Rekenkamer Arnhem eindrapport Bouwen aan Vertrouwen
Tekst van het document
De ODRA benadrukt dat de publieke tevredenheid gemeten wordt op initiatief van de ODRA zelf. In een eerdere systematiek kregen aanvragers en melders eveneens een enquête opgestuurd met daarin de mogelijkheid om een rapportcijfer te geven en enkele open vragen te beantwoorden. Het nadeel van deze manier van werken was dat aanvragers die de vergunning kregen een voldoende gaven en als deze geweigerd was een onvoldoende. Daarnaast maakte de vele open antwoorden het lastig en arbeidsintensief om goed samen te kunnen vatten wat de overall waardering is van de dienstverlening. In de nieuwe systematiek staan de kernwaarden van de ODRA centraal en meten de vragen zowel interne als externe factoren. Bijvoorbeeld ontevredenheid over het DSO. Dit is belangrijk voor de beleving van de aanvrager maar valt buiten de invloedssfeer van de ODRA. Het contact met en het vakmanschap van medewerkers is daarentegen iets waar de ODRA wel invloed op kan uitoefenen. De nieuwe enquête maakt daarom gebruik van een eigen methodiek en stelt vragen als “Ik heb het gevoel dat de Omgevingsdienst er alles aan heeft gedaan om mijn klacht op te lossen.”. Op een schaal van 1 – 10 kunnen deze beantwoord worden. Daarbij wordt uitgegaan van een 10-puntenschaal met 3 niveaus: 0-6 ontevreden is, 7-8 neutraal en 9-10 tevreden/zeer tevreden is.
De acht is als scheidslijn gekozen omdat de afspraak met het AB-DB (via de begroting) is dat de dienstverlening minimaal een acht zal scoren. Uit gesprekken met de (betrokken) medewerkers en bestuurders blijkt dat deze manier van meten in de praktijk tot onduidelijkheid kan leiden bij externe lezers. Een zes is namelijk geen voldoende volgens deze systematiek. Dit is pas als het geval als er sprake is van een acht. Voor dit onderzoek zijn de gegevens bekend tot en met augustus 2024:
41 De ODRA licht toe dat de personen die deze diensten afnemen een uitnodiging krijgen als de
afname geregistreerd staat als ‘afgehandeld’ in het systeem. 47
Hieruit blijkt dat zowel de respons als de tevredenheid over de vergunningen bouw sterk fluctueert. De ODRA zelf licht toe dat de lage score in februari zeer waarschijnlijk te maken had met de invoering van de Omgevingswet. Dit leidde zowel tot piekdrukte bij de ODRA als dat aanvragers moesten wennen aan het nieuwe stelsel en te maken hadden met meer onduidelijkheid. Uit de eigen monitoring komt het beeld naar voren dat in 2024 bij vergunningen bouw de gewenste acht niet gehaald wordt. Bij toezicht en handhaving komt volgens de interne cijfers een ander beeld naar voren:
Volgens de cijfers van de ODRA zijn de respondenten die te maken hebben gekregen met een controle of een handhavingstraject wel tevreden over hoe het is verlopen.
48
Een toezichthouder van de ODRA licht toe dat mensen het doorgaans niet leuk vinden om gecontroleerd te worden, maar dat de manier en de toon waarop dat gaat bepalend kan zijn voor hoe het toezicht ervaren wordt. Ook als de gecontroleerde ontevreden is met het resultaat, kan deze de controle zelf met tevredenheid beoordelen. Ook bij deze cijfers is een daling in februari merkbaar die te maken zou kunnen hebben met de inwerkingtreding van de Omgevingswet en de daar bijhorende knelpunten. Een aandachtspunt bij de tevredenheidscijfer van de controles is dat het – volgens de ODRA – lastig is om de vragenlijst bij de juiste persoon te krijgen. De enquête kan opgestuurd worden naar de contactpersoon die niet dezelfde persoon is als de persoon die de controle heeft ondergaan. Daarnaast kunnen omwonenden niet in het systeem staan en dan kan hun tevredenheid niet worden meegenomen. De ODRA houdt wel de tevredenheidcijfers bij van omwonenden die een melding maken over bouw overlast. Daaruit blijkt het volgende beeld:
De ODRA geeft als toelichting dat er relatief weinig (ten opzichte van milieumeldingen) meldingen (en klachten) binnen komen over bouwactiviteiten. Deze zijn daarnaast goed aan te pakken. Er worden volgens de ODRA ook relatief weinig herhaalmeldingen gedaan. De ODRA constateert dat er minder overlast wordt ervaren en zegt: De bouwopgave is er één die breed gedragen wordt in de samenleving. Het is onze aanname dat dit begrip leidt tot meer begrip voor overlast of ervaren overlast die hoort bij het bouwen. Daarnaast is bouwen van tijdelijke aard. Tot slot zien we dat meer aannemers hun aandeel pakken in het informeren van de buurt waarbij Arnhem een sterk document heeft opgesteld wat als naslagwerk kan dienen. Toezichthouders lichten eveneens toe dat de meeste aannemers hun gedrag aanpassen nadat zij erop zijn aangesproken. Dit kan leiden tot een hogere tevredenheid bij omwonenden. De meeste meldingen van omwonenden komen binnen van aannemers die te vroeg beginnen met hun werkzaamheden. De ODRA heeft in beginsel geen middelen om hier tegen op te treden omdat de overtreding (te vroeg beginnen) door een toezichthouder zelf geconstateerd moet worden. In de praktijk krijgen toezichthouders ook te maken met agressie en intimidatie die niet terug te vinden is in de tevredenheidsonderzoeken.
Bijvoorbeeld omwonenden die medewerkers van de ODRA aanspreken op bouwprojecten waar in hun optiek iets niet goed zou zijn gegaan of uitvoerders die de grenzen van de regels (bewust) opzoeken. Toezichthouders krijgen trainingen hoe met deze agressie om te gaan.
