Document · PDF

Bijlage Monitoring aanpak armoede en schulden gemeente Schiedam

Raadscommissie 28 juni 2022, gemeente SchiedamBij agendapunt: Brieven van het college van burgemeester en wethouders, dan wel de burgemeester, dan wel collegeleden:5.989 woorden

Open het PDF bij de gemeente ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen

Externe review monitoring aanpak armoede en schulden gemeente Schiedam

Externe review – Monitoring aanpak armoede en schulden gemeente Schiedam

Externe review monitoring aanpak armoede en schulden gemeente Schiedam

Inhoudsopgave 1. Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 2. Maatregelen en indicatoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 3. Probleemstelling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 4. Onderzoeksaanpak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 5. De beleidstheorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 6. Doelen en indicatoren in andere gemeenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 7. Effectmeting preventieve aanpak? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 8. Conclusies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Overzicht van gebruikte literatuur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

Menno Fenger

Bijlage 1: De beleidstheorie van de Regionale Visie Aanpak Armoede en Schulden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

Agnieszka Kanas

Bijlage 2: De beleidstheorie in het Activiteitenplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

Department of Public Administration and Sociology

Bijlage 3: Doelstellingen en indicatoren in verschillende andere gemeenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

Erasmus Universiteit Rotterdam

Februari 2022

Externe review – Monitoring aanpak armoede en schulden gemeente Schiedam

1. Inleiding In de Regionale Visie Aanpak Armoede en Schulden kiezen de gemeenten Maassluis, Vlaardingen en Schiedam voor een versterking van de inzet op preventie. De colleges van de betrokken gemeenten hopen hiermee het aantal mensen dat in armoede leeft te verminderen. Om de kosten voor de preventieve aanpak te dekken, stellen de colleges een versobering van de bestaande regelingen voor. Bij de behandeling van het Activiteitenplan van uitvoeringsorganisatie Stroomopwaarts, dat een concrete uitwerking van deze maatregelen bevat, heeft de gemeenteraad van Schiedam aangegeven pas in te kunnen stemmen met dit voorstel als meer zicht is op de werking van de preventieve maatregelen. Het Kenniscentrum MVS beschikt over de data en de capaciteiten om dit inzicht te geven. In aanvulling daarop vraagt de gemeenteraad om een review van de gehanteerde doelstellingen en de gebruikte indicatoren door een onafhankelijke externe partij.

2. Maatregelen en indicatoren De Regionale Visie Armoede en Schulden formuleert drie doelstelling voor het beleid van de betrokken gemeenten: 1. Verstevigen van preventie, vroegsignalering en nazorg; 2. Activerend armoede- en schuldenbeleid, met extra aandacht voor kinderen en jongeren; 3. Laagdrempelige en vindbare voorzieningen en dienstverlening. Om deze doelstellingen te bereiken worden stelt uitvoeringsorganisatie Stroomopwaarts in het Activiteitenplan 2020-2023 een breed pakket van maatregelen voor, zoals een wijkgerichte aanpak, voorlichting en ondersteuning en invoering van het systeem Mesis. Om deze maatregelen te bekostigen, worden verschillende versoberingen in het basispakket voorgesteld, waaronder hert verlagen van de vrijwilligerspremie en het tegoed op de Kindpas. De uiteindelijke gewenste opbrengst van deze maatregelen wordt vertaald in de volgende prestatie-indicatoren (tabel 1):

Tabel 1: Doelstellingen en indicatoren

Beleidsdoelstelling

Prestatie-indicator

norm 2018

ambitie 2020

ambitie 2023

1. Verstevigen van preventie, vroegsignalering en nazorg

- Bereik schuldenproblematiek adviesgesprekken, coaching, budgettraining (basis 2018 gestart met wijkteams integraal)

norm

25%

35%

2. Activerend armoede en schuldenbeleid met extra aandacht voor kinderen en jongeren

- Een hoger bereik van de kindregelingen - Percentage succesvolle trajecten maatwerkaanpak jongeren - Percentage succesvol afgeronde schuldregelingen (incl. WSNP)

34%

39%

44%

Norm

25%

66%

60%

65%

3. Laagdrempelige en vindbare voorzieningen en dienstverlening

- Minder uitval bij schuldhulpverlening

47%

42%

40%

Externe review – Monitoring aanpak armoede en schulden gemeente Schiedam

Naar aanleiding van de behandeling van het Activiteitenplan 2020-2023 vraagt de gemeenteraad van Schiedam zich af of deze indicatoren een goed beeld geven van de ontwikkeling van armoede en schulden in de gemeente. De raad neemt unaniem een motie aan waarin het college wordt verzocht de voorgestelde versoberingen uit te stellen en daarnaast een externe review te laten uitvoeren van de voorgestelde indicatoren. Daarnaast vraagt de raad om “de effecten van de maatregelen te laten toetsen door zowel de externe partij als het Kenniscentrum MVS dan wel de externe partij in samenwerking met het Kenniscentrum MVS”. Dit onderzoek geeft invulling aan het eerste deel van het verzoek van de raad: een review van de voorgestelde indicatoren. Op basis van deze indicatoren kan een toetsing van de effecten van de maatregelen plaats vinden.

3. Probleemstelling Dit voorstel richt zich op de review van de monitoring van de Aanpak Armoede en Schulden in de gemeente Schiedam. De doelstelling van deze review is: het beoordelen in hoeverre de geformuleerde prestatie-indicatoren en de voorgestelde data en meetmethoden voldoende inzicht geven in de effectiviteit van de Aanpak Schulden en Armoede door de gemeente Schiedam en de overige gemeenten in de regio. Deze beoordeling richt zich specifiek op de volgende aspecten: 1. Adequaat: in hoeverre schetsen de prestatie-indicatoren, data en meetmethoden een goed beeld van de effecten van het beleid? 2. Volledig: in hoeverre dekken de prestatie-indicatoren, data en meetmethoden alle relevante dimensies van de problematiek? 3. Causaal: in hoeverre stellen de prestatie-indicatoren, data en meetmethoden het bestuur en de raad in staat om een relatie te leggen tussen de waargenomen effecten en de genomen beleidsmaatregelen, ook in de veranderende omstandigheden als gevolg van de Covid-19 crisis?

