: Doelenboom concessies Friese Waddenveren vanaf 2029

N ota van U itgangspunten Concessies Friese Waddenveren vanaf 2029

3.2

Aantal concessies

3.2.1

Huidige situatie Op dit moment zijn er twee concessies, één voor Waddenveren West en één voor Waddenveren Oost. De vervoerconcessie Waddenveren West bestaat uit een verbinding met relatief veel reizigers en autovervoer (Terschelling) en daarmee relatief veel omzet en één verbinding met minder reizigers en autovervoer (Vlieland) en daarmee minder omzet. Ook de vervoerconcessies Waddenveren Oost bestaat uit een verbinding met relatief veel reizigers en autovervoer (Ameland) en daarmee relatief veel omzet en één verbinding met minder reizigers en autovervoer (Schiermonnikoog) en daarmee minder omzet. De beide concessies zijn nu budgetneutraal. De bundeling van twee verbindingen per concessie kan kostenefficiëntie bevorderen (één reserveschip voor twee verbindingen), maar de concessies zijn niet dermate groot dat een vervoerder de lokale binding verliest. Daarnaast speelt ook de geografische ligging een rol in de huidige verdeling. In de midterm review (hierna: MTR) van de twee vervoersconcessies is geconcludeerd dat het doel van de concessies halverwege de looptijd in voldoende mate was bereikt.

3.2.2

Mogelijke alternatieve varianten Om te komen tot een zorgvuldige afweging ten aanzien van de verdeling van de vier verbindingen over de toekomstige concessie(s), zijn door IenW andere concessievormen onderzocht. Hierbij is onder andere gekeken naar één concessie voor de vier verbindingen, vier aparte concessies (per verbinding één) en een aparte concessie voor Ameland35 (Schiermonnikoog toevoegen aan de concessie Waddenveren West of de concessie Waddenveren Oost opknippen). De verschillende varianten zijn geanalyseerd aan de hand van onderstaande zeven criteria, waarbij criteria 1 en 2 in het bijzonder van belang zijn. 1. Schaalvoordelen. De voordelen die behaald kunnen worden door de schaal te vergroten, bijvoorbeeld door reserveschepen op meerdere lijnen in te zetten of walfaciliteiten te delen. Deze schaalvoordelen zijn nu aanwezig omdat er twee concessies zijn die beide twee verbindingen omvatten. 2. Lokale kennis en binding. De binding met en kennis over het concessiegebied. Hierbij geldt de aanname dat wanneer een concessiehouder slechts één verbinding exploiteert de kennis en de binding met het gebied naar verwachting groter is dan wanneer de concessiehouder meerdere verbindingen exploiteert. 3. Rendabiliteit. De mate waarin een concessie geld oplevert (rendabel) of kost (subsidie nodig). De beide huidige concessies zijn nu budgetneutraal.

Op de ene verbinding is meer omzet dan op de andere verbinding, veelal door het aantal auto-verzettingen. Het is niet ongebruikelijk om bij vervoerconcessies lijnen met meer omzet te clusteren met lijnen met minder omzet. 4. Aansluiting op huidige systemen en materieel. Op dit moment zijn er twee concessies en zijn systemen (zowel fysieke systemen als ingerichte processen) en materieel (zoals de scheepsvloten) hierop ingericht. Indien er wordt gekozen voor een andere vorm, moeten systemen en materiaal hierop worden aangepast. 5. Drempels marktpartijen. Met drempels voor marktpartijen wordt bedoeld hoe makkelijk of moeilijk het voor marktpartijen is om zich in te schrijven op één concessie, bijvoorbeeld vanwege de omvang van de concessie en de daarbij behorende investeringen en/of vloot.