49
4.2 Respons In de methode van de ODRA wordt de aanname gedaan dat ‘een uitkomst bij een respons van 20% of meer op een online enquête gezien kan worden als representatief’. Dat is niet per definitie het geval. Mogelijk zijn specifieke groepen (tevreden of ontevreden aanvragers) over- of ondervertegenwoordigd. Dat valt niet na te gaan. De ODRA zelf geeft aan dat in hun beleving mensen die ontevreden zijn vaker een enquête invullen dan mensen die tevreden zijn.42 De ODRA is bezig met het door ontwikkelen van haar tevredenheidsonderzoek en was deze gedurende het rekenkameronderzoek aan het evalueren.
42 De ODRA geeft als extra toelichting dat ook via de website er via een ‘duimpjes’-systeem informatie
opgehaald wordt. De respons op de vraag ‘heeft u gevonden wat u zocht?’ levert wel meer dan 90% positieve reacties op. 50
Kader: het meten van klanttevredenheid bij overheidsdienstverlening Ipsos I&O voert regelmatig klanttevredenheidsonderzoek uit naar diverse aspecten van gemeentelijke en andere publieke dienstverlening. Daaruit komt het volgende beeld naar voren: • Gemeentelijke dienstverlening (op allerlei aspecten) krijgt zelden een hoog rapportcijfer. Gemiddelden tussen een ruime 6 en een ruime 7 zijn gangbaar. •
Hoe ingewikkelder de dienstverlening, hoe lager de waardering door klanten. De waardering voor de dienstverlening bij het verlengen van een paspoort is doorgaans bovengemiddeld, de waardering voor een ingewikkeld proces als vergunningverlening is doorgaans niet hoger dan een kleine voldoende.
•
Aanvragers die krijgen wat ze vragen, zijn tevredener dan aanvragers die niet krijgen wat ze vragen, ook als de afweging van de vergunningverlener correct is en goed is uitgelegd.
•
Als er eenmaal ontevredenheid is (die zich uit in klachten, bezwaar- en beroepsprocedures), dan lukt het vaak niet om de tevredenheid te verhogen door een goed verlopen klachten-, bezwaar- of beroepsprocedure. Persoonlijk contact kan hierbij wel het verschil maken.
•
Vergunningverlening aan ondernemers is doorgaans meer complex dan vergunningverlening aan burgers. Ondernemers verwachten daarom eerder dat de vergunningverlener meedenkt en adviseert. In de praktijk bieden vergunningverleners die mogelijkheid vaak niet, wat ertoe leidt dat ondernemers de dienstverlening minder goed beoordelen dan inwoners.
Bij het meten van klanttevredenheid is het belangrijk om vooraf te weten welke klantreis de aanvrager doorloopt. Bij een klantreis gaat het erom dat je over alle ‘points of contact’ in de verschillende fasen van het traject vragen stelt aan de klant. Voor een gemeente onderzocht IPSOS I&O enkele jaren geleden de klantreis van vergunningverlening bouwen. De waardering voor de klantreis is hieronder grafisch weergegeven. De oriëntatiefase en het vooroverleg verliepen voor de klant goed. Tijdens de behandeling valt op dat de beoordeling voor de betreffende omgevingsdienst en de welstandscommissie laag beoordeeld worden. Het gemiddelde rapportcijfer kwam uit op een 6,8. Er is geen benchmark voor klanttevredenheid bij vergunningverlening.
4.3 Doorwerking van de verbeteringen Zoals besproken in de eerdere hoofdstukken zijn de knelpunten rondom bouwvergunningen al in 2023 geconstateerd en zijn er diverse verbeteringen aangedragen. Het college van B&W heeft de
51
gemeenteraad van Arnhem laten weten dat deze verbeteringen voldoende zouden moeten zijn en dat er geen draagvlak is voor maatregelen met financiële consequenties. Uit de bestudeerde dossiers en de interne tevredenheidsmetingen is de doorwerking van de gedane verbeteringen (nog) niet direct zichtbaar. Uit de gesprekken met de medewerkers blijkt dat er een aantal verklaringen mogelijk is:
•
Het verbeterplan zou starten per 1 januari 2024 maar dit is uitgesteld tot 1 januari 2025. Dit heeft te maken met de beschikbare capaciteit. De ODRA heeft (naar eigen zeggen) wel het laaghangend fruit direct aangepakt. Zoals het versterken van de frontoffice (met extra medewerkers) en telefonie. Daarnaast krijgen aanvragers nu automatisch een ontvangstbevestiging.
•
Voor november 2024 was er nog geen meetsysteem voor de telefonie geïmplementeerd.43 Knelpunten die daar spelen waren daardoor (nog) niet goed in beeld gebracht. Vergunningverleners die telefonisch klanten ter woord staan geven aan dat er (nog) geen kaders zijn voor afwegingen die gemaakt moeten worden. Klanten langer te woord staan levert een hogere tevredenheid op maar brengt ook hogere kosten met zich mee. Tijdens piekmomenten is het niet mogelijk om klanten door het hele proces te begeleiden.
•
In het verbeterplan staat het concept ‘hostmanship’ centraal. De medewerker die dit concept zou uitwerken en implementeren is niet meer werkzaam bij de ODRA. Het plan is wel dat hiervoor cursussen voor medewerkers terugkomen.
•
Een deel van de geconstateerde knelpunten is te wijten aan de krapte op de arbeidsmarkt. Dit beeld wordt ondersteund op grond van de dossiers waaruit blijkt dat minder ervaren medewerkers meer moeite hebben met de dossiers dan de meer ervaren. Ervaren medewerkers zijn schaars en verlaten door de vergrijzing ook sneller de organisatie. Het opleiden van nieuw talent kost tijd.
