08 Rekenkamer Waddeneilanden - Rekenkamerrapport Duinwijck Aardgasvrij AVG

Onderzoek Vlieland

Duinwijck Gasvrij

24 januari 2025

1

INHOUDSOPGAVE

INLEIDING

3

1. TOTSTANDKOMING EN UITVOERING

5

1.1 Aanloop tot en met de aanvraag van de PAW gelden (2013-2018)

5

1.2 Honoreren van de PAW-gelden en oprichting van de coöperatie en de BV (2018-2019)

7

1.3 Ontwikkeling en exploitatie (2019-heden)

8

1.4 Samenvatting betekenisvolle momenten

11

2. ORGANISATIE EN FINANCIËN

13

2.1 Organisatie

13

2.1.1 Coöperatie VlieWaCo en Duinwijck Warmte BV

13

2.1.2 Het bestuur

14

2.1.3 Raad van Toezicht van de coöperatie

15

2.1.4 Gemeente Vlieland

16

2.1.5 Bewoners Duinwijck

18

2.1.6 Andere partijen

19

2.2. Financiën

19

3. CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN

22

3.1 Samenvatting en reflectie

22

3.2 (Deel)conclusies per thema

23

3.3 Aanbevelingen

26

BIJLAGEN I Geïnterviewde organisaties en betrokken partijen

28

II Documentatie en andere bronnen

29

III Tijdslijn

30

IV Duurzaamheidskader

32

V Reflectieverslagen BZK

34

VI Bestuurlijke reactie

35

2

INLEIDING Het project Duinwijck Gasvrij Het project Duinwijck Gasvrij 1 is een project in het kader van het Programma Aardgasvrije Wijken (hierna PAW) van de rijksoverheid. 2 Het PAW (nu onderdeel van het Nationaal Programma Lokale Warmtetransitie) bevat een subsidieregeling voor experimenten (proeftuinen) voor aardgasvrije wijken. Gemeenten in Nederland konden een aanvraag doen voor wijken waar men wil leren hoe in zo’n wijk de transitie naar aardgasvrij verwarmen en koken vormgegeven kan worden. Omdat deze wijken voorlopen op de rest van Nederland, ontvangen de wijken waarvan de subsidieaanvraag wordt toegekend een vergoeding voor het deel van de investering dat op dat moment als onrendabel wordt beschouwd (de onrendabele top). Sinds 2018 nemen 27 proeftuinen deel aan de 1e ronde proeftuinen voor aardgasvrije wijken, waarvan Duinwijck Aardgasvrij er een is. In 2020 is de 2e ronde gestart met 19 proeftuinen; hier zijn in 2021 nog 4 proeftuinen aan toegevoegd. De 3e ronde is gestart in 2022, met daarin 16 proeftuinen.3 Doelstelling en onderzoeksvragen Vanuit de gemeenteraad van Vlieland is de Rekenkamer de Waddeneilanden gevraagd een onderzoek te doen naar het project Duinwijck Gasvrij. In een gesprek met de fractievoorzitters van de gemeenteraad is de focus van het onderzoek afgestemd en gekozen voor een evaluerend en lerend onderzoek.

4 Uitgangspunt is dat het geen afrekenonderzoek is. Het doel van het onderzoek is het maken van een reconstructie en analyse op hoofdlijnen van het project Duinwijck Gasvrij - vanuit het perspectief van de gemeente Vlieland - om van te leren voor toekomstige projecten. Doel is ook dat er inzicht wordt gegeven in de effectiviteit en efficiëntie van de voorbereiding, besluitvorming, sturing op de uitvoering, en verantwoording over het project aan de gemeenteraad. De focus ligt op de rollen, het proces en de informatievoorziening over het project. De rekenkamer heeft de volgende onderzoeksvragen geformuleerd: 1. Wat is precies de rol en verantwoordelijkheid van de gemeente bij het project? Welke afwegingskaders en strategie heeft de gemeente Vlieland gehanteerd bij de voorbereiding, besluitvorming en andere betekenisvolle momenten in het project Duinwijck Gasvrij? 2. Hoe is het besluitvormingstraject tot oprichting van de BV, stichting en coöperatie verlopen, zijn alternatieve inrichtingsmodellen besproken en in hoeverre zijn de gemeente en inwoners daarbij betrokken? 3. Wat zijn de leer- en verbeterpunten voor toekomstige vergelijkbare (grote) projecten in termen van de voorbereiding, opzet en inrichting van het project, de inwonersparticipatie, de informatievoorziening en de borging van risico’s? 4.

Wat zijn de huidige en toekomstige financiële, bestuurlijke en maatschappelijke risico’s voor de gemeente Vlieland, zijn deze voldoende in beeld, en wordt er gestuurd op die risico’s? 1

Zie https://duinwijckgasvrij.nl/. Het PAW was ten tijde van de start van het project een programma van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK), en vormde een uitwerking van de de afspraken over de gebouwde omgeving van het Klimaatakkoord. Het PAW is nu onderdeel van het Nationaal Programma Lokale Warmtetransitie dat een interbestuurlijk programma is van het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO), het ministerie van Klimaat en Groene Groei (KGG), de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO). Zie https://www.nplw.nl/. 3 https://www.nplw.nl/data-en-monitoring/rapporten/voortgang-proeftuinen#voortgang-proeftuinen-in-het-kort. 4 Op 4 maart 2024 heeft de rekenkamer gesproken met de fractievoorzitters. 2

3

Het onderzoek is geen evaluatie van het wel of niet succesvol zijn van het project Duinwijck Gasvrij in termen van de energiereductie doelen. Ook gaat de rekenkamer de documenten in het dossier niet inhoudelijk op juistheid en volledigheid beoordelen. De focus is kijken naar de toekomst: wat gaat al goed en wat kan beter vanuit het perspectief van de gemeente Vlieland. Aanpak Het onderzoek is uitgevoerd in de periode mei tot en met november 2024. De volgende aanpak is gevolgd: • Documentstudie: documenten met het project Duinwijck Gasvrij zijn bestudeerd, evenals de raadsinformatie daarover. In bijlage II is een overzicht opgenomen van de documenten die hiervoor zijn gebruikt. • Interviews: er zijn interviews gehouden (bijlage I) over het beleid, de uitvoering, de sturing, de rollen en de verantwoordelijkheden. • Sessie met de gemeenteraad: er is een sessie met leden van de gemeenteraad geweest waarin haar rol en betrokkenheid bij het project is besproken. • Ambtelijke wederhoor: de ambtelijke organisatie is in de gelegenheid gesteld om te reageren op het bevindingenrapport ten behoeve van een feitencheck (start december 2024). • Bestuurlijk wederhoor (januari 2025): de rekenkamer heeft vervolgens conclusies en aanbevelingen geformuleerd en toegevoegd aan het eindrapport.

Dit eindrapport is voorgelegd aan het college voor een bestuurlijke reactie op de conclusies en aanbevelingen. Op basis van de bestuurlijke reactie is het rapport zelf niet aangepast; het bestuurlijk wederhoor is in een afzonderlijke bijlage toegevoegd aan het rapport.

Leeswijzer In hoofdstuk 1 is een opsomming gemaakt van de meest betekenisvolle momenten die relevant waren bij de totstandkoming en de uitvoering van het project. In hoofdstuk 2 staan de bevindingen ten aanzien van de organisatie van het project. Hoofdstuk 3 bevat de conclusies en aanbevelingen. In de bijlagen zijn de geïnterviewde organisaties opgenomen, een lijst met documentatie en andere bronnen, een beknopte tijdslijn, en de reactie van het college (bestuurlijk wederhoor).

4

1. TOTSTANDKOMING EN UITVOERING In dit hoofdstuk wordt het project Duinwijck Gasvrij beschreven in de vorm van betekenisvolle momenten voor dit project. Dit betekent dat niet alle stappen in het project worden benoemd. Vanuit de documentstudie en de gesprekken met de betrokkenen zijn de momenten beschreven die belangrijk waren en zijn voor de totstandkoming en uitvoering. Hierna worden drie fases van de ontwikkeling van het project beschreven: 1. Aanloop tot en met de aanvraag van de PAW -gelden (2013-2018) 2. Honoreren PAW gelden en oprichting van de coöperatie en de BV (2018-2019) 3. Ontwikkeling en exploitatie (2019 tot heden) De betekenisvolle momenten zijn hierna cursief weergegeven.