4. Onderzoeksaanpak Deze review bestaat uit de volgende drie onderzoekstappen: 1. Een beoordeling van de gebruikte prestatie-indicatoren volgens de methode van de beleidstheorie. Deze methode richt zich op het achterhalen van de mechanismen waarlangs de voorgestelde maat regelen uiteindelijk hun effect bereiken. Hiervoor zijn de relevante beleidsdocumenten bestudeerd en enkele gesprekken met betrokkenen gevoerd. 2. Verkenning van gebruikte prestatie-indicatoren, data en meetmethoden in enkele andere gemeenten. Door een korte scan van beleidsdocumenten en rekenkamerrapporten in andere gemeenten zijn wij in staat een overzicht te geven van de wijze waarop andere gemeenten de ontwikkeling van de armoede- en schuldenproblematiek monitoren, en reflecteren wij op de betekenis hiervan voor de gemeente Schiedam. 3. Beoordeling van de gebruikte data en meetmethoden. Op basis van de beschikbare data beoordelen wij, mede met het oog op de twee voorgaande stappen, in hoeverre de voorgestelde indicatoren in het Activiteitenplan een adequate basis vormen voor de monitoring van de armoede- en schulden problematiek in Schiedam.

Externe review – Monitoring aanpak armoede en schulden gemeente Schiedam

5. De beleidstheorie Beleid is doorgaans gebaseerd op veronderstellingen. Deze veronderstellingen kunnen betrekking hebben op de achtergronden en oorzaken van een probleem (causale veronderstellingen), de relaties tussen middelen en doelen (finale veronderstellingen) en veronderstellingen over de te volgen koers (normatieve veronderstellingen) (zie Hoogerwerf, 1984; Van der Knaap, 2010; Leeuw, 2021). Deze veronderstellingen worden tezamen wel aangeduid als de beleidstheorie: het stelsel van verwachtingen over het verband tussen de inzet van beleidsinstrumenten en het bereiken van doelstellingen. Simpeler gesteld, bestaat de beleidstheorie uit de ‘als, dan’ verwachtingen die de beleidsmaker in zijn hoofd had toen hij het beleid opstelde. Bijvoorbeeld: als we jonge kinderen les geven in verantwoord omgaan met geld, dan zullen zij op latere leeftijd minder kans hebben om schulden te maken. In Nederland is het al geruime tijd gebruikelijk om bij de evaluatie van beleid te starten met de reconstructie van de beleidstheorie (zie Algemene Rekenkamer, 2005). Daarbij wordt er van uit gegaan dat als de beleidstheorie (1) goed empirisch is onderbouwd is, (2) de onderdelen op een goede wijze met elkaar samenhangen, en (3) voldoende concreet is, de doelen van het beleid beter bereikt kunnen worden (zie Hoogerwerf, 1984; Van der Knaap, 2010; Bekkers, 2018).

Als startpunt voor onze review van het armoedebeleid van de gemeente Schiedam hebben wij dan ook de beleidstheorie zo goed mogelijk gereconstrueerd op basis van bestaan materiaal en enkele gespreken. Op grond hiervan kan de centrale doelstelling van het beleid in de Regionale Visie Armoede en Schulden – de centrale normatieve veronderstelling - als volgt worden samengevat: Armoede en schulden hebben negatieve gevolgen voor de maatschappelijke en economische participatie, de gezondheid en het welzijn van mensen die in armoede of schulden leven en de mensen uit hun naaste omgeving. Daarom is het belangrijke dat de stijgende trend van het aantal mensen dat in armoede 1leeft in de gemeenten Maassluis, Vlaardingen en Schiedam uiterlijk in 2023 is opgebogen in een dalende trend. In de Regionale beleidsvisie Armoede en Schulden worden vervolgens een groot aantal doelen, subdoelstellingen, maatregelen en instrumenten besproken. Bijlage 1 geeft een overzicht van onze reconstructie van de samenhang van deze elementen. Voor de overzichtelijkheid hebben wij concrete instrumenten of maatregelen vetgedrukt, terwijl de drie ‘beleidsdoelstellingen’ cursief gedrukt staan. Bij deze verkenning vallen drie zaken op. In de eerste plaats is het aantal concrete maatregelen beperkt.

Dit vloeit wellicht logisch voort uit het karakter van het document – het is immers een Beleidsvisie – maar leidt wel tot de vraag of, wanneer en door wie de andere elementen verder uitgewerkt worden. Dit punt geldt het sterkst bij de maatregelen in het tweede cluster ‘Activerend armoede- en schuldenbeleid, met speciale aandacht voor kinderen en jongeren’. In de tweede plaats is de causale relatie tussen de voorgestelde aanpak en het uiteindelijke doel niet altijd even sterk. In het geval van preventie geldt daarbij dat voor de maatregelen gericht op kinderen er een time-lag van een generatie is. Het kan heel verstandig zijn om op deze specifieke groep in te zetten, maar duidelijk is dat dit niet zal bijdragen aan een ombuiging van de trend in 2023. Een soortgelijke redenering geldt voor het cluster ‘Meedoen door kinderen’. De maatregelen die in dat cluster worden voorgesteld richten zich niet op de reductie van de financiële armoede, maar op verbeteren van de participatiemogelijkheden gegeven de financiële omstandigheden. Opnieuw kunnen dit nastrevenswaardige doelstellingen en maatregelen zijn, maar ze dragen niet bij aan het geformuleerde hoofddoel. Tot slot valt op dat een aantal maatregelen rechtstreeks op verlichting van de schuldenproblematiek lijkt te zijn ingestoken, terwijl de hoofddoelstelling is geformuleerd op het niveau van de armoedeproblematiek.