•
De ODRA heeft geïnvesteerd in het verbeteren van de sfeer op kantoor (volgens de geïnterviewde medewerkers is die nu goed) en de positie op de arbeidsmarkt. Het ziekteverzuim van de ODRA is gedaald (naar 4,2%) en ligt lager dan bij andere Omgevingsdiensten in Gelderland. De goede sfeer en positie op de arbeidsmarkt zou door moeten werken in de personele bezetting.
•
Uit de interne cijfers blijkt dat de tevredenheid over de dienstverlening van de ODRA doorgaans goed is (hoger dan een acht). De problemen rondom de bouwvergunningen en het gemis van onder meer een publieksbalie spitst zich dus toe op de gemeente
43 Dit was de stand van zaken gedurende het onderzoek. De ODRA : In november 2024 is er een
meetsysteem telefonie geïmplementeerd naar aanleiding van het 1e Rekenkamerrapport. Vanaf november is inzichtelijk hoeveel telefoontjes er binnen komen bij Telefonie en Frontoffice Bouw, wachttijden, gespreksduur etc. 52
Arnhem. Mogelijke verbeteringen zijn besproken en voorgesteld maar kosten geld. Niet alle deelnemers hebben belang erbij daarom meer te investeren in de ODRA op dit punt. Een maatregel als een publieksbalie zou volgens de ODRA (kunnen) helpen om de bereikbaarheid en klanttevredenheid te verbeteren. De publieksbalie is kostbaar (ook vanwege de beveiliging die nodig is) en bij de deelnemende gemeenten is er geen draagvlak voor. Een voor de hand liggende oplossing om gebruik te maken van de bestaande publieksbalies bij de gemeente Arnhem is door de gemeente Arnhem niet formeel voorgesteld. De portefeuillehouder heeft het alleen in het AB ter sprake gebracht.44
4.4 Visitatie ODRA Binnen het interbestuurlijk programma VTH vinden visitaties plaats van de Omgevingsdiensten. In 2023 en 2024 zijn alle 29 omgevingsdiensten door een commissie gevisiteerd. Het doel van uitvoeren van visitaties is het stimuleren van omgevingsdiensten tot continu leren en verbeteren van de VTH-processen en het monitoren van verbeteringen. De visitatiecommissie toetst de omgevingsdienst op thema’s die alle omgevingsdiensten raken zoals robuustheid.
Visitatie
In 2024 is de ODRA bezocht door een visitatiecommissie (bestaande uit verschillende deskundigen).45 Het oordeel van de visitatiecommissie is positief: de visitatiecommissie ziet diverse sterke punten. De kwaliteitscriteria zijn in orde. De ODRA voldoet aan de meeste criteria en toetst hier regelmatig op. Begin 2024 heeft de ODRA een plan van aanpak gemaakt om in 2026 volledig robuust te zijn. Als punt van aandacht wordt de dienstverlening genoemd en daarbij merkt de commissie op dat er een verbeterplan is opgesteld. De commissie beveelt de ODRA wel aan, om kritisch te zijn op de eigen ambities: De commissie erkent dat als je ambitieus bent, je altijd een zekere druk op de organisatie legt en haast hebt om grenzen te verleggen. Dat is prima. Let wel op dat verwachtingen die gewekt worden ook kunnen worden waargemaakt. De visitatiecommissie constateert dat er een krappe arbeidsmarkt is. ODRA speelt hier op in door opleiding van zijinstromers en starters. Dit maakt de ODRA volgens de visitatiecommissie in de krappe arbeidsmarkt een aantrekkelijke werkgever. Dat is met name zichtbaar bij toezicht en handhaving. Ondanks actieve werving blijft de krappe arbeidsmarkt een uitdaging voor andere plekken in de organisatie zoals vergunningverlening en bedrijfsvoering.
4.5 Kwaliteitshandvest De ODRA heeft niet in kaart gebracht in hoeverre de eigen servicenormen aansluiten op die van de deelnemers. Dit vereist volgens de ODRA tijd en een investering om te doen maar de ambitie om dit te doen is er wel. De gemeente Arnhem heeft ook zelf niet gevraagd in hoeverre de servicenormen overlappen. De ODRA licht toe dat zij bij online deskresearch ten behoeve van het opstellen van de dienstverleningsnormen ODRA gekeken is naar online kwaliteitshandvesten van de elf partners. Waaronder de gemeente Arnhem. Gemeente Arnhem heeft online geen servicenormen voor inwoners en ondernemers gepubliceerd. De ODRA hanteert – net als de gemeente Arnhem – de wettelijke normen als uitgangspunt. Dat betekent dat vergunningen binnen de wettelijk gestelde termijnen verstrekt moeten zijn en juridisch houdbaar moeten zijn. In het verleden – voor de invoering van Omgevingswet – heeft de gemeenteraad van 44 Dit was de situatie in 2024. In 2025 is er uiteindelijk met de gemeente Arnhem overeen gekomen
dat er twee ochtenden per week inwoners op afspraak terecht kunnen voor hulp en advies bij bouwvragen in een spreekkamer in het Stadhuis van Arnhem. ODRA zorgt voor de bezetting. 45 Bestaande uit een directeur van een andere Omgevingsdienst, een strategisch adviseur van een andere Omgevingsdienst, een extern voorzitter (Directeur INK), een medewerker van het ministerie IenW. Een externe rapporteur en secretaris verzorgen de verslaglegging. Het rapport is openbaar en online te vinden: https://www.omgevingsdienst.nl/wpcontent/uploads/2025/01/20241002-Visitatierapport-ODRA-definitief.pdf 53
Arnhem ook een amendement aangenomen om te sturen het halen van de termijnen. De ODRA legt daarmee de focus op de snelheid van de processen en de juridische kwaliteit. De gemeente Arnhem heeft niet met de ODRA besproken of extra inspanningen zijn gewenst. Zoals extra ondersteuning voor ‘incidentele belanghebbenden’ die niet gewend zijn aan bestuursrechtelijke processen.
