Agendabundel

In gemeenten waar het besluitvormingsproces om diftar te gaan toepassen politiek-bestuurlijk complex is geweest, is de uitvoering en het operationeel maken van diftar vaak ook complexer. In een dergelijke situatie

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

22/50

is een gedegen (technische) voorbereiding cruciaal, met het oog op een zo vlekkeloos mogelijke implementatie. Uit onze interviews blijkt dat een gefragmenteerde raad, en daarbij een grote oppositie leidt tot politiek duwen en trekken over diftar. Het thema diftar kan hierdoor sterk gepolitiseerd raken. Als het besluit tot invoeren van diftar dan wel genomen is na een complex bestuurlijk/politiek proces, is in deze gemeenten meer problemen te zien omtrent het maatschappelijk draagvlak dan in gemeenten waar diftar is ingevoerd na een robuust bestuurlijk besluit. Als het maatschappelijk draagvlak wankelt, worden onvolkomenheden in de beginfase van de implementatie snel opgepakt en breed uitgemeten. Ook kunnen inwoners bewust onvolkomenheden veroorzaken om een politiek statement te maken.

3.4

Diftar technisch mogelijk, lokale situatie bepaalt complexiteit Het primaat voor de keuze voor het toepassen van diftar in een gemeente ligt bij de lokale politiek c.q. de gemeenteraad. Gemeenten hebben een wettelijke zorgplicht voor de inzameling van huishoudelijk afval, maar bepalen daarbij autonoom de invulling van het gemeentelijk afvalbeheerbeleid. De balans tussen politiek-bestuurlijke standpunten (omrent bijvoorbeeld collectieve voorzieningen, solidariteit en individualiteit) met duurzaamheidsdoelen en financieel-economische aspecten wordt lokaal per gemeente opgemaakt. Technisch gezien kan worden gesteld dat een diftar-systeem in principe in elke gemeente uitvoerbaar is. In alle gemeenten zijn (inzamel)voorzieningen beschikbaar voor het aanbieden van huishoudelijk restafval en de gescheiden inzameling van recyclebare grondstoffen. De techniek om het aanbieden van huishoudelijk restafval te registeren en te beprijzen per gebruiker is beschikbaar. Toch kan niet gesteld worden dat diftar daarmee in alle gemeenten een gewenst instrument is voor het behalen van bijvoorbeeld de VANG-ambities. Niet alleen vanwege het primaat van de raad, maar ook vanwege de lokale context van een gemeente die de mate van complexiteit bepaalt voor het beheersbaar maken en houden van een diftar-systeem. Dit geldt voornamelijk voor stedelijke gemeenten.

Maar dit betekent niet dat de punten waardoor het in deze gemeenten complex is (zoals sociale cohesie, communicatie etc.) onoverkomelijk zijn. Er zijn in Nederland stedelijke gemeenten die diftar succesvol toepassen. Voorbeelden van grote gemeenten met diftar: Maastricht (120.000 inwoners), Nijmegen (178.000 inwoners), Apeldoorn (160.000), Enschede (160.000) en Arnhem (150.000). Een gerichte inzet op bijvoorbeeld communicatie maakt dat in deze gemeenten diftar succesvol kan worden toegepast. Ook in het buitenland zijn veel voorbeelden van steden (vaak groter en met compactere wijken met veel hoogbouw) die succesvol gebruik maken van diftar. In geheel Vlaanderen is betalen voor restafval algemeen beleid. Andere voorbeelden zijn Dresden (Duitsland) en Milaan (Italië). Ook is diftar in enkele grote gemeenten ten tijde van dit onderzoek onderwerp van besluitvorming. In de gemeente Groningen (200.000 inwoners) is een uitgebreid voorbereidingstraject voor de invoering van diftar gaande. In de gemeente Zoetermeer (125.000 inwoners) was

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

23/50

eerder (2003) besloten om geen diftar te voeren, maar is inmiddels besloten om dit alsnog in 2021 wel te doen. In de gemeente Zwolle (125.000 inwoners) is in de afgelopen (wel 20) jaren regelmatig gesproken over de invoering van diftar. Inmiddels stuurt een meerderheid van de gemeenteraad aan op de invoering van verschillende afvaltarieven in Zwolle per 2022.