Dit is alleen voor de verbinding naar Ameland bekeken, omdat hier specifieke uitdagingen rond de vaargeul gelden (o.a. onzekerheid route en vertreklocatie vasteland). 35

P agina 19 van 42

N ota van U itgangspunten Concessies Friese Waddenveren vanaf 2029

6. Concessiemanagement. Met het criterium concessiemanagement wordt de inspanning van het managen van de concessie vanuit de concessieverlener (IenW) bedoeld. 7. Walfaciliteiten. Op dit moment delen de verbindingen van concessie West dezelfde walfaciliteiten op het vasteland (Harlingen). De verbindingen van de concessie Oost hebben aparte walfaciliteiten. 3.2.3

Conclusie Op basis van deze analyse wordt geconcludeerd dat geen van de alternatieve varianten op het merendeel van de criteria positiever of negatiever uitvalt dan de huidige situatie. Wanneer er gekeken wordt naar schaalvoordelen en het financiële resultaat pakt één concessie voor alle Waddenveren naar verwachting het beste uit. Echter, hierbij is minder lokale binding te verwachten en een hogere drempel voor marktpartijen om in te schrijven. Elke veerverbinding een losse concessie pakt daarentegen mogelijk positief uit voor de lokale binding en de mogelijkheid voor marktpartijen om in te schrijven, maar kan negatievere consequenties hebben voor efficiënt gebruik van materieel en walfaciliteiten en de rendabiliteit (mede als gevolg van beperktere schaalvoordelen). Vergelijkbare argumenten gelden wanneer de verbinding naar Ameland in een aparte concessie wordt ondergebracht. Ervan uitgaande dat een balans tussen de diverse criteria wenselijk is en dat de schaalvoordelen en lokale binding het zwaarst wegen, lijkt het op basis van deze analyse verstandig om de huidige concessie-indeling (twee concessies met ieder twee verbindingen) te behouden.

In de consultatie van de concept NvU is de wens geuit dat Ameland een eigen veerdienst krijgt met een coöperatieve eigendomsstructuur, maar clustering van Ameland en Schiermonnikoog staat een coöperatieve eigendomsstructuur niet in de weg. Aanvullend hierop volgt ook uit de conclusies van de MTR geen aanleiding om in volgende concessies af te wijken van de huidige verdeling. Dit beeld is op basis van de marktanalyse niet gewijzigd, dus is het uitgangspunt voor de periode vanaf 2029 twee concessies: Waddenveren West (Vlieland en Terschelling) en Waddenveren Oost (Ameland en Schiermonnikoog).

3.3

Looptijd concessies In artikel 7a van het Bp2000 is vastgelegd dat een concessie voor Waddenveren maximaal 15 jaar kan duren. Gelet op de staat van de huidige vloot en de eisen en ambities op het gebied van uitstoot en duurzaamheid, is de verwachting dat een deel van de Waddenvloot in de volgende concessieperiode moet worden vervangen. Dit leidt tot omvangrijke investeringen. Daarnaast wordt binnen de maritieme industrie veelal gewerkt met lineaire financieringen. Het verdienvermogen van een rederij neemt in de latere jaren binnen een concessie toe36. Bij een langere looptijd van de concessie gaat het rendement omhoog. Gelet op een mogelijke kostenstijging van de nieuwe concessies ten opzichte van de huidige concessies (als gevolg van onder andere duurzaamheidseisen en inflatie) en het uitgangspunt om ook de toekomstige concessies budgetneutraal uit te voeren (zie hoofdstuk 5), is h et belangrijk om oog te houden voor het verdienvermogen van toekomstige concessiehouders. In de marktanalyse hebben diverse marktpartijen het belang van een lange looptijd benadrukt. Dit pleit ervoor om in de volgende concessies niet af te wijken van de huidige looptijd en wederom concessies te verlenen voor een periode van 15 jaar. Hiermee zouden de nieuwe concessies in april 2044 eindigen.

36

Bron: Rapport Duurzame Waddenveren (bijlage bij Kamerstuk 23 645, nr. 809).