4.6 Toetsing aan het normenkader In dit hoofdstuk staat beschreven hoe de ODRA (en de gemeente Arnhem) monitort of de ODRA aan de gestelde eisen voldoet en wat de effecten zijn van de dienstverlening op de initiatiefnemers. Als het gaat om dienstverlening dan blijkt de ODRA niet het rapportcijfer te halen dat door het AB is vastgesteld als het gaat om bouwvergunningen. Door diverse omstandigheden zijn in 2024 niet alle (afgesproken) verbeteringen doorgevoerd. De ODRA voldoet aan de wettelijke kwaliteitscriteria en is als één van de weinige omgevingdsdiensten in het Gelders stelsel ook voldoende robuust. De visitatiecommissie constateert dat de ODRA ambitieus is en waarschuwt dat de verwachtingen die gewekt worden wel moeten waargemaakt. De ODRA hanteert een relatief hoog streefcijfer voor de kwaliteit van dienstverlening. Uit intern onderzoek als uit eerder rekenkameronderzoek blijkt dat door onder meer problemen met de bereikbaarheid van medewerkers dit niet gehaald te worden. Uit de eigen cijfers van de ODRA blijkt dat voor bouwvergunningen de gewenste publieke tevredenheid niet gehaald wordt. Uit de cijfers blijkt dat de ODRA de afspraak rondom de wettelijke termijnen haalt. De ODRA heeft verbeterplannen gemaakt om de verbeteringen door te voeren. Door gebrek aan capaciteit en middelen zijn deze verbeteringen uitgesteld.
De ODRA kampt – net als alle andere gemeenten en omgevingsdiensten – met personele problemen vanwege de krapte op de arbeidsmarkt. De personele problemen betekenen niet dat de ODRA onvoldoende gekwalificeerde medewerkers heeft. Wel dat zij genoodzaakt zijn om een groot deel van het werk uit te laten voeren door junior medewerkers. Dit heeft gevolgen voor de dienstverlening die de ODRA wenst te bieden en de waardering van inwoners van de gemeente Arnhem. Norm
Toetsingscriterium
•
De ODRA stelt eisen aan
•
De ODRA beschikt over kwaliteitseisen
de (eigen) kwaliteit van
•
De normen van de ODRA zijn afgestemd met de gemeente Arnhem
•
De ODRA beschikt over interne KPI’s en eigen servicenormen.
•
Gemeente Arnhem en de ODRA hebben niet de servicenormen op
de dienstverlening Oordeel:
elkaar afgestemd. De ODRA heeft online research gedaan naar de servicenormen van hun partners. De gemeente Arnhem heeft deze niet gepubliceerd. •
De vergunningverlening
•
De ODRA haalt de (wettelijke) termijnen.
van de ODRA voldoet
•
De ODRA haalt de eigen servicenormen.
aan de (wettelijke)
•
De ODRA voldoet aan de gemeentelijke normen.
•
De ODRA heeft als streven om 80% van de aanvragen binnen de
normen Oordeel:
termijn af te handelen. Zonder te hoeven verdagen. Uit de eigen cijfers blijkt dat dit lukt. De ODRA is afhankelijk van externe factoren (en adviezen) om de termijnen te halen. Het is niet
54
realistisch om een 100% te verwachten. Uit de casussen blijkt dat de procedures nog ruimte bieden voor versnelling. De ODRA haalt voor bouwvergunningen Arnhem de eigen normen op het gebied van publieke tevredenheid niet volgens de eigen onderzoeken. Uit de casussen blijkt dat een mogelijke oorzaak is dat aanvragers en omwonenden niet altijd eenvoudig in contact kunnen komen met de ODRA. Dit beeld wordt bevestigd door een interne analyse van de ODRA. Een andere oorzaak is dat een rapportcijfer 8 niet realistisch is voor de waardering van complexe overheidsdienstverlening. n.t.b.
•
De gemeente Arnhem heeft geen aanvullende normen gesteld. Deze zijn dus niet van toepassing.
•
De handhaving en
•
De ODRA haalt de (wettelijke) termijnen
toezichtsactiviteiten van
•
De ODRA haalt de eigen servicenormen
de ODRA voldoen aan de
•
De ODRA voldoet aan de gemeentelijke normen
•
Als het gaat om handhaving en toezicht dat haalt de ODRA de
(wettelijke) normen Oordeel:
wettelijke termijnen •
De ODRA voldoet voor H&T aan de eigen servicenormen.
•
De ODRA voldoet aan de gemeentelijke normen voor handhaving en toezicht in zoverre deze aanwezig zijn. Met de opmerking dat de prioritering uit 2017 stamt en daardoor op onderdelen verouderd.
•
De gemeente Arnhem
•
De ODRA rapporteert aan de gemeente Arnhem over de prestaties
controleert of de ODRA
•
Het college van de gemeente Arnhem is op de hoogte van de
aan de eisen voldoet
prestaties •
De gemeenteraad van de gemeente Arnhem is op de hoogte van de prestaties
Oordeel:
•
De ODRA rapporteert periodiek aan de gemeente Arnhem over de prestaties.
•
Het rapporteren gebeurt op zowel ambtelijk als bestuurlijk niveau. Het college is op de hoogte van de prestaties.
•
De ‘horizontale verantwoording’ vindt plaats via de P&C cyclus van de begroting en kent een sterke focus op kosten en prestaties. De raad is daardoor op de hoogte van de prestaties van de ODRA. De 55
raad heeft in 2024 daarnaast een amendement aangenomen om gedetailleerd op de hoogte gehouden te worden van het verbetertraject. Norm
Toetsingscriterium
•
•
De ODRA houdt in de dienstverlening rekening met de wensen, behoeften
maken hebben. •
en voorkeuren van haar inwoners.
De ODRA heeft inzicht in de knelpunten waarmee aanvragers te De ODRA anticipeert op de knelpunten waarmee aanvragers te maken (kunnen) hebben.
