Bijlage 2 Nota van Bevindingen inwonerparticipatie in Schiedam

REKENKAMER SCHIEDAM

Nota van bevindingen

Inwonerparticipatie

7-10-2025

Intern gebruik

1.

Colofon Datum: 7-10-2025 Opdrachtgever: Rekenkamer Schiedam Onderzoekers: Necker Bestuurlijke Nota door: Rekenkamer Schiedam

2.

Inhoudsopgave Colofon

2

Inhoudsopgave

3

Nota van bevindingen

4

1. Inwonerparticipatie in Schiedam

5

1.1 Aanleiding 1.2 Doelstelling en vraagstelling 1.3 Afbakening en onderzoeksopzet 1.4 Normenkader ( bijlage 2) op basis van drie randvoorwaarden voor geslaagde participatie 1.5 Leeswijzer

5 6 6 7 8

2. Kaders voor inwonerparticipatie

9

2.1 Beleid en visie 2.2 Beoogde rollen raad, college en ambtelijke organisatie 2.3 Vertaling naar de uitvoering 2.4 Mogelijkheden om aan te sluiten bij en ruimte te maken voor inwoners 2.5 Reflectie op het vastgestelde participatiebeleid en de implementatie

9 11 12 16 17

3. Inwonerparticipatie in de praktijk

19

3.1 Casus Kadernota Sociaal Domein 3.2 Casus Nieuw-Mathenesse 3.3 Casus beeldend kunstwerk in Oost 3.4 Reflectie op participatiepraktijk

19 21 24 27

Bijlage 1. Onderzoeksverantwoording

30

Geraadpleegde bronnen Uitvoering van het onderzoek

30 30

Bijlage 2. Normenkader

33

3.

Nota van bevindingen

4.

1. Inwonerparticipatie in Schiedam 1.1 Aanleiding Participatie is inmiddels niet meer weg te denken uit het dagelijks werk in het openbaar bestuur. Gemeenten en gemeenschap willen samen optrekken bij uiteenlopende opgaven en in steeds meer verschillende vormen: online, offline, door mee te denken of zelfs mee te beslissen. De gemeente Schiedam heeft haar ambities op het gebied van participatie vastgelegd in de Participatieverordening 2022 en de nota participatiebeleid 2021, welke verder zijn uitgewerkt in richtlijnen en afspraken voor de uitvoering in de gids ‘Samenwerken in Schiedam, 2021’. Beleid en afspraken krijgen echter pas betekenis in de praktijk. De toepassing van kaders, beleid en afspraken bepaalt uiteindelijk hoe inwoners, raad, college en organisatie participatie ervaren. De Rekenkamer Schiedam voerde verkennende gesprekken met de fracties uit de Schiedamse gemeenteraad om tot een onderwerpskeuze te komen. Uit die gesprekken blijkt dat de fracties behoefte hebben aan een onderzoek naar de wijze waarop inwonerparticipatie in Schiedam vorm krijgt en in welke mate aan de verwachtingen van inwoners is voldaan. Een aantal raadsfracties noemt als aanleiding hiervoor recente ervaringen. Inwoners reageerden teleurgesteld na betrokken te zijn geweest en zetten vraagtekens bij de mate waarin rekening is gehouden met hun inbreng in uiteindelijke plannen en besluiten.

Verder past het onderwerp ‘inwonerparticipatie’ binnen de criteria die de Rekenkamer stelt aan onderzoeksonderwerpen. Zo is het onderwerp maatschappelijk gezien van substantieel belang, het betreft beleid en uitvoering dat door de gemeente te beïnvloeden is, het overstijgt en speelt in meerdere beleidsterreinen en er bestaan twijfels over de doelmatigheid en doeltreffendheid. De rekenkamer vraagt zich kortgezegd af of de inzet van inwonerparticipatie in Schiedam effectief is en welke lessen te leren zijn om de invloed van inwoners te vergroten.

1.1.1 Gebruik van inzichten uit een meta-analyse van de Vereniging van Rekenkamers In een actuele meta-analyse van 102 rekenkamerrapporten over participatie1 concludeert de Vereniging van Rekenkamers (VvR) in april 2025 dat rekenkameronderzoek naar participatie in gemeenten vaak tot vergelijkbare inzichten en aanbevelingen leidt. Kritische conclusies in de meta-analyse zijn dat de meeste onderzoeken zich richten op beleid in plaats van praktijk, en dat de praktische uitvoering en het inwonersperspectief onderbelicht blijven. De meeste rekenkameronderzoeken komen dan ook uit op vergelijkbare aanbevelingen: duidelijkheid over doelen en kaders, rolverdeling, verwachtingsmanagement, transparante besluitvorming, goede informatievoorziening, evaluatie en lerend werken. De VvR beveelt daarom aan om meer onderzoek te doen naar de praktijk en uitvoering van participatie, in plaats van alleen naar beleid. Ook adviseert de VvR om het perspectief van de gemeenschap mee te nemen in het onderzoek. De rekenkamer Schiedam heeft de aanbevelingen uit de meta-analyse van de VvR ter harte genomen en deze zoveel als mogelijk meegenomen in de aanpak van dit onderzoek. In het onderzoek heeft de participatiepraktijk een belangrijke rol.

Daarom analyseren we drie casussen en tonen we daarbij de ervaringen van zowel medewerkers van de gemeente als (voor zover mogelijk) die van deelnemers aan de participatietrajecten.

1 Vereniging van Rekenkamers. (2025, april). Veel gedaan, genoeg te doen. Metadossier en meta-analyse van 102

rekenkameronderzoek naar participatie. Geraadpleegd van: https://www.rekenkamers.nl/metadossier-en-meta-analyseparticipatie/

5.

1.2 Doelstelling en vraagstelling Het doel van het onderzoek is om de gemeenteraad zicht te geven op het beleid voor inwonerparticipatie en de participatiepraktijk in de gemeente Schiedam. Er wordt onderzocht hoe het vastgestelde beleid rondom inwonerparticipatie in de praktijk invulling krijgt. De Rekenkamer brengt in kaart hoe de gemeente en de inwoners participatie ervaren en welke concrete resultaten dit oplevert voor zowel de inwoners als de gemeente. Op basis van deze inzichten worden er lessen voor de toekomst geformuleerd. In dit onderzoek staat de volgende vraag centraal: Op welke manier zet de gemeente Schiedam inwonerparticipatie in bij de totstandkoming en/of uitvoering van haar beleid en in hoeverre is deze inzet effectief? Om de hoofdvraag te beantwoorden, zijn er tien deelvragen geformuleerd. Deze deelvragen zijn:

Beleid en visie 1. Welke Schiedamse beleidskaders zijn er op inwonerparticipatie van toepassing en welke visie, ambities en doelen zijn hierin geformuleerd door raad en college? 2. Hoe is participatie vastgelegd in gemeentelijke beleidsdocumenten en uitvoeringsafspraken en in hoeverre zijn de ambities en doelen toepasbaar gemaakt voor de praktijk?

Uitvoering en ervaringen 3. Welke activiteiten heeft de gemeente Schiedam de afgelopen jaren ondernomen op het gebied van participatie? 4. Hoe verhoudt de uitvoering in de praktijk zich tot de vastgelegde beleidsdoelstellingen en uitvoeringsrichtlijnen? 5. Hoe ervaren de gemeenteraad, het college, de ambtelijke organisatie en inwoners participatie? 6. In hoeverre is de gemeenteraad in staat zijn kaderstellende en controlerende rol op het gebied van inwonerparticipatie te vervullen? 7. Hoe streeft de gemeente ernaar om alle (relevante groepen) inwoners te bereiken in participatietrajecten?

Resultaat en leren 8. In hoeverre worden de geformuleerde doelen voor participatie in de praktijk behaald? 9. Wat zijn de succes- en knelpunten van de participatiepraktijk in Schiedam? 10. Welke lessen zijn er te leren om participatie in de toekomst nog effectiever in te zetten?

