Bijlage 2- Rapport Deskundigencie

Daarom geeft ze Rijk en gemeenten de suggestie mee om onderzoek te doen naar de fundamentele vraag in hoeverre jeugdhulp over de as van burger – overheid geregeld moet blijven worden. In hoeverre is het haalbaar en wenselijk om onderscheid te maken naar de rol van de overheid als verantwoordelijke voor het systeem en de financiering, en professionals (lees: medewerkers in het lokale team, huis- en jeugdartsen en specialisten) verantwoordelijkheid te geven voor de inhoudelijke beoordeling en toeleiding? In dat geval is het afgeven van een beschikking geen zaak meer van bezwaar en beroep, maar geldt de professionele lijn met bijbehorende checks and balances, waaronder bijvoorbeeld een second opinion. De overheid stuurt dan op een andere wijze op het stelsel. En het zorgt voor een mogelijk andere verhouding tussen burger en overheid. Bied aanbieders tijd en financiële ruimte om tot passende alternatieven voor gesloten jeugdhulp te komen De commissie adviseert om de druk erop te houden om tot verdere afbouw van de gesloten jeugdhulp te komen. Het advies aan het Rijk is om de betrokken aanbieders en ketenpartners (denk bijvoorbeeld aan de scholen) meer tijd en financiële ruimte te geven om alternatieven te ontwikkelen en hieruit lessen te trekken.

Juist omdat het hier gaat om zeer kwetsbare jongeren en ook omdat de veiligheid van professionals in deze nieuwe vormen moet worden gewaarborgd, is zorgvuldigheid een eerste vereiste.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

54

4.5 Inspanningen, opbrengsten en gezamenlijke sturing Een beoordeling van opbrengsten van de Hervormingsagenda tot nu toe is niet mogelijk door afwezigheid van prestatie-indicatoren, voldoende geschikte data en gerichte monitoring. De sturing op de uitvoering van de Hervormingsagenda is vooral procesmatig en gericht op behoud van draagvlak. Om tot versnelling te komen, is meer focus op de inhoud en doorzetÝngskracht nodig.

Reflecties Wenkend perspectief in Hervormingsagenda is betekenisvol… In paragraaf 2.1 van de Hervormingsagenda Jeugd staat het wenkend perspectief voor jeugdigen en gezinnen beschreven. De vijf genoemde punten (inclusieve samenleving; versterking van de directe leefomgeving en sociale basis; passende ondersteuning; passende zorg; aansluiting bij leefwereld van jeugdigen) kunnen op brede instemming rekenen, niet alleen van betrokkenen, maar ook van deskundigen en van de commissie. Met deze visie zetten de vijfhoekpartners een betekenisvolle stip op de horizon. Eerder in dit hoofdstuk is de commissie al ingegaan op de beperkte focus die in het vervolg van de agenda aan meerdere van deze punten is gegeven. De commissie wil aanvullend nog twee andere punten markeren. … Maar het ontbreekt aan uitwerking van maatregelen naar meetbare indicatoren, … Allereerst is onduidelijk hoe het wenkend perspectief zich vertaald heeft naar de verschillende maatregelen die in de agenda zijn opgenomen. De commissie mist inzicht in de samenhang tussen visie en maatregelen. Aansluitend daarop stelt de commissie vast dat er voor elk van de maatregelen wel doelstellingen zijn geformuleerd, maar dat deze niet concreet zijn gemaakt en niet zijn uitgewerkt naar meetbare output- en outcome-indicatoren. De commissie vindt dit echt een groot gemis.

De beschikbare voortgangsinformatie en ook de monitor van de Hervormingsagenda volgen de voortgang op gemaakte afspraken, maar laten niet zien welke uitkomsten hiermee gerealiseerd worden. … en ook de besparingsdoelstellingen zijn niet meetbaar gemaakt De commissie is gevraagd een beoordeling te maken van de inspanningen van Rijk en gemeenten en de bijbehorende opbrengsten. Dat roept de vraag op wat die opbrengsten zijn. Is dat het realiseren van de doelstellingen per maatregel of zijn dat de besparingsdoelstellingen die in bijlage 2 van de Hervormingsagenda staan opgenomen? De commissie mist ook hier de samenhang tussen de maatregelen en de besparingsdoelstellingen. En ook voor de besparingsdoelstellingen geldt dat in het geheel niet duidelijk is hoe kan worden bepaald of deze doelstellingen zijn gerealiseerd. Commissie komt tot een gewogen oordeel over inhoudelijke en financiële opbrengsten Hervormingsagenda Jeugd De commissie ziet dat in het kader van data en monitoring hard gewerkt wordt om de beschikbaarheid van financiële data te verbeteren en het mogelijk te maken bestaande databronnen aan elkaar te verbinden. De commissie mist echter een inhoudelijk vertrekpunt; dataverzameling en duiding zijn alleen zinvol als helder is wat het achterliggende doel is.

Omdat prestatie-indicatoren ontbreken, is het voor de commissie niet mogelijk een onomstotelijk oordeel te vellen over de mate waarin sprake is van realisatie van de opgaven uit de Hervormingsagenda, noch vanuit het perspectief van de inhoudelijke maatregelen, noch financieel kijkend naar de besparingsdoelstellingen. De commissie kan alleen tot een gewogen oordeel komen.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

55

Dit is een teleurstellende conclusie, ook voor alle betrokkenen die met veel inzet werken aan de uitvoering van de agenda: behaalde successen zijn niet meetbaar gemaakt. Wellicht is dit ook een verklaring waarom er in de overleggen in de stuurgroep en het bestuurlijk overleg jeugd over de inhoudelijke voortgangsbeelden van de Hervormingsagenda geen verbinding wordt gemaakt met de financiële ontwikkeling, zowel qua uitgaven als qua besparingen. Het ontbreken van sturingsindicatoren maakt het leggen van zo’n verbinding begrijpelijkerwijs eigenlijk onmogelijk. Vijfhoekpartners kijken dikwijls naar elkaar Er wordt hard gewerkt aan de realisatie van de Hervormingsagenda. De vele gesprekspartners hebben de commissie daarvan overtuigd. In de gesprekken heeft de commissie ook dikwijls opgemerkt dat partners de neiging hebben naar elkaar te kijken om te kunnen doorpakken op de uitvoering. Het meest treffende voorbeeld hiervan is de interactie tussen gemeenten en het Rijk als het gaat over de afbakening van de reikwijdte van de Jeugdwet. Volgens gemeenten is dat een noodzakelijke voorwaarde om de toestroom in de jeugdzorg te beteugelen. Andersom wijzen de rijkspartners erop dat gemeenten in hun verordening ook aanscherpingen kunnen aanbrengen op het al dan niet aanbieden van maatwerkvoorzieningen; iets waarvoor zij het Rijk niet nodig hebben. Maar dit is niet het enige voorbeeld.

Aanbieders hebben bijvoorbeeld behoefte aan opdrachtverheldering en kaders om tot uitwerking te komen van de afspraken uit de maatregel ‘kwaliteit en blijvend leren’. Gemeenten en Rijk moeten volgens velen de problemen in aanpalende beleidsdomeinen (lees: wonen, armoede, GGZ) eerst aanpakken, want anders blijft de instroom van jongeren in de jeugdzorg hoog. Daarnaast kijken professionals naar de gemeenten om de financiële druk weg te halen, zodat zij meer ruimte hebben om te doen wat nodig is. Maar anderzijds is er vanuit de professionals ook een roep om grenzen te stellen aan wat van een behandeling mag worden verwacht. De governance van de Hervormingsagenda mist doorzetÝngskracht Dit kijken naar elkaar legt volgens de commissie een kwetsbaar punt in de governance van de Hervormingsagenda bloot. Met de werkgroepen, de stuurgroep en het bestuurlijk overleg jeugd is een stevige programmastructuur opgetuigd, waarin zoveel mogelijk alle vijfhoekpartners aan tafel zitten. Dit uitgangspunt van gezamenlijk optrekken en draagvlak creëren is mooi en heeft waarde. Maar de commissie vindt dat er te weinig aandacht is voor sturing en doorzetÝngskracht. Het gebrek aan sturingsindicatoren, zoals hierboven toegelicht, is hier waarschijnlijk mede debet aan.