1.1 Aanloop tot en met de aanvraag van de PAW-gelden (2013-2018) NUON (Vattenfall) wil van het warmtenet af De woningen van Duinwijck werden al via een warmtenet met twee gasketels voorzien van warmte. Het warmtenet is dan nog in eigendom van NUON. NUON (later Vattenfall, hierna in het rapport Vattenfall) wil het warmtenet afstoten, omdat het niet in haar warmtestrategie van grootschalige warmtenetten past. Het warmtenet op Vlieland is te klein en een beperkte energievoorziening. De twee gasketels zijn verouderd en moeten worden vervangen, en de leidingen zijn slecht geïsoleerd. De gemeente Vlieland is ambitieus en neemt het initiatief voor onderzoek naar aardgasvrij Duinwijck De ideëen over de verduurzaming van dit warmtenet gaan ver terug; vanaf 2013 zijn er al plannen. De gemeente Vlieland heeft het initiatief genomen om te onderzoeken wat de stand van zaken van het warmtenet is en hoe dit kan worden gemoderniseerd richting gasvrij. De wijk Duinwijck is door de VNG5 uitgekozen als innovatief project en heeft daarmee in 2016 en 2017 zogenoemde versnellingsgelden ontvangen om het project verder te ontwikkelen. Met die middelen konden onderzoeken worden bekostigd, onder meer door warmteadviesbureau Greenvis 6, en konden de plannen verder worden uitgewerkt. 7 Vanaf 2017 worden ook bewonersavonden georganiseerd om de wijkbewoners te informeren.

In augustus 2017 wordt door een bewoner van de wijk, en op initiatief van de wethouder, geïnventariseerd hoeveel het energieverbruik is. Dit is belangrijke informatie voor het ontwikkelen van het project. De extern ingehuurde medewerker van het Energieloket van de gemeente Vlieland (tevens werkzaam voor Urgenda) denkt actief mee in mogelijke technische ontwerpen voor de verduurzaaming van het warmtenet. In de interviews is aangegeven dat het project bij de ontwikkeling door betrokkenen, waaronder de gemeente, als een kans voor Vlieland werd gezien, ook om de gemeente ‘op de kaart te zetten’. Ook is aangegeven dat betrokkenen een dergelijk innovatief project vinden passen bij de cultuur van het eiland van ‘doen’ en ‘eigenwijs’.

5

VNG = Vereniging Nederlandse Gemeenten. https://greenvis.nl/kennisbank/projecten/duurzame-warmteambities-op-vlieland/ 7 De onderzoeken gingen over de huidige stand van zaken van het warmtenet (door Greenvis), onderzoek naar mogelijke oplossingen (door Ecensy en door HoCosTo), uitrekenen of de oplossingen haalbaar (te betalen) waren (door Greenvis) en opstellen van een subsidieaanvraag voor het programma aardgasvrije wijken. 6

5

Vattenfall geeft middelen mee om het warmtenet te moderniseren De bestaande leidingen worden behouden voor het nieuwe warmtenet. Vattenfall heeft bij de onderhandelingen over de verkoop van het ‘oude’ net ingestemd om als een soort ‘bruidsschat’ te zorgen voor modernisering van de ketels en de leidingen voordat het warmtenet wordt overgedragen. Ook het verplaatsen van het stookhuis en het vervangen van afleversets in de woningen valt hieronder. Die investeringen betekenden dat de gasinstallaties en leidingen up-to-date waren en goed gebruikt konden worden voor het nieuwe project Duinwijck Gasvrij. De medewerker Energieloket komt met een technisch ontwerp en de gemeente vraagt de PAW aan Op initiatief van de extern ingehuurde medewerker van het Energieloket wordt er voor gekozen de techniek van het bedrijf HoCoSto te gaan gebruiken, omdat die techniek goed lijkt toe te passen op Duinwijck/De Vliehorst. De techniek is dat via zonnecollectoren (heatpipes) warmte wordt opgeslagen in een ondergronds bassin van circa 2 miljoen liter water. In de winter wordt de warmte ‘geoogst’ en via een warmtenet verspreid om woningen aardgasvrij en zonder uitstoot van CO2 te verwarmen. Over de toepassing zijn contacten gelegd met dit bedrijf.

Het plan voor de aanvraag van PAWsubsidie is vervolgens uitgewerkt door de extern ingehuurde medewerker, mede in samenwerking met HoCoSto, en op basis van de resultaten van de eerder gedane onderzoeken. 8 De gemeente Vlieland dient het plan in en vraagt daarmee de PAW-gelden aan. De gemeente Vlieland is ‘penvoerder’ van de aanvraag. Het is de gemeente die het plan moet indienen, omdat het een subsidie aanvraag is via een zogenoemde decentralisatie uitkering van het Rijk.9 Maar het is wel een plan waar een consortium achter staat dat in oktober 2017 met een aantal partijen is gevormd. Partijen als NUON (Vattenfall) en Urgenda zijn nadrukkelijk ook betrokken bij het plan. 10 De extern ingehuurde medewerker Energieloket ondertekent mede de aanvraag namens de gemeente, maar is ook werkzaam bij Urgenda. Doel aanvraag PAW: leren van wijkgerichte aanpak Het doel van inzet van de PAW-gelden van de rijksoverheid is om te leren op welke wijze de wijkgerichte aanpak kan worden ingericht en opgeschaald. 11 De aanvraag omvat 38 woningen en één utiliteitsbouw (De Vliehorst; (de groepsaccommodatie, waarop de heatpipes worden gezet)). Met de aanvraag wil de gemeente Vlieland de wijk Duinwijck en De Vliehorst op Vlieland laten aanwijzen als proefwijk. 12 De CO2 uitstoot van de 38 woningen en De Vliehorst De wijk wordt in 2018 via een warmtenet en twee gasketels van warmte voorzien.

Het verbruik in 2018 was circa 85.000 m3 gas per jaar (of 3.000 gJoule of 830.555 kWh per jaar); hierbij werd 153 ton CO2 uitgestoten. 13 Momentum benutten, haast vanwege deadline PAW-gelden, en akkoord raad De aanvraag moest snel worden ingeleverd bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Om tot een volwaardige aanvraag te komen moesten veel stappen worden doorlopen in een kort tijdsbestek. Naast het uitwerken van de aanvraag in vier elementen (techniek, 8

https://www.urgenda.nl/vlieland-duinwijck-gasvrij/ Brief Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, aan gemeente Vlieland, betreft bijdrage aan proeftuin aardgasvrije wijken, convenant, vervolg, 2 november 2018. 10 Zie Aanvraag aardgas vrije wijken, gemeente Vlieland, 2018, p. 5. Deelnemers consortium: Gemeente Vlieland, Woon Friesland (woningcorporatie), NUON (exploitant wamtenet + leverancier gas), SamenOM (telefoonopnemen en rekeningen versturen), Urgenda (NGO / project leiding), Tjerk Dijkstra Bouwbedrijf / Bouwgroup Dijkstra Draaisma, Suradi (lokale technisch beheerder warmtenet) en Energie Coöperatie Vlieland. 11 https://www.nplw.nl/strategieuitvoering/proeftuinen/default.aspx 12 Aanvraag aardgas vrije wijken, gemeente Vlieland, 27 juni 2018, p.13. 13 Aanvraag aardgas vrije wijken, gemeente Vlieland, 27 juni 2018, p.04. 9

6

financiën, juridisch en draagvlak), moesten het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad ook instemmen om het subsidieproces mogelijk te maken. De raad heeft niet expliciet de project aanvraag PAW-gelden goedgekeurd. Wel heeft de raad het uitvoeringsprogramma Vlieland Duurzaam al eerder - in september 2017 - vastgesteld, waarvan het ‘project Duinwijck Gasvrij’ onderdeel is, maar dus zonder de details en risico´s van deze aanvraag te kennen. 14

1.2 Honoreren van de PAW-gelden en oprichting van coöperatie en BV (2018-2019) PAW-gelden worden door BZK toegekend, afspraken worden in een convenant vastgelegd Op 2 november 2018 krijgen B&W van de gemeente Vlieland (het college van burgemeester en wethouders) te horen dat Duinwijck is geselecteerd als proeftuin. 15 In de brief van de minister van BZK, waarbij de PAW-gelden worden gehonoreerd, wordt opgemerkt dat in algemene zin in de aanvragen nog te weinig zichtbaar is op welke wijze de participatie en betrokkenheid van bewoners wordt vormgegeven. De minister vraagt in de brief om in de verdere uitwerking van het uitvoeringsplan hier expliciet aandacht aan te geven en hierover te rapporteren.16 De uitwerking van de subsidietoekenning krijgt de vorm van een convenant tussen de gemeente en BZK, waarin voor zowel gemeente als Rijk concrete ‘inzet en acties’ worden benoemd. 17 Enthousiasme, trots, en vertrouwen in haalbaarheid van het project In de interviews is aangegeven dat door de toekenning van de PAW-gelden enthousiame en trots ontstaat op het eiland. Het wordt gezien als een grote kans op het verder verduurzamen van het warmtenet, die past bij de ambitie van de gemeente. Ook is aangegeven dat er op dat moment bij direct betrokkenen, de meeste bewoners en ook bij de gemeente vertrouwen is in de haalbaarheid van het project.

