[23bb007892] Bijlage behorende bij 23bb007891 over rapport Ambtelijke integriteit

103 Gemeente Rotterdam, ‘Regeling melding vermoeden misstand’, 2023, artikel 9. 104 Gemeente Rotterdam, ‘Personeelshandboek 010’, juni 2023, p. 54; gemeente Rotterdam, ‘Protocol ongewenste omgangsvormen 2016’. In: Personeelshandboek 010, juni 2023, artikel 1, pp. 93-94. 105 Gemeente Rotterdam, ‘Protocol Ongewenste Omgangsvormen 2016’. In: Personeelshandboek 010, juni 2023, artikel 1, p. 93. 106 E-mail ambtenaar. 107 Gemeente Rotterdam, ‘Protocol Ongewenste Omgangsvormen 2016’. In: Personeelshandboek 010, juni 2023, artikel 4.2 p. 95. 108 Gemeente Rotterdam, ‘Protocol Ongewenste Omgangsvormen 2016’. In: Personeelshandboek 010, juni 2023, artikel 1, p. 93 & 4.3 o. 96.

73

ambtelijke integriteit

figuur 2-3: stroomschema gemeentelijk proces mogelijke ongewenste omgangsvormen

Figuur 2-3 illustreert het mogelijke proces na een melding bij een vertrouwenspersoon. Alvorens een medewerker naar een vertrouwenspersoon stapt kan deze zich echter ook nog tot anderen wenden. Een medewerker kan ook, wanneer mogelijk, eerst proberen om met degene die last veroorzaakt in gesprek te gaan. 109 Als het ongewenste gedrag niet stopt, kan de melder ook naar de (direct) leidinggevende. De medewerker kan ten alle tijde naar een vertrouwenspersoon. 110 informele fase In het ‘Protocol ongewenste omgangsvormen’ staat dat als een vertrouwenspersoon de melding ontvangt de ‘informele procedure’ start. De vertrouwenspersoon dient eerst vast te stellen of de melding betrekking heeft op integriteit, ongewenste omgangsvormen of allebei. 111 De vertrouwenspersoon dient de melding op hoofdlijnen te registreren in GIRS. 112 De gesprekken met een vertrouwenspersoon zijn vertrouwelijk, op enkele uitzonderlijke gevallen, zoals ernstige strafbare feiten, na. 113 Bij een integriteitsschending kan de melding doorgezet worden naar de clustercoördinator integriteit. 114 Dit is alleen mogelijk indien de melder daar toestemming voor geeft. 115

109 Gemeente Rotterdam, E-learning ‘omgaan met ongewenst gedrag’, punt 17. 110 Gemeente Rotterdam, ‘Protocol Ongewenste Omgangsvormen 2016’. In: Personeelshandboek 010, juni 2023, artikel 3.1, p. 94. 111 Gemeente Rotterdam, ‘Protocol Ongewenste Omgangsvormen 2016’. In: Personeelshandboek 010, juni 2023, artikel 4.2, p. 96; gemeente Rotterdam, ‘Registratieformulier ongewenste omgangsvormen’, 2018. 112 Gemeente Rotterdam, ‘Protocol Ongewenste Omgangsvormen 2016’. In: Personeelshandboek 010, juni 2023, bijlage 1 van Protocol Ongewenste omgangsvormen, ad. 3, p. 98. 113 Gemeente Rotterdam, ‘Concernjaarverslag vertrouwenspersonen 2022 (concept), maart 2023’; gemeente Rotterdam, ‘‘Protocol Ongewenste Omgangsvormen 2016’. In: Personeelshandboek 010, juni 2023, artikel 4.2, p. 96; gemeente Rotterdam, ‘Protocol doorbreken vertrouwelijkheid’, 9 december 2016. 114 Gemeente Rotterdam, ‘Regeling melding vermoeden misstand’, juni 2023, artikel 6, p. 91; gemeente Rotterdam, ‘Protocol onderzoek vermoeden misstand’, 23 mei 2023, p. 7. 115 Gemeente Rotterdam, ‘Regeling melding vermoeden misstand’, 2023, artikel 6, p. 91; gemeente Rotterdam, ‘Protocol onderzoek vermoeden misstand’, 23 mei 2023, p. 7; gemeente Rotterdam, ‘Protocol Ongewenste Omgangsvormen 2016’, z.j., artikel 4.2, p. 96.

74

ambtelijke integriteit

Bij ongewenste omgangsvormen kijkt de vertrouwenspersoon in eerste instantie of er een oplossing tussen partijen mogelijk is. 116 Er zijn geen verplichte vervolgstappen. De melder bepaalt of er actie wordt ondernomen en de vertrouwenspersoon kan hierin adviseren. 117 Mogelijke vervolgstappen zijn onder meer gesprekken voor een luisterend oor en advies, het bespreken van ongewenste gedrag met degene van wie de melder last heeft door middel van bijvoorbeeld bemiddeling, een doorverwijzing naar andere hulpverlening, het volgen van een training of het indienen van een formele klacht (zie figuur 2-3). 118 Na afhandeling van de melding dient de vertrouwenspersoon te bewaken dat er adequate nazorg verleend wordt, bijvoorbeeld door zelf nazorg te verlenen. 119 formele procedure De gemeente Rotterdam heeft zich aangesloten bij de Landelijke Klachtencommissie Ongewenst Gedrag voor de Decentrale Overheid (LKOG) en heeft de klachtenregeling van de LKOG integraal overgenomen. 120 Werknemers kunnen een klacht bij de LKOG indienen. Een vertrouwenspersoon kan de klager hierbij desgewenst begeleiden. 121 De klager kan de klacht rechtstreeks of via het bevoegd gezag indienen bij de LKOG. 122 Als een klacht ontvankelijk is, kan de LKOG onderzoek doen. 123 Werknemers, waaronder de klager en beklaagde, kunnen bijvoorbeeld gehoord worden.

124 Na het onderzoek zal de LKOG een advies geven over de gegrondheid van de klacht aan het bevoegd gezag, eventueel met aanbevelingen. Het bevoegd gezag neemt op grond daarvan een besluit. 125 Het bevoegd gezag is meestal de concerndirecteur van het desbetreffende cluster. Als een melding van een ongewenste omgangsvorm betrekking heeft op een concerndirecteur, topkaderfunctionaris, vertrouwenspersoon of algemeen directeur geldt in plaats van deze functionaris een ander bevoegd gezag tot wie een klager zich kan wenden. 126

116 Gemeente Rotterdam, ‘Protocol Ongewenste Omgangsvormen 2016’. In: Personeelshandboek 010, juni 2023, artikel 4.2, p. 95; gemeente Rotterdam, ‘Protocol Ongewenste Omgangsvormen’, z.j., bijlage 1, ad. 4, p. 100. 117 Gemeente Rotterdam, ‘Protocol Ongewenste Omgangsvormen 2016’, z.j., artikel 4.2, p. 96; gemeente Rotterdam, ‘Protocol ongewenste omgangsvormen’, z.j., bijlage 1, ad. 4, p. 100. 118 Gemeente Rotterdam, ‘Magazine vertrouwenspersonen’, juni 2022, p. 14; gemeente Rotterdam, ’Protocol Ongewenste Omgangsvormen 2016’, z.j., artikel 4.2. p. 95; gemeente Rotterdam, ‘Protocol ongewenste omgangsvormen’, z.j., bijlage 1, ad. 4, p. 100; gemeente Rotterdam, ‘Concern jaarverslag vertrouwenspersonen 2022 (concept)’ maart 2023. 119 Gemeente Rotterdam, ‘Protocol ongewenste omgangsvormen 2016’, z.j., bijlage 1, ad. 3, p. 98. 120 Landelijke Klachtencommissie Ongewenst Gedrag voor de Decentrale Overheid, ‘Klachten over ongewenst gedrag bij de overheid. Jaarverslag 2021’, augustus 2022, p. 4; gemeente Rotterdam, ‘Protocol Ongewenste Omgangsvormen 2016’, art. 4.3; Vereniging van Nederlandse Gemeenten, ‘Klachtenregeling ongewenst gedrag’, 19 januari 2022; Landelijke Klachtencommissie Ongewenst Gedrag voor de Decentrale Overheid, ‘Bijlage aansluitingsformulier LKOG’, februari 2016. 121 Gemeente Rotterdam, ‘Protocol Ongewenste Omgangsvormen 2016’, z.j., bijlage 1, ad. 3, p. 98.