1.3 Afbakening en onderzoeksopzet Dit onderzoek gaat over inwonerparticipatie. De focus ligt op de visie en kaders die zijn vastgelegd in de nota participatiebeleid uit 2021 en de participatieverordening uit 2022. Onderzocht is wat de Schiedamse ambities zijn voor inwonerparticipatie, hoe inwonerparticipatie is vastgelegd in de genoemde documenten en vooral ook hoe deze worden toegepast in de praktijk. De focus ligt op de lopende bestuursperiode, vanaf juli 2022 tot januari 2025. In dit onderzoek is een aantal stappen gezet om de kaders en praktijk van participatie inzichtelijk te maken. Allereerst is zijn de Schiedamse visie en het beleid op participatie geanalyseerd met een documentanalyse. Daarin is onder andere gekeken naar de nota participatiebeleid 2021, de

6.

participatieverordening 2022 en ook de concrete richtlijnen, handvatten en tools die zijn opgesteld om richting te geven aan de uitvoering. Denk aan het de participatiegids gemeente Schiedam en het participatiecanvas. De bevindingen uit de documentanalyse waren de basis voor een verkennend interview met de portefeuillehouder Participatie. Vervolgens zijn in een casusonderzoek drie participatietrajecten onderzocht. Namelijk: de inwonerparticipatie bij de kadernota Sociaal Domein, gebiedsontwikkeling Nieuw-Mathenesse en de totstandkoming van het beeldend kunstwerk Geluk in Schiedam Oost. Tot slot zijn de inzichten uit de drie casussen besproken in een reflectiesessie met medewerkers om te duiden wat de Schiedamse participatiepraktijk (structureel) kenmerkt. Een uitgebreidere toelichting op de onderzoeksopzet, waaronder de methode van casusselectie, is opgenomen in bijlage 1.

1.4 Normenkader op basis van drie randvoorwaarden voor geslaagde participatie Hoewel er geen blauwdruk voor geslaagde participatie bestaat, zijn er op basis van wettelijke kaders, wetenschappelijke bronnen en eerdere ervaring met onderzoeken naar participatie wel drie randvoorwaarden aan te wijzen die nodig zijn voor geslaagde participatie. Deze drie randvoorwaarden zijn: 1) een zorgvuldig proces, 2) een participatiepraktijk waarin iedereen zijn rol kent en neemt, en 3) aansluiting vinden bij de verschillende doelgroepen. Hieronder lichten we de drie randvoorwaarden toe. De rekenkamer heeft op basis van deze drie randvoorwaarden een normenkader vastgesteld, dat is opgenomen in bijlage 2.

1.4.1 Randvoorwaarde 1: een zorgvuldig proces Als deelnemers aan een participatietraject niet tevreden zijn over de uitkomst, betekent dit niet per se dat het participatieproces niet goed is verlopen. Het is dan ook belangrijk om inhoud en proces van elkaar te scheiden. Er wordt weleens gedacht dat deelnemers aan participatietrajecten vooral oog hebben voor de uitkomst, maar uit onderzoek blijkt dat het juist de gang van zaken tijdens het traject is die de ervaring van de deelnemers kleurt.2 Een term die in deze context vaak wordt gebruikt, is ‘ervaren procedurele rechtvaardigheid’: de mate waarin deelnemers een eerlijke bejegening hebben ervaren tijdens het participatietraject. Wij vertalen procedurele rechtvaardigheid naar een zorgvuldig en helder proces met duidelijke kaders. Dit zorgt ervoor dat het proces niet ter discussie staat en het gesprek over de inhoud kan gaan. Heldere kaders en beleid zijn essentieel om een zo zorgvuldig en duidelijk mogelijk proces te organiseren.

1.4.2 Randvoorwaarde 2: participatiepraktijk waarin iedereen zijn rol kent en neemt De toepassing van participatiekaders in de praktijk bepaalt uiteindelijk hoe raad, college, organisatie en inwoners participatie ervaren, welke resultaten participatie oplevert en hoe die resultaten doorwerken in beleid en plannen. Het is essentieel dat ambtenaren, college- en raadsleden hun rol kennen en nemen. Alleen wanneer duidelijk is wie wanneer en met welke ‘pet’ aan tafel zit, kun je als één gemeente de samenleving tegemoet treden. Door stil te staan bij het feitelijk verloop van participatietrajecten, wordt duidelijk hoe diverse betrokkenen hun rol in de praktijk invullen.

1.4.3 Randvoorwaarde 3: aansluiting vinden bij verschillende doelgroepen Participatie draait om de samenwerking tussen gemeente, inwoners, ondernemers en initiatiefnemers. Uit onderzoek blijkt dat in de praktijk vooral hoger opgeleide, wat oudere en witte inwoners actief zijn

2 Zie o.a. Bleijenberg, C., Renes, R.J., Aarts, M.N.C., & Moons, J. (2020). Het spel en de knikkers: ervaren rechtvaardigheid in vier

lokale participatieprocessen. Bestuurswetenschappen 2020 (74) 2, geraadpleegd van: https://repository.ubn.ru.nl/bitstream/handle/2066/221025/221025.pdf

7.

in participatietrajecten.3 Als een gemeente andere groepen wil bereiken, is het van belang om aansluiting te vinden bij deze doelgroepen, zodat zij mee willen doen (door te laten zien dat participatie meerwaarde heeft) en mee kunnen doen (door meedoen zo makkelijk mogelijk te maken).

1.5 Leeswijzer De nota van bevindingen bestaat uit drie hoofdstukken. Hoofdstuk 1 is dit inleidende hoofdstuk. Hoofdstuk 2 richt zich op de ambities en kaders voor participatie zoals deze zijn vastgelegd in de participatieverordening, het participatiebeleid en diverse handreikingen, gevolgd door een reflectie aan de hand van de onderzoeksvragen. Hoofdstuk 2 bevat de omschrijving van de drie onderzochte casussen en een reflectie op de Schiedamse participatiepraktijk.

3 Houwelingen, P., Boele, A., & Dekker, P. (2014). Burgermacht op eigen kracht? Een brede verkenning van ontwikkelingen in

inwonerparticipatie (Vol. 2014). Sociaal en Cultureel Planbureau, p. 50.

8.

2. Kaders voor inwonerparticipatie Dit hoofdstuk gaat over de Schiedamse visie, ambities en kaders voor inwonerparticipatie, welke zijn vastgesteld door de gemeenteraad. Dat begint met een analyse van de visie op participatie en het vastgestelde beleid van de gemeente. Vervolgens gaat het hoofdstuk in op de rollen van raad, college en organisatie en hoe het beleid is vertaald naar de uitvoering. In dit hoofdstuk worden vier deelvragen beantwoord: 1. Welke Schiedamse beleidskaders zijn er op inwonerparticipatie van toepassing en welke visie, ambities en doelen zijn hierin geformuleerd door raad en college? 2. Hoe is participatie vastgelegd in gemeentelijke beleidsdocumenten en uitvoeringsafspraken en in hoeverre zijn de ambities en doelen toepasbaar gemaakt voor de praktijk? 3. Welke activiteiten heeft de gemeente Schiedam de afgelopen jaren ondernomen op het gebied van participatie? 7. Hoe streeft de gemeente ernaar om alle (relevante groepen) inwoners te bereiken in participatietrajecten?

2.1 Beleid en visie Kernbevinding: De gemeente Schiedam kent een helder participatiebeleid, waarvoor de gemeenteraad een verordening heeft vastgesteld op 22 november 2022. De verbinding met de uitwerking voor de uitvoering is ‘op papier’ op orde: de beleidsstukken worden ondersteund door praktische instrumenten zoals evaluatiekaders en hulpmiddelen voor het identificeren van doelgroepen. Hierbij ontbreekt echter in de opzet van het participatiebeleid een duidelijke vertaling van de visie en doelen naar kritische prestatie indicatoren, waardoor de verbinding tussen visie en praktijk niet structureel wordt gemonitord of bijgestuurd.