Om de overzichtelijkheid van de argumentatie te vergroten en de monitoring te vergemakkelijken, verdient het in onze ogen aanbeveling om de doelstellingen zowel op het niveau van armoede (ombuigen van de trend) als op het niveau van schulden te formuleren.

hebben betrokken. De uiteindelijke beleidsdoelstelling is immers de ombuiging van de trend; het is onwaarschijnlijk dat ongewijzigd beleid tot een ombuiging van de trend leidt. Opnieuw zijn concrete instrumenten of maatregelen vetgedrukt. Daarnaast zijn (sub)doelstellingen uit de Regionale beleidsvisie waarvoor geen concrete instrumenten of maatregelen zijn benoemd in rood afgedrukt. Tot slot zijn de interventies waarop de voorgestelde indicatoren aansluiten met een ster aangegeven. Deze analyse laat vier elementen duidelijk zien: • De Regionale beleidsvisie en het Activiteitenplan sluiten niet volledig op elkaar aan. Er zijn verschillende (sub-)doelstellingen waarvoor geen interventies worden uitgewerkt. Daarnaast zijn er in het Activiteitenplan drie concrete maatregelen die weliswaar in de Regionale Beleidsvisie worden genoemd maar in het Activiteitenplan niet verder worden uitgewerkt: ‘Bereken uw recht’, ‘Formulierenbrigade’ en ‘Convenant met bewindsvoerders’. Het te verwachten effect van deze maatregelen is daardoor onduidelijk. • Het hoofddoel ‘Ombuigen van de armoede’ komt in het Activiteitenplan niet aan de orde, dat richt zich uitsluitend op het niveau dat in de Regionale Beleidsvisie ‘beleidsdoelstellingen’ wordt genoemd. • De voorgestelde indicatoren richten zich op slechts een beperkt deel van de totale interventies zoals die uit de beleidstheorie naar voren komen.

Daarbij richten deze indicatoren zich vooral op het onderdeel ‘schulden’, terwijl daar maar in beperkte mate maatregelen op zijn voorgesteld. • Voor het vergroten van het bereik van de Kindregelingen zijn in het zijn in het Activiteitenplan geen concrete maatregelen uitgewerkt. Toch is er wel een indicator geformuleerd die zich daarop richt. In het onderzoek ‘Armoede en schuldhulpverlening’ constateerde de Rekenkamercommissie Schiedam Vlaardingen (2020) dat “Aan de doelstellingen zijn instrumenten gekoppeld en aan veel instrumenten zijn toetsbare indicatoren gekoppeld. Aan de doelstellingen zelf zijn geen concrete en toetsbare indicatoren gekoppeld. Hierdoor ontbreekt de eenduidige relatie tussen de doelstelling en de te bereiken resultaten. De indicatoren per instrument zijn in het algemeen zodanig geformuleerd dat deze gemeten kunnen worden. Er is echter nergens gespecificeerd hoe de doelstellingen concreet behaald kunnen worden. Daarnaast zijn er voor zowel schuldhulpverlening als armoedebeleid enkele algemene indicatoren ontwikkeld die geen relatie hebben met de doelstellingen” (RKC Schiedam Vlaardingen, 2020: 8). Hoewel het rapport van de Rekenkamer betrekking had op de vorige periode, constateren wij dat ook in het nieuwe beleidsplan nog steeds sprake is van beperkte aansluiting tussen beleid, doelen en indicatoren.

Daarbij laat de reconstructie van de beleidstheorie enkele verschillen zien tussen de Regionale Visie en het Activiteitenplan. Op grond van onze analyse komen wij tot de conclusie dat het voor een goede monitoring van de resultaten van het beleid voor de hand zou liggen om de indicatoren aan te laten sluiten bij de structuur van de beleidstheorie. Deze structuur bestaat uit één hoofddoel (ombuiging van de trend), drie beleidsdoelstellingen (preventie, actief armoedebeleid en vergoten bereik) en een serie instrumenten bij elk van deze beleidsdoelstellingen. De inzet van de instrumenten kan worden gemonitord op basis van outputgegevens (hoe vaak is het instrumenten toegepast, met welk bereik, etc.). De beleidsdoelstellingen bevinden zich op het niveau van het maatschappelijk effect: de zogeheten outcome doelstellingen.

Een dergelijke structuur vergemakkelijkt de monitoring van de voortgang van het beleid, maar stelt de betrokkenen ook in staat om te leren tijdens de uitvoering en daar waar nodig bij te sturen: in hoeverre kloppen de verwachtingen over de bijdrage van specifieke instrumenten aan het halen van de beleidsdoelstellingen, en in hoeverre kloppen de verwachtingen over de bijdrage van de beleidsdoelstellingen aan het hoofddoel? Tot slot stellen wij – zoals reeds aangegeven – vast dat het hoofddoel zich niet specifiek richt op schuldhulpverlening, terwijl een aanzienlijk deel van de beleidsdoelstellingen en de inzet van instrumenten juist daarop is gericht. Om een indruk te geven van de wijze waarop deze monitoring op basis van instrumenten en doelstellingen kan plaatsvinden, hebben wij bij een aantal gemeenten met een vergelijkbare opzet van het armoedebeleid in kaart gebracht op welke wijze de doelen en indicatoren zijn geformuleerd. Dit lichten wij in de volgende paragraaf toe.

In het Activiteitenplan Armoede en Schulden 2020-2023 van regionale uitvoeringsorganisatie Stroomopwaarts is deze beleidstheorie op een aantal punten concreter uitgewerkt. Dit geldt overigens niet voor alle punten. Daarnaast noemt het Activiteitenplan een aantal zaken die ongewijzigd worden voortgezet, en een aantal punten waarop het beleid wordt afgebouwd. Bijlage 2 geeft de beleidstheorie weer zoals wij die op basis van het Activiteitenplan Armoede en Schulden hebben gereconstrueerd. Daarbij geldt dat wij de ongewijzigd voortgezette basisdienstverlening niet in deze beleidstheorie

Hoewel de Regionale beleidsvisie Armoede en Schulden vrijwel in het gehele document over ‘armoede en schulden’ spreekt, is de doelstelling uitsluitend in termen van ‘armoede’ geformuleerd. Daar ligt (wellicht) de impliciete veronderstelling aan ten grondslag dat indien het aantal mensen dat in armoede leeft, daalt, ook het aantal mensen met schulden zal dalen.