Het maakt dat elke partner de Hervormingsagenda omarmt vanuit het eigen perspectief, maar dat een daadkrachtige en gerichte sturing op concrete gemeenschappelijke doelstellingen ontbreekt.

Adviezen Stel op korte termijn een set van inhoudelijke en financiële prestatie-indicatoren op De commissie doet een dringend beroep op alle vijfhoekpartners om de maatregelen uit de Hervormingsagenda te vertalen naar concrete doelstellingen en prestatie-indicatoren. Het is aan Rijk en gemeenten om hieraan vervolgens realistische besparingsdoelstellingen te verbinden (zie ook hoofdstuk 5). De commissie adviseert daarnaast om in de sturing op de Hervormingsagenda nadrukkelijk de verbinding te maken tussen inhoudelijke doelrealisatie, de uitgavenontwikkeling voor jeugd en de realisatie van de besparingsdoelstellingen, niet alleen in het bestuurlijk overleg tussen Rijk en gemeenten, maar ook in het bestuurlijke overleg Jeugd. Stel een onafhankelijk boegbeeld met doorzetÝngsmacht aan De sturing op de Hervormingsagenda is nu een balansoefening tussen draagvlak en doorzetÝngskracht. Dit belemmert de voortgang en gaat niet de versnelling in de transitie brengen. De commissie vindt dat er meer strategische sturing nodig is en het publieke belang de boventoon moet voeren.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

56

Het belang van kwetsbare jongeren en de gezinssituatie waarin zij opgroeien, moet voorop staan. Private of deelbelangen, hoe begrijpelijk ook, zijn hieraan ondergeschikt. De commissie adviseert om een onafhankelijk boegbeeld aan te stellen voor de sturing op een daadkrachtige uitvoering van de Hervormingsagenda Jeugd met rechtstreekse ingangen naar de verantwoordelijk bestuurlijke partners in de vijfhoek. Zo’n boegbeeld moet het mandaat krijgen om gemaakte afspraken af te dwingen.

4.6 Rollen, verantwoordelijkheden en gedeeld eigenaarschap De complexe verhouding tussen gemeenten, aanbieders en professionals zet doelrealisatie onder druk. Vraag naar en aanbod van jeugdzorg zijn niet in evenwicht. Regionaal bindende afspraken zijn nodig om de balans te herstellen. Jongeren zijn gebaat bij flexibele op- en afschaling van hulp en/of zorg. De jeugdzorgketen kan dit nu niet waarmaken.

Reflecties Organisatie en uitvoering jeugdzorg zijn complex samenspel van belangen Met de ondertekening van de Hervormingsagenda Jeugd hebben alle vijfhoekpartners – Rijk, gemeenten, aanbieders, professionals en cliënten – zich geschaard achter het wenkend perspectief en de maatregelen. In de basis erkennen betrokken partners de noodzaak tot een andere organisatie en inrichting van de jeugdzorg in Nederland. De verschillende rollen die partners daarin spelen en de belangen die zij daarin hebben, leiden ertoe dat daadwerkelijke realisatie van dat wenkend perspectief weerbarstig is. De commissie erkent die complexiteit van het speelveld. Gemeenten hebben meerdere verantwoordelijkheden die niet vanzelfsprekend op elkaar aansluiten: als financier moet de gemeente een efÏciënte uitvoering bewaken; als uitvoerder is de gemeente zelf onderdeel in het systeem; en als regisseur moet de gemeente zorgen voor een effectief, dekkend en passend zorglandschap. Financiële beheersbaarheid voert de boventoon. De Hervormingsagenda heeft daarnaast ingrijpende consequenties voor de positie van de aanbieders. De commissie ziet hen worstelen met hun rol: er is een gedeeld belang om tot passende zorg voor kwetsbare jongeren te komen, maar er is ook een individueel belang om de continuïteit van de eigen organisatie te waarborgen.

Dit leidt in de praktijk tot verschillende bewegingen, mede afhankelijk van de mate waarin gemeenten hierop sturen. De commissie ziet dat ook professionals zoekende zijn. Enerzijds pleiten zij voor professionele ruimte om in de relatie met de jongere de meest passende ondersteuning of behandeling te kunnen bieden, ook al is die niet bewezen effectief. Anderzijds hebben zij behoefte aan kaders om zich te weren tegen maatschappelijke druk om door te blijven behandelen, wellicht tegen beter weten in. De commissie begrijpt de druk die professionals voelen ten aanzien van het tuchtrecht. Een gezamenlijke visie en onderling vertrouwen zijn belangrijke bouwstenen voor een succesvol samenspel De commissie heeft geen uitgebreid onderzoek gedaan naar de manier waarop het samenspel tussen gemeenten, aanbieders en professionals zich in de praktijk ontvouwt. Met de werkbezoeken heeft de commissie wel een inkijk gekregen in een aantal gemeenten. In de manier waarop betrokken partners zich daar presenteerden en vertelden over hun aanpak in de praktijk, komt een aantal succesfactoren naar voren.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

57

De rode draad die de commissie daaruit ophaalt, is het groeiende onderlinge vertrouwen: een gezamenlijke visie en strategie (op regionale of lokale schaal), en van elkaar op aan kunnen in de uitvoering zijn daarvoor essentiële ingrediënten. Dat opbouwen van vertrouwen vraagt niet alleen om erkenning van elkaars belangen en ruimte geven aan elkaars expertise, maar ook om heldere gezamenlijke kaders en afspraken, en sturing op resultaten. Schaarste vraagt om partnerschap De commissie gelooft in bovenstaande aanpak. Het inzetten op partnerschap lijkt de enige weg voorwaarts. De open house benadering die een deel van de gemeenten nog hanteert in de contractering van aanbieders, staat hiermee op gespannen voet. Keuzevrijheid is een groot goed, maar deze systematiek komt het beste tot zijn recht in een markt waarin het aanbod groter is dan de vraag. De ‘markt van jeugdzorg’ kenmerkt zich juist door schaarste: de vraag en de complexiteit van de vraag nemen toe, met groeiende wachtlijsten tot gevolg. De indruk bestaat dat vooral jongeren die behoefte hebben aan gespecialiseerde hulp en/of zorg, hiervan de dupe zijn. Er zijn veel aanbieders van lichte(re) jeugdhulp. Mede daardoor is er minder capaciteit beschikbaar voor zwaardere zorg. Deze mismatch moet aangepakt worden.

Er zit te weinig flexibiliteit in de jeugdzorgketen om te kunnen op- en afschalen De jeugdzorgketen – van partners in de sociaalpedagogische basis tot aanbieders van gespecialiseerde jeugdzorg en partners in de jeugdbescherming en de jeugdreclassering – lijkt nog beperkt onderling verbonden. Uit de gesprekken die de commissie heeft gevoerd en de onderzoeken en position papers die zij heeft gelezen, komt een beeld naar voren van versnippering in de keten. Dit is niet in het belang van de jongeren. Eenmaal afgeronde behandeltrajecten zijn moeilijk weer op te starten, terwijl dat dikwijls wel wenselijk is. De commissie erkent de angst die jongeren voelen of hulp wel beschikbaar blijft en snapt dat jongeren aangeven liever langer in zorg te blijven, vanwege het risico dat een vervolgvraag leidt tot (opnieuw) plaatsing op de wachtlijst. Daarnaast spreekt de commissie haar grote zorgen uit over de overgang van de Jeugdwet naar de Wmo/Zvw als een jongere de leeftijd van 18 jaar bereikt. Van de mogelijkheden tot verlengde jeugdzorg wordt nog veel te weinig gebruikgemaakt.