•
In de dienstverlening houdt de gemeente rekening met de wensen en mogelijkheden van inwoners.
•
Oordeel
•
De ODRA heeft op basis van een eigen intern onderzoek inzicht gekregen in de knelpunten waar aanvragers van vergunningen mee te maken hebben.
•
De ODRA anticipeert zowel in de uitvoering als in het eigen dienstverleningsbeleid op de knelpunten waarmee aanvragers te maken (kunnen) hebben. Dit blijkt onder meer uit de knelpunten rondom de WKB en de toevoeging van extra telefonisten voor de Omgevingswet. Door gebrek aan capaciteit en hoge werkdruk lukt het de ODRA tegelijkertijd niet op alle knelpunten te anticiperen.
•
In het dienstverleningsbeleid wordt rekening gehouden met de wensen van inwoners op grond van de landelijke VNG systematiek. De ODRA heeft daarnaast kernwaarden geformuleerd en het uitgangspunt dat medewerkers inwoners moeten behandelen zoals zij zelf behandeld willen worden. In de uitvoering is dit nog niet (overal) geland.
•
De ODRA zet passende
•
De ODRA maakt gebruik van klanttevredenheidsonderzoek.
instrumenten in om de
•
De ODRA monitort systematisch de dienstverlening.
waardering voor de dienstverlening te achterhalen.
56
•
•
De ODRA maakt op eigen initiatief gebruik van klanttevredenheidsonderzoek. Gedurende het onderzoek was deze systematiek nog in ontwikkeling.
•
De ODRA monitort de dienstverlening via een vaste systematiek.
•
De ODRA werkt volgens een
•
cyclisch continu proces van
met dienstverlening bij het verder ontwikkelen en verbeteren
monitoring & verbetering
daarvan.
waarbij feedback van
•
inwoners wordt verwerkt •
De ODRA gebruikt feedback over de kwaliteit van en ervaringen
Verbeterplannen worden geïmplementeerd en hier wordt op toegezien op het effect.
•
De ODRA heeft de ambitie om de feedback te gebruiken bij de verdere ontwikkeling van de dienstverlening. Gedurende het onderzoek was de ODRA nog bezig te onderzoeken hoe de feedback meegenomen kon worden. De werkwijze uit het verleden bood daarvoor onvoldoende handvatten.
•
Verbeterplannen zijn opgesteld maar waren gedurende het onderzoek (nog) niet geïmplementeerd. Het effect van de verbeterplannen is niet gemeten.
57
Samenvatting bevindingen Hoofdstuk 2: Gemeente Arnhem stelt geen eigen en integraal VTH-beleid vast. De gemeente heeft de VTH-bouwtaken belegd bij de ODRA. De afspraak is dat de gemeente Arnhem het beleid vaststelt en dat de ODRA het beleid uitvoert. De gemeente beschikt niet over eigen, actueel en integraal VTH-beleid ten aanzien van bouwtaken. Dat is een bewuste keuze: de gemeente ziet geen meerwaarde in het vaststellen van aanvullend beleid op landelijke wetgeving en regionale afspraken. Het betekent ook dat de gemeente Arnhem geen uitgangspunten heeft vastgesteld waar de vergunningverlening (en handhaving) moet voldoen. Het is daardoor niet bekend welke eisen en verwachtingen de gemeente stelt aan de afhandeling van bouwvergunningen buiten de wettelijke afspraken om. De gemeente heeft geen servicenormen geformuleerd die hiervoor gelden of verwachtingen uitgesproken wat zij ‘aanvaardbare’ kosten vindt. De gemeenteraad heeft wel de LHSO vastgesteld (dat is verplicht) maar geen prioritering aangebracht. De expertise binnen de gemeente Arnhem is eveneens mee over gegaan naar de ODRA. De gemeente beschikt wel over beleidsexpertise in vakdomeinen (zoals erfgoed) en legt de regels vast waar de ODRA op moet toetsen in onder meer het omgevingsplan.
De gemeente Arnhem heeft ambities die de uitvoering van VTH-taken raken De gemeenteraad van Arnhem heeft onder meer vastgesteld dat er 12.000 woningen bijgebouwd moet worden. Dat betreft niet alleen nieuwbouw maar ook transformatie van bestaande panden richting woningen. Dit zal grotendeels moeten via verdichting (binnenstedelijk bouwen). Daarnaast wenst de gemeente meer bouwregels te stellen dan alleen het (wettelijk) minimum. In het omgevingsplan is onder meer opgenomen dat nieuwbouw natuurinclusief moet zijn. Deze ambities en eisen zijn van invloed op de complexiteit van vergunningsaanvragen. Wanneer een initiatief strijdig is met de regels in het omgevingsplan moet de vergunningverlener (en de gemeente Arnhem) meer handelingen verrichten om tot een succesvolle afhandeling te komen. Daarnaast zijn transformaties complexer om af te handelen dan nieuwbouwwoningen. Dienstverleningsovereenkomst is gedateerd; afspraken worden regionaal afgestemd De gemeente Arnhem heeft als opdrachtgever een dienstverleningsovereenkomst (DVO) vastgesteld met de ODRA. Deze DVO stamt uit 2013 en is volgens zowel de ODRA als de gemeente Arnhem gedateerd en aan actualisering toe. In de DVO is opgenomen dat er jaarlijks een werkprogramma wordt opgesteld. Dit gebeurt en deze wordt ook jaarlijks geactualiseerd.
De kwaliteit van dienstverlening is als KPI opgenomen in de afspraken tussen ODRA en de deelnemers. Het AB stelt dit vast in de begroting en richting de gemeenteraad wordt er gerapporteerd in het jaarverslag. De ODRA stelt beleid intern vast (zoals het eigen dienstverleningsbeleid) of via het AB/DB. Als er afstemming plaatsvindt, dan verloopt deze regionaal.