Externe review – Monitoring aanpak armoede en schulden gemeente Schiedam

6. Doelen en indicatoren in andere gemeenten Om een beter beeld te krijgen van doelen en indicatoren die in andere gemeenten worden gebruikt, hebben wij relevante documenten van de gemeenten Delft, Enschede, Groningen, Rotterdam, Utrecht en Lelystad nader bestudeerd. In Bijlage 3 geven wij de belangrijkste doelen, instrumenten en indicatoren van het armoedebeleid in deze gemeenten beknopt weer. De doelstellingen die in de Regionale Beleidsvisie en het Activiteitenplan worden gebruikt, komen in verglijkbare vormen ook terug in andere gemeenten, hoewel deze niet overal even duidelijk worden geformuleerd. Evenals in de MVS-regio wordt in verschillende gemeenten nadruk gelegd op preventie en vroegsignalering met als doel om armoede te voorkomen. In de meeste van de onderzochte gemeenten bestaat deze vorm van beleid uit voorlichting en cursussen (voor verschillende groepen van volwassen en kinderen) en een goede signalering op het gebied van schuldenproblematiek en intergenerationele overdracht van armoede (zie bijlage 3). De gemeenten erkennen dat veel factoren die bijdragen aan het ontstaan van armoede. In sommige gemeenten (bijvoorbeeld Lelystad) is gebruik gemaakt van armoederisicoprofielen en risico-indicatoren.

Door met de risicoprofielen te werken, wordt de nadruk gelegd op het bestrijden van de risico’s die bijdragen aan het ontstaan van armoede en dus wordt de nadruk nog meer gelegd op preventie. De bijdrage van maatschappelijke partners in de inzet op preventie en vroeg signalering is essentieel. Denk hierbij aan financiële educatie aan kinderen en benutten van de signalen van onder meer buurtteams, huisartsen, sportverenigingen en woningbouwcorporaties. Ook de doelstelling ‘activerend armoede en schuldenbeleid’ komt in alle onderzochte gemeenten aan de orde. Het beleid en de instrumenten van deze doelstelling zijn erop gericht om bestaande armoedesituaties te verzachten of te herstellen. Dit beleid bestaat onder meer uit financiële tegemoetkomingen voor de doelgroep. Hierin staan de financiële belemmeringen die burgers ervaren centraal (zie ook Rekenkamer Lelystad, 2019). Om schuldenproblematiek effectief aan te pakken, hanteren sommige onderzochte gemeenten (Delft, Tilburg, en Utrecht) het Tilburgs model. In dit model wordt een onderscheid gemaakt tussen regelbare en onregelbare schulden en regelbare of onregelbare inwoners met schulden. De aanpak van de schuldenproblematiek hangt af van de kenmerken van de situatie, maar deze indeling kan dus een eerste basis zijn voor maatwerk. (zie Figuur 1).

Figuur 1. Tilburgs model Regelbare schuldenaar

Onregelbare schuldenaar

Regelbaar schuldenpakket

Schuldsituatie is op te lossen met een schuldhulpverlening

Mogelijkheden hangen af van individuele dossier:soms stabiliseren, soms geen oplossing

Onregelbaar schuldenpakket

Schuldhulpsituatie is alleen te stabiliseren

Gemeente kan niets of nauwelijks iets doen

Ook de focus op kinderen en jongeren als aparte doelgroep staat centraal in het armoede en schuldenbeleid van bijna alle gemeenten. In de meeste onderzochte gemeenten bestaat deze focus uit financiële voorlichting (preventief beleid) en participatie-stimulerende regelingen zoals een U-pas in Utrecht of Jeugdfonds Sport & Cultuur Rotterdam. Beide instrumenten bieden mogelijkheden om mee te doen met sport, cultuur, uitjes of andere activiteiten (activerend beleid). De derde doelstelling – bereikbaarheid van de voorzieningen en dienstverlening voor alle betrokken inwoners - wordt ook benadrukt in het armoedebeleid van de meeste gemeenten. Het beleid en de instrumenten zijn gericht om het creëren van laagdrempelige en makkelijk vindbare voorzieningen. Informatie en communicatie staan hierbij centraal, bijvoorbeeld via het instellen van financiële spreekuren en samenwerking met maatschappelijke partners zoals de wijkteams en jeugd- en gezinsteams. Uit diverse rekenkameronderzoeken blijkt dat ‘het systeem’ in Nederland als (te) complex en onpersoonlijk wordt ervaren. Daarom zette veel gemeenten in op het doorbreken van de complexiteit van de toegang tot het systeem (bijvoorbeeld Utrecht, Lelystad, Groningen, Rotterdam) en lobby richting het Rijk (Utrecht).

De formulering van de beleidsdoelen en prestatie-indicatoren is in de door ons onderzochte gemeenten niet altijd even concreet en specifiek. Evenals in de MVS-regio is de beleidstheorie niet altijd compleet. De gemeenten slagen er niet altijd in om concreet en specifiek te maken welke maatschappelijke effecten ze willen bereiken met het armoedebeleid. Het is niet altijd duidelijk op welke wijze doelstellingen en instrumenten bijdragen aan de oplossing van de armoede- en schuldenproblematiek. Het ontbreken van heldere doelstellingen en een goede beleidstheorie betekent dat het beleid moeilijk te monitoren en te evalueren is. De doelmatigheid en doeltreffendheid worden vooral afgemeten aan het gebruik van de regelingen en voorzieningen en geven dus geen duidelijke indicatie geven of de beleidsdoelen zijn behaald. Het ontbreken van eenduidige en concreet geformuleerde beoogde (maatschappelijke) effecten, bemoeilijkt het formuleren van goede prestatie-indicatoren (voor inzet, proces, output en outcome), die zicht geven op de mate waarin doelen en resultaten worden bereikt. Zolang dit aan de voorkant niet duidelijk is, is het ook lastig om op basis van een evaluatie een uitspraak te doen over effectiviteit en efficiëntie van het beleid en zijn er ook geen afwijkingen vast te stellen.