Adviezen Pak door op de transformatie van het aanbod van jeugdzorg met bindende regionale afspraken De commissie dringt er bij gemeenten en aanbieders op aan om op korte termijn bindende afspraken te maken over de transformatie van het aanbod van jeugdzorg. Dat begint met het opstellen van een gezamenlijke visie en uitvoeringsplan van gemeenten en aanbieders in elk van de jeugdzorgregio’s. Voorbeelden uit andere domeinen – denk aan het integraal zorgakkoord en de regionale energiestrategie – laten zien dat zo’n regionale aanpak meerwaarde heeft. Ook in het jeugddomein ziet de commissie in een aantal regio’s al waardevolle voorbeelden. De commissie vindt dat het Rijk de verantwoordelijkheid heeft om regionale partners hiertoe te verplichten. De commissie heeft kennis genomen van de voorgeschreven indeling van de jeugdzorgregio’s en de verplichting tot samenwerking via een gemeenschappelijke regeling. De regionale visie op de ontwikkeling van de vraag naar jeugdzorg en de bijbehorende inrichting van het jeugdzorglandschap moeten duidelijk maken welk aanbod van hulp en zorg nodig is. De commissie vindt dat dit inzicht moet worden vertaald in bindende afspraken tussen gemeenten en aanbieders, eenduidige kwaliteitseisen, prestatie-indicatoren om vanuit gemeenten financieel te kunnen sturen op de uitgaven, en frequente momenten van monitoring en evaluatie.

De commissie is van mening dat deze bindende afspraken de basis leggen om tot een stevig partnerschap te komen. Het advies is om in de afspraken expliciet mee te nemen hoe het aantal te contracteren aanbieders een plek krijgt in dit streven naar partnerschap.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

58

De commissie kan op basis van de verworven inzichten geen uitspraak doen over gewenste aantallen te contracteren aanbieders. Wel veronderstelt de commissie dat de mate van partnerschap een relatie heeft met het aantal gecontracteerde aanbieders. Het is een overheidsverantwoordelijkheid om te waarborgen dat jongeren die deze zorg echt nodig hebben, tijdig kunnen worden geholpen. Daarbij gaat het zowel om de garantie van een minimaal aanwezig aanbod als om een minimumniveau van kwaliteit. Breng vraag en aanbod met elkaar in balans, vooral voor de zwaardere hulpvragen De commissie benadrukt in dit kader het belang om de mismatch tussen vraag naar en aanbod van jeugdzorg in beeld te brengen en prioriteit te geven aan de zorgbehoefte van de meest kwetsbare jongeren. De commissie realiseert zich dat dit (grote) impact kan hebben op de aard en de continuïteit van dienstverlening van aanbieders en op de competenties die van professionals worden gevraagd. Aanbieders en professionals worden uitgedaagd om tot nieuwe werkwijzen te komen, uitgaande van de vraag die er is. Dit vraagt om creativiteit en ondernemerschap. De commissie daagt de jeugdzorgsector hiertoe uit. Er is immers geen andere weg voorwaarts: de vraag bepaalt het aanbod, niet andersom. Bovendien noopt de krapte op de arbeidsmarkt om zorgprofessionals in te zetten waar die het hardste nodig zijn.

Zet de afspraken over standaardisatie in inkoop, contractering en verantwoording door Standaardisatie in het proces van inkoop- en contractmanagement blijft belangrijk. De commissie stelt dat standaardisatie en doorrekening van reële tarieven ook van toepassing moeten zijn in geval gecontracteerde aanbieders gebruikmaken van inzet van onderaannemers. Borg dat jongeren via een waakvlamconstructie laagdrempelig kunnen terugvallen op hulp De commissie omarmt de hartenkreet van jongeren om in het systeem ruimte te creëren voor een zogenoemde waakvlam. Als aanbieders en het stevige lokale team jongeren en ouders de garantie bieden dat er altijd een terugvaloptie is, zonder dat een nieuwe aanvraag moet worden ingediend met het risico om weer op een wachtlijst terecht te komen, ontstaat er ruimte om te experimenteren met (snellere) afbouw van hulp. Deze flexibiliteit moet in de keten worden ingebouwd. Daarnaast adviseert de commissie om het effect van de waakvlamfunctie te monitoren.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

59

5. Financiën: conclusies, reflecties en adviezen 5.1 Inleiding De Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd is gevraagd een zwaarwegend onafhankelijk advies te geven over de inzet van financiële middelen en de bijbehorende risicoverdeling tussen Rijk en gemeenten. De commissie maakt daarbij de volgende driedeling: • Advies over ontstane tekorten op de jeugdhulp over de jaren 2023 en 2024; • Advies over haalbaarheid en houdbaarheid van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2025 tot en met 2027; • Bespiegelingen op een nieuw financieringsmodel jeugd vanaf 2028. Dit hoofdstuk start met de hoofdboodschap. In de navolgende paragrafen gaat de commissie in op elk van de drie onderwerpen. Elke paragraaf start met een of meerdere conclusies; deze staan weergegeven in kaders. Daarna licht de commissie deze conclusie(s) toe en formuleert de commissie een aantal adviezen.

5.2 Hoofdboodschap Het aantal nieuwsberichten over de financiële tekorten in de jeugdhulp is ontelbaar. Ook in alle gesprekken en position papers is de ernst en omvang van deze financiële problematiek naar voren gebracht. Iedereen benoemt dat deze situatie niet veel langer meer houdbaar is. De jeugdhulp lijkt een bodemloze put; verschraling van het voorzieningenniveau is in veel gemeenten een reëel scenario om de financiële nood te lenigen. Incidentele meevallers in gemeenten staan niet in verhouding tot de structurele tekorten. De cijfers en de verhalen achter de cijfers schetsen een beeld van onmacht. Onmacht om het tij te keren, onmacht om juist voor de meest kwetsbare jongeren de nodige hulp te kunnen inzetten, en onmacht om passende keuzes te durven maken onder druk van politiek en samenleving. Terwijl de uitgaven blijven stijgen, voelen jongeren zich het kind van rekening. De commissie is van mening dat het anders moet, en dat het anders kan. De Hervormingsagenda Jeugd is daarin een stukje van de puzzel, maar niet hèt antwoord. De commissie is er niet van overtuigd dat de Hervormingsagenda de beoogde besparingen op de jeugdhulp gaat realiseren. Zijn besparingen mogelijk? Ja, de commissie ziet daar zeker aanknopingspunten voor.

Is duidelijk waar die besparingen zich kunnen manifesteren? Nee, de commissie betreurt het gebrek aan data, het beperkte inzicht in effectieve wijzen van werken en het spanningsveld tussen beleidsvrijheid en financiële sturing. Het is sturen in de mist, in de wetenschap dat er stevige financiële taakstellingen opdoemen. De uitgangspunten die de commissie in haar adviezen hanteert, zijn: • De ontstane financiële situatie is een gedeelde verantwoordelijkheid van Rijk en gemeenten; • Het is niet wenselijk en niet haalbaar om de beoogde besparingen voor de komende jaren te handhaven; • Er is dringend veel meer cijfermatig inzicht nodig om tot reële financiële afspraken te komen. De commissie heeft gemerkt dat financiële beheersbaarheid van het jeugdstelsel het gesprek onder alle betrokkenen en op alle niveaus domineert. Meer financiële ruimte lijkt dè oplossing. In hoofdstuk 4 heeft de commissie al betoogd dat een bredere en gerichtere benadering nodig is om de behoeften aan hulp en zorg onder jongeren eerder te signaleren en waar mogelijk anders te adresseren. Mogelijk dat deze beweging leidt tot minder inzet van langdurige en/of intensieve jeugdhulp en vermindering van uitgaven. Waar geld nu nog als het grootste probleem wordt gezien en hèt sturend mechanisme, zal de komende jaren de beschikbaarheid aan gekwalificeerde jeugdprofessionals een veel groter vraagstuk zijn.

De commissie is van mening dat de consequenties van de toenemende krapte op de arbeidsmarkt nadrukkelijker moet worden meegewogen in de keuzes die worden gemaakt.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

60

Tot slot is de commissie zich ervan bewust dat de financiering van de jeugdzorg onderdeel is van een bredere discussie over de financiële en interbestuurlijke verhoudingen tussen Rijk en gemeenten. Daarnaast realiseert de commissie zich dat haar conclusies en adviezen consequenties hebben voor de rijksbegroting en de lokale begrotingen voor de komende jaren. In het licht van de opdracht die aan de commissie is gesteld om tot een onafhankelijk zwaarwegend advies te komen, heeft de commissie de keuze gemaakt deze bredere vraagstukken niet mee te wegen in haar oordeel. De commissie velt alleen een oordeel over de financiële risicoverdeling voor de jeugdzorg.