2.1.1 Visie op inwonerparticipatie In de visie van de gemeente Schiedam is participatie geen synoniem voor “je zin krijgen”, maar wel voor samenwerken: tussen gemeente en inwoners, ondernemers en maatschappelijke partners, én binnen het gemeentehuis zelf.4 Het doel is helder: plannen beter maken door ze vroeg te toetsen aan wat er leeft in de stad, en zo te zorgen voor uitvoerbaar beleid dat gedragen wordt door de gemeenschap. Vroegtijdige samenwerking moet leiden tot wederzijds begrip, gedeelde verantwoordelijkheid en meer vertrouwen. Tegelijkertijd ziet de gemeente zich geconfronteerd met de participatieparadox:5 inwoners hebben de meeste invloed wanneer zij vanaf het prille begin meedenken, maar doen vaak liever mee zodra er al een concreet plan ligt. Op dat moment is de speelruimte om echt bij te sturen beperkt. Schiedam wil die kloof dichten door inwoners eerder te betrekken en tegelijk helder te communiceren welke mate van invloed zij hebben.

4 Gemeente Schiedam. (2021, november). Participatiebeleid 2021 ‘Samenwerken in Schiedam’ 5 de Gruijter, M., & van Marissing, E. (2013). Participatie van kwetsbare burgers. Tijdschrift voor gezondheidswetenschappen,

91(6), 300-300., p.

9.

Drie soorten participatie De gemeente maakt een onderscheid tussen drie soorten participatie: overheidsparticipatie, inwonerparticipatie en structurele participatie. • Inwonerparticipatie: het initiatief ligt bij de gemeente, die inwoners uitnodigt bij te dragen aan beleid en projecten. Een belangrijk uitgangspunt bij inwonerparticipatie is dat duidelijk is welke mate van invloed er voor inwoners is. • Overheidsparticipatie: de gemeente ondersteunt initiatieven van inwoners, ondernemers of bewonersgroepen, en beoordeelt deze waar nodig. Ook de participatieverplichtingen uit de Omgevingswet vallen hieronder. • Structurele participatie: het doorlopende contact met inwoners, los van specifieke projecten. Waar vroeger vooral bewonersverenigingen het aanspreekpunt vormden, zoekt de gemeente nu actief aansluiting bij meer diverse netwerken om beter te weten wat er in de wijken speelt. Zoals eerder toegelicht, gaat dit onderzoek over inwonerparticipatie. Structurele participatie komt soms aan bod als we de participatiepraktijk in drie casussen bespreken. Daar waar relevant, benoemen wij dit doorlopende contact tussen inwoners en gemeente.

2.1.2 Participatiebeleid en -verordening (kaders) De basis van het Schiedamse participatiebeleid rust op twee pijlers: het beleidsdocument uit november 2021 ‘Samenwerken in Schiedam’6 en de participatieverordening die door de gemeenteraad is vastgesteld op 22 november 2022.7,8 Uit de gesprekken blijkt dat college met het beleidsdocument (2021) en de gemeenteraad (2022) met het vaststellen van de participatieverordening wilden uitstralen dat participatie niet vrijblijvend is. Beide documenten formuleren een heldere visie en willen daarnaast een uniforme werkwijze afdwingen in de organisatie. Die uniformiteit moest voorkomen dat participatie per project of afdeling op een eigen manier zou worden ingevuld. Na de gemeenteraadsverkiezingen in 2022 is een specifieke portefeuillehouder belast met participatie, naast de verantwoordelijkheid van iedere wethouder om binnen de eigen portefeuille inhoud te geven aan participatie. Opmerkelijk hierbij is overigens dat ‘participatie’ geen specifiek deel uitmaakte van het coalitieakkoord dat na de verkiezingen van maart 2022 is vastgesteld. Het coalitieakkoord gaat, aldus wethouder Zwang, in de breedte uit van het betrekken van partners, stakeholders en inwoners bij beleidsontwikkelingen. De participatieverordening van 2022 vormt het juridische fundament van participatie in Schiedam.

Ze vertaalt de beleidsmatige uitgangspunten naar procedurele kaders: hoe inwoners worden betrokken bij voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid. Daarmee heeft Schiedam alvast geanticipeerd op de landelijke verplichting die per 1 januari 2027 ingaat op grond van de Wet versterking participatie decentraal niveau. Die wet schrijft ook voor dat gemeenten een kader opnemen voor het zogenoemde uitdaagrecht: de mogelijkheid voor inwoners om taken van de gemeente over te nemen als zij menen dat beter of goedkoper te kunnen. Het kader voor uitdaagrecht ontbreekt echter (nog) in de Schiedamse verordening 2022. Het uitdaagrecht wordt wel gedefinieerd, maar niet uitgewerkt in concrete bepalingen over wanneer, hoe en onder welke voorwaarden inwoners er een beroep op

6 Gemeente Schiedam. 2021. Samenwerken in Schiedam, participatiebeleid. Via:

https://www.schiedam.nl/sites/www.schiedam.nl/files/inline-files/Participatiebeleid_0.pdf 7 Gemeente Schiedam. 2022. Participatieverordening Schiedam. Te raadplegen via:

https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR692788/1. 8 In 2025 is ook de verordening burgerinitiatief Schiedam vastgesteld. Deze verordening regelt hoe inwoners van Schiedam zelf

voorstellen kunnen indienen om onderwerpen op de agenda van de gemeenteraad te plaatsen, inclusief procedure, bevoegdheden en de eisen waaraan het voorstel moet voldoen. Zie: https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR731477/1

10.

kunnen doen. Daarmee is het uitdaagrecht formeel wel erkend, maar praktisch nog niet toepasbaar. Volgens de Wet versterking participatie decentraal niveau zal dit recht vanaf 2027 wel onderdeel moeten uitmaken van de participatieverordening.

2.1.3 Doelen De participatie-aanpak van Schiedam kenmerkt zich door een heldere visie en een breed scala aan uitvoeringsinstrumenten. Het participatiebeleid wordt ondersteund door praktische instrumenten: formats voor het opzetten van participatieprocessen, hulpmiddelen voor het identificeren van doelgroepen, en evaluatiekaders. Twee participatiegidsen geven richting aan de uitvoering. De Participatiegids Schiedamse samenleving richt zich op overheidsparticipatie en beschrijft hoe inwoners, ondernemers en bewonersverenigingen hun initiatieven kunnen laten ondersteunen, en welke spelregels daarbij gelden onder de Omgevingswet. De Participatiegids gemeente Schiedam is intern georiënteerd en gaat in op de procedures en verantwoordelijkheden bij inwonerparticipatie. De gemeenteraad heeft deze participatiegids tegelijk met nota participatiebeleid 2021 vastgesteld. Wat in de opzet nog mist, zijn meetbare indicatoren en concrete sturingsmechanismes. In het participatiebeleid zijn wel voorgenomen maatregelen opgenomen om dit te ontwikkelen, zoals een participatiekalender, maar die zijn er nog niet. Daarmee zijn op dit moment KPI’s, meetbare doelen en systematische evaluatiemechanismen zijn niet of slechts beperkt uitgewerkt, waardoor de verbinding tussen visie en praktijk niet structureel kan worden gemonitord of bijgestuurd.

2.2 Beoogde rollen raad, college en ambtelijke organisatie Kernbevinding: De rollen van de raad, het college van B&W en de ambtelijke organisatie zijn ‘op papier’ beschreven. De raad heeft verschillende instrumenten om zijn kaderstellende rol, volksvertegenwoordigende rol en controlerende rol uit te voeren. Een belangrijk instrument daarvoor is de participatieparagraaf in voorstellen en het participatieverslag c.q. -evaluatie. De beoogde rol van het college bij participatie is te sturen op hoe de participatieprocessen worden ingevuld. De ambtelijke organisatie is aan zet om het participatiebeleid en specifieke participatietrajecten uit te voeren.

2.2.1 De rol van de raad Bij participatie ligt er ook een duidelijke opdracht voor de gemeenteraad: het bewaken van de democratische spelregels via zijn kaderstellende, volksvertegenwoordigende en controlerende rol. Hier liggen twee kaderstellende stukken aan ten grondslag: het participatiebeleid en de participatieverordening. Deze zijn beide door de raad vastgesteld in respectievelijk 2021 en 2022. De verordening legt vast dat het bevoegde bestuursorgaan – afhankelijk van het onderwerp, de raad of het college – vooraf keuzes maakt over opzet en reikwijdte van het participatietraject. Na afloop ontvangt de raad het eindverslag als onderdeel van een raadsvoorstel. Dat verslag moet minimaal drie elementen bevatten, waarvan de precieze invulling niet heel specifiek is vastgelegd: (1) (2) (3)

“een overzicht van het gevolgde participatietraject op hoofdlijnen; een weergave van de belangrijkste uitkomsten van het participatietraject; een reactie op deze uitkomsten van het participatietraject, waarbij met redenen omkleed wordt aangegeven op welke punten al dan niet tot aanpassing van het centrale onderwerp van de participatie wordt overgegaan”9

In het participatiebeleid is de rol van de raad specifieker uitgewerkt. Bij grote beleidsontwikkelingen, zoals fase 1 van de herontwikkeling van Nieuw-Mathenesse, start het college met een notitie aan de 9 Gemeente Schiedam. (2022). Participatieverordening Schiedam 2022.