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

24/50

4 EFFECT VAN DIFTAR OP AANBIEDGEDRAG VAN AFVAL Dit hoofdstuk geeft inzicht in de effecten van de invoering van diftar op afvalscheiding gedrag en afvalscheiding resultaten. Dit betreft zowel de kwantitatieve effecten zoals ‘minder restafval en meer gescheiden recyclebare grondstoffen’, als ook de effecten op de kwaliteit van de ingezamelde recyclebare grondstoffen. Naast de gewenste effecten van diftar c.q. de bijdrage aan het bewerkstelligen van de zogenaamde VANG-ambities, kan de toepassing van diftar ook ongewenste (gedrags)effecten tot gevolg hebben. Daarvoor wordt inzicht gegeven in de omvang van en factoren voor ontwijkgedrag door diftar zoals zwerfafval, bijplaatsen, afvaldumpingen en afvaltoerisme. En wat gemeenten met diftar doen om deze onbedoelde effecten te mitigeren?

4.1

Restafvalreductie Diftar blijkt effectief in de reductie van restafval. Een geïsoleerd effect is echter lastig aan te tonen Empirische onderzoeken naar de effectiviteit van diftar zijn wereldwijd uitgevoerd, ook op landelijk niveau. De onderzoeken tonen aan dat diftar een succesvol instrument is om de hoeveelheid restafval te verminderen en (zie paragraaf 4.2) meer gescheiden recyclebare grondstoffen in te zamelen. De landelijke afvalcijfers van Nederlandse gemeenten spreken voor zich: in 2019 hebben inwoners in niet-diftar gemeenten gemiddeld circa 182 kg fijn huishoudelijk restafval (CBS, 2020) per persoon ingezameld, en inwoners in diftar gemeenten gemiddeld circa 94 kg per persoon. Dit is een verschil van 88 kg. Het genoemde verschil is niet in zijn geheel toe te schrijven aan het beprijzen van het restafval. Het toepassen van een diftar-systeem wordt vaak gedaan als onderdeel van integraal afvalbeheerbeleid: een set aan maatregelen die gemeenten toepassen voor het behalen van hun VANG-doelstellingen. Gemeenten waar al meer aan afvalscheiding wordt gedaan, zijn daarbij sneller geneigd om ook diftar (als de volgende stap richting de VANG-ambities) in te voeren. Er zijn hierdoor meer gemeenten in de groep ‘diftar-gemeenten’ met al goede afvalscheiding en een bedreven maatregelenpakket voor restafvalreductie dan in de groep ‘nietdiftar gemeenten’.

Maar, het effect van het beprijzen van afval en restafvalreductie is ook te zien in de trendbreuk van de jaarlijkse hoeveelheid restafval die veel gemeenten zien na de invoering van het diftarsysteem. Uit een analyse onder 45 gemeenten is gebleken dat de hoeveelheid restafval gemiddeld 89 kg per inwoner per jaar afneemt in het 1 e of 2e jaar na de invoering van diftar (JMA,2019). Ook hierbij is een direct causaal verband met het beprijzen van afval niet zomaar te leggen. De prijsprikkel raakt enerzijds de prijsgevoeligheid van mensen, maar alleen al de informa-