5.3 Dekking financiële tekorten 2023 en 2024 De ontstane tekorten op de inzet van jeugdzorg (jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering) in de jaren 2023 en 2024 zijn een gedeelde verantwoordelijkheid van Rijk en gemeenten. De commissie adviseert dat Rijk en gemeenten beiden de helft van de verliezen voor hun rekening nemen. Onderstaand gaat de commissie in op de volgende aspecten: • Ontwikkeling uitgaven aan jeugdzorg; • Verschillen tussen gemeenten; • Toepassing principes rondom financiële risicoverdeling. In het vervolg van deze paragraaf geeft de commissie voor elk van deze aspecten een beknopte beschrijving van de bouwstenen waarover de commissie beschikte, en de beoordeling en adviezen die zij op basis daarvan heeft opgesteld.

Ontwikkeling uitgaven aan jeugdzorg Bouwstenen25 • Het aantal jongeren dat gebruikmaakt van jeugdzorg (jeugdhulp, jeugdbescherming en/of jeugdreclassering) is in de afgelopen jaren gestaag toegenomen. Er is vooral sprake van een stijging van het aantal jongeren met jeugdhulp zonder verblijf. • Uit het uitgavenonderzoek jeugdzorg 2023 & 202426 blijkt dat de uitgaven aan maatwerkvoorzieningen voor jeugdzorg sinds 2015 jaarlijks toenemen, van € 3,2 miljard in 2015 naar bijna € 6,2 miljard in 2023. Naar verwachting groeien de uitgaven in 2024 door naar ruim € 6,8 miljard. • Uit het uitgavenonderzoek en de gesprekken die de commissie heeft gevoerd, komen de volgende oorzaken naar voren voor de stijgende uitgaven voor jeugdzorg: - De intensiteit van jeugdhulptrajecten neemt toe; - De duur van jeugdhulptrajecten per jongere neemt toe; - Het aantal jongeren dat jeugdhulp krijgt, neemt licht toe; - Er is sprake van hogere CAO-lonen dan voorzien; - De toepassing van reële tarieven. • Er zijn geen representatieve gegevens beschikbaar over aard en omvang van de wachtlijsten voor jeugdzorg. Dat er wachtlijsten zijn, is echter wel duidelijk. Het is onduidelijk in welke mate de toenemende intensiteit en duur van jeugdhulptrajecten een gevolg zijn van de wachtlijsten. 25) Zie hoofdstuk 2 van dit rapport voor de onderliggende cijfers, tabellen en figuren.

26) Bron: Improven, Uitgavenonderzoek jeugdzorg 2023 & 2024, Uitgaven van gemeenten in 2023 en prognose voor 2024, 1 november 2024.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

61

• Het uitgavenonderzoek laat zien dat het budget dat gemeenten ontvangen via de algemene uitkering in het Gemeentefonds voor jeugdzorg toereikend is om de uitgaven voor de maatwerkvoorzieningen te dekken. In 2023 en in 2024 (prognose) houden gemeenten hier circa € 400 miljoen aan over. Dit blijkt ook uit de Begrotingsstaten 2024 en 2025 waar inkomsten en uitgaven op basis van het verdeelmodel voor voorzieningen jeugd naast elkaar zijn gezet. • Gemeenten hebben daarnaast uitgaven in het voorliggend veld. Deze ‘meerkosten voorliggend veld’ omvatten onder meer de inzet van de lokale teams/wijkteams en de inzet van het Centrum voor Jeugd en Gezin. De uitgaven meerkosten voorliggend veld zijn sinds 2015 sterk toegenomen, van € 386 miljoen in 2015 naar € 1.037 miljoen in 2023. Naar verwachting groeien deze uitgaven in 2024 door naar € 1.214 miljoen. • De dekking voor deze meerkosten voorliggend veld moet ook uit de algemene uitkering van het Gemeentefonds komen. Het is duidelijk dat het beschikbare budget vanuit het Gemeentefonds niet toereikend is. Dit beeld komt ook naar voren in de eerdergenoemde Begrotingsstaten: de inkomsten uit het verdeelmodel van het Gemeentefonds voor sociale basisvoorzieningen schieten tekort in vergelijking met de netto lasten / netto uitgaven van gemeenten hiervoor.

Daarbij moet worden aangetekend dat deze post ‘sociale basisvoorzieningen’ zich niet alleen richt op jeugdvoorzieningen. • Het verschil tussen uitgaven aan maatwerkvoorzieningen en meerkosten voorliggend veld, en het beschikbare budget vanuit het Gemeentefonds bedraagt in 2023 € 628 miljoen. Naar verwachting bedraagt het verlies over 2024 € 828 miljoen. Beoordeling en adviezen commissie De commissie stelt vast dat de groei in de uitgaven ‘meerkosten voorliggend veld’ in de afgelopen jaren sterker toeneemt dan de groei in uitgaven voor maatwerkvoorzieningen jeugdzorg. De commissie duidt dat – op het eerste oog – als een positieve ontwikkeling: meer investeringen in lokale steunstructuren zouden op termijn kunnen leiden tot minder uitgaven voor geïndiceerde jeugdhulp. De commissie plaatst wel twee kanttekeningen bij deze duiding. In navolging van onderzoekers en deskundigen zet de commissie vraagtekens bij de betrouwbaarheid van de hoogte van de uitgaven ‘meerkosten voorliggend veld’. Gemeenten registreren deze uitgaven op verschillende manieren. Het is niet duidelijk hoe groot de ‘vervuiling’ daadwerkelijk is. De commissie roept daarom op hoge prioriteit te geven aan het ontwikkelen van een eenduidige basisset van indicatoren voor alle gemeenten, zodat in de komende jaren op basis van vastgestelde indicatoren voortgang en ontwikkelingen kunnen worden vastgesteld.

Een tweede kanttekening die de commissie maakt, heeft betrekking op de aanname dat investeren in (collectieve) ondersteunende structuren – op termijn – leidt tot een dalende vraag naar en inzet van individuele maatwerkvoorzieningen. Er zijn op geaggregeerd niveau geen data beschikbaar om deze causaliteit te staven. De commissie acht het wenselijk hier meer onderzoek naar te doen, bijvoorbeeld aan de hand van casestudies. Het eerdere onderzoek van het Verwey-Jonker Instituut kan hiervoor als basis dienen.27

Verschillen tussen gemeenten Bouwstenen28 • Voor ruim een derde van de gemeenten lijkt, op basis van het verdeelmodel voor het Gemeentefonds met het meerjarig financieel kader vanuit de Hervormingsagenda Jeugd als vertrekpunt, het totaal beschikbare budget voor jeugdzorg (maatwerkvoorzieningen en meerkosten voorliggend veld) in 2023 toereikend om in te spelen op de lokale vraag naar jeugdzorg. Daarentegen heeft bijna een op de vijf gemeenten te maken met een tekort van meer dan 30%. 27) Bron: Verwey-Jonker Instituut, Eigenwijs Transformeren, maart 2021. 28) Zie hoofdstuk 2 van dit rapport voor de onderliggende tabellen en figuren.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

62

• “Meerkosten voorliggend veld gaat specifiek over het gedeelte van de sociale basis dat gericht is op preventie of doorverwijzing naar jeugdhulp. Deze kosten zijn in de Iv3-gegevens opgenomen op posten waar ook andere kosten opgenomen zijn. Het is niet altijd duidelijk welke activiteiten ter voorkoming van jeugdhulp zijn en welke (ook) een ander doel hebben. Daarom zijn ze niet één op één uit de Iv3gegevens te herleiden en moeten ze uitgevraagd worden bij gemeenten zelf”.29 • De grootte van een gemeente (naar aantallen inwoners) is geen bepalende factor voor de geconstateerde verschillen in toereikendheid van het beschikbare budget. Dit sluit aan bij de signalen die de commissie daarover in haar gesprekken heeft opgehaald. • Het verdeelmodel van het Gemeentefonds voor het cluster jeugd is – sinds de herijking van het Gemeentefonds in 2023 – gebaseerd op vier maatstaven die naar verwachting zorgen voor een verklaringsgraad van 80% van de kosten die gemeenten maken.30 • De wet die het mogelijk moet maken om op basis van gegevens uit het gemeentelijk berichtenverkeer geaggregeerde analyses te maken, treedt pas in 2026 of 2027 in werking. Beoordeling en adviezen commissie Het is voor de commissie – op basis van de beschikbare informatie – niet mogelijk om tot een verklarende analyse te komen waar de gemeentelijke verschillen in uitgaven voor jeugdhulp vandaan komen.