11.

raad, waarin ook het participatieplan wordt opgenomen. De raad stelt in zo’n geval vooraf de kaders vast. Kleinere, minder complexe projecten komen via een participatieparagraaf in het raadsvoorstel langs. Tijdens de uitvoering van trajecten vult de raad zijn volksvertegenwoordigende en controlerende rol onder meer in door aanwezigheid bij bijeenkomsten en het stellen van vragen. Het college rapporteert daarnaast één keer per twee jaar aan de stad en de raad over de stand van zaken van de participatietrajecten.10

2.2.2 College van B&W De beoogde rol van het college bij participatie is te sturen op hoe de participatieprocessen worden ingevuld. Daarnaast maakt het college afwegingen over hoe de inbreng van deelnemers wordt verwerkt in besluiten. Het college weegt daarbij de inbreng van deelnemers af ten opzichte van het algemeen belang. Ook heeft het college een rol in het communiceren over participatie naar de samenleving. Het college ambieert in de breedte om inwoners en andere belanghebbenden te betrekken bij de plannen van de gemeente; zeker ook jongeren en inwoners met een migratieachtergrond. Daardoor komt participatie bij elke portefeuille aan bod.

2.2.3 Ambtelijke organisatie De ambtelijke organisatie is aan zet om het participatiebeleid en specifieke participatietrajecten uit te voeren. Van de organisatie wordt met name verwacht dat zij het contact met Schiedammers actief onderhoudt bij specifieke projecten en ook structureel, zodat de gemeente weet wat er speelt en kan inspelen op ontwikkelingen.

2.3 Vertaling naar de uitvoering Kernbevinding: De ambtelijke organisatie heeft een uitgebreide gereedschapskist voor het ontwerpen en uitvoeren van participatietrajecten, die in principe aansluiten op het participatiebeleid en de participatieverordening. Ook wordt een aantal instrumenten niet toegepast.

2.3.1 Beschrijving proces In de eerdergenoemde ‘participatiegids gemeente Schiedam’ zijn de concrete stappen vastgelegd die in elk participatieproces moeten worden doorlopen. Stap 1. Participatie ja of nee Het ontwerpen van het participatietraject start met het beantwoorden van vijf basisvragen voor effectieve participatie. Deze stap is ook opgenomen in de participatieverordening (artikel 3, lid 1). De vijf basisvragen luiden als volgt: 1. Kunnen belanghebbenden invloed uitoefenen op jouw participatietraject? De gemeente wil alleen participatie toepassen als er ruimte is voor inwoners om het voorliggende besluit te beïnvloeden. Als die ruimte er niet is, vindt er in principe geen participatie plaats en wordt er alleen geïnformeerd. 2. Hebben belanghebbenden een belang bij de uitkomsten van jouw participatietraject? Deze vraag dient ertoe om in beeld te brengen of de beoogde doelgroep ook zelf graag betrokken wil worden en hoeveel tijd en moeite ze daar naar verwachting in wil investeren. Als het antwoord ‘nee’ is, dan wordt geadviseerd om dit te toetsen bij de belanghebbenden. 3. Is er voldoende tijd, geld, capaciteit en expertise voor een effectief participatietraject? Deze vraag gaat over de randvoorwaarden voor een participatietraject. Hierbij wordt overwogen hoe het participatietraject praktisch binnen het project past, wat betreft planning, budget en menskracht.

10 Gemeente Schiedam. (2021). Participatiebeleid.

12.

4.

5.

Indien het antwoord op deze vraag ‘nee’ luidt, dan is het advies om dit te bespreken met het afdelingshoofd of de portefeuillehouder. Is dit het juiste moment voor een participatietraject? Deze vraag gaat over de relatie met belanghebbenden. Als er andere gevoelige zaken spelen of belanghebbenden hebben weinig vertrouwen, is het geen geschikt moment voor een participatietraject. Medewerkers worden aangemoedigd om bij deze vraag ook wijkregisseurs te betrekken. Ook staat expliciet het scenario genoemd voor als er geen vertrouwen in de gemeente of er veel weerstand is. Volgens het beleid is het verstandig om ‘dit’ eerst te adresseren voor het participatietraject te starten. Committeren beslissers zich aan het participatietraject? Deze vraag gaat over de interne en externe beslissers die invloed hebben op hoe er met de uitkomst van het participatietraject wordt omgegaan. Hun steun voor het participatietraject is een randvoorwaarde voor het succes ervan.

Als alle vragen met ‘ja’ worden beantwoord, dan wordt geconcludeerd dat een participatietraject gestart kan worden. Wanneer op sommige vragen ‘nee’ wordt geantwoord, worden medewerkers geacht om te proberen van de ‘nee’ toch een ‘ja’ te maken. Een alternatief is om geen participatietraject op te starten, maar om belanghebbenden alleen te informeren. Stap 2. Analyse van stakeholders en issues Na een positief antwoord op de vijf vragen, is de volgende stap het uitvoeren van een stakeholderanalyse. De organisatie beschikt over een stappenplan om die stakeholderanalyse te doen. Het doel is om alle relevante belanghebbenden in beeld te brengen. Eerst wordt de fase bepaald waarin deze stakeholderanalyse plaatsvindt. Daarna volgt een inventarisatie van de ‘issues’ die rond het participatietraject spelen. Vervolgens worden alle belanghebbenden in beeld gebracht. Per belanghebbende wordt geduid of zij positief, neutraal of negatief tegenover het project staan en wat daarvoor de redenen zijn. In deze stap worden de belangen, behoeften, angsten en vragen van deze belanghebbenden verder uitgesplitst. Vervolgens wordt per doelgroep bepaald hoe zij bij het participatietraject kunnen worden betrokken om aan het wegnemen van deze zorgen tegemoet te komen. Stap 3. Participatieproces ontwerpen Vervolgens gaat het verantwoordelijke projectteam over tot het ontwerpen van het participatietraject.

In het beleid is opgenomen dat de organisatie hiervoor een zogeheten ‘participatiecanvas’ gebruikt. Dit is een invulbaar document met alle vragen die het projectteam moet beantwoorden om het participatietraject te kunnen vormgeven. ● Doel en vragen: waarom ga je belanghebbenden vragen om te participeren? Welke vragen ga je hen stellen? Het canvas begint met het vaststellen van het doel van het participatietraject en het formuleren van de vragen die aan belanghebbenden worden gesteld. Ook moet worden geformuleerd op welke manier de verzamelde kennis wordt verwerkt en een plek krijgt in het participatietraject. ● Invloed en stakeholders: waarop kunnen belanghebbenden wel en waarop geen invloed uitoefenen? En, wie zijn eigenlijk de belanghebbenden? Daarna wordt bepaald welke invloed belanghebbenden hebben. De kaders voor het participatietraject worden expliciet gemaakt door aan te geven waarover wel en waarover niet geparticipeerd kan worden. Vervolgens worden de uitkomst van de stakeholderanalyse ingevoegd. ● Aanpak en instrumenten: welke participatie-aanpak past bij de wijk en belanghebbenden? welke instrumenten zet je in en wat vraagt dit aan expertise, capaciteit en middelen? Vervolgens bepaalt het projectteam de praktische aanpak.