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

25/50

tieprikkel die daarbij gepaard gaat (en daarmee bereikt bewustzijn) leidt mogelijk ook tot gedragswijziging. Bij het invoeren van diftar wordt bovendien in veel gemeenten de voorzieningen voor grondstoffenscheiding verbeterd en wordt ook extra ingezet op communicatie en handhaving. Maar, voor het succes van diftar is het voorwaardelijk dat de voorzieningen en het gemak voor het beter scheiden van recyclebare grondstoffen voor de inwoners op orde zijn. Bijeffecten door het toepassen van een container-management systeem Om diftar toe te kunnen passen moeten huishoudens en hun gebruik van de inzamelvoorzieningen correct geadministreerd worden. Dit heet een container-management systeem (CMS). De containers waarmee huishoudelijk afval mag worden aangeboden krijgen een chip (niet gechipte containers worden niet geleegd), en (ondergrondse) containers zijn alleen toegankelijk voor de gebruikers die daarvoor een pasje van de gemeente ontvangen. Door de invoering van een adres gebonden informatiesysteem ontstaat het positieve bijeffect dat het adressen- en containerbestand opgeschoond wordt. Onterechte gebruikers van de inzamelvoorzieningen voor huishoudelijk afval, of illegale minicontainers die worden aangeboden, kunnen zodoende wordt geweerd.

Er zijn voorbeelden bekend van gemeenten waarbij alleen al de implementatie van een container management systeem (met gechipte minicontainers en toegangspasjes voor ondergrondse containers in de wijk) tot een flinke afname van het restafval leidde. Er is bovendien nog een extra bijvangst: ook de adressen die geen container of pasjes toegewezen krijgen zullen zelf aan de bel gaan trekken. Deze adressen produceren immers afval waar ze vanaf willen. Door het ontstaan van een ‘nieuw’ adres genereert een gemeente belastinginkomsten die voorheen misgelopen werden. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de afvalstoffenheffing, rioolheffing en de onroerende zaakbelasting (OZB). Diftar om de transitie naar een circulaire economie te versnellen Het zuivere geïsoleerde effect van diftar (het causaal verband tussen diftar en de reductie van restafval) is dus niet altijd even scherp vast te stellen. Toch geeft de brondata van afval uit de Nederlandse gemeenten weer dat diftar zorgt voor verregaande restafvalreductie, meer dan wat wordt bereikt met een bedreven maatregelenpakket zónder diftar. Zo laten de openbare afvalcijfers zien dat van de circa 60 gemeenten die in 2019 onder of nabij de VANG-doelstelling van 100 kg restafval per inwoner per jaar zijn gekomen, er maar één gemeente is die dit zonder diftar heeft bereikt (CBS,2020 en Rijkswaterstaat, 2019).

Terwijl er veel gemeenten zijn die zonder het toepassen van diftar een hoog voorzieningsniveau voor inwoners hebben gerealiseerd voor het beter scheiden van recyclebare grondstoffen. De gesprekken met de gemeenten en inzamelaars kleuren dit verder in. Een aantal gemeenten geeft aan dat met eerder toegepaste maatregelen het aanbiedgedrag van restafval niet snel genoeg verbeterde en dat dat een belangrijke beweegreden voor het invoeren van diftar is geweest. Daarbij wordt echter ook benoemd dat restafval geen doel op zichzelf moet zijn

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

26/50

en dat aandacht voor kwaliteit van ingezamelde grondstofstromen en voor afvalpreventie ook nodig is. Welke vorm van diftar leidt tot de meeste restafvalreductie? De ‘dure zak’ is de meest effectieve vorm van diftar voor verminderen van restafval. Gemiddeld is in deze gemeenten in 2019 circa 50 kg fijn restafval per inwoner ingezameld. Het toepassen van deze vorm van diftar wordt echter door veel gemeenten als ongewenst en een stap terug in de tijd gezien. Het inzamelen van huishoudelijk restafval door middel van zakken sluit vaak niet aan op de logistieke inzamelprocessen, de inzamelvoertuigen en arbeidsorganisatie (inzamelen van zakken is fysiek belastend). Van de circa 60 gemeenten die in 2019 onder of nabij de VANG-doelstelling van 100 kg restafval per inwoner per jaar zijn gekomen heeft de helft de vorm ‘dure zak’ toegepast, een drietal gemeenten op basis van gewicht en frequentie, en de overige gemeenten op basis van volume en frequentie. Tabel 3 Gemiddelde hoeveelheid restafval per systeem 20194 Diftar systeem