122 Gemeente Rotterdam, ‘Protocol Ongewenste Omgangsvormen 2016’, z.j., artikel 4.3, p. 9.6; Landelijke Klachtencommissie Ongewenst Gedrag voor de Decentrale Overheid, ‘model Klachtenregeling’. 123 Gemeente Rotterdam, ‘Protocol Ongewenste Omgangsvormen 2016’, z.j., artikel 4.3, p. 96; Landelijke Klachtencommissie Ongewenst Gedrag voor de Decentrale Overheid, ‘model Klachtenregeling’. 124 Landelijke Klachtencommissie Ongewenst Gedrag voor de Decentrale Overheid, ‘model Klachtenregeling’. 125 Gemeente Rotterdam, ‘Protocol Ongewenste Omgangsvormen 2016’, z.j., artikel 4.3, p. 96; Landelijke Klachtencommissie Ongewenst Gedrag voor de Decentrale Overheid, ‘model Klachtenregeling’. 126 Gemeente Rotterdam, ‘Protocol Ongewenste Omgangsvormen 2016’, z.j., artikel 3.2, p. 94.

75

ambtelijke integriteit

samenvatting en reflectie De gemeente heeft meerdere beleidsdocumenten, protocollen, regelingen, uitvoeringsplannen en jaarplannen waarin integriteit en omgangsvormen een centrale rol spelen. Zo hanteert zij het ‘Beleidsplan ambtelijke integriteit 2021- 2025’, een actieplan en een toekomstvisie over de door te voeren verbeteringen. Er wordt ook aan de gemeenteraad gerapporteerd over de inspanningen van de organisatie omtrent integriteit. Eerder gebeurde dat in de jaarstukken van de gemeente; sinds 2020 stelt de gemeente concernbrede jaarverslagen integriteit op die met de gemeenteraad worden gedeeld. De werkwijze rondom meldingen over mogelijke integriteitsschendingen is geregeld in de ‘Regeling melding vermoeden misstand, het ‘Protocol onderzoek vermoeden misstand’ en het ‘Protocol ongewenste omgangsvormen’. Ook bestaan er voorschriften voor medewerkers, zoals de gedragscode. Met het hanteren van deze documenten voldoet de gemeente aan verschillende wettelijke voorschriften, zoals de verplichting om integriteitsbeleid te voeren en de verplichting een procedure vast te stellen voor het melden van vermoedens van misstanden. Ook voldoet de gemeente aan een aantal globale minimumeisen, zoals deze ooit zijn bepaald in de ‘Modelaanpak basisnormen integriteit’.

127 Hierin worden minimumeisen gesteld als “Er wordt een vertrouwenspersoon of instantie voor integriteitskwesties aangesteld” en “De gedragscode is goed kenbaar voor medewerkers”. Onder meer het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) zijn deze modelaanpak overeengekomen. Hoewel uit literatuur blijkt dat het inrichten van een passend proces op papier geen garantie is voor een goed verloop van het proces in de praktijk, is een goede formele basis onmisbaar en vergroot deze de kansen op succes in de praktijk. 128 De afgelopen jaren is de gemeentelijke inzet bovendien toegenomen, met het aanstellen van meer integriteitfunctionarissen, zoals de fulltime manager integriteit en de clustercoördinatoren integriteit. Uit literatuur blijkt dat een aantal onderdelen in de werkwijze rondom meldingen over mogelijke integriteitschendingen belangrijk zijn. Gebrek aan inzicht in het proces kan leiden tot verwachtingen die niet overeenkomen met het meldproces. Verwachtingsmanagement is daarom essentieel voor het succesvol doorlopen van een meldproces. 129 Evenals het inzicht geven hoe het proces eruit ziet. 130 Kijkend naar het beleid en proces van de gemeente Rotterdam is het daarom goed dat regelingen en protocollen in het personeelshandboek zijn opgenomen en daarmee toegankelijk zijn voor alle medewerkers van de gemeente.

Het is wel de vraag in hoeverre de

127 Rijksoverheid. Modelaanpak basisnormen integriteit openbaar bestuur en politie 2006. Verkregen van: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/brochures/2005/09/26/modelaanpak-basisnormen-integriteit. 128 Heres, L., Penning de Vries, J. & Terpstra, N. ‘Melden met succes: Een verkennend onderzoek naar de kenmerken van succesvol verlopen interne meldprocessen integriteit.’ Utrecht: Universiteit Utrecht, augustus 2022, p. 65; Van den Heuvel, J.H.J. & Huberts, L.W.J.C. ‘Integriteitsbeleid van gemeenten.’ LEMMA, 2003; Hoekstra, A. & Verbraeken, K., Voorbij de formaliteit: randvoorwaarden voor goedwerkende meldprocedures en succesvolle meldprocessen, in Compliance, Ethics & Sustainability nr. 1, maart 2023. 129 Heres, L., Penning de Vries, J. & Terpstra, N. ‘Melden met succes: Een verkennend onderzoek naar de kenmerken van succesvol verlopen interne meldprocessen integriteit.’ Utrecht: Universiteit Utrecht, augustus 2022, pp. 67-68. 130 Heres, L., Penning de Vries, J. & Terpstra, N. ‘Melden met succes: Een verkennend onderzoek naar de kenmerken van succesvol verlopen interne meldprocessen integriteit.’ Utrecht: Universiteit Utrecht, augustus 2022 p. 67; Rijksoverheid. Mariëtte Hamer start vandaag als regeringscommissaris seksueel grensoverschrijdend gedrag en seksueel geweld.

Verkregen van: https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2022/04/05/mariette-hamer-startvandaag-als-regeringscommissaris-seksueel-grensoverschrijdend-gedrag-en-seksueel-geweld.

76

ambtelijke integriteit

medewerkers weten dat deze regelingen en protocollen bestaan. Ook kunnen de genoemde inconsistenties in paragraaf 2-5-5 dit inzicht vertroebelen. Een ander gegeven dat opvalt bij de werkwijzen die de gemeente hanteert, is dat zij een onderscheid maakt tussen integriteit en ongewenste omgangsvormen en hiervoor twee verschillende processen hanteert. Voor leidinggevenden is zowel bij integriteitschendingen als bij ongewenste omgangsvormen een rol weggelegd. Bij integriteitsschendingen kunnen de clustercoördinator integriteit en eventueel de COE een grote rol spelen in het proces. Bij ongewenste omgangsvormen kan een vertrouwenspersoon een grote rol spelen in het proces, evenals de Landelijke Klachtencommissie, indien een melder besluit om een officiële klacht in te dienen. Voor zover de rekenkamer bekend, is er geen recent onderzoek waaruit blijkt hoe vaak het onderscheid tussen integriteit en ongewenste omgangsvormen voorkomt bij overheidsorganisaties. Uit een onderzoek in 2013 blijkt dat het onderscheid toen vaak voorkwam bij overheidsorganisaties. 131 Dit onderscheid lijkt dus niet ongebruikelijk. Vanuit het oogpunt van wetgeving zijn de achtergronden van integriteit en ongewenste omgangsvormen ook verschillend. Als gevolg daarvan zijn ook de eisen die aan beiden gesteld worden verschillend.

Zo heeft de Ambtenarenwet vooral betrekking op integriteit, inclusief het voorkomen van discriminatie, waar de Arbowet van toepassing is op meerdere type ongewenste omgangsvormen, maar niet spreekt over integriteitsschendingen. Dit wordt ook geïllustreerd door het gegeven dat het in mei 2023 door de Tweede Kamer aangekomen initiatiefvoorstel voor een “verplichtstelling vertrouwenspersoon ongewenst gedrag” betrekking heeft op de Arbowet. 132 Tegelijkertijd is het ook voor te stellen dat het onderscheid niet altijd helder is. Zoals in paragraaf 1-3 is geschetst kennen de begrippen geen duidelijke afbakening en bestaat er ook een zekere overlap. Daarbij is het bovendien zo dat ongewenste omgangsvormen een type integriteitsschending is. Ook in het rapport van Strated Consulting staat dat “soms het onderscheid tussen ongewenste omgangsvormen en integriteitsschendingen gekunsteld” is. Het is daarom de vraag hoe dit onderscheid doorwerkt in de uitvoering van het integriteitsproces. Hier wordt in de volgende hoofdstukken op ingegaan.

131 De Graaf, G., Lasthuizen, K., Bogers, T., Ter Schegget, B. & Strüwer, T., ‘Een luisterend oor. Onderzoek naar het interne meldsysteem integriteit binnen de Nederlandse overheid’. Amsterdam: Vrije Universiteit, 2013, p. 73. 132 Eerste Kamer der Staten-Generaal, ‘Voorstel van wet van het lid Maatoug tot wijziging van de Arbeidsomstandighedenwet in verband met het verplicht stellen van een vertrouwenspersoon 35 592’, vergaderjaar 2022-2023.