Dat komt deels doordat in het voortraject een bewoner al actief was, en daarna zitting nam in het bestuur, en bewoners zich aansluiten bij de coöperatie. Ook het feit dat een aantal organisaties actief betrokken is bij het project, zoals met name Vattenfall en Urgenda, gaf vertrouwen. Oprichting Coöperatie VlieWaCo en Duinwijck Warmte BV Nadat bekend werd dat de gemeente Vlieland was geselecteerd als proeftuin door het PAW zijn voor de exploitatie van het warmtenet een coöperatie en een BV opgericht door de wijkbewoners - beide op 8 juli 2019. De reden dat een BV is opgericht, is vooral om de persoonlijke aansprakelijkheid van bewoners te voorkomen.18 Bewoners konden (en kunnen) op vrijwillige basis participeren in de warmtecoöperatie en worden daardoor mede-eigenaar van de gezamenlijke warmtevoorziening. 19 HoCoSto voert vervolgonderzoek om ontwerp uit te werken Ter voorbereiding van de uitvoering van het project krijgt HoCoSto van de gemeente de opdracht om het totaalontwerp van het project uit te werken. Het doel van het onderzoek is ook het vaststellen van

14

Gemeente Vlieland, uitvoeringsprogramma Vlieland Duurzaam1, project 13, 18 september 2017, p.21. Zie ook Bijlage IV. Ministerie va Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bijdrage aan proeftuin aardgasvrije wijk, convenant, vervolg proces en openbaarmaking aanvragen, 2 november 2018. 16 Ministerie va Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bijdrage aan proeftuin aardgasvrije wijk, convenant, vervolg proces en openbaarmaking aanvragen, 2 november 2018, p.2. 17 CONVENANT GROOTSCHALIGE PROEFTUIN MET EEN AARDGASVRIJE WIJK, december 2018. (Melding in Staatscourant van 1 februari 2019.), 18 Ook het meenemen van BTW in het budget van de aanvraag speelde een rol. 19 Transitie Visie Warmte: Op weg naar een duurzaam verwarmd en aardgasvrij eiland, okt. 2021. p. 16. En https://duinwijckgasvrij.nl/warmtecooperatie/#oprichtingsakte artikel 3. 15

7

een kostencalculatie voor het realiseren van het totale project, en het aanleveren van data voor relevante subsidieaanvragen. 20

1.3 Uitvoering en exploitatie (2019-heden) HoCoSto is ontwerper en leverancier van het innovatieve systeem HoCoSto was al in de PAW-aanvraag opgenomen als het bedrijf voor het ontwerp en de leverantie van het warmtenetsysteem. HoCoSto is het (enige) bedrijf dat een dergelijk systeem kan aanlegen. 21 Op basis van het ontwerp zijn de berekeningen gemaakt voor de energiebalans, die ook in de PAWaanvraag zijn opgenomen. 22 In de aanvraag is de energiebehoefte van de bewoners Duinwijck precies gelijk aan de energielevering (zie tabel).

In de aanvraag is geen berekening aangetroffen van de CO2 reductie of een prijsgarantie aan de bewoners voor de energie, waaronder bijvoorbeeld het risico dat bewoners mogelijk minder warmte kunnen gaan afnemen. Het bestuur stelt de contracten op en sluit verzekeringen af Het bestuur heeft na onderhandelingen een contract afgesloten met HoCoSto voor het aanleggen van de ondergrondse warmteopslag en de installatie. Het bestuur sluit bestuurlijke en aansprakelijkheidsverzekeringen af en een verzekering voor het warmtesysteem. Tijdens de realisatie van het warmtesysteem was dit verzekerd via HoCoSto. In de interviews is aangegeven dat het voor de exploitatiefase daarna in eerste instantie lastig was om een verzekering te vinden, maar uiteindelijk is dat met een relatief dure verzekering wel gelukt. In de interviews is ook aangegeven dat in de fase van verdere exploitatie van het project de verzekeringen nog worden uitgebreid om meer risico’s te dekken. Tegenslagen Er zijn veel tegenslagen geweest waardoor vertragingen en kostenoverschrijdingen hebben plaatsgevonden. 23 Deels zijn het tegenslagen die niet goed hadden kunnen worden voorzien en ook lastig beheersbaar zijn omdat het uitzonderlijke situaties betroffen.

20

Het onderzoek wordt bekostigd uit de nog te ontvangen subsidiegelden voor ‘innovatieve aanpakken.Gemeente Vlieland, B&W advies, april 2019, p.2. HoCoSto is een bedrijf op het gebied van duurzaamheid en innovatie en produceert de HOt – COld – STOrage. 22 Aanvraag aardgas vrije wijken, gemeente Vlieland, concept 27 juni 2018, p.11. 23 https://duinwijckgasvrij.nl/oeps-weer-vertraging/ 21

8

Het gaat onder meer om de volgende gebeurtenissen: 24 • Een vastzittend schip in het Suezkanaal (de Ever Given) waardoor materiaal voor het project moest ‘omvaren’ en daardoor later arriveerde met als gevolg dat de doorlooptijd van het project langer is geworden. • In december 2022 ging HoCoSto failliet. Daarna heeft het een doorstart gemaakt. Er moesten noodmaatregelen worden genomen en andere aannemers worden gevonden. • De Covid-pandemie had consequenties voor de bouw. • Buitensporig veel neerslag waardoor een aantal werkzaamheden pas later dan gepland konden worden uitgevoerd en een pomp het heeft begeven waardoor meer kosten zijn ontstaan. Risico’s van kostenoverschrijdingen Het oorspronkelijke plan in de PAW aanvraag betrof het eerste ontwerp. De initiële berekeningen van kosten en investeringen voor het project waren in zekere zin nog indicatief bij de PAW-aanvraag. Een nadere indicatie van kosten is niet gemaakt. Dit betekent ook dat er geen projectrisico’s zijn uitgewerkt met een bijbehorend kostenoverzicht. In de begroting voor de PAW-aanvraag was niet of nauwelijks rekening gehouden met kosten als projectleiding, vergunningaanvraag en onvoorziene omstandigheden.

In de PAW-aanvraag werd wel aangestipt dat het verkrijgen van toestemming en vergunningen een tijdrovend traject is, maar dat is niet uitgewerkt in een nader uitvoeringsplan of benoemd als risico’s voor kosten en planning. 25 Ook de hogere prijs van de energietarieven, de marktrente, de bestemming van de grond voor de Vliehorst en vervangingsinvesteringen zijn niet opgenomen als mogelijke financiële risico’s. Ook het feite dat bewoners minder warmte zouden kunnen afnemen dan in de aanvraag berekent, is niet als een mogelijk financieel risico opgenomen. 26 Vertraging bestemmingsplan en omgevingsvergunning Het terrein waar de Vliehorst zich op bevindt, is in het bestemmingsplan aangegeven als een recreatieve bestemming. Hierdoor was het voor de gemeente niet mogelijk om een omgevingsvergunning te verlenen voor een energie project als Duinwijck Gasvrij. De gemeente heeft hierop een tijdelijke vergunning toegekend, maar door jurisprudentie kon het project met een tijdelijke vergunning geen aanspraak maken op een SDE+-subsidie. 27 Het proces om het bestemmingsplan te wijzigen is gestart in 2019. Het wijzigen van het bestemmingsplan kost tijd waardoor het project vertraging heeft opgelopen. De omgevingsvergunning aardgasvrij maken Duinwijck is in 2020 unaniem 28 aangenomen door de raad.