Gem kg/inw fijn restafval

Volume

157

Volume & frequentie

94

Dure zak

49

Dure zak & aantal personen

51

Gewicht

106

Gewicht & frequentie

105

Gewicht, frequentie & aantal personen

106

Volume, frequentie & aantal personen

114

Bron: CBS kerncijfers, RWS ASH 2019 bewerkt IPR Normag.

Stedelijkheidsklasse en restafval diftar gemeenten/niet-diftar gemeenten In elke stedelijkheidsklasse is een verschil te zien van de hoeveelheid restafval bij diftar gemeenten en gemeenten zonder diftar. Het grootste verschil is te zien bij stedelijkheidsklasse 1 en 5. Dat kan te maken hebben met dat er in stedelijkheidsklasse 1 meer winst te behalen valt; in de overige klassen komen naar verhouding bij niet-diftar gemeenten meer gemeenten voor die zich actief en gedreven inzetten voor restafvalreductie. Daarnaast is een mogelijke verklaring dat naarmate de stedelijkheid afneemt, het aandeel (ongewenst) bedrijfsafval in het huishoudelijk afval toeneemt, wat bij diftar gemeenten juist wordt tegengegaan door het containermanagementsysteem. Hierover is echter geen openbare data beschikbaar waaruit dit kan worden vastgesteld. Nader onderzoek kan de verschillen verder in kaart brengen. 4

Er is gerekend met een ongewogen gemiddelde omdat gemeenten als entiteit worden benaderd, en niet de Nederlandse inwoners. Ook in de hierop volgende tabellen wordt op deze wijze gerekend.

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

27/50

Tabel 4 Gemiddelde aanbod fijn huishoudelijk restafval (kg per inwoner) 2019 Stedelijkheidsklasse

Diftar

Geen diftar

Verschil

1

zeer sterk stedelijk

114

227

-113

2

sterk stedelijk

122

181

-58

3

matig stedelijk

103

162

-60

4

weinig stedelijk

82

166

-84

5

niet stedelijk

93

213

-120

94

182

-88

Gemiddeld per gemeente

Bron: CBS afvalcijfers en RWS ASH 2019 bewerking IPR Normag

De volgende tabel toont het aanbod van grofvuil en verbouwingsrestafval in gemeenten met en zonder diftar in de vijf onderscheiden stedelijkheidsklassen. In diftar-gemeenten wordt in het algemeen een restrictief beleid gevoerd voor het aan huis laten ophalen van grofvuil en het wegbrengen van ongesorteerd grofvuil naar een milieustraat. Veelal moet daarvoor worden betaald5. In gemeenten in elke stedelijkheidsklasse wordt minder grof- en verbouwingsrestafval ingezameld. Gemiddeld aanbod grof en verbouwingsrestafval 2019 (kg/inwoner)

Tabel 5 Gemiddeld aanbod grof en verbouwingsrestafval (kg/inwoner) 2019 Stedelijkheidsklasse