Hoofdstuk 3: Gebrek aan uitgangspunten werkt door in de uitvoeringsplannen Doordat de gemeente Arnhem geen uitgangspunten heeft, worden deze ook niet vertaald in de uitvoeringsplannen. Het bestuur van de ODRA stelt in de eigen P&C stukken zelf de eisen vast waar de dienstverlening van de ODRA aan moet voldoen. Het is niet herleidbaar of deze overeenkomen met de wensen en behoeften van de gemeente Arnhem. De gemeente Arnhem heeft als ambitie om 12.000 woningen bij te bouwen. Hoe deze ambitie aansluit op de vergunningverlening voor nieuwbouw valt niet direct te herleiden. De ODRA heeft de werkprocessen op papier gezet Naar aanleiding van de inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft de ODRA samenwerkingsafspraken gemaakt met de (bouw)gemeenten. Binnen de ODRA zijn alle processen die te maken hebben met vergunningverlening en handhaving op papier gezet en staan deze beschreven in stroomschema’s en werkprocessen. Dit maakt het herleidbaar hoe de processen (op papier) zouden moeten verlopen en waar eventuele knelpunten zijn. Dat processen op papier gezet zijn, betekent niet automatisch dat zij in de praktijk werken zoals beoogd. Ondanks de (jaren)lange voorbereiding is werken onder de omgevingswet voor alle partijen (waaronder de aanvragers) iets nieuws.
58
In de praktijk blijken aanvragers de knip tussen bouwtechnische en ruimtelijke vergunningen niet altijd te begrijpen, werkt het DSO nog niet naar behoren en zijn de procedures rondom BOPA’s (formeel moet de aanvraag opnieuw ingediend worden) omslachtig en niet klantvriendelijk. Dit is het gevolg van landelijke keuzes waar de ODRA en de gemeente Arnhem beperkt invloed op hebben. Ambities ODRA en de realiteit sluiten niet altijd aan De ODRA heeft te maken – net als alle andere gemeenten en omgevingsdiensten – met een krapte op de arbeidsmarkt. Hierdoor is het een opgave om te komen aan gekwalificeerde en ervaren medewerkers. Dit heeft een weerslag op de mogelijk te halen kwaliteit. De ODRA stelt zichzelf het doel dat vergunningen zowel snel, klantvriendelijk als (juridisch) zorgvuldig verleend worden. In de praktijk botsen deze ambities met wat mogelijk is. De ODRA beschikt niet over een afwegingskader welke van de drie wensen (snelheid zorgvuldigheid of klantvriendelijkheid) de prioriteit heeft als de keuzes gemaakt moeten worden. In de praktijk kiest de ODRA voor tijdigheid. Dit is ook in overeenstemming met een vroegere wens van de gemeenteraad van Arnhem. Uit bestudeerde dossiers komt naar voren dat de ODRA als het gaat om bouwvergunningen de eigen verwachtingen niet altijd waar maakt.
Medewerkers zijn niet altijd bereikbaar, klantvriendelijkheid legt het af tegenover de wens om de termijnen te halen en binnen vergunningverleningsprocessen kan het onderdeel participatie erbij inschieten. Medewerkers zijn bekend met de werkwijzen, maar niet met de servicenormen Medewerkers van de ODRA (zowel vergunningverleners als handhavers) zijn bekend met de op papier gezette processen en werkwijzen en volgen deze ook. Medewerkers lijken niet allemaal bekend te zijn met de ambities op het gebied van dienstverlening, eventuele servicenormen (wat kan de klant verwachten) en wat de ODRA op dat vlak wenst te bereiken.
Hoofdstuk 4: De ODRA beschikt over kwaliteitseisen, maar deze zijn niet met de gemeente Arnhem afgestemd De ODRA beschikt intern over KPI’s en richtlijnen om de kwaliteit van de dienstverlening te meten en op te beoordelen. De ODRA rapporteert hierover aan de deelnemende gemeenten. De richtlijnen zelf zijn niet direct met de gemeente Arnhem afgestemd. Dit gebeurt namelijk regionaal waar de gemeente Arnhem één van de elf deelnemers is. Dat betekent dat de ODRA voor elke deelnemende gemeente dezelfde eisen hanteert ook als de bouwtaken in belangrijke mate alleen betrekking op de gemeente Arnhem. Het is de wens van de ODRA om in kaart te brengen in hoeverre deze eisen overeenkomen met de kwaliteitshandvesten van de verschillende gemeenten, maar dit is nog niet gedaan. De ODRA heeft wel online onderzoek gedaan naar gepubliceerde servicenormen. De gemeente Arnhem heeft deze servicenormen niet (online) gepubliceerd. De ODRA voldoet aan de wettelijke eisen en rapporteert aan Arnhem over de prestaties De ODRA voldoet volgens onderzoeken aan wettelijke eisen zoals de kwaliteitscriteria. Daarnaast lukt het de ODRA om de bouwvergunningen binnen de gestelde termijnen te verlenen. De ODRA rapporteert periodiek (via een dashboard) aan de gemeente Arnhem over de prestaties.
De ODRA voldoet niet aan de eigen eisen van publieke tevredenheid voor bouwvergunningen De ODRA beschikt over een systematiek om de tevredenheid van klanten te meten. Deze systematiek wordt geëvalueerd. De ODRA heeft de ambitie dat medewerkers ook lessen kunnen trekken uit de tevredenheidsonderzoeken, maar is nog aan het evalueren hoe dit het beste kan. Uit de eigen monitoring en klanttevredenheidsonderzoek blijkt dat ODRA de eigen doelen niet haalt op het gebied van klanttevredenheid als het gaat om bouwvergunningen. Het blijkt ook dat medewerkers van de bouwvergunningen geen inzage meer hebben in de feedback van klanten. Bij toezicht en handhaving worden de doelen wel gehaald. Omdat er geen servicenormen zijn afgesproken met de gemeente is niet herleidbaar of de ODRA daaraan kan voldoen.