Verklaringen zouden kunnen liggen in het begrotingsbeleid van gemeenten en/of in de beleids- en uitvoeringskeuzes die gemeenten hebben gemaakt over de jeugdhulp, bijvoorbeeld over invulling van de jeugdhulpplicht in de gemeentelijke verordening. Ook het huidige verdeelmodel kan een verklarende factor zijn. Dit verdeelmodel lijkt behoorlijk passend, maar de verklaringsgraad biedt ook ruimte voor (substantiële) afwijkingen. De commissie dringt er bij Rijk en VNG op aan om meer duidelijkheid te creëren waar de verschillen vandaan komen. Dit is een essentiële bouwsteen om te komen tot een passende financiële risicoverdeling. De commissie vraagt daarnaast specifiek aandacht voor een andere mogelijke oorzaak van de verschillen. In veel gesprekken legden betrokkenen de financiële gevolgen van dure casussen op tafel. De financiële gevolgen van intensieve, complexe en langjarige vormen van hulpverlening aan jongeren en gezinnen, waarbij de kosten kunnen oplopen tot € 1 miljoen per jaar of meer, trekken een grote wissel op het gemeentelijke jeugdbudget. De incidentie van zo’n dure casus lijkt toevallig. De commissie constateert dat er geen geaggregeerd overzicht is van de aard en omvang van deze dure casussen en welke gemeenten hiermee te maken hebben.

De commissie roept Rijk en gemeenten op om op korte termijn hiernaar onderzoek te laten doen en op basis hiervan een keuze te maken welke vorm van financiële solidariteit hierbij past.31

Toepassing principes rondom financiële risicoverdeling Bouwstenen32 • Gemeenten en Rijk hebben de volgende vier principes afgesproken over de financiële risicoverdeling: - Gemeenten en Rijk zijn verantwoordelijk voor het uitvoeren van de maatregelen waarop zij kunnen sturen op basis van hetgeen daarover is afgesproken in de Hervormingsagenda Jeugd. Indien zij dit niet of niet geheel doen, ligt het financiële risico naar rato van de geleverde inspanning hiervoor bij de partijen zelf; 29) Bron: Improven, Uitgavenonderzoek jeugdzorg 2023 & 2024, Uitgaven van gemeenten in 2023 en prognose voor 2024, 1 november 2024. 30) Bron: AEF, Nader onderzoek herijking Gemeentefonds sociaal domein, 8 juli 2021. 31) Zie de verkenning die daarop recentelijk is uitgevoerd: AEF, Financiële solidariteit in de jeugdzorg, een theoretische verkenning, 6 november 2024. 32) Zie hoofdstuk 2 van dit rapport voor de onderliggende tabellen en figuren.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

63

- Gemeenten zijn verantwoordelijk voor een doelmatige en doeltreffende uitvoering van de Jeugdwet; - Gemeenten dragen de financiële verantwoordelijkheid voor bovenwettelijke initiatieven; - Onvoorziene omstandigheden en autonome groei vallen onder verantwoordelijkheid van het Rijk. • De rijkspartners hebben de commissie meegegeven dat de gedeelde principes laten zien “dat beide partijen invloed hebben op de uitgavenontwikkeling, hoewel ook beiden beperkingen kennen in de sturingsmogelijkheden […]. Daarmee is er sprake van een gezamenlijke financiële verantwoordelijkheid. Ook bij tekorten. In de tussentijd (hier en nu) [is het] nodig om bij tekorten tot een faire verdeling te komen.” • Gemeenten zijn van mening dat het Rijk de verliezen op de jeugdzorg moet vergoeden. Zij baseren zich hiervoor op artikel 108, derde lid van de Gemeentewet (“De kosten die verbonden zijn aan de door het Rijk voor gemeenten verplichte taken, worden door het Rijk vergoed”), en op de in de Hervormingsagenda gemaakte afspraken en de wijze waarop gemeenten zich daarvan hebben gekweten.

De VNG heeft de commissie daarnaast het volgende meegegeven: - In de uitspraak van de Commissie van Wijzen in 2021 is geen rekening gehouden met het doorzetten van de autonome groei (boven het accres); - De kostenontwikkeling is groter dan geadresseerd kan worden via het accres; - Het besparingspotentieel in de Hervormingsagenda is niet gevalideerd; - Er is sprake van vertraging in de uitwerking en de implementatie; - Door de wachtlijsten wordt de afbouw van het aanbod van jeugdzorg onvoldoende geëffectueerd; - Sommige maatregelen zijn al in uitvoering, waardoor daarop geen besparingen meer te verwachten zijn. • Gemeenten verwijzen zelf iets minder dan een derde van alle jeugdhulptrajecten. Huisartsen nemen met 35% het grootste aandeel van de verwijzingen voor hun rekening. Beoordeling en adviezen commissie De commissie vindt het een omissie dat Rijk en gemeenten bij het opstellen van de vier principes over de financiële risicoverdeling geen afspraken hebben gemaakt over een nadere uitwerking. De principes zijn zeer open geformuleerd en missen een koppeling naar enigerlei vorm van prestatiemeting. Rijk en gemeenten kijken naar de commissie om tot een nadere operationalisering van de principes te komen.

De commissie reikt hiervoor suggesties aan, maar dit laat onverlet dat de commissie ten principale van mening is dat Rijk en gemeenten gezamenlijk de taak en de verantwoordelijkheid hebben om de principes te laden. De commissie heeft een weging gemaakt van de ontwikkelingen die ten grondslag liggen aan de groei van de uitgaven en de geconstateerde verschillen tussen gemeenten. De commissie is van mening dat de toegenomen vraag naar jeugdzorg op korte termijn moeilijk beïnvloedbaar is, maar vindt ook dat veel meer inspanning gepleegd moet worden om lokale ondersteuningsstructuren te creëren en te versterken, en om meer systemisch de opgaven rondom jongeren en gezinnen aan te pakken, ook in samenspraak met het medisch domein. De commissie ziet goede voorbeelden in het land (zie paragraaf 4.3), maar ziet ook dat deze nog niet op grote schaal navolging krijgen. Daarnaast stelt de commissie dat sprake is van een ernstig tekort aan cijfermatig inzicht. Betrokkenen erkennen de noodzaak hiertoe, maar het moet volgens de commissie een nog hogere prioriteit krijgen. In aanloop naar een eindadvies van de commissie in januari 2028 doet de commissie het dringende advies aan Rijk en gemeenten om de informatiehuishouding met voorrang op orde te brengen.

De commissie geeft daartoe de volgende, niet uitputtende lijst van suggesties, met daarbij de generieke oproep om het mogelijk te maken dat data tussen gemeenten vergeleken kunnen worden:

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

64

• Zorg voor uniforme definities en verantwoording van inzet van middelen in gemeenten, zodat onderlinge vergelijkbaarheid van uitgaven aan individuele maatwerkvoorzieningen en meerkosten voorliggende voorzieningen geborgd is. • Zorg per gemeente voor een koppeling tussen uitgaven, intensiteit en duur van jeugdhulptrajecten, en verwijzers. • Breng per gemeente omvang en aard van dure casuïstiek in beeld. • Breng per gemeente/regio omvang en aard van de wachtlijsten in beeld. Afwegende de autonome ontwikkelingen en bij gebrek aan sturingsinformatie om tot een oordeel te kunnen komen over de mate waarin sprake is van een doelmatige en doeltreffende uitvoering van de Jeugdwet, adviseert de commissie Rijk en gemeenten om de ontstane verliezen over 2023 en 2024 in gezamenlijkheid op te vangen en beiden de helft van de verliezen voor hun rekening te nemen.