Diftar

Geen diftar

Verschil

1

zeer sterk stedelijk

32

41

-10

2

sterk stedelijk

29

32

-3

3

matig stedelijk

25

32

-6

4

weinig stedelijk

25

28

-4

5

niet stedelijk

22

66

-44

Gemiddeld per gemeente

25

37

-12

Bron: CBS afvalcijfers en RWS ASH 2019 bewerking IPR Normag

Het landelijk gebied (SHK5) toont daarentegen weer een groter verschil. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat in deze gebieden wonen en werken meer gemengd is (veel aan huis gebonden bedrijven) en door het diftar-systeem meer restafval met bedrijfsafval wordt gemengd. Andersom is het daarbij mogelijk dat bedrijfsafval bij niet-diftar gemeenten juist meer bij het huishoudelijk restafval wordt gemengd. Ook hiervoor geldt dat de oorzaken niet zijn onderzocht. Bij deze cijfers moet wel een nuancering worden gegeven. Er kan sprake zijn van zogenaamde autocorrelatie (Allers & Hoeben 2009), waarbij gemeenten die al een actief afvalbeheerbeleid voeren en daardoor al goede afvalbeheerprestaties realiseren ook eerder de keuze maken om diftar toe te passen. Echter indien daarop wordt gecorrigeerd is nog steeds sprake van een verschil waarbij gemeenten met diftar minder huishoudelijk restafval (en meer gescheiden grondstoffen) tonen dan gemeenten zonder diftar. Zie ook de toelichtingen over het ‘geïsoleerd effect van diftar’ in het begin van deze paragraaf.

5

Indien niet betaald dan ontstaat een ongewenste ontwijkroute voor regulier huishoudelijk restafval.

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

28/50

4.2

Relatie diftar met hoeveelheid en kwaliteit grondstoffen In gemeenten met een diftar-systeem worden meer grondstoffen aan de bron gescheiden. De CBS Statline data tonen aan dat de gemiddelde grondstoffenscheiding in gemeenten met diftar 78% is, en in gemeenten zonder diftar 61% (CBS,2020). Van de gemeenten die in 2019 al de VANG-doelstelling van 75% afvalscheiding in 2020 hebben behaald is ruim 90% een diftar gemeente. In de volgende paragrafen wordt per grondstofstroom gekeken naar de hoeveelheid en kwaliteit van de ingezamelde grondstofstromen in relatie tot diftar. Hiermee wordt zowel de vraag wat de gevolgen zijn op afvalscheiding verder beantwoord, als ook ingegaan op de vraag wat de gevolgen zijn op de kwaliteit en samenstelling van de ingezamelde deelstromen. Hoeveelheid en kwaliteit ingezameld PMD In diftar gemeenten waar PMD inzameling plaats vindt is in 2019 gemiddeld circa 30 kg per inwoner ingezameld tegenover circa 18 kg per inwoner in gemeenten zonder diftar. Net zoals bij restafval, is dit verschil ook onder andere toe te schrijven aan overige maatregelen die vaak samen met diftar worden doorgevoerd. Gemiddeld aanbod pmd 2019 (kg/inwoner)

Tabel 6 Gemiddeld aanbod PMD (kg/inwoner) 2019 Stedelijkheidsklasse

Diftar

Geen diftar

Verschil

1

zeer sterk stedelijk

33

7

26

2

sterk stedelijk

29

17

12

3

matig stedelijk

29

21

8

4

weinig stedelijk

31

21

10

5

niet stedelijk

28

19

9

30

18

11

Gemiddeld per gemeente

Bron: CBS afvalcijfers en RWS ASH 2019 bewerking IPR Normag

Onderzoek uit 2018 in opdracht van het Learning Center Kunststof Verpakkingsafval (LCKV) naar samenstelling ingezameld kunststof/PMD onder 48 gemeenten laat zien dat er niet meer vervuiling optreedt in ingezameld PMD bij de onderzochte diftar gemeenten ten opzichte van de onderzochte gemeenten zonder diftar (Witteveen+Bos en de Afvalspiegel, 2018). Diftar gemeenten presteren over het geheel genomen net iets beter. Ook onderzoek van Eureco, op basis van hun sorteercijfers uit 2016 tot en met 2018, toont niet aan dat er minder zuiverheid is van PMD van gemeenten met diftar (Eureco, 2018). Bovenstaande onderzoeken geven wel een goed beeld. Dit beeld zou verder onderbouwd kunnen worden door onderzoek te doen naar het verschil van de PMD zuiverheid bij gemeenten voor en na de invoering van diftar. Maar, in de interviews met beleidsambtenaren van diverse gemeenten waar diftar wordt toegepast komt ook het algemene beeld naar voren dat er geen grotere problemen zijn ontstaan met betrekking tot de kwaliteit van PMD. In een aantal gemeenten is de kwaliteit van het PMD in de gemeente wel een aandachtspunt, maar niet direct of enkel te relateren aan