P agina 20 van 42

N ota van U itgangspunten Concessies Friese Waddenveren vanaf 2029

In de consultatie van de concept NvU is daarentegen de suggestie gedaan om voor Waddenveren Oost juist een korte concessie te verlenen, van bijvoorbeeld vijf jaar, waarna alsnog een lange concessie verleend kan worden. Als argument hiervoor is aangedragen dat er veel onzekerheden zijn rondom de verbinding Holwert-Ameland, zoals de uitkomsten van de eventuele MIRT-verkenning bereikbaarheid Ameland, het Natura 2000 beheerplan vanaf 2028, de mogelijke overgang naar elektrisch varen en het autobeleid van de gemeente Ameland. Deze onzekerheden zouden beter eerst uitgekristalliseerd kunnen zijn, voordat er een lange concess ie verleend wordt. In de tussentijd kan dan doorgevaren worden met de huidige schepen. IenW neemt deze optie in overweging, waarna in het PvE een keus gemaakt wordt. Ook werkt IenW een terugvaloptie uit, voor het geval de aanbesteding mislukt. In het kader van het PvE zal ook nagedacht worden over het precieze start- en eindmoment van de nieuwe concessies. Gelet op de relatief drukke voorjaars- en zomerperiode, in termen van reizigersaantallen, kan er in overleg met de huidige concessiehouders voor worden gekozen de nieuwe concessies eerder in te laten gaan (bijvoorbeeld in januari 2029) 3.4

Globale reikwijdte concessies Met de toekomstige concessies (2029-2044) zal een exclusief recht worden verleend voor eenieder openstaand personenvervoer met of zonder dienstregeling37 per passagierschip38 of veerboot, waarbij de Friese Waddeneilanden met het vasteland worden verbonden. Met personenvervoer wordt tevens bedoeld het vervoer van personen die zich verplaatsen per motorrijtuig, al dan niet voorzien van een aanhangwagen (inclusief caravans), en fietsen. Mede op basis van de MTR van de twee vervoersconcessies, waarin werd geconcludeerd dat het doel van de concessies halverwege de looptijd in voldoende mate was bereikt, zie n wij op dit moment geen aanleiding om in volgende concessies significant af te wijken van de huidige reikwijdte van de concessies. Hieronder gaan we in op enkele aspecten van de reikwijdte van de concessies.

3.4.1

Operatie en kapitaal Net als in de huidige concessies, zal er in de toekomst naar verwachting weer gekozen worden voor concessies waarin zowel de operatie van de veerdiensten als de verantwoordelijkheid voor de aanschaf, eigendom en beheer van schepen bij de concessiehouder ligt. Rederijen lijken immers de meest geschikte partijen om (nieuw) scheepsmaterieel – dat goed aansluit bij de gewenste operatie – te (laten) ontwikkelen, aan te schaffen, te beheren en te onderhouden. Daarnaast geldt in algemene zin dat het door een overheid beschikbaar stellen van materieel (dat door de rederij wordt geleased) vaak duurder is in de operatie dan het (als rederij) in eigendom hebben van materieel, dus kan het opknippen van kapitaal en operatie leiden tot hogere totale exploitatiekosten. Ook zijn er eigendomsvraag stukken die opgelost moeten worden wanneer kapitaal en operatie gesplitst zouden worden. Bijvoorbeeld waar de schepen dan in eigendom komen 39, hoe wordt omgegaan met het materieel dat vanuit de huidige concessies over zou gaan naar de nieuwe concessiehouders en hoe de kosten daarvoor worden gedekt. Daarom is er op dit moment onvoldoende aanleiding om van overheidswege een knip aan te brengen tussen eigendom van schepen en de operatie. Uitgangspunt voor de nieuwe concessies is dat concessiehouder zelf bepaalt of hij de schepen zelf in eigendom heeft of dat hij de schepen leaset.