Tot slot speelt in verschillende gemeenten de vraag in hoeverre de indicatoren gericht moeten zijn op de verschillende subdoelgroepen. Daarvoor is het ook belangrijk de samenstelling en de kenmerken van de verschillende subdoelgroepen in de gemeente scherp in beeld te hebben. Een voorbeeld hiervan is te vinden in de gemeente Lelystad, waar gebruik wordt gemaakt van armoederisicoprofielen binnen het preventieve beleid. Door gebruik te maken van de armoederisicoprofielen wordt de doelgroep groter dan alleen de doelgroep die nu reeds met armoede te maken heeft, en dus wordt de nadruk nog meer gelegd op preventie (Gemeente Lelystad, 2019: 22). Deze analyse laat zien dat ook andere gemeenten worstelen met het concreet maken van de doelstellingen en indicatoren van het armoede en schuldenbeleid. Toch geeft bijlage 3 inspiratie voor het formuleren van doelstellingen en indicatoren die meer recht doen aan de ambities en de breedte van het beleid in de MVS-regio. Dit zijn echter wel indicatoren die nog verder ontwikkeld moeten worden.

7. Effectmeting preventieve aanpak? Bij de behandeling van de regionale visie Armoede en Schulden heeft de gemeenteraad van Schiedam naast een review van de gehanteerde indicatoren ook gevraagd om “de effecten van de maatregelen te laten toetsen door zowel de externe partij als het Kenniscentrum MVS dan wel de externe partij in samenwerking met het Kenniscentrum MVS. Een voorstel hiervoor aan de raad te doen toekomen, waarin de voor- en nadelen van beide genoemde opties aan bod komen en met regelmaat, te beginnen bij de Zomernota van 2021, terug te koppelen aan de raad, zodat bijsturing mogelijk is binnen 2 jaar”.

Externe review – Monitoring aanpak armoede en schulden gemeente Schiedam

Om drie redenen is het in onze ogen lastig om aan dit verzoek van de raad te voldoen. In de eerste plaats worden de effecten van de maatregelen gericht op preventie en vroegsignalering pas op langere termijn zichtbaar, terwijl de doorgevoerde versoberingen naar verwachting direct na het invoeren resultaten zullen hebben. Dit leidt er toe dat een vergelijking van de maatregelen op dit moment weinig zinvol is. Daarnaast is het investeren in preventie en vroegsignalering gevoelig voor de zogeheten ‘preventieparadox’: op individueel niveau is niet te zeggen welke individuen baat hebben bij het programma van preventie en vroegsignalering, terwijl in principe alle inwoners van Schiedam er mee in aanraking komen. Dat voelt als verspilling van middelen, terwijl op het niveau van de bevolking als geheel de effecten vaak positiever zijn dan van een programma dat zich vooral richt op een kleine groep met een hoog risico (zie Gunning-Schepers, 1998). De enige manier om dit goed te kunnen meten is met behulp van een indicator op outcome niveau voor de gehele populatie, output indicatoren zeggen doorgaans weinig over de effecten van preventieve programma’s. Zo zal ‘financiële educatie jongeren’ naar verwachting vele honderden keren moeten worden aangeboden om ervoor te zorgen dat het schulden op latere leeftijd bij hooguit enkele jongeren voorkomt.

Dat maakt een vergelijking van de effecten van een dergelijke maatregel met maatregelen die gericht zijn op een beperkte, duidelijk afgebakende groep erg lastig. Tot slot zijn er zeer veel factoren van invloed op het ontstaan van armoede en schulden waarvan een groot deel buiten de werkingssfeer van de voorgestelde maatregelen ligt, zoals de economische conjunctuur, veranderende wetgeving en de ontwikkelingen op de woningmarkt. In combinatie met de lange termijn waarop de effecten van preventie en vroegsignalering eventueel zichtbaar kunnen worden, maakt dit een vergelijking tussen de twee programma’s moeilijk.

2. De beleidsdoelstellingen zijn niet concreet gespecificeerd. Er worden drie beleidsdoelstellingen genoemd – kortweg preventie, activerend armoedebeleid en vergroting bereik van dienstverlening – maar deze doelstellingen zijn niet in meetbare termen vertaald. Evenmin is duidelijk wat het relatieve aandeel van deze beleidsdoelstellingen in het bereiken van de hoofddoelstelling zou moeten zijn. Voorts is de verhouding tussen de doelstellingen voor ‘schulden’ en voor ‘armoedebestrijding’ niet duidelijk. 3. De voorgestelde prestatie-indicatoren dekken maar een klein gedeelte van het totale beleid af, en zijn bovendien vooral gericht op het niveau van output, en veel minder op de maatschappelijke doelen die de gemeente zich heeft gesteld. Daarmee bestaat het gevaar dart de prestaties aan de hand van de voorgestelde indicatoren weliswaar worden behaald, maar dat het gewenste maatschappelijke resultaat achterblijft. 4. De causale relaties in het beleid blijven vaak expliciet. Onduidelijk is soms welk instrument in welke mate aan welke doelstelling zou moeten bijdragen, en via welke mechanismen deze instrumenten dan werken. Daarmee blijft onduidelijk hoe realistisch de gestelde doelstellingen uiteindelijk zijn. Wij concluderen dan ook dat de voorgestelde indicatoren slechts in beperkt mate inzicht geven in de effectiviteit van de Aanpak Schulden en Armoede van de gemeente Schiedam.

Door de indicatoren meer aan de hand van de beleidstheorie te structureren en zowel output als outcome indicatoren te hanteren, wordt het inzicht in de effectiviteit vergroot. Daarbij zou het wenselijk zijn om de beleidsdoelstellingen concreter te formuleren en duidelijker aan te geven hoe elke beleidsdoelstelling bijdraagt aan het uiteindelijke hoofddoel van de Regionale Visie Armoede en Schulden.