Het raadsbesluit omvat: • het initiatief en de ruimtelijke onderbouwingl • de vormvrije MER-beoordeling en besluiten dat geen MER wordt opgesteld; • de verklaring van geen bedenking om de volledige procedure in handen te stellen van het college. De omgevingsvergunning is nodig voor het plaatsen van zonnecollectoren en het realiseren van een waterbuffer. Het initiatief is in strijd met het geldende bestemmingsplan. Ten behoeve van de afwijkingsprocedure is een ruimtelijke onderbouwing gemaakt, en er is een verplichte vrije merbeoordeling opgesteld. De bevoegdheid ligt eigenlijk bij de gemeenteraad, maar voor de snelheid was

24

https://duinwijckgasvrij.nl/ledenvergadering-notulen-29-juni/ Aanvraag aardgas vrije wijken, gemeente Vlieland, 2018, p.12. 26 Bewoners kunnen vanwege hogere prijzen of andere argumenten zonder consequenties overstappen op een warmtepomp of houtkachel en kunnen daardoor minder warmte afnemen. 27 SDE is een rijkssubsidie op de grootschalige productie van duurzame energie. In de periode van het project ging het om de SDE+. 28 Gemeente Vlieland, Raadsvergadering, 27 januari 2020. 25

9

het wenselijk dat de raad een verklaring van geen bedenking afgaf en de afhandeling van de verdere procedure in handen stelde van het college. Vattenfall heeft een nieuw ketelhuis laten plaatsen ten behoeve van Duinwijck Gasvrij. De grond waar het ketelhuis op staat, is van de gemeente. Om goed gebruik en verkoop mogelijk te maken moet er een opstalrecht gevestigd worden en ook een eigendomsregistratie van het warmtenet. Op 28 september 2021 heeft het college besloten mee te willen werken, zodat Vattenfall het ketelhuis aan VlieWaCo kon overdragen. In dit besluit regelt de gemeente dat het warmtenet van Vattenfall wordt en dat Vattenfall het warmtenet kan overdragen. Juridisch gezien is dat wat in de grond ligt door middel van zogenoemde ‘natrekking’ eigendom van de grondeigenaar. Vertraging door problemen bij wegpompen van water (bronnering) De grond voor het plaatsen van de waterbuffer is eigendom van Staatsbosbeheer. Staatsbosbeheer moest instemmen met het project, omdat ze eigenaar van de grond is die voor het project nodig is; Staatsbosbeheer toetst dan aan het eigen (natuur)beleid. In eerste instantie is er overleg tussen Staatsbosbeheer, De Vliehorst en het bestuur van Duinwijck Warmte BV over de plannen en de aanpak.

Maar zowel voor Staatsbosbeheer als voor De Vliehorst was het onvoldoende duidelijk welke effecten de bouw en de buffers hadden op de omgeving en de natuur. Voor de waterbuffer was een gat nodig en daaruit moest grondwater worden weggepompt. Staatsbosbeheer gaf geen toestemming voor het wegpompen van water omdat het een negatieve impact kan hebben op de flora en de fauna. Bovendien is het een Natura2000 gebied en daarover is de provincie het bevoegd gezag. Bij de provincie (FUMO 29) ontstonden ook vertragingen bij het verlenen van de vergunningen. De gemeente – in de persoon van de wethouder – heeft een bemiddelende rol opgepakt op het moment dat provincie en Staatbosbeheer in discussie waren met het bestuur over het regelen van een vergunning. Voor het wegpompen van water naar de Waddenzee moest uiteindelijk toestemming komen van Rijkswaterstaat. Het afgeven van de vergunningen en de discussies rond de bronnering hebben tot vertraging geleid. Beperkt toezicht en beperkte communicatie over verloop van de bouw Het bestuur trad in de praktijk op als projectleider, maar had weinig tot geen ervaring met het begeleiden van een bouwproject. Ook van de kant van HoCoSto werd op een gegeven moment een projectleider ingezet die weinig ervaring had met bouwbegeleiding. De communicatie tussen HoCoSto en het bestuur verliep mede daardoor niet optimaal.

Het bestuur werd soms laat ingelicht over nieuwe stappen in de bouw. Omwonenden en Staatsbosbeer werden nog al eens verrast door een nieuwe bouwfase. Meerkosten en financieringsproblemen, financiële bijdragen van gemeente Tegenslagen leiden tot meerkosten en financieringsproblemen. De gemeente besluit vanwege de meerkosten en financieringsproblemen het project te steunen met financiële bijdragen. Het gaat (in 2022) om twee leningen van 150.000 en 50.000 euro. Daarmee wordt beoogd het project vlot te trekken. Financiële problemen bij HoCoSto leiden (in 2022) tot een acuut probleem in termen van betaling van onderaannemers (op Vlieland ingehuurde partijen), en dreigen daarmee de volledige afronding in gevaar te brengen. Later (januari 2024) is er een extra financiële bijdrage van de gemeente van 40.000 voor financiering van vervanging van de regelinstallatie.

29

Friese Uitvoeringsdienst Milieu en Omgeving.

10

Gewonnen arbitragezaak In de loop van de bouw ontstaat er een conflict tussen het bestuur en HoCoSto over de oplevering. Volgens het bestuur komt HoCoSto afspraken niet na die in het contract tussen Duinwijck Warmte BV en HoCoSto zijn gemaakt ten aanzien van bouwfasen, oplevering en kosten. Het bestuur neemt in het conflict formeel de positie van opdrachtgever in en stapt naar het College van Arbiters van de Raad van Arbitrage in bouwgeschillen (RvA). Het wordt dus een arbitragezaak, waarbij beide partijen (opdrachtgever Duinwijck Warmte BV en opdrachtnemer HoCoSto) hun standpunten verdedigen voor de RvA. Dat gaat via de inzet van advocaten. Duinwijck Warmte BV kan daarbij gebruik maken van ondersteuning door Urgenda. De arbitragezaak wordt door Duinwijck BV op hoofdlijnen gewonnen, wat inhoudt dat HoCoSto de bouw moet opleveren conform de eerder gemaakte afspraken en ook de kosten daarvoor op zich moet nemen. Faillissement HoCoSto Bij de afronding van het project gaat HoCoSto failliet (december 2022). HoCoSto (met de door het bedrijf ontwikkelde techniek) maakt in januari 2023 een doorstart als onderdeel van een ander bedrijf, Linthorst. Het systeem is operationeel, maar (nog) niet volledig opgeleverd en (nog) niet effcient als gepland Het project is gerealiseerd in de zin dat de technische installatie geïnstalleerd is en functioneert.

Wel functioneert niet alles volledig naar wens en er zitten nog ‘kinderziektes’ in het systeem. De rekening van de losse eindjes kan door het faillissement niet naar HoCoSto. Het systeem functioneert, maar niet zo energie-efficiënt zoals bedoeld: de energieprestatie blijft achter bij de verwachtingen. Eén van de belangrijkste veronderstellingen van het project was de hoeveelheid warmte die zou worden gegenergeerd. Die warmte zou voldoende zijn om de huizen te verwarmen en van tapwater te voorzien. Het systeeem genereert echter minder warmte dan berekend. Dit betekent dat de bewoners voor een groter deel afhandelijk zijn van het aanwezige backup systeem. Bij een tekort aan warmte moet een collectieve warmtepomp ingezet worden met daarachter een gasketel als backup. Die ketels stoken op gas en zijn dus niet CO2-neutraal.