Daarbij wordt expliciet de vraag gesteld op welke manier de aanpak aansluit bij de historie/sfeer in de wijk, op welke manier inwoners zich uitgenodigd voelen en of iedereen kan meedoen in een mate en op een moment dat het voor hen

13.

past. Daarnaast wordt uitgewerkt welke online- en offline-instrumenten worden ingezet. Het participatiecanvas sluit af met de randvoorwaarden, zoals planning, capaciteit en kosten. De participatiegids biedt een gestructureerde en juridisch geborgde werkwijze om participatie bewust, realistisch en op het juiste moment op te starten. De vijf basisvragen vormen een duidelijke toets om te voorkomen dat participatie wordt ingezet waar het geen zin heeft (bijvoorbeeld wanneer er geen invloed mogelijk is). Dit beschermt tegen schijnparticipatie. De randvoorwaarden zijn ook realistisch: door expliciet tijd, geld, capaciteit en expertise te toetsen, wordt voorkomen dat participatie strandt op onhaalbare plannen. De gids biedt ruimte aan medewerkers om de vragen naar eigen inzicht te beantwoorden. Dat biedt kansen voor maatwerk en tegelijkertijd sturing op zorgvuldige en effectieve participatie in lijn met het participatiebeleid essentieel maakt. Zodat de uitvoering van participatie gebeurt eenduidig in lijn met het participatiebeleid en niet afhankelijk is van de keuzes en bereidheid van betrokkenen. In de participatieverordening is opgenomen dat het verantwoordelijk bestuursorgaan (meestal is dat het college) vooraf een keuze moet maken over hoe er met de uitkomsten van het participatietraject wordt omgegaan (artikel 4). Het bestuursorgaan kan kiezen om: 1.

Kennis te nemen van de uitkomsten en vervolgens af te wegen in hoeverre deze kunnen worden meegenomen in de besluitvorming. 2. De uitkomsten van het participatietraject als een zwaarwegend uitgangspunt mee te nemen in de besluitvorming. 3. De uitkomsten overnemen mits deze passen binnen de vooraf gestelde kaders. In het participatiecanvas wordt niet expliciet verwezen naar deze stap uit de participatieverordening. Het projectteam wordt wel gevraagd hoe de opgehaalde inbreng verwerkt gaat worden in het verdere project. Stap 4. Participatie uitvoeren Vervolgens is het projectteam aan zet om het participatietraject uit te voeren volgens het plan dat via het participatiecanvas is opgesteld. De participatieverordening bevat enkele verplichtingen rondom de afronding van het participatietraject (artikel 5). Bij elk participatietraject dient een eindverslag opgesteld te worden waarin staat hoe het participatietraject is verlopen, wat de belangrijkste uitkomsten zijn en hoe er met deze uitkomsten wordt omgegaan. Het participatieverslag dient openbaar gemaakt te worden en aan de raad te worden gezonden als onderdeel van het raadsvoorstel. De participatieverordening verschilt op dit punt van het participatiebeleid: in het beleid wordt dit eindverslag niet genoemd.

Met het opmaken en verspreiden van een participatieverslag is het geven van een terugkoppeling aan deelnemers een vast onderdeel van participatietrajecten. Ook stelt dit de gemeenteraad in staat om zijn controlerende rol uit te voeren. Stap 5. Evalueren Als laatste stap is in het participatiebeleid opgenomen dat elk participatietraject wordt geëvalueerd. Verder dient het college eens per twee jaar verantwoording af te leggen over de uitvoering van het participatiebeleid. In het participatiebeleid wordt gesproken over een openbaar dashboard om de resultaten van participatietrajecten te volgen, maar hier is inmiddels van afgezien. Wel worden er momenteel KPI’s ontwikkeld om het participatiebeleid te kunnen volgen. In de jaarrekeningen, zomernota’s en begrotingen neemt het college een algemeen stuk over participatie op: wat zijn de plannen en wat is er gedaan?

14.

2.3.2 Tools voor de ambtelijke organisatie Om het participatiebeleid naar de uitvoering te vertalen, is een aantal instrumenten beschikbaar gesteld voor medewerkers. De eerdergenoemde basisvragen zijn uitgewerkt in een stroomschema met een toelichting. Voor het maken van een stakeholderanalyse is een invulbaar stappenplan gemaakt. Het participatiecanvas is een invulbaar bestand waarmee medewerkers door alle stappen van het ontwerpen van een participatietraject worden meegenomen. Er is een verzameling van werkvormen en methoden voor zowel communicatie als participatie, waar medewerkers inspiratie uit kunnen opdoen. Om participatietrajecten te evalueren, is er een gestandaardiseerd evaluatieformulier voor ambtenaren en voor deelnemers. Het werklab is opgenomen in het participatiebeleid als werkvorm om met deze instrumenten aan de slag te gaan. Aan het werklab doen verschillende betrokkenen mee: ambtenaren en bestuurders, maar ook externe partijen zoals projectontwikkelaars en (vertegenwoordigers van) inwoners. Tijdens het werklab komen de basisvragen, de stakeholderanalyse en het participatiecanvas aan bod. De ambtelijke organisatie heeft daarmee een goed gevulde gereedschapskist voor het ontwerpen en uitvoeren van participatietrajecten, die een sluitend geheel vormen met het participatiebeleid en de participatieverordening.

2.3.3 Participatiebeleid is deels geïmplementeerd Het participatiebeleid is ‘op papier’ volledig en ambitieus. Het beleid geldt inmiddels vier jaar (vanaf 2021). In de praktijk is het beleid echter nog niet volledig geïmplementeerd. Uit de gevoerde gesprekken met betrokken ambtenaren blijkt dat zij sinds de vaststelling weinig sturing hebben ervaren op de implementatie van het beleid. Het participatiebeleid is op dit moment niet belegd bij medewerkers in de organisatie. Genoemd wordt, dat er veel energie zat in de totstandkoming van het participatiebeleid, dat is vastgesteld in 2021 (de vorige collegeperiode). Het beleid is niet vrijblijvend. Dat was het signaal dat de gemeenteraad aan de stad wilde afgeven met het vaststellen van de participatieverordening in 2022. Die energie om het beleid te implementeren is nu minder. Deels doordat betrokken, ervaren medewerkers de organisatie verlieten en doordat er geen bestuurlijke opdracht voor de implementatie kwam. Dit betekent dat participatie nu niet is belegd in de organisatie, waardoor de gereedschapskist niet automatisch bekend is. Bijvoorbeeld onder nieuwe medewerkers. En ook dat het beleid en de diverse tools en formats niet automatisch onderdeel uitmaken van de dagelijkse praktijk.

Medewerkers noemen in diverse interviews dat het participatiebeleid veel omvattend is en gedetailleerd, waardoor zij erin verdwalen en geneigd zijn het ter zijde te leggen. Dit alles heeft tot gevolg gehad dat het in het beleid geschetste pad voor de implementatie niet goed is opgevolgd en dat nog niet alle ambities zijn gerealiseerd. Maatregelen uit het participatiebeleid die nu niet zijn doorgevoerd, betreffen: ● Het Participatie Advies Team: Het beleid spreekt over de oprichting van dit team, dat verantwoordelijk gemaakt zou worden voor het inbedden van het participatiebeleid in de organisatie. In dit team zou de expertise op het gebied van participatie gebundeld en geborgd worden. Het team zou medewerkers kunnen begeleiden en adviseren bij het uitvoeren van participatietrajecten, zorg kunnen dragen voor een uniforme toepassing in de organisatie en het beleid en instrumentarium verder kunnen ontwikkelen. Daarnaast zou het team een centraal aanspreekpunt zijn voor inwoners met een initiatief (overheidsparticipatie). Het Participatie Advies Team is echter niet opgericht. Tools die zij zouden ontwikkelen zijn er ook niet gekomen, zoals een participatiekalender en de werklabs.

15.

● ●

●

●

Een participatiekalender dat een overzicht zou moeten bieden van Schiedamse participatietrajecten. De werkvorm Werklabs wat een werkvorm zou moeten zijn waarin betrokken medewerkers samen met anderen (bestuurders, projectontwikkelaars en/of (vertegenwoordigers van) inwoners) een kickstart zouden geven aan een zorgvuldig participatieproces. Door de vijf basisvragen te beantwoorden, een stakeholderanalyse te doen, te bekijken wie waarover kan meebeslissen en het participatiecanvas in te vullen. Een dashboard wat ontwikkeld zou worden om de resultaten van participatie vast te leggen. Dit dashboard zou openbaar zijn en voor iedereen te volgen. Volgend op dit dashboard zijn geen meetbare indicatoren opgesteld om de verbinding tussen visie en praktijk niet structureel te kunnen monitoren of erop te sturen. Het participatiejaarverslag: Het college zou specifiek aan de stad en aan de gemeenteraad een keer per twee jaar rapporteren over participatie. Het zou antwoord moeten geven op de vraag: hoe staan we ervoor? Nu gebeurt de verantwoording door het college meer in algemene zin in jaarrekeningen, zomernota’s en begrotingen.