Kortom: in onze ogen is op dit moment een vergelijking van de effecten van beide typen maatregelen lastig. Wat wel tot de mogelijkheden behoort, is een analyse van de mogelijke negatieve effecten van de doorgevoerde versoberingen. Doordat de gemeente Schiedam heeft besloten af te zien van de versoberingen die in Maassluis en Vlaardingen wel zijn doorgevoerd, is het mogelijk om hierin globaal inzicht te krijgen. Daarbij geldt echter nog steeds dat er maar weinig indicatoren beschikbaar zijn die hiervan een goed beeld geven.

8. Conclusies De Regionale Visie Armoede en Schulden van de MVS-Regio en het bijbehorende Activiteitenplan van Stroomopwaarts presenteren het beleid, de doelstellingen, de instrumenten en de indicatoren van het armoede en schuldenbeleid in de gemeente Schiedam en de regio. Deze review had als doel om te beoordelen in hoeverre de geformuleerde prestatie-indicatoren en de voorgestelde data en meetmethoden voldoende inzicht geven in de effectiviteit van de Aanpak Schulden en Armoede door de gemeente Schiedam en de overige gemeenten in de regio. Daarbij hebben wij ons specifiek gericht op de volgende aspecten: • Adequaat: in hoeverre schetsen de prestatie-indicatoren, data en meetmethoden een goed beeld van de effecten van het beleid? • Volledig: in hoeverre dekken de prestatie-indicatoren, data en meetmethoden alle relevante dimensies van de problematiek? • Causaal: in hoeverre stellen de prestatie-indicatoren, data en meetmethoden het bestuur en de raad in staat om een relatie te leggen tussen de waargenomen effecten en de genomen beleidsmaatregelen, ook in de veranderende omstandigheden als gevolg van de Covid-19 crisis? Op basis van onze review komen wij tot de volgende vier conclusies: 1.

De beleidstheorieën in de Regionale Beleidsvisie en het Activiteitenplan zijn impliciet behoorlijk goed uitgewerkt, met een adequate koppeling van instrumenten, subdoelstellingen en doelstellingen. Daarbij zijn twee kanttekeningen te plaatsen. Ten eerste zitten er enkele verschillen tussen het Activiteitenplan en de Regionale Visie, die niet of nauwelijks worden toegelicht. In de tweede plaats wordt de koppeling met de hoofddoelstelling uit de regionale beleidsvisie, ‘ombuigen van de stijgende trend’, in beide documenten niet uitgewerkt.

Externe review – Monitoring aanpak armoede en schulden gemeente Schiedam

Overzicht van gebruikte literatuur Armoede in kaart. SCP. 2019. https://digitaal.scp.nl/armoedeinkaart2019/waar-wonen-de-armen-in-nederland/ Dekker, F., van der Klein., Huygen. 2010. Samen voor succes in armoedebestrijding: Enschede. https://www.verwey-jonker.nl/doc/stedenestafette/3738_Stedenestafette-Enschede.pdf Evaluatie armoedebeleid van gemeente Groningen. Rekenkamercommissie Groningen. Februari 2016. Gemeente Delft. Nota Schuldhulpverlening 2019-2022. https://delft.groenlinks.nl/sites/groenlinks/files/2020-11/Nota%20Schuldhulpverlening_2019-2022.pdf Gemeente Enschede. Vitaal en sociaal. 2019. https://documenten.enschede.nl/3-3-vitaal-en-sociaal1910 Gemeente Groningen. 2018-2019. Armoede- en minimabeleid. https://groningen.begroting-2020.nl/p26845/1-2-2-armoede-en-minimabeleid Gemeente Lelystad. Nota Armoede en Schuldhulpverlening 2019-2022. https://www.lelystad.nl/Documenten/Beleidskaders/Nota%20Armoede%20en%20 Schuldhulpverlening%202019%20-%202022%20-%20na%20raadsbesluit%202%20april%202019%20 -%20DEF.pdf. Gemeente Rotterdam. 2019. https://www.watdoetdegemeente.rotterdam.nl/omissie2019/programmas/ Gemeente Utrecht. Utrecht inclusief. Vernieuwing van de Utrechtse Armoedeaanpak 2016-2019. http://stadspodiumutrecht.nl/wp-content/uploads/2015/09/Utrecht-Inclusief.pdf Gunning-Schepers, L.J. (1998). Dwalingen in de methodologie. V.

De preventieparadox: weinigen met hoog risico versus velen met matig risico. Nederlands Tijdschrift voor Geneeskunde, 142 (33). Rekenkamerbrief armoedebeleid aan de hand van recente rekenkameronderzoeken. 2018. https://www.lelystad.nl/4/rekenkamer/Onderzoeken/Rekenkamerbrief-armoedebeleid-enschuldhulpverlening.html Delftse Rekenkamer rapport. 2017. Armoede in Delft. file:///C:/Users/agaka/Dropbox/Research/schidam%20armoede/Delftse_Rekenkamer__rapport_ Armoede_in_Delft.pdf Rekenkamercommissie gemeente Enschede. 2015. Armoede, participatie en beleid in Enschede. Conclusies en aanbevelingen betreffende het armoedebeleid van de gemeente Enschede http://docplayer.nl/17167936-Armoede-participatie-en-beleid-in-enschede-conclusies-en-aanbevelingen-betreffende-het-armoedebeleid-van-de-gemeente-enschede.html Rekenkamercomissie Groningen. 2016. Evaluatie armoedebeleid van gemeente Groningen. https://gemeente.groningen.nl/sites/default/files/rkc-groningen---eindrapport-onderzoek--armoedebeleid---februari-2016.pdf

Externe review – Monitoring aanpak armoede en schulden gemeente Schiedam

Bijlage 1: De beleidstheorie van de Regionale Visie Aanpak Armoede en Schulden Verbeteren participatie en welzijn van inwoners van MVS