1.4 Samenvatting betekenisvolle momenten Aanloop tot en met de aanvraag van de PAW-gelden (2013-2018) • NUON (Vattenfall) wil van het warmtenet af • De gemeente Vlieland is ambitieus en neemt het initiatief voor onderzoek naar aardgasvrij Duinwijck Vattenfall geeft middelen mee om het warmtenet te moderniseren • • De medewerker Energieloket komt met een technisch ontwerp en de gemeente vraagt PAW aan • Doel aanvraag PAW: leren van wijkgerichte aanpak • Momentum benutten, haast vanwege deadline PAW-gelden, en akkoord raad Honoreren van de PAW-gelden en oprichting van de coöperatie en de BV (2018-2019) • PAW-gelden worden door BZK toegekend , afspraken worden in een convenant vastgelegd • Enthousiasme en trots, en vertrouwen in haalbaarheid van het project • Oprichting Coöperatie VlieWaCo en Duinwijck Warmte BV • HoCoSto voert vervolgonderzoek om ontwerp uit te werken

11

Uitvoering en exploitatie (2019-heden) • HoCoSto is ontwerper en leverancier van het innovatieve systeem • Het bestuur stelt de contracten op en sluit verzekeringen af • Tegenslagen • Risico’s van kostenoverschrijdingen • Vertraging bestemmingsplan en omgevingsvergunning • Vertraging door problemen bij wegpompen van water (bronnering) • Beperkt toezicht en beperkte communicatie over verloop van de bouw • Meerkosten en financieringsproblemen, financiële bijdragen van gemeente • Gewonnen arbitragezaak • Faillissement HoCoSto • Het systeem is operationeel, maar (nog) niet volledig opgeleverd en (nog) niet effcient als gepland

12

2. ORGANISATIE EN FINANCIËN In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de organisatie en financiën van het project.

2.1 Organisatie De organisatie en governance rond het project kan in grote lijnen als volgt worden beschreven. •

Centraal in de organisatiestructuur staan Duinwijck Warmte BV en de coöperatie VlieWaCo, waarin de bewoners zijn vertegenwoordigd. Bewoners zijn de leden van de coöperatie; de coöperatie is eigenaar van Duinwijck Warmte BV.

•

Gedurende de ontwikkeling en bouw vormde het bestuur van de coöperatie en de BV in de praktijk ook de projectleiding.

•

De coöperatie heeft een Raad van Toezicht.

•

De gemeente Vlieland (zowel de raad, het college als de ambtelijke organisatie) heeft een belangrijke rol uit hoofde van het gemeentelijke duurzaamheidsbeleid, en als subsidie-aanvrager, vergunningverlener, regievoerder en partij die advies en ondersteuning geeft.

•

Vattenfall en Urgenda zijn beide ook betrokken met advies en ondersteuning. Vattenfall (NUON) is bovendien de voormalige eigenaar van het warmtenet.

•

Het Rijk is vooral betrokken als subsidiegever; daarnaast was een onderdeel van het PAW dat informatie zou worden verzameld en gedeeld met andere PAW-projecten via zogenaamde reflectieverslagen (zie bijlage V).

•

Staatsbosbeheer en de provincie Fryslân zijn niet direct bij het project betrokken, maar als externe partijen wel belangrijk als respectievelijk eigenaar van de grond, en verlener van natuurvergunningen (FUMO).

•

HoCoSto en andere aannemers voerden de daadwerkelijke bouw uit. HoCoSto had ook de rol van mede-ontwikkelaar en technologieleverancier.

•

WoonFriesland en Energie Coöperatie Vlieland zijn bij het begin van het project betrokken; ook De Vliehorst is betrokken bij de ontwikkeling en uitvoering.

Hierna wordt de organisatie nader toegelicht aan de hand van de rol en functie van de belangrijkste direct betrokken partijen.

2.1.1 Coöperatie VlieWaCo en Duinwijck Warmte BV Via de coöperatie VlieWaCo U.A nemen de bewoners deel in het wamtenet. De toevoeging U.A. staat voor ‘Uitgesloten van Aansprakelijkheid’, wat betekent dat de leden van de coöperatie niet in het tekort van de coöperatie bij hoeven te dragen bij een faillissement. 30 Bewoners zijn dus niet aansprakelijk voor eventuele schulden van de coöperatie. 31 De coöperatie functioneert als een vereniging met een algemene vergadering die het bestuur aanstelt en besluiten neemt. Het bestuur 30 31

https://duinwijckgasvrij.nl/warmtecooperatie/ https://duinwijckgasvrij.nl/warmtecooperatie/#oprichtingsakte artikel 6.

13

vertegenwoordigt de coöperatie en neemt besluiten over alle lopende zaken waaronder – na goedkeuring door de algemene vergadering – het aangaan van contracten.32 Naast de coöperatie is Duinwijck Warmte BV opgericht om het project te kunnen uitvoeren. De BV heeft als doel het ontwikkelen en exploiteren van het warmtenet, en het produceren van duurzame energie. 33 De BV is opgericht door de coöperatie en de coöperatie is eigenaar van de BV (de BV kent één aandeel dat van de coöperatie is). De BV is 100% eigenaar van de installaties van het warmtenet. De BV is ook contractpartij richting aannemers en afnemers van wamte. Het bestuur vertegenwoordigt de BV en voert de taken van de BV uit. Het bestuur wordt benoemd door de algemene vergadering van aandeelhouders (de coöperatie). Het bestuur draagt ook zorg voor de jaarrekening en een bestuursverslag. 34 De coöperatie heeft een accountant, die de jaarrekening voorziet van een ‘samenstellingsverklaring’ en op grond daarvan wordt de jaarrekening in de ALV met algemene stemmen goedgekeurd zo blijkt uit de notulen. 35 Met een samenstellingsverklaring wordt gecheckt of een jaarrekening aan alle eisen voldoet, maar er wordt geen controleverklaring gegeven over de getrouwheid en de juistheid van de jaarrekening zoals in artikel 19 van de oprichtingsakte wordt geëist.

Het besluit van de ALV de jaarrekening goed te keuren zoals blijkt uit de notulen van 19 juni wijkt af van de oprichtingsakte van de coöperatie.

2.1.2 Het bestuur Het bestuur van de coöperatie en de BV zijn de zelfde personen. Het bestuur bestond tijdens de ontwikkeling en bouw uit twee personen; tot en met juni 2022 waren dat r en . Het bestuur bestaat nu uit , en . 36 Het bestuur heeft de dagelijkse leiding over het project en onderhoudt de contacten met de bewoners, met HoCoSto en aannemers, met de gemeente, en met andere partijen zoals Staatsbosbeheer en Vattenfall. Het bestuur functioneert in de praktijk als projectteam, waarbij door betrokkenen als projectleider word gezien. Er is bij de start van het project niet gekozen voor een constructie met een externe (professioneel ingehuurde) projectleider of -manager. Daarbij speelde mee dat de twee bestuursleden al vanaf het begin sterk betrokken waren bij het project. Het bestuur van de coöperatie en van de BV en de projectleiding lagen daardoor steeds in één hand. Dit betekent dat beide bestuursleden in de praktijk verantwoordelijk waren voor het op koers houden van het project, het aansturen van de bouw, en het communiceren met de gemeente, bewoners en andere overheden als Staatsbosbeheer en de provincie. Daarmee kwam veel verantwoordelijkheid bij de bestuursleden te liggen.

Van het bestuur kon op voorhand niet worden verwacht dat zij alle benodigde vakinhoudelijke kennis en kennis op juridisch gebied, met name van belang voor het efficient organiseren van vergunningen, in huis hadden. De gekozen structuur bestond de facto uit de beide bestuursleden, met daaromheen een groep van betrokken partijen waar (op ad hoc basis) advies aan kon worden gevraagd (met name 32

https://duinwijckgasvrij.nl/warmtecooperatie/#oprichtingsakte artikel 11 en 12. Het bestuur bestaat uit ten minste twee leden, en kent de functies van voorzitter, secretaris en penningmeester (de laatste twee functies kunnen worden gecombineerd door in één persoon.) 33 https://duinwijckgasvrij.nl/duinwijckwarmtebv/ artikel 2. 34 https://duinwijckgasvrij.nl/warmtecooperatie/#oprichtingsakte artikel 19. 35 https://duinwijckgasvrij.nl/ledenvergadering-notulen-29-juni/. 36 https://duinwijckgasvrij.nl/ledenvergadering-notulen-29-juni/.