2.4 Mogelijkheden om aan te sluiten bij en ruimte te maken voor inwoners Kernbevinding: De gekozen netwerkbenadering, met inzet van wijkregisseurs en samenwerkingen met culturele en maatschappelijke organisaties, is een strategische poging om drempels te verlagen. Toch blijkt dat ondervertegenwoordiging van jongeren, huurders en inwoners met een migratieachtergrond hardnekkig is. Het slagen van de aanpak hangt af van de mate waarin de gemeente de drie randvoorwaarden voor participatie — weten, kunnen en willen — niet alleen benoemt, maar ook systematisch vertaalt naar toegankelijke, relevante en motiverende trajecten. Inzicht in de communicatieen participatievoorkeuren van verschillende inwonergroepen ontbreekt.

2.4.1 Samenwerking met inwoners Schiedam heeft als uitgangspunt dat participatie draait om samenwerken. Daarvoor is het noodzakelijk dat de participatieaanpak aansluit op inwoners en de specifieke kenmerken van de samenleving. Dit betekent dat de gemeente zicht moet hebben op de verschillende doelgroepen en samenstelling van haar inwoners en de betekenis daarvan voor participatie. En, dat medewerkers een breed instrumentarium tot hun beschikking moeten hebben, passend bij de inwoners. Het participatiebeleid besteedt inderdaad aandacht aan de Schiedamse inwoners en omvat een aantal statistieken. Daarin valt onder meer op dat opleidingsniveau, laaggeletterdheid en werkeloosheid negatief afwijken ten opzichte van het landelijk gemiddelde. Ook heeft een groot deel van de Schiedamse inwoners een migratieachtergrond. Om goed aan te sluiten op de specifieke kenmerken en behoeften van de verschillende groepen inwoners, streeft de gemeente een netwerkbenadering na. Dit houdt in dat de gemeente contact wil maken met de netwerken waar inwoners zich al in bevinden en hier ambassadeurs in wil vinden die inwoners enthousiasmeren om bij te dragen aan de stad. De achterliggende gedachte is dat inwoners sneller mee willen doen aan participatietrajecten als er al contact met hen gelegd is. Wijkregisseurs kunnen hier een belangrijke rol in spelen.

Verder werkt de gemeente samen met bijvoorbeeld de Alevitische vereniging, de Youth Empowerment Through Sports (YETS) Foundation en moskeebesturen. Ook de Participatieraad Sociaal Domein is in dit kader een belangrijke gesprekspartner voor de gemeente. De gemeente benoemde – bij de beleidsvorming in 2021 en 2022 - dat met name jongeren (onder de 35 jaar), inwoners met een migratieachtergrond en huurders structureel ondervertegenwoordigd zijn bij

16.

participatietrajecten. De gemeente onderscheidt drie randvoorwaarden om mee te kunnen doen aan participatietrajecten: weten, kunnen en willen. In de eerste plaats moeten inwoners weten wanneer zij worden uitgenodigd voor een participatietraject. Daarvoor is eenvoudige en duidelijke communicatie nodig, die soms ondersteund wordt met visuele hulpmiddelen. Het aspect ‘kunnen’ gaat erover dat participatie voor inwoners die met bijvoorbeeld armoede of psychische problemen kampen, geen prioriteit krijgt. Ook is het voor mensen die laaggeletterd zijn lastig om deel te nemen aan veel participatietrajecten. Het aspect ‘willen’ houdt in dat er voor inwoners een goede reden moet zijn om deel te nemen. Participatie moet voor deelnemers ook nuttig voelen. Werkinstructies voor medewerkers omvatten werkwijzen die hierbij op weg helpen. Zoals een verzameling van werkvormen voor participatie passend bij verschillende doelen, een invulformat voor de stakeholderanalyse. En, ook een lijst van praktische dingen om aan te denken en check-vragen om medewerkers te helpen passende participatievormen te kiezen. Bijvoorbeeld: “Vraag jezelf af: “Zou ik naar deze bijeenkomst gaan als ik een bewoners was?”. Check het ook eens bij een vriend(in) of kennis.

Is het antwoord nee? Terug naar de tekentafel”.11 Wat nog ontbreekt is breed inzicht in de verschillende inwonergroepen in Schiedam en hun voorkeuren voor participatie en communicatie. Daarvoor wordt nu geleund op de wijkregisseurs; de vaste gezichten in de wijk die een brug moeten slaan tussen gemeente en gemeenschap.

2.5 Reflectie op het vastgestelde participatiebeleid en de implementatie Deze paragraaf beschrijft een eerste reflectie op vier deelvragen op basis van de in dit hoofdstuk beschreven bevindingen. Voor de reflectie in deze paragraaf steunt de Rekenkamer op de documentenstudie, de interviews en de waardevolle reflectiesessie met betrokken ambtenaren, waar eerdere bevindingen zijn geduid. Beantwoording onderzoeksvraag 1. Welke Schiedamse beleidskaders zijn er op inwonerparticipatie van toepassing en welke visie, ambities en doelen zijn hierin geformuleerd door raad en college? De belangrijkste kaders voor inwonerparticipatie in Schiedam zijn vastgelegd in de Nota participatiebeleid ‘Samenwerken in Schiedam’ en de participatieverordening 2022. Het beleid is vastgesteld door de raad in november 2021 en de participatieverordening een jaar later in november 2022. De participatieverordening vormt het juridische fundament van participatie in Schiedam. In de visie van de gemeente Schiedam is participatie synoniem aan samenwerken: tussen gemeente en inwoners, ondernemers en maatschappelijke partners, én binnen het gemeentehuis zelf. Participatie is een middel om een helder doel te bereiken, namelijk: plannen beter maken door ze vroeg te toetsen aan wat er leeft in de stad, en zo te zorgen voor uitvoerbaar beleid dat gedragen wordt door de gemeenschap.

Vroegtijdige samenwerking moet leiden tot wederzijds begrip, gedeelde verantwoordelijkheid en meer vertrouwen. Beantwoording onderzoeksvraag 2. Hoe is participatie vastgelegd in gemeentelijke beleidsdocumenten en uitvoeringsafspraken en in hoeverre zijn de ambities en doelen toepasbaar gemaakt voor de praktijk? ‘Op papier’ is het participatiebeleid toepasbaar gemaakt voor de praktijk. De beleidsstukken worden ondersteund door praktische instrumenten zoals evaluatiekaders en hulpmiddelen voor het identificeren van doelgroepen. De ambtelijke organisatie heeft daarmee een goed gevulde gereedschapskist voor het ontwerpen en uitvoeren van participatietrajecten, die in principe op proces en instrumenten een sluitend geheel vormen met het participatiebeleid en de participatieverordening. 11 Gemeente Schiedam. (n.d.). Werkvormen Participatie A4.

17.

Wat knelt zijn twee aspecten: één in het beleid en één in de implementatie. 1. Vertaling naar meetbare doelen mist Om te beginnen bij het beleid. Dit omvat geen duidelijke vertaling van de visie en doelen naar meetbare prestatie indicatoren. Hierdoor kan de verbinding tussen visie en praktijk niet structureel worden gemonitord of bijgestuurd. Maatregelen die dit mogelijk zouden moeten maken zijn niet of slechts gedeeltelijk geïmplementeerd. 2. Beleid is deels geïmplementeerd In de praktijk geldt het beleid inmiddels vier jaar (vanaf 2021). Opvallend is dat belangrijke onderdelen van het vastgestelde participatiebeleid niet zijn uitgevoerd of worden toegepast, zoals het Participatie Advies Team, de participatiekalender, het participatielab, vertaling in kritische prestatie indicatoren (Kpi) en het participatiejaarverslag. Beantwoording onderzoeksvraag 3. Welke activiteiten heeft de gemeente Schiedam de afgelopen jaren ondernomen op het gebied van participatie? Participatie wordt breed door medewerkers in de hele organisatie opgepakt. Dit betekent dat er veel gebeurt in samenwerking met inwoners, maar dat het overzicht (en daarmee de registratie) daarvan niet op een plek is. Dit maakte dat een overzicht van ondernomen activiteiten niet beschikbaar is. Hieruit blijkt ook de kanttekening van het niet implementeren van de participatiekalender dan wel het opzetten van een dashboard.