5.4 Haalbaarheid en houdbaarheid meerjarig financieel kader 2025 tot en met 2027 Het meerjarig financieel kader verdient actualisatie, gebaseerd op een definitieve vaststelling van het budget voor 2025, en een aanpassing van de indexatie voor volumeontwikkeling en loon- en prijsontwikkeling. Het is niet wenselijk en niet haalbaar om de beoogde besparingen vanaf 2026, zoals opgenomen in het meerjarig financieel kader in de Hervormingsagenda Jeugd, te handhaven. De commissie adviseert het Rijk om tot 2028 de besparingen als PM-post in de rijksbegroting op te nemen. De commissie beschouwt dit als een kabinetsbrede opgave. Benut de periode 2025 – 2028 om tot reële en meetbare besparingsdoelstellingen te komen, en hierop kwantitatief te monitoren. Onderstaand gaat de commissie in op de volgende aspecten: • Ontwikkeling van het budget voor jeugdzorg; • Haalbaarheid besparingen; • Nog beschikbaar te stellen middelen. In het vervolg van deze paragraaf geeft de commissie voor elk van deze aspecten een beknopte beschrijving van de bouwstenen waarover de commissie beschikte, en de beoordeling en adviezen die zij op basis daarvan heeft opgesteld.

Ontwikkeling van het budget voor jeugdzorg Bouwstenen33 • Het meerjarig financieel kader uit de Hervormingsagenda Jeugd bevat de volgende elementen: 1) Reeds door het Rijk beschikbaar gestelde middelen vanuit AU, IU en VWS-begroting (stand Voorjaarsnota 2023) 2) Nog beschikbaar te stellen middelen vanaf 2026, beschikbaar te stellen na advies van de Deskundigencommissie. Deze bestaan uit de som van: 33) Zie hoofdstuk 2 van dit rapport voor de onderliggende tabellen en figuren.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

65

a. Extra middelen zoals bepaald door de Commissie van Wijzen, b. De financiële effecten van maatregelen van de Hervormingsagenda, c. Besparing conform coalitieakkoord Rutte-IV: deze besparing is door het huidige kabinet in het regeerprogramma geschrapt en is dus komen te vervallen. 3) Indexatie volume-accres en indexatie loon-/prijsontwikkeling. Voor deze beide vormen van indexatie is tot en met 2025 aangesloten bij de bestaande afspraken over indexatie via het accres van het Gemeentefonds. De verwachting was dat over de systematiek van indexeren in het bredere traject van financiering van decentrale overheden afspraken zouden worden gemaakt. De afgelopen jaren is de hoogte van het budget voor jeugdzorg aangepast door indexatie en budgetaanpassingen. In 2024 bedroeg het budgettair kader voor jeugdzorg € 7.238 miljoen34, tegenover € 6.836 miljoen in het meerjarig financieel kader (een verschil van € 402 miljoen). Dit verschil tussen het meerjarig financieel kader en het feitelijk beschikbare budget neemt de komende jaren verder toe, mede door het vervallen van de maatregelen uit het coalitieakkoord van Rutte-IV en door verdere indexatie. • De CPB-ramingen voor de uitgaven jeugd voor de komende jaren zijn nog niet beschikbaar. De ramingen worden eind februari 2025 verwacht.

• In de Hervormingsagenda Jeugd is afgesproken om tot 2025 aan te sluiten bij indexeringsafspraken in het accres van het Gemeentefonds en vanaf 2025 nieuwe afspraken te maken, rekening houdend met generieke interbestuurlijke afspraken rond de financiering van decentrale overheden. In het accres van het Gemeentefonds wordt voor de ontwikkeling van volume en loon- en prijsontwikkeling gecompenseerd. Beoordeling en adviezen commissie De commissie is van mening dat het inzicht in de ontwikkeling van de financiële afspraken in de Hervormingsagenda wordt bemoeilijkt doordat het meerjarig financieel kader niet geactualiseerd is. De commissie adviseert Rijk en gemeenten het meerjarig financieel kader voor de periode 2025 – 2028 opnieuw vast te stellen op basis van de besluitvorming over de rijksbegroting. De commissie constateert dat het nog steeds noodzakelijk is om tot gedragen afspraken te komen over de financiering van decentrale overheden. Het ontbreekt nu aan een kader waarbinnen afspraken over de indexatie kunnen worden ingebed. In lijn met het advies van de commissie om de kostenoverschrijding in 2023 en 2024 in gelijke delen te verdelen over Rijk en gemeenten, adviseert de commissie dit als uitgangspunt te hanteren voor de bepaling van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2025 – 2028.

Met 2024 als peiljaar betekent dit dat het definitieve budget voor 2025 wordt vastgesteld op € 7.652 miljoen. Dit is de optelling van het huidige budget (€ 7.238 miljoen) plus de helft van het tekort (50% van € 828 miljoen). Voor 2025 – 2028 wordt dit budget aangepast met indexatie voor volume- en loon- en prijsontwikkeling. De commissie acht het niet wenselijk om de uitgaven in de komende jaren nog verder te laten toenemen en wil daarom niet meegaan in het pleidooi van de VNG om de jaarlijkse volumegroei van 8% voor de komende jaren door te zetten. De commissie is van mening dat er een prikkel moet zijn om te investeren in het creëren en versterken van de ondersteunende structuren, met het oog op het reduceren van de uitgaven voor individuele maatwerkvoorzieningen. 34) Zie Improven, Uitgavenonderzoek jeugdzorg 2023 & 2024, Uitgaven van gemeenten in 2023 en prognose voor 2024, 1 november 2024.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

66

De commissie adviseert hiervoor bestaande beschikbare budgetten voor jeugd en vanuit andere domeinen te benutten en deze meer te richten op versterking van die basisvoorzieningen. Nauwkeurige monitoring van deze uitgaven in de komende jaren is essentieel om te kunnen vaststellen of de geschetste aanname valide is. Het advies van de commissie is om voor de indexatie van het volume aan te sluiten bij de ontwikkeling van de verwachte reële groei van de totale netto zorguitgaven.35 Voor 2025 bedraagt deze 4,7%. De commissie heeft geen inzicht in de aanstaande middellange termijnramingen van het CPB en kan daarom niet beoordelen in hoeverre deze uitkomsten passend zijn bij de uitgangspunten die de commissie hanteert. Aanvullend is het advies om de indexatie voor loon- en prijsontwikkeling te blijven baseren op de methodiek OVA/PPC.

Haalbaarheid besparingen Bouwstenen36 • De Commissie van Wijzen heeft in 2021 uitgesproken dat na 2022 voor ieder volgend jaar het Rijk aan het Gemeentefonds een bedrag van € 1,9 miljard moet toevoegen, met inachtneming van een aantal aanpassingen en correcties.37 In bijlage 1 van de Hervormingsagenda staat dit bedrag in het meerjarig financieel kader vanaf 2026.38 Tegelijk zijn vanaf 2026 maatregelen uit de Hervormingsagenda financieel vertaald als besparing op de toevoeging aan het Gemeentefonds, oplopend van € 961 miljoen in 2026 tot € 1.017 miljoen in 2028. • In bijlage 2 van de Hervormingsagenda zijn deze besparingen gespecificeerd en is per besparing een verdeling van verantwoordelijkheden tussen Rijk en VNG overeengekomen. De besparingen tellen op tot € 1.040 miljoen. Van deze € 1.040 miljoen is € 658 miljoen ingeschat als “haalbaar”. Het resterende besparingsdoel (€ 382 miljoen) is omschreven als “raming met meer onzekerheden omgeven”. Veruit de meeste maatregelen moeten vanaf 2026 tot de beoogde structurele besparingen leiden. • Er is in de Hervormingagenda geen transparante koppeling gemaakt tussen de inhoud van de Hervormingsagenda (lees: de maatregelen) en de besparingsdoelstellingen.