14

de gemeente, Vattenfall en Urgenda). Ook leden van de Raad van Toezicht hebben advies gegeven en hand- en spandiensten verricht. Er is niet gekozen om op een meer gestructureerde wijze een projectteam samen te stellen waarin bijvoorbeeld meerdere deskundigheden en expertises zouden zijn opgenomen. Bij de projectuitvoering is er niet voor gekozen om ‘boven’ het projectteam nog een regie- of stuurgoep te plaatsen, die in grote lijnen de voortgang zou bewaken. In de bouwwereld – het project behelst ook de bouw van de installaties – of bij grotere overheidsprojecten zijn een uitgebreidere projectorganisatie met vastgelegde taken, verantwoordelijkheden en toezicht, een gebruikelijke wijze om projecten aan te sturen, te realiseren en te exploiteren. Daarbij wordt vaak gekozen voor een opzet met een (uitvoerende) projectgroep en daarboven een regie- of stuurgroep.37 Een complex en innovatief project als Duinwijck Gasvrij doet een groot beroep op de tijd en energie van de personen in het bestuur. Door de tegenslagen werd een nog groter beroep op de bestuursleden gedaan. In de praktijk kwam de belastbaarheid van het bestuur daardoor sterk onder druk te staan. De wijkbewoners in het bestuur doen dat onbezoldigd; de projectleider heeft wel een bezoldigde functie.

Geconstateerd kan worden dat er niet structureel randvoorwaarden zijn gecreëerd die konden (en kunnen) dienen als backup met capaciteit en kennis ter ondersteuning van het bestuur/projectteam. Er is geen projectorganisatie opgezet en ook in de uitrol van het project is niet systematisch ondersteuning van verschillende expertises en disciplines ingericht. Er is rond het projectteam van tevoren niet een structuur aangegeven met duidelijke taakverdeling en mogelijkheden voor opschalen in het geval van problemen. Problemen kwamen daardoor steeds vooral op het bordje van de bestuursleden te liggen. Partijen als de gemeente, Vattenfall en Urgenda en ook de leden van de Raad van Toezicht hebben – zeker bij enkele van de tegenslagen – wel op ad hoc basis steun verleent aan het bestuur. De ondersteuning was echter vooral op basis van calamiteiten en afhankelijk van de contacten die het bestuur en in het bijzonder de projectleider had. Ook het nieuwe bestuur (vanaf juni 2022) van drie leden ervaart nog veel onzekerheden en druk.

2.1.3 Raad van Toezicht van de coöperatie De coöperatie heeft een Raad van Toezicht (RvT) van drie leden. 38 De benoeming van de leden heeft, conform de oprichtingakte, door de leden van de coöperatie plaatsgevonden. Opvallend is dat in een collegebesluit 39 en ook in de interviews het beeld bestaat dat de gemeenteraad over de benoeming van de RvT gaat; dat is formeel onjuist – de leden van de coöperatie gaan daarover. De RvT dient zich te richten naar het belang van de rechtspersoon en niet naar het belang van de gemeente. Er zijn echter twee gemeenteraadsleden lid van de RvT. De twee raadsleden die zitting hebben in de RvT doen dit vanuit maatschappelijke betrokkenheid en niet als vertegenwoordiger van de gemeenteraad. De samenstelling van de RvT met leden van de gemeenteraad als lid had niet de voorkeur van de wethouder en de griffier, met name vanwege de ‘dubbele petten’ die dan ontstaan, maar er is wel voor gekozen. 37

Zo als ook bij het PAW project Nagele waarbij ook de innovatieve techniek van HoCoSto is ingezet. De proeftuin Energiek Nagele, https://energieknagele.nl/wp-content/uploads/2024/03/ONLINE-Rapport-Energiek-Nagele.pdf 38 De leden van de coöperatie hebben met de instelling van de RvT ingestemd op de ledenvergadering van december 2019, comform de oprichtingsakte: https://duinwijckgasvrij.nl/warmtecooperatie/#oprichtingsakte artikel 18. 39 Gemeente Vlieland, college besluit, 22 februari 2022, p.1.

15

Met de toetreding van raadsleden (bestuurlijk belang) en het verstrekken van leningen met risico van terugbetaling (een eventueel financieel belang) kan de constructie mogelijk als een verbonden partij worden gezien. De term verbonden partij is een verzamelnaam voor organisaties of samenwerkingsverbanden waaraan gemeenten zich bestuurlijk én financieel verbinden om publieke doelen van gemeenten te realiseren. 40 Onder bestuurlijk belang wordt – volgens het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) – het hebben van zeggenschap, hetzij uit hoofde van vertegenwoordiging in het bestuur hetzij uit hoofde van stemrecht verstaan. Naar de letter van het BBV is een bestuurlijk belang niet expliciet aan de orde, maar zitting in een RvT als raadslid brengt wel een mogelijk risico met zich mee, omdat de indruk kan worden gewekt dat de gemeente zich feitelijk bestuurlijk en financieel verbindt met het project. Hierbij speelt ook een rol dat het bestuur van de coöperatie de RvT ook ziet als instrument om directer contact te hebben met de gemeenteraad. In de oprichtingsakte van de cooperatie staat dat de RvT het bestuur gevraagd of uit eigen beweging met raad en daad terzijde staat en adviseert aangaande het bestuursbeleid.

41 In de praktijk heeft de RvT vooral een functie gehad in advies dat gericht is op de uitvoering van het project en hebben leden van de RvT ook uitvoerende werkzaamheden verricht.42 Daardoor heeft de RvT niet zozeer een toezichthoudende taak gekregen, maar meer een adviserende rol bij de praktische uitvoering van het project. De rol lag daarmee dicht bij de uitvoerende taken van het projectteam. De RvT is ook niet regelmatig (bijvoorbeeld per kwartaal) op de hoogte gehouden van de financiële ontwikkelingen, wat wel een gebruikelijke taak is van een RvT. In algemene zin is het doel van een RvT om toezicht te houden op het beleid van het bestuur en op de algemene gang van zaken binnen de rechtspersoon. Dit betekent toezicht houden op de financiele gezondheid en de risicobeheersing, maar ook op de uitvoering van de strategie en of de belangen van de stakeholders voldoende zijn gewaarborgd door het bestuur of directie. De RvT heeft het bestuur geen formele adviezen verstrekt. Wel vraagt de RvT in 2022 aan de gemeente om medewerking van het college naar aanleiding van de oplopende kosten als gevolg van vertragingen in het project.43 Als beantwoording wordt vanuit het college aangegeven in gesprek te zijn met (het bestuur van) de coöperatie over de oplopende kosten en, mocht het nodig zijn, samen met de coöperatie te zoeken naar oplossingen. 44

2.1.4 Gemeente Vlieland De gemeente Vlieland (gemeenteraad, college en ambtelijk apparaat) is een belangrijke partij bij het project en vervult een aantal rollen die te maken hebben met: - het gemeentelijk duurzaamheidsbeleid; - het aanvragen van subsidies (de gemeente is aanvrager van de rijkssubsidies); - het verlenen van vergunningen (i.v.m. bestemmingsplan, omgevingswet, e.d.); - regie, advies en ondersteuning. Gemeentelijk duurzaamheidsbeleid Het project Duinwijck Gasvrij is expliciet onderdeel van het gemeentelijk duurzaamheidsbeleid, doordat het is opgenomen in het in 2017 door de gemeenteraad vastgestelde uitvoeringsprogramma 40

BBV, artikel 1, lid b https://duinwijckgasvrij.nl/warmtecooperatie/#oprichtingsakte artikel 18 lid 3. 42 Bijvoorbeeld in het weekend pompen draaiende houden; er was geen vangnet geregeld wanneer de pompen stagneerden. 43 Briefwisseling gemeente en RvT over financiën VlieWaCo inzake Duinwijck, mail 25 januari 2022 en brief 25 februari 2022. 44 Gemeente Vlieland, aan RvT, 25 februari 2022, p.1. 41

16

Vlieland Duurzaam. 45 Het project is daarmee onderdeel van de maatregelen die de gemeente voor ogen heeft om de gemeentelijke doelen op het gebied van duurzaamheid te realiseren. In het uitvoeringsprogramma is de rol die de gemeente bij het project heeft, niet uitgewerkt. Aanvragen van subsidies De subsidies van de VNG (innovatiegelden) en de rijksoverheid (PAW-gelden) worden aangevraagd door de gemeente en vervolgens ingezet voor het project. De gemeente heeft in die zin dus een ‘kassiersrol’. De gemeente sluit met Duinwijck Warmte BV een subsidieovereenkomst over het ‘doorsluizen’ van de PAW-gelden naar de BV ten behoeve van de uitvoering van het project. Over de rollen van de gemeente en de BV zijn in de subsidie-overeenkomst een aantal afspraken vastgelegd, onder meer t.a.v. de controle en monitoring van de voortgang. Zo zal de gemeente jaarlijks de aangeleverde begroting en het jaarverslag van de BV beoordelen, en ook “gedurende de looptijd van het project […] door middel van een controle van het activiteitenplan, begrotingen en rekeningen van de subsidieontvanger bepalen of de verleende subsidie in overeenstemming met de doelstellingen uit het project is aangewend”. 46 De gemeente boekte de gelden in kleinere tranches aan de BV, zodat die de betalingen kon doen.