Beantwoording onderzoeksvraag (vanuit het beleid) 7. Hoe streeft de gemeente ernaar om alle (relevante groepen) inwoners te bereiken in participatietrajecten? Het participatiebeleid besteedt aandacht aan de Schiedamse inwoners en omvat een aantal statistieken. Daarin valt onder meer op dat opleidingsniveau, laaggeletterdheid en werkeloosheid negatief afwijken ten opzichte van het landelijk gemiddelde. Ook heeft een groot deel van de Schiedamse inwoners een migratieachtergrond. Om goed aan te sluiten op de specifieke kenmerken en behoeften van de verschillende groepen inwoners, streeft de gemeente een netwerkbenadering na. Dit omvat onder meer de inzet van wijkregisseurs en samenwerkingen met culturele en maatschappelijke organisaties. Toch blijkt dat ondervertegenwoordiging van jongeren, huurders en inwoners met een migratieachtergrond hardnekkig is. Het slagen van de aanpak hangt af van de mate waarin de gemeente de drie zelf beschreven voorwaarden voor deelname aan participatie — weten, kunnen en willen — niet alleen benoemt, maar ook systematisch vertaalt naar toegankelijke, relevante en motiverende trajecten. Inzicht in de communicatie- en participatievoorkeuren van verschillende inwonergroepen ontbreekt.

18.

3. Inwonerparticipatie in de praktijk Dit hoofdstuk beschrijft de participatiepraktijk aan de hand van de drie onderzochte casussen. Per casus beschrijven we of – bij het ontwerp – de in de verordening voorgeschreven vijf stappen zijn gevolgd (zie par. 1.3.1.), op welke manier de gemeente inwoners betrok, met welk doel en tot welk resultaat dit leidde. Deze beschrijving is op basis van documenten en interviews die wij voerden met betrokken medewerkers en (waar mogelijk) met extern betrokkenen. In dit hoofdstuk worden vier deelvragen beantwoord: 4. Hoe verhoudt de uitvoering in de praktijk zich tot de vastgelegde beleidsdoelstellingen en uitvoeringsrichtlijnen? 5. Hoe ervaren de gemeenteraad, het college, de ambtelijke organisatie en inwoners participatie? 6. In hoeverre is de gemeenteraad in staat zijn kaderstellende en controlerende rol op het gebied van inwonerparticipatie te vervullen? 7. Hoe streeft de gemeente ernaar om alle (relevante groepen) inwoners te bereiken in participatietrajecten?

3.1 Casus Kadernota Sociaal Domein Kernbevinding: De gemeente zette een zorgvuldig participatietraject op met duidelijke kaders vanuit de raad. Professionals en de Participatieraad zijn tijdig en actief betrokken in gesprekken die met hen werden georganiseerd. Hun adviezen zijn zichtbaar verwerkt. Het bereik onder inwoners bleef beperkt, mede door de reactietermijn in de zomer en omdat er geen bijeenkomsten zijn georganiseerd. Inwoners konden reageren via het online platform Praat Mee Schiedam en het concept lag fysiek ter inzage. Het proces is transparant vastgelegd, maar zonder herleidbaarheid van reacties en zonder systematische evaluatie. De Kadernota Sociaal Domein is het centrale visiestuk van de gemeente voor het gehele sociaal domein. De voorgaande versie kwam uit 2012. In november 2021 maakte de gemeente Schiedam een plan om te komen tot een nieuwe visie op het sociaal domein. In deze nieuwe visie wil de gemeente aansluiten bij de behoeften van inwoners, bij fysieke en sociale ontwikkelingen en andere autonome ontwikkelingen als de economie en woningmarkt. De huidige versie is tussen 2021 en 2023 opgesteld.

3.1.1 Ontwerp van het participatietraject De raad heeft een startdocument vastgesteld in 2021. De uiteindelijke kadernota sociaal domein is in 2023 vastgesteld. De raad was betrokken bij de totstandkoming van die startnotitie en heeft (naast inhoudelijke kaders voor de kadernota) ook kaders gesteld voor het participatietraject. In een ophaalsessie voor de startnotitie heeft de raad voorkeuren meegegeven over welke doelgroep op welke trede van de participatieladder moest worden betrokken. In de startnotitie staat daarover vermeld: “Zorg voor een deugdelijk participatieproces waarbij de juiste partijen worden betrokken voor het doel dat we voor ogen hebben met de visie op het sociaal domein”. Een voorwaarde die is opgenomen luidt: “Participatie waar nodig (maak gebruik van beschikbare informatie)”. De raad deed ook de suggestie om participatie met professionals gericht te doen en brede participatie met inwoners efficiënt te doen. De startnotitie beschrijft het plan voor de participatie ‘met het veld’. Uitgangspunt is dat Schiedammers zo veel mogelijk worden betrokken, in lijn met het participatiebeleid ‘Samenwerking in Schiedam’. Er wordt onderscheid gemaakt tussen een fase van onderzoek (ophalen) en raadpleging bij

19.

het concept van de kadernota (inspraakprocedure). In de fase van onderzoek voerde de gemeente gesprekken met samenwerkingspartners of een vertegenwoordiging van inwoners die relevant zijn voor de te schrijven visie. Dit zijn gesprekspartners die op een hoger abstractieniveauabstractieniveau met de gemeente kunnen meedenken in helikoptergesprekken. Denk aan de Participatieraad en partnerorganisaties (zoals bibliotheek, huisartsen, etc.). Daarnaast is opgenomen dat belangengroepen zoals cliëntenraden, adviesraden en werkoverleggen eventueel aanvullend kunnen worden bevraagd als blijkt dat er informatie ontbreekt. In de helikoptergesprekken stond een aantal vragen centraal, namelijk: wat ziet u gebeuren binnen uw thema in het sociaal domein, wat zijn onze (gedeelde) ambities, wat zijn uw plannen om deze (gedeelde) ambitie in te vullen, hoe voeren we deze plannen uit, waar moeten keuzes gemaakt worden en wat adviseert u? De startnotitie werkt niet uit hoe de gesprekken er concreet uit zien (wie, wat, wanneer). Tot slot omvat de startnotitie een planning op hoofdlijnen, welke eventueel wordt bijgesteld mocht dat nodig zijn vanwege de gemeenteraadsverkiezingen in 2022.

Ook voor de fase van raadpleging bij het concept (inspraakprocedure) zijn duidelijk kaders vastgelegd.12 Daarin staat duidelijk vermeld wat de doelen zijn voor participatie in deze fase, waar participatie wel en niet over gaat, wie de doelgroepen zijn, hoe het college omgaat met de opbrengsten, hoe het hierover terugkoppelt en wat de planning is.

3.1.2 Verloop van het participatietraject In de praktijk is met de professionele partijen en de Participatieraad ook gesproken zoals bedacht. Gesprekken hebben plaatsgevonden tussen 31 mei 2022 en 31 augustus 2022. Het verslag van het participatieproces maakt inzichtelijk hoe de gemeente is omgegaan met in totaal 97 reacties op de concept kadernota. Dit verslag is aan de raad meegezonden samen met het raadsbesluit. Daarnaast is het document direct gedeeld met betrokken partijen en via het online platform www.praatmee.schiedam.nl. Inhoudelijk geeft het verslag duidelijk weer wat de opmerkingen waren en hoe deze zijn verwerkt. Het verslag maakt niet duidelijk van wie de diverse punten afkomstig waren. Inwoners en organisaties konden reageren op het concept van 4 juli tot en met 9 september 2023 (fase 2, inspraakprocedure). De nota lag toen ter inzage in het klantcontactcentrum van het stadhuis en inwoners konden het concept inzien en erop reageren via het online platform praatmee.schiedam.nl. De kadernota was één van de eerste trajecten waarvoor het online platform PraatMee werd ingezet. Uitgangspunt was dat inwoners op een eigen moment konden reageren. Er werden geen bijeenkomsten georganiseerd. De participatie bij de Kadernota Sociaal Domein is niet op een gestructureerde manier geëvalueerd. Dit gebeurde meer informeel, doordat ervaringen op de werkvloer worden uitgewisseld.