77

ambtelijke integriteit

3 detecteren en melden inleiding De eerste stap in het proces rondom mogelijke integriteitschendingen is het detecteren. In dit hoofdstuk wordt de volgende onderzoeksvraag beantwoord: x Hoe detecteert de gemeente (vermoedens van) integriteitsschendingen en is zij hiertoe voldoende toegerust? De gemeente kan (vermoedens van) integriteitsschendingen op verschillende manieren detecteren: via hard controls, via signalen en via ambtelijke meldingen. 133 In paragraaf 3-2 wordt besproken in hoeverre de gemeente effectief gebruikmaakt van hard controls. In paragraaf 3-3 wordt besproken in hoeverre de gemeente adequaat signalen opvangt. In paragraaf 3-4 wordt ingegaan op hoe het proces van melden in de praktijk verloopt. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een samenvatting en reflectie in paragraaf 3-5. Het proces van melden is eerder beschreven in paragraaf 2-5-1 en nog eens schematisch weergegeven in figuur 3-1. figuur 3-1: proces van melden

hard controls Hard controls zijn controles die zijn vastgelegd en die structureel worden uitgevoerd om niet-integer gedrag binnen organisaties te voorkomen en te detecteren. Voorbeelden van hard controls zijn het autoriseren van betalingen door het zetten van een handtekening en het controleren op nevenfuncties van medewerkers. Basisvoorwaarden voor het effectief gebruikmaken van hard controls zijn dat er hard controls in de organisatie aanwezig zijn, dat deze in beeld zijn en dat ze worden toegepast.

133 De Graaf, G., ‘Wat valt er over melden te melden?’. Amsterdam: Vrije Universiteit, 2007.

79

ambtelijke integriteit

onderzoek naar hard controls Uit het onderzoek van Strated Consulting (zie ook paragraaf 1-2) bleek dat hard controls bij de gemeente in opzet aanwezig waren, maar dat de opvolging in de praktijk beter kon. Veel hard controls werden niet toegepast en het ontbrak binnen de gemeente aan consistente monitoring en bijsturing. 134 De gemeentelijke afdeling Concern Auditing heeft in 2021 een scan naar hard controls met betrekking tot fraude gedaan. Hieruit bleek dat de ambtelijke top niet expliciet en structureel stuurde op hard controls. Het ontbreken van een samenhangend en dekkend systeem zorgde er volgens Concern Auditing voor dat de opvolging in de praktijk tekortschoot en dat het management geen zicht had op bestaande hard controls en de inzet ervan. 135 zicht op hard controls Naar aanleiding van de scan van Concern Auditing heeft de gemeente in 2021 een kernteam hard & soft controls en clusterteams opgezet. Deze teams waren bedoeld om het frauderisicomanagement binnen de clusters te verbeteren. De clusterteams hebben eerst een inventarisatie gemaakt van de meest fraudegevoelige processen en de financieel kritieke processen binnen elk cluster. Hiermee wilden de teams de frauderisico’s en hard controls bespreekbaar maken en in beeld brengen in hoeverre de risico’s door hard controls werden afgedekt.

136 Na de inventarisatie heeft elk clusterteam een plan van aanpak opgesteld waarin wordt beschreven hoe het frauderisicomanagement binnen het cluster verbeterd kan worden. Bij het opstellen van het plan van aanpak zijn de clusterteams ondersteund door het kernteam. Er is gebruik gemaakt van een volwassenheidsladder die aangeeft op welk niveau van volwassenheid een cluster zich bevindt als het gaat om frauderisicomanagement. Deze volwassenheidsladder is door het kernteam en de clusterteams zelf ontwikkeld en bevat vijf niveaus van laag naar hoog: ad hoc, oriënterend, basis op orde, proactief en intelligent. 137 De rekenkamer constateert dat de clusters zich in de plannen van aanpak richten op hun positie op de volwassenheidsladder. Hiermee is inzichtelijk gemaakt in welke mate ze sturen op de geïnventariseerde frauderisico’s. De inzet van de gemeente richt zich daarmee voornamelijk op de bewustwording. In de plannen van aanpak staat niet beschreven welke schendingen het meest voorkomen binnen de clusters. Ook is niet beschreven welke hard controls er zijn, in welke mate deze de risico’s daadwerkelijk afdekken en hoe deze controls toegepast worden. 138 Er is ook niet gemonitord welke verbeteringen er naar aanleiding van de plannen van aanpak zijn doorgevoerd, of die maatregelen passend zijn en of ze de frauderisico’s

134 Strated Consulting, ‘Onderzoek naar de kwaliteit van de Rotterdamse ambtelijke integriteitsketen’, 7 mei 2021. 135 Concern Auditing, ‘Scan Hard Controls Fraude: Hoe stuurt het management hierop?’, 26 januari 2021. 136 Interview ambtenaar; De gemeente heeft dit aangegeven in ambtelijk wederhoor. De rekenkamer heeft niet kunnen verifiëren of en hoe deze inventarisatie is uitgevoerd. 137 Interview ambtenaar. 138 Gemeente Rotterdam, ‘Plan van aanpak frauderisicomanagement DMC’, 2022; gemeente Rotterdam, ‘Plan van aanpak frauderisicomanagement W&I’, 2022; gemeente Rotterdam, ‘Plan van aanpak frauderisicomanagement SB’, 2022; gemeente Rotterdam, ‘Plan van aanpak frauderisicomanagement SO’, 2022; gemeente Rotterdam, ‘Plan van aanpak frauderisicomanagement MO’, 2022; gemeente Rotterdam, ‘Plan van aanpak frauderisicomanagement BCO’, 2022.

80

ambtelijke integriteit

afdekken. De reden hiervoor is dat de verantwoordelijkheid voor de opvolging van de plannen van aanpak bij de clusters zelf ligt en dus niet bij het kernteam. Dit heeft te maken met het ‘three lines of defence model’ dat de gemeente hanteert (zie kader).

three lines of defence model Er zijn binnen de gemeente drie lijnen die ervoor moeten zorgen dat de organisatiedoelstellingen worden gerealiseerd, dat de middelen doelmatig worden ingezet en dat er weloverwogen wordt omgegaan met de risico’s die de gemeente loopt en de kansen die zich voordoen. 139 De eerste lijn wordt gevormd door alle functionarissen die hiërarchisch of functioneel andere medewerkers aansturen en namens hen verantwoording afleggen (directeuren, afdelingshoofden en teamleiders). 140 Bij de gemeente Rotterdam zijn het de teamleiders die de taak hebben om hard controls uit te (laten) voeren. Zij worden aangestuurd door de proceseigenaren die eindverantwoordelijk zijn voor het toepassen van hard controls. Het zijn van een proceseigenaar is een rol en geen functie. Deze rol is meestal belegd bij de betreffende concerndirecteur. Indien een proces door twee of meer clusters wordt uitgevoerd, wordt de rol van proceseigenaar expliciet aan een lid van de concerndirectie toegewezen. 141 De tweede lijn wordt gevormd door functionarissen die de eerste lijn adviseren over sturingsmiddelen en het inrichten van processen. Deze lijn verstrekt concernbrede kaders en formats en stelt vast hoe deze toegepast en verankerd moeten worden.

142 De functionarissen in deze lijn zijn niet verantwoordelijk voor het opvolgen van hard controls, maar hebben een faciliterende rol, zoals het kernteam hard & soft controls. 143 De derde lijn wordt gevormd door de afdelingen Concern Auditing en Financial Audit. Deze lijn heeft de taak om vast te stellen of de eerste en tweede lijn op een doelmatige en doeltreffende manier de doelstellingen hebben gerealiseerd en of zij hier op een betrouwbare en rechtmatige manier over hebben gerapporteerd. 144 De functionarissen in deze lijn zijn niet verantwoordelijk voor het opvolgen van hard controls, maar controleren de eerste en de tweede lijn. 145

De inzet van het kernteam richt zich dus op de bewustwording van frauderisico’s in de eerste lijn. Het doel van deze inzet was om proceseigenaren, afdelingshoofden en teamleiders te sterken in hun rol, zodat zij hard controls beter zouden opvolgen. 146 Het kernteam heeft daarvoor frauderisicomanagement ook op de agenda van de zogenaamde sturingsgesprekken gezet. Sturingsgesprekken zijn gesprekken tussen de gemeentesecretaris en concerndirecteuren over lopende zaken. Door in deze gesprekken aandacht te besteden aan frauderisicomanagement wordt aandacht voor het onderwerp bij de proceseigenaren in de lijn geborgd. De verwachting is dat deze

139 Gemeente Rotterdam, ‘Kadernota sturen en verantwoorden 2020’, 11 maart 2020, p. 8. 140 Gemeente Rotterdam, ‘Kadernota sturen en verantwoorden 2020’, 11 maart 2020, pp. 9-10. 141 Gemeente Rotterdam, ‘Kadernota sturen en verantwoorden 2020’, 11 maart 2020, p. 25. 142 Gemeente Rotterdam, ‘Kadernota sturen en verantwoorden 2020’, 11 maart 2020, p. 9. 143 Interviews ambtenaren. 144 Gemeente Rotterdam, ‘Kadernota sturen en verantwoorden 2020’, 11 maart 2020, p. 9. 145 Interviews ambtenaren. 146 Interviews ambtenaren.