Maar vanwege het ontbreken van de technische kennis kon de gemeente niet toetsten of de werkzaamheden conform afspraak waren uitgevoerd. De BV moet de gemeente minimaal tweemaal per jaar informeren over “de voortgang van het project, de begroting voor dat jaar, het jaarverslag met daarin onder andere de uitgaven en andere relevante informatie”, en de gemeente (schriftelijk) informeren “indien onverwijld zich enige omstandigheid voordoet die de succesvolle uitvoering van het project in de weg staat of bedreigt”. 47 Er zijn geen duidelijke afspraken gemaakt over vaste momenten waarop de terugkoppeling over het project zou plaatsvinden. De exploitatieoverzichten werden frequent door het bestuur aan de gemeente verstuurd, maar die overzichten wijzigden vaak zonder dat de gemeente goed kon duiden wat de wijzigingen waren en welke consequenties dat exact had. De uitwisseling van informatie is vooral praktisch georganiseerd door de regelmatige (mondelinge) contacten tussen de projectleider en ambtelijk medewerkers. In de interviews is aangegeven dat de “lijnen kort” waren, en dat zeker toen er tegenslagen zich voordeden de contacten ook zere frequent waren (“wekelijks”). Verlenen van vergunningen Het project betreft (ook) een bouwproject in de openbare ruimte. Dat betekent dat er vergunningen nodig zijn en daar heeft de gemeente ook een rol.

Het gaat met name om de omgevingsvergunning. Daarnaast is de gemeente betrokken bij de benodigde bestemmingplanwijziging, en een wijziging in eigendom in opstal. De gemeente had wat dit betreft een dubbele rol: actief bij het project betrokken, maar ook beoordelaar van vergunningen. Regie, advies en ondersteuning Volgens het convenant dat tussen gemeente en Rijk is afgesloten, heeft de gemeente een regisseursrol. In het convenant is vastgelegd dat de gemeente zich moet inspannen vanuit haar rol als “regisseur” om de wijk conform de aanpak in het uitvoeringsplan en binnen de termijn aardgasvrij te maken. 48 Vooraf en tijdens de uitvoering van het project zijn er echter geen afspraken gemaakt over wat de benodigde regisseursrol vanuit de gemeente inhoudt. De rol van de gemeente heeft in de praktijk daardoor meer het karakter gekregen van ‘meedenken’ en ‘faciliteren’. 45

Gemeente Vlieland, uitvoeringsprogramma Vlieland Duurzaam1, project 13, 18 september 2017, p.21. Zie ook Bijlage IV. Subsidie-overeenkomst, artikel 6 en 8. 47 Subsidie-overeenkomst, artikel 7. 48 Convenant proeftuin, december 2018, artikel 3, lid1, Gemeente Vlieland, B&W voorstel, 11 december 2018 en Brief van BZK, 2 november 2018. 46

17

Gemeenten hebben de regierol bij het aardgasvrij maken van de gebouwde omgeving. Dit is afgesproken in het Klimaatakkoord.49 De regierol van een gemeente kan verschillend worden ingevuld maar ongeacht het type regie en ongeacht het niveau waarop de regie wordt gevoerd, vraagt succesvolle regie er altijd om, dat een regisseur overzicht heeft over de situatie, verantwoording aflegt aan de betrokken actoren over het handelen en de resultaten, dat hij gemeenschappelijke beleidslijnen uitzet en de samenwerking tot stand brengt. Het uitgangspunt dat de gemeente hanteerde, is dat de gemeente op afstand staat en dat het bestuur van de coöperatie/Duinwijck BV in de lead is – het project wordt gezien als een project van de inwoners. Daarbij speelt mee dat bij de start van het project de indruk is dat het bestuur voldoende kennis van zaken heeft en bovendien op de achtergrond gesteund wordt door Urgenda. Er is in de projectperiode steeds één gemeentelijke ambtenaar geweest die het project in portefeuille had. Die had daarnaast ook andere taken waardoor er niet altijd tijd was voor inzet bij het project. Complicatie hierbij was ook dat er personele wisselingen van beleidsmedewerkers zijn geweest. Ook medewerkers van financiën en vergunningverlening kregen een rol in het project

2.1.5 Bewoners Duinwijck Bij de ontwikkeling van het project zijn bewoners betrokken via een bewonersraad 50 met daarin drie bewoners die daadwerkelijk actief zijn bij het uitvoeren van taken, zoals het verzamelen van verbruiksgegevens (in 2017). Niet alle bewoners zijn lid van de coöperatie. De participatie is vrijwillig en een deel van de bewoners kiezen niet voor deelname maar krijgen indien gewenst wel warmte en tapwater uit het systeem. De gemeente adviseerde dat bewoners verplicht allemaal zouden moeten partciperen, maar dit is uiteindelijk niet gebeurd. In de notulen van de ledenvergadering van 23 januari 2023 staat een ledental op dat moment van 24.51 Ledenvergaderingen Er zijn tot nu toe zes ledenvergaderingen gehouden (van de coöperatie). 52 In de praktijk vallen de ledenvergaderingen van de coöperatie en de aandeelhoudersvergadering van de BV samen. In de eerste vergadering (juli 2019) wordt de oprichting van Duinwijck BV goedgekeurd. In de tweede vergadering (december 2019) wordt de Raad van Toezicht ingesteld. Uit de notulen blijkt niet dat er op andere zaken expliciet besluitvorming plaatsvindt in de vergaderingen; wel worden de jaarrekeningen goedgekeurd. De laatste jaarrekening die is goedgekeurd is van 2021 (in de vergadering van juni 2022). Ten tijde van dit onderzoek werd nog gewerkt aan de jaarrekening over 2022 en 2023.

Bij de laatste twee vergaderingen wordt vooral gesproken over (problemen bij) de voortgang van het project. Uit de notulen kan niet altijd worden opgemaakt hoeveel leden (en wie) aanwezig waren. Bewonersavonden Naast deelname in de coöperatie, zijn de wijkbewoners via de ‘bewonersavonden’ betrokken bij de activiteiten en de voortgang van het project, de coöperatie en de BV. De bewonersavonden hebben vooral een informerend karakter. Op de avonden wordt de voortgang van het project besproken, deels 49

https://www.nplw.nl/strategieuitvoering/regierol+gemeente/default.aspx Aanvraag aardgas vrije wijken, gemeente Vlieland, 2018, p.13. 51 Notulen ledenvergadering 23 januari 2023. In de notulen van een eerdere vergadering (29 juni 2022) wordt een ledenaantal van 20 vermeld. 52 https://duinwijckgasvrij.nl/warmtecooperatie/#ledenvergaderingagendas. 50

18

door presentaties van externe partijen (zoals Vattenfall en HoCoSto). Er zijn 13 bewonersavonden georganiseerd met presentaties en die avonden worden goed bezocht.

2.1.6 Andere partijen Vattenfall Vattenfall is als vorige eigenaar van het warmtenet een belangrijke betrokkene bij de organisatie. Dat is in de eerste plaats zo vanwege de rol van Vattenfall bij de voorinvesteringen (‘de bruidsschat’). Daarnaast heeft Vattenfall ook een rol gespeeld in de ontwikkel- en bouwfase als adviseur. De projectleider kon gebruik maken van de expertise van contacten bij Vattenfall. Urgenda De bestuurder/projectleider is ook verbonden aan Urgenda. Via hem is er ook contact met Urgenda. Urgenda is een organisatie voor innovatie en duurzaamheid met landelijke bekendheid die samen met bedrijven, overheden, maatschappelijke organisaties en particulieren verduurzaming wil versnellen. Het is een bureau met een team van 15 deskundigen op het gebied van duurzaamheid. Urgenda heeft met name ook juridische kennis ingebracht rond de arbitragezaak. HoCoSto HoCoSto had een dubbele rol bij het project. In een eerste fase was het bedrijf betrokken bij de ontwikkeling van het project, door de technologie aan te bieden en vooronderzoek te doen rond de toepassing op Vlieland. Na toekenning van de PAW-gelden was het bedrijf in een tweede fase de technologieleverancier en bouwer van het project. Bij de tweede fase van installatie en bouw zijn de afspraken vastgelegd in een contract met Duinwijck BV als opdrachtgever en HoCoSto als opdrachtnemer.