En, ook tussendoor als participatietrajecten worden bijgestuurd.

3.1.3 Ervaring intern en extern Ervaringen gemeente De gemeente kijkt positief terug op het participatietraject. De kadernota is een abstract kader en tegelijkertijd sterk bepalend voor de organisatie van de ondersteuning. Daarom bestond op voorhand de vraag in hoeverre inwoners hierbij betrokken moesten of konden worden. Uiteindelijk was het vooral belangrijk dat mensen konden reageren. Gesprekspartners noemen ook dat betrokkenen, zoals leden van de Participatieraad, graag inhoudelijk meepraten en specifieke activiteiten ter sprake brengen. De inhoud komt snel op tafel, terwijl dat niet altijd het juiste moment is. Bijvoorbeeld toen bij de start de 12 Schiedam. (2023). Participatieproces kadernota sociaal domein.

20.

aanpak nog onderwerp van gesprek was. Betrokken medewerkers noemen ook dat binnen Schiedam serieus werk wordt gemaakt van participatie. Het is geen vinkje; mensen kunnen echt meepraten. Daar valt ook nog veel van te leren, wat vooral gebeurde gedurende de uitvoering met het projectteam. De voorbereidingen op het participatietraject vonden plaats voor vaststelling van het participatiebeleid in november 2021. Wel wordt genoemd dat het beleid praktische handvatten biedt, wat prettig werkt in de praktijk. Het online platform Praat Mee is een grote winst van het nieuwe participatiebeleid, volgens de betrokken medewerkers. Via dit platform, gecombineerd met promotie via diverse kanalen, ontving de gemeente meer reacties van betrokkenen dan via traditionele inzagemethoden, fysiek op het gemeentehuis. Medewerkers noemen dat er sinds het participatiebeleid meer gedaan wordt aan het bijhouden van verslagen over de verwerking van opmerkingen en adviezen. Zo ook bij de Kadernota Sociaal Domein. Waar de inhoudelijke reactie per punt werd teruggegeven aan deelnemers. Ervaring inwoners, via Participatieraad Sociaal Domein De Participatieraad bestaat uit betrokken Schiedammers die zelf werken in of rond het sociaal domein en een aantal ervaringsdeskundigen.

De participatieraadparticipatieraad adviseert de gemeente gevraagd en ongevraagd over vraagstukken in het sociaal domein en bestaat in deze vorm sinds 2020. De huidige en voormalige voorzitter van de participatieraad noemen dat het gelukt is om relatief jonge mensen en mensen met een niet-Nederlandse achtergrond te betrekken door promotie via LinkedIn en het Stadsblad. De (voormalig) voorzitters kijken heel positief terug op hun betrokkenheid bij de Kadernota Sociaal Domein. Zij werden op tijd aangehaakt, de gemeente zette in de tweede fase diverse kanalen in om andere doelgroepen te bereiken, de gemeente maakte inzichtelijk hoe adviezen zijn verwerkt. Bijvoorbeeld is er op advies van de Participatieraad een infographic toegevoegd om het stuk toegankelijk te maken voor alle Schiedammers. Een aandachtspunt was de reactietermijn. Schiedammers konden op hun eigen moment reageren, maar wel tijdens de zomer. Dat deze reactietermijn samenviel met de zomervakantie was onhandig. Niet alleen vanwege vakanties, maar ook omdat het werk in het sociaal domein in deze periode vaak erg druk is vanwege onderbezetting. Uiteindelijk heeft geen van de betrokken organisaties om uitstel gevraagd. Via het online platform reageerden uiteindelijk drie Schiedammers, van wie niet bekend is hoe zij hun participatie hebben beleefd.

3.2 Casus Nieuw-Mathenesse Kernbevinding: Het participatietraject voor Nieuw-Mathenesse combineerde vroegtijdige betrokkenheid van diverse belangengroepen, digitale en fysieke sessies, transparante communicatie en actieve terugkoppeling. Dit leidde tot breed draagvlak en weinig formele bezwaren, terwijl er uiteenlopende perspectieven van de belanghebbenden op tafel kwamen. Het succes van Nieuw-Mathenesse benadrukt dat participatie maatwerk is. De herontwikkeling van bedrijventerrein Nieuw-Mathenesse, op de grens van Schiedam en Rotterdam, is een omvangrijk en meerjarig project dat sinds 2018 gepland is. Het project richt zich op woningbouw, verbetering van mobiliteit, herbestemming van verouderd industrieel vastgoed (waaronder de voormalige glasfabriek) en het versterken van het vestigingsklimaat. In 2020 werd het terrein van de voormalige glasfabriek verkocht aan projectontwikkelaars Blauwhoed en Dudok. Het ruimtelijk raamwerk (fase 1) is vastgesteld in 2021. Dit raamwerk vormt de basis voor de gebiedsontwikkeling tot 2035 en verdeelt het gebied in vier deelgebieden. In deze casusbeschrijving analyseren we zowel de participatie rondom het vaststellen van het ruimtelijk raamwerk voor fase 1 als de participatie rondom het uitwerken van de plannen in de Nieuwe Maas en

21.

Gusto (fase 2). Hoewel de participatie rondom het vaststellen van het ruimtelijk raamwerk formeel buiten de onderzoeksperiode valt, nemen we deze mee omdat die al werd uitgevoerd volgens het nieuwe participatiebeleid en de bijbehorende verordening.

3.2.1 Ontwerp van het participatietraject Het participatietraject startte in 2021 met een consultatie over het concept ruimtelijk raamwerk voor fase 1. Vanwege coronamaatregelen was de participatie digitaal. De gemeente nam de leiding in het organiseren van de participatie bij fases 1 en 2, maar er is wel nauw samengewerkt met onder meer de architect die de ontwerpen maakte en de projectontwikkelaar. Bij fase 1 was het vertrekpunt voor de participatie het concept ruimtelijk raamwerk dat al was opgesteld. Het doel was om belanghebbenden te informeren en hun mening, vragen en andere inbreng op te halen. Ook moest participatie de diversiteit aan belangen en reacties inzichtelijk maken voor de gemeente en voor deelnemers. Daarnaast investeerden de gemeente en ontwikkelaars tijd, moeite en middelen in begrijpelijke en duidelijke communicatie, bijvoorbeeld via nieuwsbrieven, persberichten en sociale mediaberichten. Wat betreft het thema parkeervergunningen zijn via flyers informatie en contactgegevens verstrekt.

3.2.2 Verloop van het participatietraject Op 13 en 14 april 2021 organiseerde de gemeente twee digitale bijeenkomsten, met als doel te informeren en ook meningen op te halen. Een publieksversie van het raamwerk werd online beschikbaar gesteld; reacties konden tot 28 april 2021 worden ingediend. De gemeente verwerkte deze reacties in een Nota van Inlichtingen en een FAQ, waarin ook werd aangegeven welke suggesties wel of niet werden overgenomen. Vanwege de coronamaatregelen vonden bijeenkomsten digitaal plaats, waarbij er bewust voor gekozen werd om alle belanghebbenden gelijktijdig uit te nodigen, om transparantie te bevorderen en belangen breed te bespreken. Dit maakte dat aan de bijeenkomsten medeoverheden deelnamen (zoals gemeente Rotterdam), projectontwikkelaars, de historische vereniging en een aantal bewoners. In fase 2 organiseerde de gemeente een fysieke bijeenkomst. Belanghebbenden werden uitgenodigd om op een maandagavond naar de kansen van deelgebieden Gusto en Nieuwe Maas te kijken en mee te denken over de toekomst van dit gebied.13 Een externe moderator begeleidde het gesprek en met behulp van Mentimeter werden meningen realtime verzameld en gevisualiseerd. Deze aanpak werd door de gemeente als effectief ervaren, omdat het direct inzicht bood in de uiteenlopende belangen.