59
Bijlage 1: Normenkader Voor dit onderzoek is er gebruikt gemaakt van een normenkader. De gehanteerde normen zijn te koppelen aan de deelvragen 2 tot en met 6: Deelvraag 2. Wat zijn de ambities van de gemeente Arnhem op het gebied van VTH?
Norm
Toetsingscriterium
•
•
Het geldend VTH beleid is afgelopen vier jaar geactualiseerd
•
Het onderwerp bouwvergunningen en toezicht en handhaving is terug te vinden in beleidsstukken
•
Het beleid is vastgesteld door college of raad
•
Het uitvoeringsprogramma wordt jaarlijks geactualiseerd
•
In het beleid is aandacht voor de kwaliteit van dienstverlening
•
Het beleid van de ODRA is afgestemd met de gemeente Arnhem
•
Het gemeentebestuur van Arnhem heeft doelen en uitgangspunten benoemd
•
De ODRA heeft doelen en uitgangspunten benoemd
•
Uitgangspunten houden rekening met verwachtingen en wensen van de aanvragers
•
De beschikbare middelen zijn in lijn met de doelen
•
De Omgevingswet is geïmplementeerd
•
Relevante landelijke richtlijnen worden gevolgd
•
De ambities zijn in lijn met de mogelijkheden die het landelijk VTH-stelsel biedt
•
•
•
De gemeente Arnhem beschikt over actueel VTH beleid ten aanzien van bouwvergunningen.
De ODRA beschikt over actueel VTH beleid ten aanzien van bouwvergunningen.
Er zijn uitgangspunten of doelen benoemd waaraan het VTH beleid moet voldoen
De uitgangspunten of doelen van het beleid ten aanzien van het VTH beleid zijn in lijn met landelijke normen
Deelvraag 3. Hoe verloopt het proces van aanvragen en verwerken? Norm
Toetsingscriterium
•
De algemene doelen en uitgangspunten van het VTH beleid zijn geconcretiseerd naar uitvoeringsplannen en/of beschrijvingen van de werkwijze
•
De doelen en uitgangspunten zijn geconcretiseerd
•
De doelen zijn SMART geformuleerd
•
De uitvoeringsplannen sluiten inhoudelijk aan op het beleidsplan
De uitwerking van het beleid biedt een helder kader voor de uitvoering
•
Uitvoeringsplannen voor de dienstverlening en vergunningverlening zijn helder beschreven.
•
De doelstellingen in de uitvoeringsplannen zijn voldoende meetbaar om een mate van doelbereiking te kunnen bepalen.
•
Werkwijzen, taken en verantwoordelijkheden zijn beschreven en duidelijk belegd.
•
60
•
Het proces van aanvragen en verwerken verloopt in de praktijk volgens de afgesproken werkwijze
Deelvraag 4.
•
De inzet van middelen (personeel/financiën) passen bij de ambities.
•
Medewerkers zijn bekend met de werkwijzen
•
Medewerkers zijn bekend met de dienstverleningsnormen
•
De werkwijze wordt gevolgd zoals afgesproken
Hoe verloopt het proces van toezicht en handhaving?
Norm
Toetsingscriterium
•
De algemene doelen en uitgangspunten van het VTH beleid zijn geconcretiseerd naar uitvoeringsplannen en/of beschrijvingen van de werkwijze
•
De doelen en uitgangspunten zijn geconcretiseerd
•
De doelen zijn SMART geformuleerd
•
De uitvoeringsplannen sluiten inhoudelijk aan op het beleidsplan
De uitwerking van het beleid biedt een helder kader voor de uitvoering
•
Uitvoeringsplannen voor toezicht en handhaving zijn helder beschreven.
•
De doelstellingen in de uitvoeringsplannen zijn voldoende meetbaar om een mate van doelbereiking te kunnen bepalen.
•
Werkwijzen, taken en verantwoordelijkheden zijn beschreven en duidelijk belegd.
•
De inzet van middelen (personeel/financiën) passen bij de ambities.
•
Medewerkers zijn bekend met de werkwijzen
•
Medewerkers zijn bekend met de dienstverleningsnormen
•
De werkwijze wordt gevolgd zoals afgesproken
•
•
Het proces van aanvragen en verwerken verloopt in de praktijk volgens de afgesproken werkwijze
Deelvraag 5.
Voldoen de processen aan de daar aan gestelde eisen?
Norm
Toetsingscriterium
•
De ODRA stelt eisen aan de (eigen) kwaliteit van de dienstverlening
•
De ODRA beschikt over kwaliteitseisen
•
De normen van de ODRA zijn afgestemd met de gemeente Arnhem
De vergunningverlening van de ODRA voldoet aan de (wettelijke) normen
•
De ODRA haalt de (wettelijke) termijnen
•
De ODRA haalt de eigen servicenormen
•
De ODRA voldoet aan de gemeentelijke normen
•
De ODRA haalt de (wettelijke) termijnen
•
De ODRA haalt de eigen servicenormen
•
De ODRA voldoet aan de gemeentelijke normen
•
•
De handhaving en toezichtsactiviteiten van de ODRA voldoen aan de (wettelijke) normen
61
•
De gemeente Arnhem controleert of de ODRA aan de eisen voldoet
Deelvraag 6
•
De ODRA rapporteert aan de gemeente Arnhem over de prestaties
•
Het college van de gemeente Arnhem is op de hoogte van de prestaties
•
De gemeenteraad van de gemeente Arnhem is op de hoogte van de prestaties
Voldoen deze processen aan de verwachting van aanvragers?
Norm
Toetsingscriterium
•
•
De ODRA heeft inzicht in de knelpunten waarmee aanvragers te maken hebben
•
De ODRA anticipeert op de knelpunten waarmee aanvragers te maken (kunnen) hebben
•
In de dienstverlening houdt de gemeente rekening met de wensen en mogelijkheden van inwoners.