HoCoSto was daarmee verantwoordelijk voor de uitvoering op de bouwlocatie.

2.2. Financiën 53 Versnellingsgelden VNG De activiteiten in de voorbereidende fase (2016-2018) worden onder meer bekostigd via de versnellingsgelden van de VNG.54 Het gaat om ca. 350.000 euro. Die gelden zijn bedoeld om innovatieve projecten versneld van de grond te krijgen. De middelen worden vooral gebruikt voor voorbereidend onderzoek en voor de proef in 8 demowoningen. De VNG-gelden werden ontvangen door de gemeente en doorgesluisd voor de voorbereidende werkzaamheden. PAW-gelden De uitvoering van het project wordt deels bekostigd uit de PAW-gelden. Dat bedrag is conform de aanvraag. Het hele project kost volgens de aanvraag 1.140.530 euro. Daarvan zullen volgens de aanvraag de bewoners en de warmte coöperatie zelf een bedrag van 475.667 euro voor hun rekening nemen realiseren (163.400 euro particuliere investeringen in de eigen woning en 312.267 euro uit

53

Hier wordt alleen gekeken naar de financiën van de ontwikkeling om de bouw van het project. Bij de exploitatie zijn ook subsidies betrokken vanuit de rijksregeling SDE+ (subsidie voor de onrendabele top in duurzame-energieproductie). 54 VNG = Vereniging Nederlandse Gemeenten.

19

“geleend geld”. 55 Er is geen post onvoorzien of een post voor tegenslagen en/of nazorg opgenomen, ook niet in de aanvraag richting BZK. De bijdrage van het Rijk voor het project Duinwijck is in eerste instantie 664.863 euro. Later volgt nog een extra PAW-subsidie van 400.000 euro.56 Reden van de extra subsidie is dat bij het selecteren van de eerste tranche van proeftuinen geen rekening is gehouden met de projectgebonden proces- en advieskosten. 57 Net als de initiële subsidie worden de subsidies ontvangen door de gemeente en doorgesluisd naar de BV. 58 De gemeente Vlieland voert gesprekken met BZK en Rvo 59 om te bezien of er alsnog extra geld of subsidies beschikbaar zijn om tegenslagen in de PAW-projecten op te vangen. Gemeentelijke bijdrage De gemeente Vlieland stelde bij het programma Vlieland Duurzaam! voor vijf jaar een bedrag van 254.287 euro beschikbaar voor 19 duurzame projecten waarvan Duinwijck Gasvrij één is. Dit komt neer op een gemiddeld jaarbedrag van iets meer dan 50.000 euro 60 voor alle projecten tezamen per jaar. Ook een coördinator/trekker van de verschillende projecten wordt met dit bedrag gefinancierd. Dit betekent dat er vooraf geen of nauwelijks financiële middelen zijn gereserveerd voor het project Duinwijck vanuit de gemeente Vlieland, terwijl dit wel veruit het grootste project is.

De gemeente geeft naar aanleiding van enkele (financiële) tegenslagen tot drie keer toe een extra bijdrage aan het project van in totaal 240.000 euro. Door de financiele nood bij het project heeft de gemeenteraad in februari 2022 unaniem met een motie een open eind financieel kader aangenomen. De motie luidt: geef proactieve steun in de breedste zin des woord om het project Duinwijck Gasvrij af te ronden en op te leveren. Het gaat om de volgende bedragen. •

150.000 euro in maart 2022 op basis van een leningsovereenkomst tussen de gemeente en Duinwijck Warmte BV (lening tegen een rente van 1,5%). Dit bedrag is bedoeld om verplichtingen te betalen en om financiële armslag te hebben bij tegenvallers. Er is een SDE+ subsidie aangevraagd en toegekend van ruim 151.000 euro. 61 In de jaarrekening 2022 van de gemeente Vlieland staat dat aan de Stichting (sic.) Duinwijck een lening is verstrekt van 150.000 euro en wordt vermeldt dat dit een kredietrisico met zich meebrengt. 62 Ook wordt de stand van de lening (restschuld) vermeld per eind 2024 (130.000 euro).63 Van rentebetalingen lijkt geen sprake; uit de jaarrekening blijkt wel een gedeeltelijke aflossing. De lening van 150.000 euro is gekoppeld aan de SDE+ subsidie. Het college schrijft in het voorstel dat er weinig risico is dat de BV het bedrag niet terugbetaald, want in de

55

Aanvraag Aardgasvrije wijken. In de aanvraag wordt gerept over mogelijke financiering van de lening door FSFE (Fûns Skjinne Enerzjy Fryslân), maar dit is uiteindelijk niet doorgegaan.. 56 Gemeente Vlieland, raadsvergadering, 5 oktober 2020 57 Bij de uitvraag van de tweede tranche die gestart is op 19 november 2019 is dit wel het geval. Hierbij wordt gerekend met een percentage van ca. 10% van de totale toegekende bijdrage. Per proeftuin wordt 400.000 euro extra toegekend aan proeftuinen in de eerste tranch. 58 De raad heeft ingestemd met het toevoegen van 400.000 extra ontvangen subsidie van het Rijk voor proeftuin aardgasvrije wijken aan de subsidieovereenkomst Duinwijck Warmte B.V. In het raadsvoorstel staat dat er regelmatig overleg is tussen de gemeente en Duinwijk Warmte B.V. dat er naast deze posten ook nog een paar onzekere posten zitten in de begroting. Er wordt geen stemming gevraagd, omdat het geld alleen hiervoor kan worden gebruikt, daarmee is het voorstel aangenomen. Gemeente Vlieland, Raadsvergadering, agendapunt 13, 5 oktober 2020, p.2. 59 Rijksdienst voor ondernemend Nederland 60 50.857,40 euro gemiddeld. Gemeente Vlieland, raadsvoorstel vaststellen uitvoeringsprogramma Vlieland Duurzaam 20172022, 25 juli 2017, p.1. 61 Advies aan het college van 15 maart 2022. Daarin staat dat de raad op 19 april 2021 heeft ingestemd met de leningsovereenkomst.

62 Jaarrekening gemeente Vlieland 2022, p. 90. 63 Begroting 2024, gemeente Vlieland 2024, p.68 en p.140.

20

leningovereenkomst is als zekerheidsstelling de SDE+ subsidie opgenomen. 64 In de toekenning van de SDE+ subsidie staat dat Duinwijck maximaal 151.956 euro kan ontvangen. 65 Het college vermeldt over het rentepercentage dat 1,5% een realistisch percentage is dat past bij het risicoprofiel 66 en dat met de verhoging van de energieprijzen jaarlijks circa 18.00067 euro extra ten goede zal komen aan de exploitatie van Duinwijck Warmte B.V. Het college biedt de raad aan om wensen en bedenkingen te uiten bij het leningvoorstel ondanks, zo vermeldt het college, dat het verstrekken van een lening een bevoegdheid van het college is. 68 Op dit moment ontvangt de coöperatie geen SDE subsidie omdat de gasprijzen te hoog zijn. Hierdoor ontstaat een mogelijk terugbetalingsrisico. •

50.000 euro in juni 2022 als een renteloze lening. De lening is bedoeld om het project ‘vlot te trekken’ en af te ronden, na meerdere tegenslagen en een daardoor ontstane “tijdelijk financieringsprobleem”. 69 Het bedrag is een lening, waarbij is opgemerkt dat een definitief besluit over de voorwaarden na financiële afronding van het project zal worden genomen. Overigens heeft het bestuur van Duinwijck Warmte BV over deze lening een andere kijk.

•

40.000 euro in maart 2024. Dit bedrag heeft de gemeente beschikbaar gesteld als lening (met pas een definitief besluit over de leningsvoorwaarden zodra Duinwijck Warmte BV voldoende buffer heeft opgebouwd). Het bedrag is bedoeld ter dekking van een tijdelijk financieringsproblemen.