81

ambtelijke integriteit

aandacht top-down doorwerkt en ook zorgt voor aandacht bij de afdelingshoofden en teamleiders. 147 In 2022 is er een ‘Eindrapportage frauderisicomanagement’ gemaakt. Na publicatie van deze eindrapportage is het kernteam opgeheven. 148 De gemeente schrijft in de eindrapportage dat ze verder wil gaan met het borgen van aandacht voor frauderisicomanagement en het stimuleren van opvolging van hard controls. 149 De clusterteams blijven bestaan zolang de concerndirecteuren dat nodig achten. 150 De rekenkamer heeft geen zicht op welke clusterteams nog bestaan. Volgens de gemeente komen de clustervertegenwoordigers van het frauderisicomanagement elke zes weken bijeen om over de voortgang van de plannen van aanpak te spreken. Ook met de clustercoördinator integriteit wordt volgens de gemeente twee keer per jaar gesproken over de voortgang. 151 opvolging hard controls In het onderzoek van Strated Consulting kwam naar voren dat hard controls niet altijd worden toegepast en gemonitord. Dit heeft onder andere te maken met naïviteit van leidinggevenden en leidinggevenden die het lastig vinden om het ‘moeilijke gesprek aan te gaan’. 152 Het vragen naar integriteitsrelevante zaken wordt gezien als een vorm van wantrouwen en leidinggevenden willen liever geen ‘gedoe’ creëren. In het rapport van Strated Consulting wordt niet gespecificeerd om wat voor leidinggevenden het gaat.

De rekenkamer leest het als hoofdzakelijk afdelingshoofden en teamleiders die hiermee worstelen in de uitvoering van processen. Strated Consulting adviseerde de gemeente om te streven naar een organisatie waar wordt gewerkt op basis van ‘geïnformeerd vertrouwen’. In een situatie van geïnformeerd vertrouwen worden vooraf afgesproken indicatoren en informatieaspecten structureel met elkaar besproken. Dit moet naïviteit voorkomen en ervoor zorgen dat leidinggevenden minder aarzelen om moeilijke vragen te stellen. Strated Consulting adviseerde om in het kader van geïnformeerd vertrouwen te werken aan een open cultuur en om integriteit een vast en tastbaar onderdeel te maken van de personeelscyclus. 153 Naar aanleiding van het advies van Strated Consulting heeft de gemeente een actiepunt in het ‘Actieplan Integriteit’ opgenomen. Dit actiepunt stelt dat integriteit een vaste plek krijgt in het gespreksformulier voor de personeelsgesprekken. 154 Verder heeft de gemeente inzet gepleegd om de bespreekbaarheid van integriteit in het algemeen te verbeteren om zo een meer open cultuur te creëren. Hier wordt in paragraaf 3-3-1 verder op ingegaan.

147 Interviews ambtenaren. 148 Gemeente Rotterdam, ‘Eindrapportage frauderisicomanagement’, maart 2022, p. 6. 149 Gemeente Rotterdam, ‘Eindrapportage frauderisicomanagement’, maart 2022, p. 5. 150 Interview ambtenaar. 151 Dit heeft de gemeente in ambtelijk wederhoor aangegeven. De rekenkamer kan dit niet verifiëren. 152 Strated Consulting, ‘Onderzoek naar de kwaliteit van de Rotterdamse ambtelijke integriteitsketen’, 7 mei 2021, pp. 23-24. 153 Strated Consulting, ‘Onderzoek naar de kwaliteit van de Rotterdamse ambtelijke integriteitsketen’, 7 mei 2021, pp. 24. 154 Gemeente Rotterdam, ‘Actieplan Integriteit, versie 7 juni 2023.

82

ambtelijke integriteit

obstakels bij opvolging De rekenkamer constateert dat er naast de redenen die Strated Consulting heeft gegeven, nog andere redenen zijn voor leidinggevenden om hard controls niet uit te voeren. In het cultuuronderzoek van de rekenkamer kwam naar voren dat leidinggevenden het vaak te druk hebben, of dat zo ervaren, om hard controls toe te passen en te monitoren.

beleving leidinggevenden zijn druk Lijnfunctie: “Ja, weet je als ik kijk wat ik als medewerker en zie wat een leidinggevende op zijn bord heeft liggen, dan denk ik dat is best veel. En zo’n onderwerp als integriteit. Dat onderwerp vind ik heel belangrijk, en dat vinden jullie ook heel belangrijk, alleen die leidinggevende heeft daarnaast misschien nog 18 andere belangrijke dingen.” Lijnfunctie: “Ik heb alleen zicht op wat mijn leidinggevende op zijn bord krijgt en afgelopen jaren ook wel de manager die daarboven zit, omdat ik daar ook best wel regelmatig contact mee had, ja en beide leidinggevenden krijgen echt wel veel op hun bord.” Lijnfunctie: “Als je kijkt hoe het management omgaat met het risicoregister en de integriteitsparameters en de informatie waar zij op sturen, daar gaan mijn tenen in mijn schoenen van krullen, en dan zeg ik het vriendelijk. Ik denk dat ze niet met die informatie werken omdat iedereen volledig in zijn projecten zit. We barsten van het werk zeg maar. Een beetje overdreven misschien maar we barsten feitelijk van de projecten die we moeten uitvoeren, we hebben altijd haast, we rennen van hot naar her en we zijn met te weinig mensen op te veel projectinspanningen en er wordt reactief op risico’s geacteerd, vind ik.”

De rekenkamer constateert tevens dat het toepassen en monitoren van hard controls als tijdrovend en inefficiënt ervaren kan worden. In de gevoerde casusgesprekken gaf een leidinggevende aan dat ze binnen het team liever doorwerken dan dat ze een hard control toepassen: “eigenlijk heel pragmatisch van oh, dat is allemaal gedoe, we gaan het pragmatisch oplossen”. 155 Het uitvoeren van hard controls steunt voor een groot deel op leidinggevenden die afdelingshoofd of teamleider zijn. Op het moment dat deze leidinggevenden dergelijke obstakels ervaren en hard controls niet (laten) toepassen, kunnen mogelijke integriteitsschendingen niet met hard controls achterhaald worden en kan hier ook niet op gestuurd worden.

signalen Een signaal is een teken dat wijst op een vermoedelijke integriteitsschending in de organisatie. Een signaal kan binnen de organisatie opgepikt worden door een medewerker, maar kan ook van buiten komen, bijvoorbeeld van een burger of een organisatie waar de gemeente mee samenwerkt. Om signalen adequaat op te vangen, moet de gemeente kanalen inrichten en protocollen opstellen. Medewerkers moeten signalen echter ook kunnen herkennen en bespreekbaar kunnen maken.

155 Casusonderzoek: dit betreft een casus waarbij de rekenkamer de beleving heeft onderzocht.

83

ambtelijke integriteit

bewustzijn en bespreekbaarheid De capaciteit om signalen te herkennen, vraagt om een zeker bewustzijn van integriteit. De gemeente heeft de afgelopen jaren geprobeerd het bewustzijn van medewerkers rondom integriteit te verhogen. Ze heeft onder andere een e-learning ontwikkeld die inging op verschillende voorbeelden van integriteitsschendingen (zie ook paragraaf 2-3). 156 Uit het cultuuronderzoek van de rekenkamer blijkt dat medewerkers ervaren dat er binnen de gemeente veel aandacht is geweest voor het onderwerp integriteit en dat er hard is gewerkt aan het bewustzijn.

beleving aandacht voor integriteit Management: “De bekendheid met integriteit en het nadenken daarover en het weten wat je moet doen als je het vermoeden hebt, we zien daar een positieve ontwikkeling in. Dat het dus bij mensen op het netvlies staat, nooit genoeg, maar het staat op het netvlies.” Staf- en/of integriteitsrol: “Er is aandacht voor integriteit binnen het concern Rotterdam. Dat gaat tot en met de clusters, de structuur die is geregeld en de verschillende rollen zijn ook ingevuld.” Management: “Hoe gek dat ook klinkt, maar zo'n zware fraudecasus helpt daarbij. Daardoor hebben we veel beter zicht gekregen op ons integriteitssysteem. Vooral de harde kant van integriteit. Als je kijkt naar de sociale kant van integriteit, de omgangsvormen, heeft natuurlijk gewoon de MeToodiscussie en The Voice, Ajax en Matthijs van Nieuwkerk ons geholpen. We hebben de wind mee, want mensen voelen zich nu ook gewoon vrijer om zich uit te spreken.” Lijnfunctie: “Ik vind dat er binnen de organisatie, binnen het concern, organisatie breed, veel aandacht is voor dit onderwerp. Wat ik wel belangrijk vind in dit geheel is dat de aandacht vooral is voor de theorie, dus weet waar je iets kan melden, weet wat integer en niet-integer gedrag is en hoe je daarmee om kan gaan. Alleen dat is de theorie. In de praktijk denk ik dat dat wat moeilijker ligt.”