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

29/50

diftar. Veel gemeenten hebben extra maatregelen genomen om de kwaliteit van het PMD in stand te houden of te verbeteren. Er is bijvoorbeeld extra communicatie en handhaving ingezet. Hoeveelheid en kwaliteit ingezameld oud papier en karton (OPK) In diftar gemeenten is in 2019 gemiddeld circa 59 kg oud papier en karton per inwoner ingezameld tegenover circa 54 kg in gemeenten zonder diftar. Tabel 7 Gemiddeld oud papier en karton (kg/inwoner) 2019 Gemiddeld aanbod opkaanbod 2019 (kg/inwoner) Stedelijkheidsklasse 1 zeer sterk stedelijk

Diftar

Geen diftar

Verschil

56

33

23

2

sterk stedelijk

50

46

4

3

matig stedelijk

56

55

1

4

weinig stedelijk

62

55

6

5

niet stedelijk

62

75

-13

Gemiddeld per gemeente

59

54

5

Bron: CBS afvalcijfers en RWS ASH 2019 bewerking IPR Normag

Stichting Papier Recycling Nederland (PRN) doet sinds 2001 periodiek onderzoek naar product vervreemde vervuiling in huishoudelijk papier en karton. Deze vervuiling bestaat uit materialen die niet geschikt zijn voor de productie van nieuw papier en karton en papier en karton dat niet schoon en/of droog is. Dit zijn onder andere kunststoffen, etensresten en drankkartons, maar ook geplastificeerd papier of tissues. Over het algemeen is het ingezameld OPK in Nederland van goede kwaliteit. Wel maakt de branche zich zorgen over de kwaliteit van de toekomst, vanwege de druk op minder restafval bij gemeenten met daarbij hogere kwaliteitseisen bij verwerkers. Tot nu toe blijft de vervuiling binnen de toegestane marges. Binnen de toegestane marges hebben verschuivingen in verontreiniging vooral financiële gevolgen, maar indien de marges worden overschreden dan wordt het OPK ongeschikt voor recycling voor veel toepassingen. Naast het kijken naar de vervuiling bij verschillende inzamelmethodieken, wordt er in het onderzoek ook specifiek gekeken naar het verschil tussen diftar gemeenten en niet diftar gemeenten. Sinds 2014 zijn de uitkomsten uit deze onderzoeken dat het aandeel productvreemde vervuiling bij gemeenten zonder diftar door de jaren heen structureel lager is dan bij gemeenten met diftar (PRN 2019).

In het interview met PRN is aangegeven dat voor 2019-2020 het onderzoek is uitgevoerd bij circa 40 gemeenten waarvan meer diftar gemeenten dan voorgaande jaren. Ook dit jaar laat het onderzoek een klein verschil zien tussen diftar en niet diftar gemeenten. Het verschil is circa 0,5 procentpunt. Maar, omdat veel andere factoren een rol spelen, is verder en breder onderzoek gewenst om het verband tussen diftar en toenemende vervuiling goed te kunnen duiden. Hoeveelheid en kwaliteit ingezameld gft-afval De volgende tabel toont de hoeveelheid gescheiden ingezameld gft-afval in gemeenten met en zonder diftar in de vijf onderscheiden stedelijkheidsklassen. In diftar gemeenten is in

Diftar als beleidsinstrument bij huishoudelijk afvalbeheer Beschrijvend onderzoek in opdracht van Rijkswaterstaat

25 januari 2021

30/50