Convenant met bewindvoerders Jaarlijkse indexering maatregelen

Afnamen van aantal mensen dat in armoede en met schulden leeft

Betere afweging bij schulden bewind

Ombuigen stijgende trend van aantal mensen dat in armoede leeft

Financiële educatie jongeren

Gezonde levensstijl

Activerend armoede en schuldenbeleid, speciale aandacht voor kinderen en jongeren Inzet ‘Bereken uw Recht’ Meedoen door kinderen

Preventie

Werk

Leren omgaan met geld

Deelnemen sport en verenigings- leven

Vroegsignalering

Externe review – Monitoring aanpak armoede en schulden gemeente Schiedam

Schuldhulpverlening bij wijkteams

Vereen voudigen communicatie

Aansluiten bij doelgroep

Formulieren brigade

Aandacht voor laag geletterd-heid

Sociale incasso en maatwerk

Meer maatwerk door medewerkers

Verbeteren bereik

Schuldhulp-verlening

Nazorg bij wijziging situatie Goed mee kunnen doen op school

Arme kinderen voldoende gelegenheid tot opleiding bieden

Voorlichting en bespreek-baar maken schulden

Verkenning inzet sanerings- krediet

Onderzoek noodhulp bureau

Externe review – Monitoring aanpak armoede en schulden gemeente Schiedam

Bijlage 2: De beleidstheorie in het Activiteitenplan Surplus: instrument verrekening part-time werk

Gesprek over innovatieve aanpak werk en schulden

Inzet jobcoach Inzet preventie- medewerkers in wijkteams

Money Ways

Ontwikkeling uitstroompremie

Werk

Money Fit

Meedoen door kinderen

Nazorg bij wijziging situatie

Leren omgaan met geld

Deelnemen sport en verenigings- leven

Voorlichting en bespreek-baar maken schulden

Inzet Mesis

Money Ways

Externe review – Monitoring aanpak armoede en schulden gemeente Schiedam

Verbeteren bereik

Schuldhulpverlening bij wijkteams

Vereen voudigen communicatie

Aansluiten bij doelgroep

Formulieren brigade

Aandacht voor laag geletterd-heid

Sociale incasso en maatwerk

Vroegsignalering

Inzet 1 fte nazorg en traject begeleiding

Betere afweging bij schulden bewind

Schuldhulp-verlening

Gezonde levensstijl Goed mee kunnen doen op school

Arme kinderen voldoende gelegenheid tot opleiding bieden

Voorlichting werkgevers

Activerend armoede en schuldenbeleid, speciale aandacht voor kinderen en jongeren Inzet ‘Bereken uw Recht’

Preventie, vroegsignalering en nazorg

Convenant met bewindvoerders

Lift je Leven Maassluis

Startpunt geldzaken

Financiële educatie jongeren

Onderzoek toegankelijkheid vergroten

Maatwerk aanpak jongeren

Verkenning inzet sanerings- krediet

Onderzoek noodhulp bureau

Externe review – Monitoring aanpak armoede en schulden gemeente Schiedam

Inzet ervarings- deskundige

Bijlage 3: Doelstellingen en indicatoren in verschillende andere gemeenten Beleids- doelstelling

Gemeente

Gewenste maatschappelijke effect:

Prestatie-indicator

Meetinstrument

Preventief armoedebeleid

Lelystad 2019-2022

- Het voorkomen van armoede problematiek - Het verminderen van de overdracht van armoede van generatie op generatie

Risico’s- indicatoren: - Onderwijsachterstanden/ Vroegtijdig schoolverlaten - Achterstanden arbeidsmarkt - Laaggeletterdheid - Gezondheids achterstanden - Ongezond pedagogisch klimaat

Kwantitatieve input: Waarstaatjegemeente. nl, lelystadinzicht.nl, lelystadincijfers.nl en GGD-gezondheidsmonitor Kwalitatieve input: Koffieochtenden armoede*, overleg laaggeletterdheid, overleg onderwijs (o.a. bestuurlijk overleg LEA), overleg gezondheid (o.a. algemeen bestuurlijk overleg GGD)

Delft 2019-2022

Preventieve en proactieve ondersteuning

Preventie en vroeg signalering rondom schuldenproblematiek: trainingen, diverse workshops voor jongeren en voorlichting aan sociale partners

- Vergroten financiële zelfredzaamheid van burgers met als indicator dat 89% van het aantal trajecten na de advies-/intakefase succesvol wordt afgerond

Utrecht 2016-2019

De regelingen hebben een preventieve werking en bieden een duurzame oplossing

- Inzet op kinderen: de opvoeding en scholing financiële voorlichting) - Inzet op life-events: ondersteuning in gebeurtenissen die grote impact hebben zoals langdurige ziekte en verlies van werk - Armoede bespreekbaar maken - Vroeg signalering van betalingsachterstanden: pilot in samenwerking met het Bureau Krediet Registratie (BKR)

Waardevolle gegevens van bestaande bronnen die een beeld geven van de armoede situatie in Utrecht Bv. Laag inkomen: - Percentage inwoners dat moet rondkomen van een inkomen rond het wettelijk sociaal minimum (Bron: CBS). Daadwerkelijke cijfers lopen 2 jaar achter, globale doorraming mogelijk. - Duur inkomen rond wettelijk sociaal minimum: ten minste 1 jaar en 4 jaar en langer (bron: CBS/minimascan Stimulansz) Indicatoren die zicht geven op het effect van specifieke inzet in de vernieuwde armoedeaanpak Bv. Effectindicatoren van inzet life events: - % gebruikers dat vooruitgaat door inzet op life events, bv na een jaar zowel financieel als sociaal op orde zijn (nog te ontwikkelen, wordt meegenomen in pilot ontwikkeling life events)

Rotterdam 2018-22

- Meer aandacht voor schuldpreventie - Meer maatwerk in schuldbemiddeling - Oplopende schulden voorkomen

Voor 2022 is voor 15.000 Rotterdammers met financiële problemen een individueel ondersteuningsplan opgesteld