Uit de enquête die de rekenkamer heeft afgenomen, blijkt dat respondenten ook ervaren dat hun leidinggevende meer aandacht heeft voor integriteit. Zij geven bovendien aan dat zij geloven dat hun leidinggevende het goede voorbeeld geeft. Ook geven de respondenten aan dat zij denken dat hun leidinggevende hun melding serieus zou nemen en hier adequaat op zou reageren. 157 bespreekbaarheid Om signalen boven tafel te krijgen, is het belangrijk dat medewerkers op het moment dat zij iets meemaken of vermoeden ook het gevoel hebben dat zij dit bespreekbaar kunnen maken. In het cultuuronderzoek kwam naar voren dat ook in de beleving van het management van de gemeente bespreekbaarheid belangrijk is. Het is ook bekend dat wanneer medewerkers daadwerkelijk ergens mee zitten, het niet altijd makkelijk is om een gesprekspartner te vinden.

156 Interviews ambtenaren. 157 Hiertoe zijn zeven vragen over leidinggevenden gesteld aan alle respondenten (N=5.210); de bijbehorende tabel E (aandacht voor) integriteit leidinggevende staat in de onderzoeksverantwoording.

84

ambtelijke integriteit

beleving bespreekbaarheid is belangrijk Management: “Ik merk dat de intrinsieke motivatie om bij ons te werken bij medewerkers hoger is dan waar ook. Men wil iets betekenen voor de samenleving. En dat geldt voor onze vuilnismannen, maar dat geldt ook voor onze verpleegkundigen van de GGD. En dat maakt dat zij best wel een goed kompas hebben. Dus mensen voelen wel ‘voelt dit goed?’. We moeten daar een sfeer omheen creëren dat zaken bespreekbaar worden. Wanneer iets niet goed aanvoelt, bespreek het met je collega, bespreek het met je leidinggevende, bespreek het eens met een vertrouwenspersoon. Zoek een tafel om het te bespreken. Dan geloof ik dat je al ongelooflijk veel in de organisatie hebt opgelost.” Focusgroep (staf- en integriteitsrollen): “Binnen mijn organisatie is het onzichtbaar of ambtenaren worstelen met integriteitsschendingen. Wie weet zijn er dingen aan de hand en worstelen mensen daarmee. Het enige wat ik zou wensen is, en dat is niet iets wat je makkelijk met beleid of wat dan ook kunt wijzigen, maar dat die mensen toch, hetzij een vertrouwenspersoon weten te vinden, hetzij iemand anders, waardoor ze zeggen joh, ik zit ergens mee, ik geloof dat ik dit moet melden maar ik zie ertegen op, hoe kan ik hiermee omgaan? En dat je voorkomt dat mensen zelf een enorme worsteling moeten maken.

Dat zou rondom het melden echt heel veel winst zijn.” Management: “Ja, het gaat ook om de ‘zachte kant’, want mijn indruk is dat we het aan de structuurkant allemaal hebben staan. Pak het lijstje vertrouwenspersonen, de manager heeft een cursus gehad dat die mensgericht moet zijn en in verbinding met zijn medewerkers moet werken. Het hele lijstje kunnen we afvinken. En tegelijkertijd zit er nog steeds iemand met een probleem wat hij niet kwijt kan. En natuurlijk heb je dan gisteren een andere baas dan morgen, maar die ene vertrouwde je wel en deze een stukje minder, want die heeft twee keer lullig gedaan, of dit kan ook gelden voor een vertrouwenspersoon. Maar zoek een weg om de zorg die je hebt bespreekbaar te maken.”

In het cultuuronderzoek kwam daarnaast naar voren dat medewerkers twijfelen om zaken bespreekbaar te maken, omdat er volgens hen niet prettig op gereageerd wordt. Er zijn medewerkers die het gevoel hebben dat het management dit als ‘gedoe’ ziet en dat het niet in dank wordt afgenomen als integriteitsschendingen worden aangekaart.

beleving er zijn drempels om zaken bespreekbaar te maken Focusgroep (mix aan rollen): “Ja, aanspreken, dat is binnen de gemeente Rotterdam wel een ding. Hoe hoger je komt, hoe slechter het leiderschap wordt. Niemand wordt ergens op aangesproken, want elkaar ergens op aanspreken, dat gaan we niet doen. Stel je voor dat je kritisch bent naar elkaar en dat we het met zijn allen beter gaan doen, nou, dat moeten we zeker niet doen bij de gemeente Rotterdam. Dat is echt frustrerend, dat vind ik echt verschrikkelijk. Vooral vriendjes blijven.” Focusgroep (mix aan rollen): “Ik had wel het idee dat hij later met een heel ander oog naar me ging zitten kijken: ‘Oh deze medewerker stelt toch wel vervelende kritische vragen, daar moet ik voor oppassen’. Dat gevoel had ik wel heel sterk. Niet dat me dat weerhoudt hoor, maar aan de andere kant, ik heb een aantal keren nog weleens netjes en lief gezegd van: ‘Jongens, hoe kan dat nou dat dit gebeurt?’ Maar er gebeurt niks mee. En op een gegeven moment dan denk ik aan mezelf. Dat is niet goed, maar dan denk ik wel aan mezelf.”

85

ambtelijke integriteit

Om de bespreekbaarheid te verbeteren, heeft de gemeente aan leidinggevenden gevraagd om naar aanleiding van de e-learning gesprekken te voeren met het team over specifieke integriteitsschendingen die zich binnen het werkveld voor kunnen doen. 158 In de casusgesprekken die de rekenkamer heeft gevoerd, kwam naar voren dat deze gesprekken niet altijd makkelijk verlopen. Leidinggevenden weten niet goed hoe ze gesprekken over integriteit in goede banen moeten leiden. 159 In een van de casusgesprekken gaf een leidinggevende aan behoefte te hebben aan handvatten: “je gaat ook niet zomaar zeggen van nou jongens, we gaan het vandaag hebben over integriteit. […] Dus het zou wel helpen als je ook als afdeling een soort handvatten hebt van hoe zou je een gesprek over integriteit kunnen voeren?”. 160 kanalen en protocollen De gemeente heeft enkele kanalen ingericht om signalen van buitenaf op te vangen. Burgers kunnen een signaal afgeven; binnen de gemeente wordt dit gezien als een publieksreactie. Deze reacties kunnen geplaatst worden op de website, op sociale media of een burger kan bellen naar het algemene telefoonnummer 14-010. Ook kunnen burgers via de raad inspreken en mochten daarin signalen over integriteit zitten dan worden die volgens de gemeente direct doorgezet naar de clustercoördinator integriteit.

161 concernteam Publiekszaken De publieksreacties die binnenkomen via de website en sociale media, komen direct terecht bij het concernteam Publiekszaken. Dit team behandelt namens de hele gemeente de publieksreacties en beheert de sociale-media-accounts. Het team beantwoordt zelf de publieksreacties van algemene aard en zorgt voor een efficiënte doorgeleiding van meer complexe zaken zoals meldingen over integriteit. 162 klachtenlijn 14-010 Er kunnen ook publieksreacties binnenkomen via 14-010, het Klant Contact Centrum van de gemeente Rotterdam. Als burgers een publieksreactie indienen via 14-010 krijgen zij een behandelaar aan de lijn. De behandelaar registreert de publieksreactie en filtert of het een integriteitsschending betreft. Er staat nergens beschreven wat er met de registratie gebeurt. In gesprekken met de rekenkamer heeft de gemeente aangegeven dat de melding via het zaaksysteem wordt doorgezet naar de manager van de betreffende afdeling. Als er sprake is van een ongewenste omgangsvorm dan wordt via het zaaksysteem een ‘klacht’ aangemaakt die ter behandeling wordt verzonden naar het eerdergenoemde concernteam Publiekzaken. 163 14-010 heeft een handboek als hulpmiddel om te bepalen of er sprake is van een integriteitsschending of ongewenste omgangsvorm.