De ODRA zet passende instrumenten in om de waardering voor de dienstverlening te achterhalen.
•
De ODRA maakt gebruik van klanttevredenheidsonderzoek
•
De ODRA monitort systematisch de dienstverlening
De ODRA werkt volgens een cyclisch continu proces van monitoring & verbetering waarbij feedback van inwoners wordt verwerkt
•
De ODRA gebruikt feedback over de kwaliteit van en ervaringen met dienstverlening bij het verder ontwikkelen en verbeteren daarvan.
•
Verbeterplannen worden geïmplementeerd en hier wordt op toegezien op het effect
•
•
De ODRA houdt in de dienstverlening rekening met de wensen, behoeften en voorkeuren van haar inwoners.
62
Bijlage 2: Onderzoeksopzet Het rekenkameronderzoek kent vier fasen: de aankondiging, de deskresearch, de verdieping en tot slot de analyse en rapportage.
Fase 1: Aankondiging
Het onderzoek startte in augustus 2024 met een ambtelijke kick-off met vertegenwoordigers van de Rekenkamer, het onderzoeksbureau, de ODRA en de gemeente Arnhem. Naast een toelichting op de uitgangspunten van het onderzoek werd dit gesprek benut om praktische afspraken te maken over het verkrijgen van relevante informatie, planning van de interviews en documentanalyse en overige zaken.
Fase 2: Deskresearch
Voor dit onderzoek zijn gemeentelijke, regionale en algemene documenten geraadpleegd die samenhangen met vergunningverlening, toezicht en handhaving bij bouwtaken. Een lijst met geraadpleegde bronnen is opgenomen in Bijlage 4.
Fase 3: Verdieping In de periode oktober 2024 tot en met februari 2025 vonden interviews plaats met ambtelijk en bestuurlijk betrokkenen bij de gemeente Arnhem en de ODRA. Ook vond in deze periode de dossieranalyse plaats, op twee dagen, fysiek op het kantoor bij de ODRA. Een lijst met geïnterviewde personen is opgenomen in Bijlage 3.
Fase 4: Analyse en rapportage
In deze fase zijn de onderzoeksvragen beantwoord en afgezet tegen het normenkader. Het doel van het normenkader is om verbetermogelijkheden te identificeren en om recht te doen aan wat goed gaat. Daarbij hebben de onderzoekers rekening gehouden met formele taakverdeling tussen de gemeente Arnhem en de ODRA. De resultaten van het onderzoek zijn beschreven in de concept Nota van Bevindingen. Deze is door de Rekenkamer voor technisch wederhoor bij de ambtelijke contactpersoon van zowel de gemeente Arnhem als de ODRA neergelegd. Vervolgens zijn, na de aanpassingen uit het technisch wederhoor, de conclusies en aanbevelingen toegevoegd aan het rapport.
63
Bijlage 3: Lijst met geïnterviewde personen Voor dit interview zijn verschillende medewerkers en bestuurders gesproken van de gemeente Arnhem en de ODRA. Met enkele medewerkers is meerdere keren gesproken. Met de volgende medewerkers en bestuurders zijn verdiepende gesprekken gehouden:
Accountmanager gemeente Arnhem Directiesecretaris ODRA Directeur ODRA Frontoffice medewerker ODRA Medewerker kwaliteit ODRA Teamleider bouw ODRA Toezichthouder bouw I ODRA Toezichthouder bouw II ODRA Vergunningverlener bouw senior ODRA Vergunningverlener bouw junior ODRA Wethouder ODRA (gemeente Arnhem)* *er is gesproken met twee wethouders ODRA. Door het tussentijdse vertrek van Marco van der Wel is dat gespreksverslag niet vastgesteld. In het kader van dit onderzoek heeft er ook een gesprek plaatsgevonden met een afvaardiging van de gemeenteraad van de gemeente Arnhem.
64
Bijlage 4: Lijst met geraadpleegde bronnen Documenten ODRA: Jaarrekening 2023 Jaarverslag 2023 Begroting ODRA 2024 Meerjarenprogramma ODRA 225 – 2028 Zelfevaluatie ODRA Visitatierapport ODRA PvA Robuustheidscriteria ODRA Beleidsplan Externe Dienstverlening Uitvoeringsplan Externe Dienstverlening Partnerrapportage 2024 Arnhem Werkprogramma 2024 Arnhem Samenwerkingsdocument 2023 - 2024 DVO Arnhem 2013 Informatieprotocol ODRA 2024 Initiatievenberaad procesafspraken 2020 Stappenplan procesverbetering 2023 VSM Controle BRIKS VSM Handhavingsverzoek en besluit VV BRIKS werkproces uitgebreid Werkproces toezicht houden Werkinstructie OpenWave Placemat BOPA Proces 2024 Documenten gemeente Arnhem: Collegenota Handhaving Fysieke Ruimte 2017 Collegenota Toezichtstrategie milieu Collegenota vaststellen LHSO Omgevingsvisie 2040 Raadsbrief vaststellen LHSO Raadskamerbrief Koersnota Handhaving Fysieke ruimte Onderzoeken: Alternatieve financiering van de taken, SENZE 2024 BRIKS-taken: Omgevingsdienst of zelf doen?, BMC, 2022 Bouwtaken; zelf doen, samen doen, of door de RUD laten doen, Seinstra van de Laar, 2016 Klaar voor de toekomst? Reflectie op de robuustheid van het Gelders stelsel van omgevingsdiensten, Lysias, 2023 Verkenning ‘toezicht en handhaving door de Omgevingsdienst Twente’, Twynstra Gudde, 2023 Versterking horizontale verantwoording omgevingsdiensten, Berenschot 2024 Visiedocument
dienstverlening en de omgevingswet 2018
65
66