De opsomming van besparingsdoelstellingen in bijlage 2 van de Hervormingsagenda is overgenomen uit het advies van de Commissie van Wijzen en niet geactualiseerd op de inhoud van de agenda. • De maatregelen uit de Hervormingsagenda zijn vertaald naar een implementatieplan. Halfjaarlijks worden de resultaten van de inspanningen opgenomen in een voortgangsbeeld. Hierin is geen financiële doorrekening opgenomen. • In oktober 2024 verscheen de eerste monitor van de Hervormingsagenda. Dit is een kwalitatieve meting op een groot aantal afspraken/indicatoren. Het is een zelfanalyse; er heeft geen feitelijke kwantitatieve meting plaatsgevonden. • Gesprekspartners geven aan dat sprake is van een grote mate van beleidsoptimisme in het meerjarig financieel kader. Voor veel maatregelen bestaat geen adequaat beeld of deze ook daadwerkelijk tot financiële besparingen leiden. Bij vaststelling van de Hervormingsagenda is aangenomen dat dit effect bestaat. 35) Zie 6.4 Horizontale ontwikkeling van de zorguitgaven en -ontvangsten | Ministerie van Financiën - Rijksoverheid 36) Zie hoofdstuk 2 van dit rapport voor de onderliggende tabellen en figuren. 37) Zie letterlijke tekst uitspraak Commissie van Wijzen in hoofdstuk 2. 38) Voor de jaren 2024 en 2025 is een (incidentele) verzachting van het ingroeipad afgesproken, waarmee de reeks voor deze jaren afwijkt van de reeks van de Commissie van Wijzen.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

67

• De start van de Hervormingsagenda is anderhalf jaar vertraagd. Het meerjarig financieel kader is hierop niet aangepast. Bovendien ligt de uitvoering van verschillende maatregelen achter op schema. Het meest in het oog springend is de wet die de reikwijdte van de jeugdhulpplicht afbakent: deze treedt niet voor 1 januari 206 in werking. Of dat haalbaar is, is afhankelijk van de doorlooptijd van het wetgevingstraject. Bovendien zal het besparingspotentieel dat is verondersteld (€ 210 miljoen), zich pas met vertraging manifesteren. • Meerdere gemeenten zijn al voor de komst van de Hervormingsagenda begonnen met maatregelen die nu in de Hervormingsagenda zijn opgenomen. Het effect van de genomen maatregelen is al ingeboekt. Deze gemeenten zien weinig mogelijkheden voor aanvullende maatregelen en bijbehorende financiële effecten. Het is onduidelijk om hoeveel gemeenten het hier in totaal gaat. Beoordeling en adviezen commissie De commissie concludeert dat het op basis van bestaande informatie en monitoren niet mogelijk is een betrouwbare uitspraak te doen over de mate waarin het meerjarig financieel kader uit de Hervormingsagenda Jeugd haalbaar is. Het belangrijkste argument is dat het ontbreekt aan prestatieindicatoren om de voortgang op de besparingsdoelstellingen te monitoren.

De commissie begrijpt dat dit ingewikkeld is, maar het is nu volstrekt onduidelijk of de beoogde besparingsdoelstellingen gerealiseerd (kunnen) worden en waar de realisatie nu staat. Daar komt bij dat er geen logische aansluiting is tussen de besparingsdoelstellingen en de maatregelen. De maatregelen zelf worden kwalitatief gemonitord op basis van gemaakte afspraken, niet op basis van prestaties en effecten. De commissie had verwacht dat de landelijke monitor een feitelijk, kwantitatief beeld zou schetsen van de voortgang op de maatregelen. Daarmee had de monitor veel aan waarde gewonnen. De ingeboekte bezuiniging op het jeugdzorgbudget vanaf 2026 hangt als een zwaard van Damocles boven alle partijen die bij de uitvoering van de jeugdzorg betrokken zijn, inclusief jongeren en ouders. De commissie is daarnaast van mening dat het meerjarig financieel kader voor gemeenten die al een eind op weg zijn, ontmoedigend werkt. Het gebrek aan data wreekt zich ook hier. Omdat er geen indicatoren zijn afgesproken, is niet ‘aan te tonen’ hoe ver deze gemeenten al zijn. Voorlopers zouden naar het oordeel van de commissie niet mogen worden ‘gestraft’ voor hun inzet. Verder constateert de commissie dat de beoogde besparingen op de afbouw van de gesloten jeugdzorg op korte termijn niet haalbaar lijken te zijn.

Tot slot weegt de commissie in haar beoordeling ook de vertraging mee van de start van de Hervormingsagenda. Dit brengt de commissie tot de volgende conclusie. De commissie acht het niet haalbaar en niet wenselijk om de beoogde besparingen vanaf 2026, zoals opgenomen in het meerjarig financieel kader in de Hervormingsagenda Jeugd, te handhaven. Het advies aan het Rijk is om tot 2028 de besparingen als PMpost in de rijksbegroting op te nemen. De commissie benadrukt dat het een rijksbrede verantwoordelijkheid is om dit op te vangen, indachtig het inhoudelijke advies van de commissie (zie hoofdstuk 4). De commissie verwacht dat besparingen op de uitgaven voor jeugd mogelijk zijn, maar kan – door gebrek aan data – geen inschatÝng maken van de reële omvang. Het is de verantwoordelijkheid van Rijk en gemeenten om de periode 2025 – 2028 te gebruiken om tot reële en meetbare besparingsdoelstellingen, bijbehorende prestatie-indicatoren en monitoring te komen. Daarbij dringt de commissie aan op een logische aansluiting tussen de besparingsdoelstellingen en de maatregelen. Wanneer het inzicht uit de prestatie-indicatoren en de monitoring leidt tot zicht op de ontwikkelingen van de besparingsdoelstellingen, kan de PM-post ingevuld worden. De commissie adviseert om deze inzichten mee te nemen in de totstandkoming van het nieuwe financieringsmodel jeugd vanaf 2028 (zie ook paragraaf 5.5).

De commissie adviseert de afspraken voor de periode 2025 tot en met 2027 te handhaven tot de invoering van dit nieuwe model.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

68

Nog beschikbaar te stellen middelen Bouwstenen39 • In het meerjarig financieel kader zijn voor de jaren 2026 tot en met 2028 “nog beschikbaar te stellen aanvullende middelen” opgenomen. • In bijlage 1 van de Hervormingsagenda is opgenomen dat de toevoeging aan het Gemeentefonds van deze extra middelen plaatsvindt na advies van de Deskundigencommissie en de besluitvorming hierover. Beoordeling en adviezen commissie De commissie roept gemeenten op om het aanvullende budget dat beschikbaar komt, te benutten ter versterking van de sociale basis. De commissie hoopt dat de inzet, die gemeenten in de afgelopen jaren hebben gepleegd ter versterking van de sociale basis, in de komende jaren zal renderen. Dat betekent dat door vroegsignalering hulpvragen van jongeren eerder in beeld komen en hierop via collectieve voorzieningen en/of lichte ambulante hulp kan worden ingespeeld. Dit moet zichtbaar worden in minder afgegeven beschikkingen voor maatwerkvoorzieningen.

5.5 Bespiegelingen op een nieuw financieringsmodel jeugd vanaf 2028 In deze paragraaf benoemt de commissie een aantal gedachten bij de ontwikkeling van een nieuwe financieringssystematiek voor het jeugdstelsel.

Antwoord geven op de 3W-vragen De taak en verantwoordelijkheid die de wetgever aan een overheidsorgaan of overheidslaag toekent, vraagt om financiële mogelijkheden om die taak uit te kunnen voeren. Daarbij moet ook rekening worden gehouden met de mogelijkheid om keuzes te maken over de uitvoering van die taak. Die mate van beleidsruimte is belangrijk bij de bepaling van de bekostiging van die taak. In het jeugdbeleid vragen de huidige interbestuurlijke en financiële verhoudingen herijking; het huidige model bevat onvoldoende mogelijkheden voor risicobeheersing voor Rijk en gemeenten in de kostenontwikkeling van jeugdzorg. Bij herijking van de besturing en het financieringsmodel moeten de afwegingen over inhoud en kosten gaan over de 3W-vragen: wat is het doel, welke maatregel is nodig en wat mag het kosten?