In dit handboek zijn verschillende soorten integriteitsschendingen opgenomen: fraude en corruptie, diefstal en verduistering, geweld en intimidatie, belangenverstrengeling, verspilling en misbruik van gemeentelijke eigendommen, misdragingen (binnen en buiten werktijd), misbruik

158 Interview ambtenaar. 159 Casusonderzoek: dit betreft casussen waarbij de rekenkamer de beleving heeft onderzocht. 160 Casusonderzoek: dit betreft een casus waarbij de rekenkamer de beleving heeft onderzocht. 161 Interview ambtenaar. 162 Interview ambtenaar. 163 Interview ambtenaar.

86

ambtelijke integriteit

en manipulatie van informatie en ongeoorloofde afwezigheid. 164 Afgezien van deze opsomming van soorten integriteitsschendingen, zijn er geen richtlijnen voor het herkennen van een integriteitsschending in het handboek opgenomen. 165 Uit het registratiesysteem van 14-010 blijkt dat er in 2022 in totaal 46 keer is gebeld met een reactie die opgevat is als integriteitsschending. Er zijn twee zaken aangemaakt met het zaaktype integriteitsmelding. Daarnaast is een aantal meldingen doorgestuurd naar concernteam Publiekszaken. Het precieze aantal is onbekend, omdat het zaaktype ‘klacht’ voor meerdere type meldingen wordt gebruikt. 166 kanalen en protocollen voor signalen van binnenuit De bovengenoemde kanalen en protocollen voor het opvangen van signalen richten zich uitsluitend op signalen vanuit burgers. Voor signalen van binnenuit de organisatie steunt de gemeente voor een groot deel op het eerdergenoemde bewustzijn van medewerkers en de bespreekbaarheid van zaken. Op het moment dat het ontbreekt of schort aan bewustzijn en bespreekbaarheid, kunnen signalen van binnenuit dus niet adequaat worden opgevangen.

meldingen Uit het onderzoek van de rekenkamer blijkt dat het voor respondenten niet duidelijk is op welk moment er gesproken kan worden van een melding. In de praktijk is melden niet ‘een knop die ingedrukt wordt’. In de beleving van medewerkers kan het daarom zo zijn dat ze ergens mee zitten en dat bespreken met hun leidinggevende zonder dat zij daarbij de intentie hebben om een melding te maken. Ook het bezoeken van een vertrouwenspersoon hoeft niet voort te komen uit de intentie om te melden. Het omgekeerde is eveneens het geval: dat medewerkers het gevoel hebben dat zij gemeld hebben, terwijl dat (vanwege procesvoorschriften) niet zo is opgevat. De rekenkamer heeft voor dit onderzoek gekeken wanneer het bespreken of doorgeven van een mogelijke schending volgens het gemeentelijk proces doorkomt als een melding. Dit is zo wanneer de mogelijke schending terecht komt bij een functionaris die actie kan/moet ondernemen tegen de schendingen of schender(s). In het geval van de gemeente Rotterdam is dit zo als het vermoeden terecht komt bij een vertrouwenspersoon, clustercoördinator integriteit, leidinggevende, HR of de concerndirecteur (zie figuur 3-1 in de inleiding van dit hoofdstuk). Basisvoorwaarden om ervoor te zorgen dat integriteitsschendingen door ambtenaren bij deze meldpunten gemeld worden, zijn een duidelijke meldprocedure en een veilige meldcultuur.

meldprocedure De gemeente heeft de afgelopen jaren inzet gepleegd om de bekendheid van de meldprocedure te vergroten. Ze heeft de ‘Regeling melding vermoeden misstand’ onder de aandacht gebracht via het intranet en de vertrouwenspersonen via deze weg geïntroduceerd. Ook heeft ze een knop op het intranet geplaatst die medewerkers kunnen gebruiken om direct een melding te doen. 167

164 Deze opsomming van typen integriteitsschendingen komt overeen met de opsomming in de ‘Regeling melding vermoeden misstand’. 165 Interview ambtenaar. 166 Interview ambtenaar. 167 Interview ambtenaar.

87

ambtelijke integriteit

tabel 3-1: bekendheid procedures alleen van

bekend met de

bekend mee en mee in

naam

inhoud

aanraking geweest

13%

38%

46%

4%

4%

31%

59%

6%

24%

45%

27%

3%

nee

Regeling melding vermoeden misstand de taken van de vertrouwenspersonen taken clustercoördinator integriteit

Bron: respondenten enquête salarisschalen 6 en hoger. N= 6.099, 6.100, 6.101

De rekenkamer heeft in haar enquête gevraagd of medewerkers bekend zijn met de meldprocedure en de taken van bepaalde meldpunten (zie tabel 3-1). Van de respondenten is de helft bekend met de inhoud van de ‘Regeling melding vermoeden misstand’. De meerderheid van de respondenten is bekend met de taken van de vertrouwenspersoon (65%). Ongeveer een derde van de respondenten is bekend met het takenpakket van de clustercoördinator integriteit (30%). De rest van de respondenten kent de clustercoördinator integriteit niet of alleen van naam. Respondenten in de salarisschalen 15 en hoger zijn vaker bekend en in aanraking geweest met de verschillende procedures. Als het gaat om de taken van de vertrouwenspersoon en de clustercoördinator integriteit zijn respondenten in de hogere salarisschalen vaker bekend met de inhoud dan respondenten in de lagere schalen. meldcultuur Dat medewerkers bekend zijn met de meldprocedure betekent niet dat melden ook toegankelijk is. Uit de enquête die de rekenkamer heeft afgenomen, blijkt dat 24% van de respondenten die een schending heeft gezien of meegemaakt, dit alleen informeel bespreekt met collega’s of vrienden en familie. 14% van de respondenten die een schending heeft gezien of meegemaakt, heeft dit met helemaal niemand besproken. Respondenten hebben verschillende redenen om de mogelijke schendingen geheel niet te melden of te bespreken.

De respondenten tot salarisschaal 6 gaven via open vragen in de enquête aan dat zij niet melden omdat het ‘niet hun probleem is’. Ook gaven deze respondenten aan zich ‘nergens mee te willen bemoeien’. Verder kwam in de open vragen naar voren dat zij denken dat er toch niks met hun melding wordt gedaan en dat zij bang zijn voor eventuele negatieve gevolgen. Dezelfde redenen kwamen naar voren bij de respondenten vanaf salarisschaal 6, die dit via meerkeuzevragen hebben aangegeven (zie tabel 3-2).

88

ambtelijke integriteit

tabel 3-2: waarom niet besproken reden

deel niet-melders

ik heb geen bewijs

34%

melden is in mijn nadeel

27%

het heeft geen zin om te melden

27%

ik vind de schending niet ernstig genoeg

26%

ik kan niet anoniem melden

14%

er zijn geen slachtoffers

12%

ik vind het niet mijn plicht om te melden

11%

ik schaad de pleger door te melden

10%

ik weet niet waar ik moet melden

10%

anders

22%

Bron: respondenten enquête salarisschalen 6 en hoger. Meerdere antwoorden mogelijk. N= 287

Het grootste deel van de respondenten vanaf salarisschaal 6 geeft aan dat het ontbreken van bewijs een rol heeft gespeeld bij hun keuze om niet te melden (34%). Andere veel voorkomende redenen zijn dat melden als zinloos wordt ervaren of dat respondenten denken dat melden in hun nadeel is. Beide redenen zijn in de enquête door meer dan een kwart van de respondenten gekozen. 168 Deze redenen kwamen ook naar voren in de casusgesprekken die de rekenkamer heeft gevoerd en worden hieronder verder uitgewerkt. melden heeft geen zin De rekenkamer constateert dat medewerkers die aangeven dat het geen zin heeft om te melden, het gevoel hebben dat zij niet serieus genomen zullen worden, omdat in hun beleving niet-integer gedrag genormaliseerd wordt. Integriteitsschendingen worden volgens deze medewerkers ‘onder het tapijt geveegd’ om het eigen imago, het imago van collega’s of het imago van de organisatie te beschermen. 169 Dit kwam ook naar voren in de belevingen in het cultuuronderzoek.

beleving melding wordt niet serieus genomen Lijnfunctie: “Zo lang het hun team, afdeling, directie niet raakt, zeggen teamleiders, afdelingshoofden en directeuren, dat ze integriteit enorm belangrijk vinden en erop letten. Totdat ze geconfronteerd worden met misstanden binnen hun verantwoordingssfeer. Dan geven ze niet thuis en doen veelal niks. Of erger nog, ze ontkennen het, proberen het te bagatelliseren, verdraaien de waarheid of vegen het onder het tapijt. Dat is pas erg. Dat laat zien dat dit ongeschikte mensen zijn op die posities als je dergelijk gedrag vertoont.” Focusgroep (staf- en integriteitsrollen): “Veel melders hebben een slachtoffergevoel. Ik hoor vaak wel en dat merk ik ook in voorlichting en workshops: de hogere wint altijd, ik doe er niet toe. Dus er zit blijkbaar iets in dat proces, waardoor een melder zich vaak niet serieus genomen voelt. Het gevoel hebben dat ze niet meetellen in de organisatie. Want het management mag dit allemaal wel en ik niet. En waarom moet ik nu weg?”