Beleids- doelstelling

2. Activerend armoede en schuldenbeleid

Gemeente

Gewenste maatschappelijke effect:

Prestatie-indicator

Meetinstrument

Groningen 2018-2019

Richting op kinderen en gezinnen in armoede om de generatiearmoede doorbreken

Aantal toegekende aanvragen bijzondere bijstand

Beoogd 2018 en 2019 Stabiel

Voor een bredere doelgroep blijven minimaregelingen zoals de bijzondere bijstand en individuele inkomenstoeslag in stand

Waarvan in het kader van de witgoedregeling

Beoogd 2018 en 2019 Stabiel

Geen bezuinigen op het totale budget voor armoede- en minimabeleid

Aantal verstrekte individuele inkomenstoeslagen (voorheen langdurigheidstoeslagen)

Beoogd 2018 en 2019 Stijging

Een deel van de middelen dat hierdoor vrijvalt, zetten we in om het grotere bereik/gebruik van de minimaregelingen op te vangen

Aantal deelnemers collectieve zorgverzekering

Beoogd 2018 en 2019 Stabiel

Aandacht voor schulden

- Focus op de samenwerking Buurtteams en Schulddienstverlening van WenI en Stadsgeldbeheer - Inzet van vrijwilligers - Terugdringen kosten beschermingsbewind - Vernieuwende aanpak middels een Social Impact Bond

- Percentage mensen met (beginnende) schulden die bekend zijn binnen de keten waarbij de financiële situatie stabiliseert of verbetert. (Met samenwerkingspartners als Buurtteams en Stadsgeldbeheer onderzoeken of deze ontwikkeld kan worden). - Gemiddeld schuldbedrag (nog te ontwikkelen, mogelijkheid tot opnemen in registratiesysteem WenI)

Stimuleren maatschappelijke allianties en initiatieven

- Verbinden en uitbreiden van het armoedenetwerk - Stimuleren van maatschappelijke initiatieven

Het opheffen en voorkomen van problematische schulden

De financiële zelfredzaamheid van burgers te vergroten, schuldensituaties hanteerbaar te maken en waar mogelijk de burger zelf te laten werken aan een schuldenvrije toekomst.

Utrecht 2016-2019

Delft 2019-2022

- Hanteerbaar maken van schuldensituaties met als indicator dat 80% van het aantal trajecten bij de Financiële Winkel van Delft na de stabilisatiefase succesvol wordt afgerond. - Werken aan een schuldenvrije toekomst met als indicator dat 65% van de schuldregelingen slaagt.

2010 - 3000 2020 - 9000 2021 - 15000

Externe review – Monitoring aanpak armoede en schulden gemeente Schiedam

Beleids- doelstelling

3. Laag drempelige en vindbare voorzieningen en dienstverlening

Gemeente

Gewenste maatschappelijke effect:

Prestatie-indicator

Meetinstrument

Lelystad 2019-2022

Minder mensen ervaren financiële stress door verbeteren van toegang tot voorzieningen

- Aantal inwoners met betaalachterstanden bij partijen als wooncor poraties, nutsbedrijven en zorgverzekeraars. - Gebruik voorzieningen voor inkomens- en financiële ondersteuning afgezet tegen het aandeel gerechtigden.

Kwantitatieve input: Achterstandslijsten zorgverzekeraars, Centrada en nutsbedrijven Kwalitatieve input: Koffie ochtenden armoede* en overleggen met schuldhulpverleningspartijen Kwantitatieve input: Armoedemonitor (lelystadinzicht.nl; lelystadincijfers.nl; gebruik voorzieningen en inwoners samenstelling); rapportages van schuldhulpverleningspartijen Kwalitatieve input: Cliëntenraad Sociaal Domein (toegang tot voorzieningen)

Enschede 2019

Kinderen groeien niet op in armoede

% kinderen dat gebruik maakt van Stichting Leergeld

De huishoudens doen zo min mogelijk een beroep op inkomensondersteuning

% huishouden dat gebruik maakt van een verstrekking bijzondere bijstand

Utrecht 2016-2019

Doorbreken van het complexe systeem buiten Utrecht; lobby richting het Rijk

- Toegang - Armoederegelingen: een nieuw, logisch en eenvoudig pakket van regelingen

Armoederegelingen: - % bereik van de collectieve armoedevoorzieningen: U-pas en Collectieve ziektekostenverzekering (Bron: WenI). - % kinderen dat participeert (sporten, meedoen op school, etc) door de U-pas (Bron: uitvoerder U-pas, onderdeel aanbesteding U-pas) - % volwassenen dat deelneemt aan structurele sporten cultuuractiviteiten (Bron: uitvoerder U-pas, onderdeel aanbesteding U-pas). - Beleving eenvoud van de armoederegelingen (nog te ontwikkelen, wordt meegenomen in het nieuw te ontwerpen klanttevredenheidsonderzoek van WenI).

Lelystad 2019-2022

Mensen met financiële stress worden tijdig en met passende hulp opgevangen

- Gebruik financieel spreekuren voor lichte financiële problematiek. - Mensen weten waar ze terecht kunnen met vragen m.b.t. financiële ondersteuning.

Kwantitatieve input: rapportages financieel spreekuur en andere inlopen/spreekuren Kwantitatieve input: leefsituatie onderzoek Kwalitatieve input: Cliëntenraad Sociaal Domein (toegang tot voorzieningen), overleg Sociaal Wijkteams, overleg financieel spreekuur, etc.

Groningen 2018-2019

Aantal ondersteuningscontacten dat tot stand komt binnen de projecten/overige activiteiten van het armoedebeleid

Beoogd 2018 en 2019 Stabiel

Externe review – Monitoring aanpak armoede en schulden gemeente Schiedam

Erasmus University Rotterdam (EUR) Erasmus School of Social and Behavioural Sciences Burgemeester Oudlaan 50 3062 PA Rotterdam, The Netherlands www .eur .nl/en/essb

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij de gemeente is leidend. Bron: https://api.notubiz.nl/document/11551618/1