Bekostiging baseren op mate van beleidsvrijheid voor gemeenten Het is relevant nader zicht te krijgen op factoren die invloed hebben op het verminderen van doorverwijzingen naar jeugdhulp. Het inhoudelijke en financiële verdeelmodel moet zijn toegesneden op die determinanten. Dat vraagt nog nader onderzoek. Op basis daarvan kan worden bepaald welke mate van beleidsvrijheid voor gemeenten nodig is, welke beïnvloeding effectief is en welke financiële randvoorwaarden daarbij passen (de bekostiging). In dat verband is ook het aangekondigde wetsvoorstel over de reikwijdte van de jeugdhulpplicht relevant. De algemene en collectieve voorzieningen in het jeugdbeleid, en de relatie tussen jeugd en omgeving (denk aan gezin, school, etc.) hebben grote samenhang. De commissie pleit voor het wettelijk vastleggen van een minimumniveau aan basisvoorzieningen. De wijze waarop de verbindingen in de sociale basis worden gelegd, vraagt om beleidsvrijheid van gemeenten. Financiering via de algemene uitkering van het Gemeentefonds is een bekostiging die daarbij past. Naarmate er op het terrein van de jeugdzorg meer gemeenschappelijke inhoudelijke randvoorwaarden worden gesteld over ‘recht’ of ‘voorziening’, is er minder beleidsvrijheid voor gemeenten. 39) Zie hoofdstuk 2 van dit rapport voor de onderliggende tabellen en figuren.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

69

Binnen de wettelijk gestelde kaders moeten de gemeenten immers tot uitvoering of doorverwijzing komen. Daarbij past een bekostiging die gericht is op de vooraf gestelde inhoudelijke randvoorwaarden. In dat geval is het passend die financiering binnen het uitkeringsstelsel tussen Rijk en gemeenten apart te zetten, binnen de algemene uitkering of daarbuiten. Hierbij kan worden aangesloten bij de voorstellen uit het wetsvoorstel Wijziging Financiële verhoudingswet. Bij de nadere vormgeving van het nieuwe financieringsmodel jeugd kan ook worden geregeld welke informatie en verantwoording tussen Rijk en gemeenten nodig is, zowel inhoudelijk als financieel. Daarbij kan rekening worden gehouden met de informatie die gemeenten ook zelf nodig hebben voor hun verantwoording op decentraal niveau en in relatie tot hun samenwerkingspartners om tot goede sturing en verantwoording te komen (single audit).

Noodzaak tot en randvoorwaarden voor ex-post verevening Kenmerkend voor het complexe veld van het jeugdbeleid is dat niet op voorhand is vast te stellen wat de benodigde kosten zijn voor de uitvoering van het beleid. Onderdeel van een passende bekostiging is daarom een combinatie met een ex-post verevening. Randvoorwaarde voor de vormgeving daarvan is dat er een stimulerende werking vanuit gaat, bijvoorbeeld door stimulering of prikkels gericht op een effectieve en doelmatige besteding van middelen. Dit draagt bij aan de risicobeheersing voor zowel Rijk als gemeenten. Een tweede randvoorwaarde is dat beter zicht ontstaat op de ontwikkeling van macro-ontwikkelingen en een periodieke vertaling naar het macrobudget voor het jeugdbeleid. Daar kan tevens een daarbij passende indexering worden afgesproken. Op deze wijze kan ook worden voldaan aan de wettelijke eisen voor financiële verhoudingen waarbij het Rijk de kosten kan bepalen (Gemeentewet artikel 108, lid 3) en met welke bekostiging de financiële gevolgen kunnen worden opgevangen (Financiële verhoudingswet artikel 2). Onderdeel daarvan is ook het bijhouden en volgen van de kostenontwikkeling.

Vangnetconstructie met passende prikkels Een mogelijke uitwerking van de aanpassing van het stelsel kan zijn dat er een vangnet is met goede prikkels: gemeenten worden gestimuleerd binnen het budget te blijven als ze een bepaald percentage van het budget dat ‘over’ is, mogen houden. Daarnaast past het Rijk bij wanneer sprake is van een bepaald percentage van overschrijding. Bij de vertaling van deze wijze van bekostiging kan geleerd worden van de ervaringen bij de brede uitkering voor gemeenten bij de bekostiging in het kader van onder andere de Participatiewet (BUIG) met een vangnet voor gemeenten. Een ander voorbeeld - hoewel onderdeel van de Zorgverzekeringswet - is de bekostiging van de volwassenen-GGZ waar eveneens deels sprake is van ex-post financiering. Het verdient overweging de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) samen met de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving advies te vragen over de nadere vormgeving langs deze lijnen bij de herziening van de bekostiging en inrichting van het jeugdstelsel. Daarbij kunnen de ROB-adviezen op het terrein van rust, reinheid en regelmaat in de interbestuurlijke en financiële verhoudingen worden betrokken.

Bekostiging specialistische jeugdzorg De gevolgen van de afbouw van de gesloten jeugdzorg en de financiering van de specialistische jeugdzorg vragen specifieke aandacht. Als de keuze wordt gemaakt om de financiering hiervan blijvend via de gemeenten te laten verlopen, geeft de commissie ter overweging mee om in de bekostiging een algemeen en een specifiek deel af te spreken. Het verdeelmodel zou dan kunnen bestaan uit een collectief deel en een deel naar rato van de gemeente waar de jeugdzorgcliënt vandaan komt. Wanneer sprake is van een bovenmatig percentage van doorverwijzingen, kan een gemeente extra worden aangeslagen. Hierbij kan geleerd worden van afspraken die er in het kader van de vrouwenopvang zijn gemaakt.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

70

Belang en opzet van een innovatiefonds Er is behoefte aan lering en innovatie op het terrein van het jeugdbeleid, ook om bewezen goede werkwijzen en samenwerking minder vrijblijvend te maken. Het verdient daarom aanbeveling een percentage van het macrobudget te reserveren voor innovatie van de jeugdzorg. Het voorstel is om daarbij diverse, reeds bestaande subsidieregelingen van departementen te betrekken (denk bijvoorbeeld aan de schakelsubsidies voor scholen en de subsidies voor de proeftuinen Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming). Algemene criteria voor toekenning uit het innovatiebudget zijn: domeinenoverstijgende aanpak, niet-vrijblijvende betrokkenheid van organisaties in het netwerk, toepassing van geleerde lessen en cofinanciering. Bij de doelstellingen van deze innovatie-aanpak past geen gedetailleerde subsidieregeling, maar een toekenning op basis van hoofddoelstellingen en op basis van advisering door een commissie. Het krijgt daarmee het karakter van een fonds. De voorgestelde suggesties kunnen bijdragen aan een betere inhoudelijke en financiële sturing. Dit vraagt een gefaseerde aanpak en meerjarenplanning. Hierdoor ontstaat uiteindelijk beter zicht en betere financiële risicobeheersing voor Rijk en gemeenten. Bezuinigingsdoelstellingen kunnen dan ook meer reëel worden bepaald en onderbouwd na aanpassing van het stelsel.

Advies Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd

71

6. Slotbeschouwing In deze slotbeschouwing geeft de commissie antwoord op de hoofdvraag uit haar toetsingskader. Hoofdvraag In hoeverre geeft de huidige aanpak en voortgang van de uitwerking van de Hervormingsagenda Jeugd en de financiële risicoverdeling die hierover is afgesproken tussen Rijk en gemeenten, voldoende vertrouwen om de beoogde effecten van de Hervormingsagenda Jeugd in de komende jaren te realiseren, in het licht van het meerjarig financieel kader? De afgelopen maanden heeft de commissie met veel betrokkenen en deskundigen gesproken en kennis genomen van onderzoeken naar de voortgang van de Hervormingsagenda Jeugd. De commissie trekt hieruit de conclusie dat partners met volle overgave aan de slag zijn met de uitwerking van de maatregelen. Dat verdient veel complimenten. Ondanks soms uiteenlopende belangen zijn partners ervan overtuigd dat deze maatregelen nodig zijn. De commissie moedigt alle betrokkenen aan om deze intrinsieke motivatie te behouden en elkaar daarop te blijven aanspreken. Deze gedeelde maatschappelijke verantwoordelijkheid legt de basis voor het opbouwen van vertrouwen.