168 Aangezien de respondenten meerdere antwoorden konden kiezen kan het ook dat ze om meerdere redenen niet hebben gemeld. 169 Casusonderzoek: dit betreft casussen waarbij de rekenkamer de beleving heeft onderzocht.

89

ambtelijke integriteit

De rekenkamer constateert tevens een gebrek aan vertrouwen richting meldpunten. Uit de casusgesprekken en het cultuuronderzoek blijkt dat medewerkers twijfelen of meldpunten onafhankelijk zijn. Ze hebben weinig vertrouwen dat meldpunten op een goede manier met de melding om zullen gaan. 170 In het cultuuronderzoek kwam naar voren dat het gebrek aan vertrouwen vooral wordt geuit richting leidinggevenden en vertrouwenspersonen die verbonden zijn aan het cluster waar de melding over gaat.

beleving gebrek aan vertrouwen in meldpunten Focusgroep (mix aan rollen): “Ik meld alleen bij mijn leidinggevenden dat ik iets heb gemeld bij de directeur. Ik meld niet inhoudelijk bij mijn leidinggevende. Ik weet niet of het binnenskamers blijft. Ik weet niet of ik die persoon kan vertrouwen.” Focusgroep (mix aan rollen): “Ik heb de laatste jaren geen gebruik meer gemaakt van vertrouwenspersonen, omdat ik niet wist of ze er wel op de juiste manier mee om zouden kunnen gaan. En dat is, vertrouwen ja, dat ik niet het vertrouwen had dat het op een goede manier en ook voor mij niet schadelijk zou worden gebruikt.” Lijnfunctie: “Voorbeeldgedrag bij een vertrouwenspersoon is voor mij dat die persoon je het vertrouwen geeft dat de informatie die je geeft bij die persoon blijft. Als ik niet integer gedrag signaleer van een leidinggevende of collega en ik vertel het aan een vertrouwenspersoon, dan ben ik bang dat hij/zij dat met anderen deelt buiten de club van vertrouwenspersonen. Dus dat wellicht die informatie elders terechtkomt bij een collega of misschien wel bij een leidinggevende.

Er is een gevoel van onveiligheid, niet dingen niet willen delen.” Lijnfunctie: “Je moet je als gemeente ook afvragen of interne vertrouwens- en integriteitsmedewerkers wel zo zinvol zijn, want zij maken ook onderdeel uit van het geheel, vallen vaak onder dezelfde leidinggevende of directieleden.” Lijnfunctie: “Het is ook lastig om te bepalen naar welke vertrouwenspersoon je gaat. Als je naar vertrouwenspersonen van een ander cluster gaat, dan merk je dat die zo ver van het onderwerp staan dat ze de inhoudelijke essentie van de boodschap onvoldoende kunnen duiden. En dan wordt het ook onvoldoende serieus genomen.”

In het ‘Jaarplan ambtelijke integriteit 2023’ is opgenomen dat er in 2023 een aantal externe vertrouwenspersonen wordt aangenomen vanwege de behoefte bij medewerkers om met vertrouwenspersonen te spreken die meer op afstand staan van de organisatie. 171 Per oktober 2023 zijn er twee externe vertrouwenspersonen bij de gemeente Rotterdam in dienst. angst voor negatieve gevolgen De rekenkamer constateert dat mensen die geen melding durven doen, angst hebben voor negatieve gevolgen. Uit de casusgesprekken blijkt dat angst gevoeld wordt voor negatieve gevolgen uiteenlopend van pesterijen en intimidatie tot gevolgen voor de loopbaan, zoals het mislopen van een promotie of zelfs ontslag. 172 Ook in het

170 Casusonderzoek: dit betreft casussen waarbij de rekenkamer de beleving heeft onderzocht. 171 Gemeente Rotterdam, ‘Jaarplan ambtelijke integriteit 2023’, januari 2023. 172 Casusonderzoek: dit betreft casussen waarbij de rekenkamer de beleving heeft onderzocht.

90

ambtelijke integriteit

cultuuronderzoek werd bevestigd dat er bij melders angst is of kan zijn voor negatieve gevolgen. Het belang van goede meldpunten werd hierbij aangehaald. Bij een goed meldpunt is het veilig, zitten de juiste mensen en wordt op de juiste wijze met de informatie omgegaan.

beleving dat melden negatieve gevolgen heeft Focusgroep (mix aan rollen) “Ik denk dat heel veel mensen het eng vinden om te melden. Dat ze bang zijn dat zij dan op een onaangename manier benaderd gaan worden. Het is onveilig, denk ik.” Management: “Het snelste is als het eerste loket waar mensen het neerleggen veilig en goed is. En dat zit in de lijn. En we hebben op sommige plekken gewoon geen goede mensen op de juiste plek. Die passen niet op die plek. We houden ze wel in stand omdat we daar nu eenmaal niet 1, 2, 3 vanaf kunnen.” Lijnfunctie: “Ik denk dat het belangrijkste is dat je je veilig moet voelen om de informatie die je kwijt wilt of die je wilt melden, de integriteitsmelding die je wilt doen, dat daar op de juiste manier mee omgegaan wordt en dat je dus serieus genomen wordt en niet bang bent dat het tegen je gebruikt wordt of dat je misschien als een soort klokkenluider negatief in het daglicht komt.”

In het cultuuronderzoek komt naar voren dat de angst voor negatieve gevolgen samenhangt met de hiërarchische verhoudingen die melders tot een aantal meldpunten hebben. Denk aan het melden bij leidinggevenden en de directie. Een belangrijk element in het machtsverschil is dat deze functionarissen beslissen over de aanstelling van de melder.

beleving machtsverhoudingen bij het melden Focusgroep (staf- en integriteitsrollen): “Maar het gaat er vooral om dat als je dan in gesprek bent met bijvoorbeeld een hogere manager over een vermoedelijke schending, dat de melder dan vaak zelf de sjaak is. Dus als er iets gebeurt, dan moeten zij wieberen. Dat versterkt niet het gevoel van we zijn allemaal gelijk en we hebben allemaal evenveel rechten.” Lijnfunctie: “Als je meldt dan is het jouw woord tegen zijn of haar woord [van een hogere leidinggevende] en sta je met de rug tegen de muur. Dus je kijkt wel uit met melden in het huidige klimaat. Jij als medewerker moet weer terug in die onveilige omgeving, dus je kijkt wel twee keer uit met wat je doet. En weegt af of al die problemen en shit die je over je heen krijgt het wel waard is. Mensen hopen dan dat de informatie op een andere manier naar buiten komt, zoals via de media, zodat er dan wellicht iets aan gedaan wordt.”

Uit het rekenkameronderzoek blijkt dat het voor melders vooral ingewikkeld kan zijn om te melden over leidinggevenden. In de casusgesprekken kwam naar voren dat ambtenaren collega’s die een hogere positie bekleden niet durven aanspreken, omdat dit hun eigen carrièrekansen in de weg zou kunnen staan. Een respondent zei daarover: “We zijn allemaal ouwe jongens krentenbrood. En we zijn allemaal bang.” 173 Ook uit het cultuuronderzoek bleek dat er obstakels zijn bij het melden over functionarissen in leidinggevende posities.

173 Casusonderzoek: dit betreft een casus waarbij de rekenkamer de beleving heeft onderzocht.

91

ambtelijke integriteit

beleving melden over leidinggevenden Lijnfunctie: “Medewerkers moeten zich vrij genoeg voelen om zaken te melden en zaken te bespreken en aan de kaak te stellen. Dat is nu niet zo. Er wordt wel altijd gezegd dat je gewoon kan melden of dingen bespreekbaar maken. Maar er zijn gevallen waar dat niet kan. Of je moet naar je leidinggevende gaan. In sommige gevallen is de leidinggevende betrokken of zelfs onderdeel van het integriteitsprobleem. Wat moet je dan? We doen er als gemeente te weinig aan om wel die veilige omgeving te scheppen.” Management: “Deze collega vertelt mij terloops dat hij vindt dat een bepaalde leidinggevende in mijn organisatie ongepaste grappen maakt. Ik zeg als dit zo gebeurt zoals jij het schetst, vind ik dat niet passen binnen de organisatie die ik graag wil zijn. Daar wil ik graag het gesprek over kunnen voeren. Nou zei hij: ‘Ik wil dat je hier helemaal niks mee doet, ik vertel het tegen jou maar in vertrouwen, hier mag je niks mee’. […] Als je doorvraagt waarom een medewerker terughoudend is met meldingen doen blijkt dat de beklaagde iemand in een leidinggevende positie is. Dus daar kan je als medewerker last van krijgen. En deze collega wil graag stappen zetten in zijn loopbaan en dat kan hem in de weg zitten.”