Het betreft bijvoorbeeld extra afvaarten bovenop een ‘basis dienstregeling’, bijvoorbeeld wanneer er een grote vervoervraag is. 38 Volgens de juridische definitie: een schip voor meer dan twaalf personen. 39 De Rijksrederij zou vanuit kennis en expertise een geschikte partij zijn, maar een dergelijke vraag moet ook passen bij haar beschikbare capaciteit. 37

P agina 21 van 42

N ota van U itgangspunten Concessies Friese Waddenveren vanaf 2029

3.4.2

Goederenvervoer Huidige situatie Op dit moment valt het goederenvervoer formeel buiten de concessie, maar is er in de praktijk veel samenhang tussen het personenvervoer en het goederenvervoer. De concessiehouder mag op basis van de concessie ook vrachtwagens (met lading) vervoeren. Voor vrachtvervoer bestaat momenteel geen exclusief recht, en de concessiehouders hebben ook geen vervoerplicht voor vracht. Dat kan ook niet, want de huidige concessies zijn gegund op basis van de W p2000 en de PSOverordening40. Deze concessies gaan uitsluitend over personenvervoer, deze concessies kunnen dus niet worden uitgebreid met goederenvervoer. De veerdiensten van Doeksen en Wagenborg nemen ook vracht en goederen aan boord. Van en naar Terschelling en Vlieland is ook Rederij Wadden Transport actief. Uitgangspunt voor de toekomst Vanuit diverse omgevingspartijen is aandacht gevraagd voor het belang van het goederenvervoer. Bij deze partijen is behoefte om dit vervoer ook in de toekomst te borgen, bijvoorbeeld door middel van concessies. De cabotageverordening die (samen met de PSO-verordening) zal worden toegepast bij de volgende concessies biedt de mogelijkheid om in de concessies bepalingen op te nemen over goederenvervoer, zonder dat de concessiehouder het exclusief recht verkrijgt op goederenvervoer.

In de concessies zal daarom een bepaling worden opgenomen, die concessiehouders verplicht een bepaalde hoeveelheid plaatsen tot een bepaalde tijd voor de afvaart te reserveren voor goederenvervoer. Dit zal nader uitgewerkt worden in het PvE, waarbij IenW de mogelijkheid open laat dat de concessiehouder over de exacte hoeveelheid periodiek overleg voert met de gemeenten. Het is wel van belang om op het gebied van walfaciliteiten en venstertijden 41 voldoende ruimte te bieden aan andere goederenvervoerders, zodat de vrije markt hier zijn werk kan doen.

3.4.3

Interinsulair vervoer Huidige situatie Interinsulaire diensten (vervoer tussen de eilanden) zijn niet opgenomen in de huidige concessies. Wel voorziet Doeksen – los van de concessie – in een watertaxi tussen de eilanden Terschelling en Vlieland. Deze zogenaamde ‘scholierenboot’ is er met name om Vlielander kinderen de mogelijkheid te bieden om op Terschelling naar school te gaan. Deze veerdienst (de dienst zelf, niet de tickets) wordt momenteel en voor de komende drie jaar (2024-2026) door gemeenten Vlieland en Terschelling en de scholen en ondernemersverenigingen op beide eilanden bekostigd. Het is een afweging van de huidige concessiehouder om deze dienst te varen, er zijn geen verplichtingen vanuit IenW aangezien het een interinsulaire dienst betreft en het niet om vervoer tussen vasteland en eiland gaat én aangezien het vervoer voor maximaal twaalf personen betreft.42 De reizigersaantallen zijn klein, variërend tussen de één en tien passagiers en gemiddeld circa vijf personen per afvaart. Doeksen zet hiervoor een watertaxi in. Aanvullend vaart Doeksen in het toeristisch seizoen (van mei tot en met september) op dinsdag, woensdag en donderdag op eigen initiatief een ‘driehoek’ tussen Harlingen-Terschelling-Vlieland. Uitgangspunt voor de toekomst