In het ‘Jaarverslag vertrouwenspersonen’ van 2022 staat dat er vaak meldingen over leidinggevenden bij vertrouwenspersonen worden gedaan. In het rapport staat dat de indruk bestaat “dat (met name jonge, nieuwe maar ook de oudere, wat langer zittende) leidinggevenden onvoldoende handvatten en middelen hebben over hoe om te gaan met ongewenste omgangsvormen en hoe daarin het goede voorbeeld te geven. Dat uit zich in een aantal meldingen over het ervaren van intimiderend gedrag vanuit een machtspositie van de leidinggevende.” 174 ontmoediging bij meldpunten In gesprekken van de rekenkamer kwam naar voren dat de meldingsbereidheid beïnvloed kan worden door mensen met een integriteitsfunctie. Zo zijn er medewerkers die in gesprek met vertrouwenspersonen en clustercoördinatoren integriteit te horen hebben gekregen dat zij beter geen melding kunnen doen, omdat het geen zin heeft. 175 Of omdat het te riskant is. 176 Hier wordt verder op ingegaan in paragraaf 4-2-3. aantal en soorten meldingen De gemeente houdt bij hoeveel meldingen er elk jaar binnenkomen bij de coördinatoren integriteit en de vertrouwenspersonen. Hierover rapporteert zij sinds 2020 in het ‘Jaarverslag ambtelijke integriteit’ en daarvoor in het jaarverslag bij de jaarstukken van de gemeente Rotterdam.

177 In de jaarverslagen wordt niet opgenomen hoeveel meldingen er ieder jaar bij elk meldpunt via welk kanaal binnenkomen. Dit wordt ook niet in het registratiesysteem (GIRS) geregistreerd.

174 Gemeente Rotterdam, ‘Concern jaarverslag vertrouwenspersonen 2022 (concept)’, maart 2023. 175 Casusonderzoek: dit betreft een casus waarbij de rekenkamer de beleving heeft onderzocht. 176 Casusonderzoek: dit betreft een casus waarbij de rekenkamer de beleving heeft onderzocht. 177 Gemeente Rotterdam, ‘Integer ben je niet een beetje. Jaarverslag ambtelijke integriteit 2020’, april 2021; gemeente Rotterdam, ‘Integer ben je niet een beetje. Jaarverslag ambtelijke integriteit 2021’, februari 2022; gemeente Rotterdam, ‘Integer ben je niet een beetje. Jaarverslag ambtelijke integriteit 2022’, maart 2023.

92

ambtelijke integriteit

tabel 3-3: meldingen naar aard melding (integriteit) 2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

fraude en corruptie

25

20

15

11

21

29

26

diefstal en verduistering

12

16

9

7

2

10

9

geweld en intimidatie

5

2

0

7

6

3

14

belangenverstrengeling

15

18

19

13

13

9

8

verspilling en misbruik van gemeentelijke

10

5

8

26

5

49

16

misdragingen (binnen en buiten werktijd) 43

18

31

24

32

52

45

misbruik en manipulatie van informatie

19

17

25

27

32

25

39

ongeoorloofde afwezigheid

22

13

10

8

8

1

3

overig

11

8

10

14

5

15

20

totaal

162

117

127

137

124

193

180

eigendommen

Bron: Jaarverslag ambtelijke integriteit 2016 tot en met 2022.

De gemeente rapporteert afzonderlijk over het aantal meldingen van ongewenste omgangsvormen (zie tabel 3-4). In de tabel ontbreken de cijfers van meldingen over integriteit in 2016, 2017 en 2018. Deze cijfers ontbreken, omdat deze categorie toen nog niet werd bijgehouden.

tabel 3-4: meldingen naar aard melding (ongewenste omgangsvormen) 2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

pesten

98

57

94

78

23

43

82

seksuele intimidatie

9

4

11

11

3

4

22

agressie en geweld (intimidatie)

93

89

107

129

52

58

155

discriminatie

23

6

22

6

6

12

20

18

11

9

34

integriteit anders dan ongewenst gedrag

28

32

35

21

23

49

98

totaal 178

240

188

234

224

118

165

331

Bron: Jaarverslag ambtelijke integriteit 2016 tot en met 2022. 179

In beide categorieën (integriteit en ongewenste omgangsvormen) is een stijging in het aantal meldingen zichtbaar. In het cultuuronderzoek van de rekenkamer is naar voren gekomen dat dit waarschijnlijk te maken heeft met de toegenomen aandacht voor integriteit en ongewenste omgangsvormen binnen de gemeente en daarbuiten. Denk bijvoorbeeld aan #MeToo, The voice of Holland en DWDD. integriteitsschending meegemaakt of vermoed De rekenkamer heeft in de enquête gevraagd hoeveel respondenten een integriteitsschending hebben meegemaakt. Onder meegemaakt vallen schendingen

178 Bij een aantal meldingen betrof het verschillende categorieën. Daarom wijkt het totaal af. 179 Deze cijfers komen uit de Jaarverslagen vertrouwenspersonen 2016-2022.

93

ambtelijke integriteit

die respondenten zelf zijn overkomen of die zij in hun omgeving hebben vermoed. Van de 6.656 respondenten (van de vragenlijst voor de schalen 6 en hoger) gaven er 2.306 aan één of meer integriteitsschendingen te hebben meegemaakt of te hebben vermoed in de periode 2016 tot heden (gemiddeld is dat 35%). In functieschalen 14 en hoger ligt het percentage boven de 40% (zie tabel 3-5).

tabel 3-5: integriteitsschending meegemaakt of vermoed schaal

percentage respondenten

aantal respondenten

6

37%

130

7

31%

173

8

30%

185

9

36%

366

10

36%

361

11

34%

349

12

36%

307

13

33%

171

14

41%

66

15 en hoger

59%

86

AFW

28%

107

Bron: respondenten enquête salarisschalen 6 en hoger. N=6.656

In tabel 3-6 staat weergegeven welk type integriteitsschendingen de respondenten naar eigen zeggen hebben meegemaakt of vermoed.

tabel 3-6: soort schending meegemaakt of vermoed schending

percentage

aantal

ongewenste omgangsvormen of twijfelachtige bejegening, als seksueel

55%

1.265

verspilling of wanprestatie

38%

870

misbruik van of niet vertrouwelijk omgaan met gevoelige informatie

27%

626

misbruik van bevoegdheden

27%

629

belangenverstrengeling door dubieuze beloften, het aannemen van

17%

383

fraude, diefstal of verduistering

13%

304

grensoverschrijdend gedrag, discriminatie of intimidatie

geschenken, beloningen en vergoedingen of onverenigbare functies/activiteiten misdragingen of wangedrag in de vrije tijd

11%

248

omkoping of het bevoordelen van vrienden, familie of bekenden (corruptie)

10%

237

ongeoorloofd gebruik van geweld

4%

103

ongeoorloofde methoden bij bijvoorbeeld opsporing

4%

totaal

98 4.763

Bron: respondenten enquête salarisschalen 6 en hoger. Meerdere antwoorden mogelijk. 2 306

94

ambtelijke integriteit

Uit tabel 3-6 blijkt dat een groot deel van de respondenten meer dan één type integriteitsschending heeft meegemaakt of vermoed. Uit de beschrijvingen van de casus door de respondenten bleek dat veel mogelijke schendingen ingewikkelde casussen betreffen waarbij verschillende type integriteitsschendingen in elkaar overlopen. 180 Van de respondenten die aangeven een schending te hebben meegemaakt of vermoed, heeft 55% de schending in ieder geval als ongewenste omgangsvorm gecategoriseerd. Verder is verspilling of wanprestatie respectievelijk vaak meegemaakt of vermoed (door 38% van de respondenten), gevolgd door het misbruik van of niet vertrouwelijk omgaan met gevoelige informatie (27%) en misbruik van bevoegdheden (27%). Het is op basis van deze enquêtevraag niet mogelijk om een uitspraak te doen over het aantal integriteitsschendingen dat binnen de gemeente plaatsvindt. Verschillende respondenten kunnen immers naar dezelfde schending refereren en een enquête geeft hooguit een representatief beeld. integriteitsschending besproken of gemeld Uit de enquête blijkt dat van de respondenten die een integriteitsschending hebben meegemaakt of vermoed, 14% het met helemaal niemand heeft besproken. 24% heeft het niet formeel gemeld, maar wel met een collega, de schender of familie/vrienden besproken. 62% van de respondenten heeft het formeel gemeld bij een meldpunt.