[23bb007892] Bijlage behorende bij 23bb007891 over rapport Ambtelijke integriteit

ambtelijke integriteit onderzoek naar detecteren, oppakken en onderzoeken, afhandelen en leren

Rekenkamer

Rotterdam

ambtelijke integriteit onderzoek naar detecteren, oppakken en onderzoeken, afhandelen en leren

Rekenkamer

Rotterdam

voorwoord

Fouten maken is menselijk of zoals iemand onlangs tegen me zei: “Alleen doden maken geen fouten”. Ik heb niet zo veel met het populaire “fouten maken mag”, want het is niet de bedoeling om het maken van fouten aan te moedigen of te snel goed te praten. Het gaat erom dat er ruimte is om te beseffen dat er een fout is gemaakt en in te zien dat je het verkeerd hebt gedaan. Dat het aangemoedigd wordt om in de spiegel te kijken, fouten te herstellen en ervan te leren. Vaak is excuus maken al genoeg en is er weinig nodig om een fout recht te zetten en in de toekomst te voorkomen. De competentie te kunnen vergeven en zaken niet groter te maken dan ze zijn, is een belangrijke voorwaarde voor collegialiteit. Dus niet elke fout of elk foutje moet meteen gelabeld worden als integriteitsschending. Bij schendingen van integriteit gaat het om fouten die te groot zijn om te vergeven, omdat ze te veel consequenties hebben voor collega’s, de gemeente en de stad Rotterdam. Over het omgaan met zulke echte fouten gaat dit rapport. De Rekenkamer Rotterdam heeft namelijk op verzoek van de gemeenteraad de afgelopen 2 jaar onderzoek gedaan naar ambtelijke integriteit. Dit uitgebreide onderzoek ging over het hele proces van detecteren, oppakken, onderzoeken, afhandelen en leren van integriteitsschendingen.

In een notendop is onze conclusie dat de basis nu op orde is, maar dat elke stap verbeterd kan en ook moet worden. De zes aanbevelingen die wij de gemeenteraad meegeven gaan over die verbeterpunten. Het college en de ambtelijke top omarmen het rapport, willen alle aanbevelingen overnemen en spreken de hoop uit “dat dit rapport en gesprekken daarover een motiverende invloed” hebben. En dat is precies wat de Rekenkamer met dit rapport hoopte te bereiken. Dat maakt het moeilijk voor mij om in dit voorwoord nog iets toe te voegen. Daarom heb ik inspirerende gedachten uit de recente oratie van Leonie Heres, bijzonder hoogleraar Integriteit van het Lokaal Bestuur, gebruikt als basis voor een beschouwend voorwoord. Ruim 30 jaar geleden zei politica Ien Dales “Een beetje integer bestaat niet”, waarmee integriteit zowel een absolute als een individuele opdracht werd. Een recente kop in de krant was “integriteit als stok om mee te slaan”. Een absolute goed-fout en persoonsgerichte benadering waarbij integriteit de meetlat is voor het individuele gedrag van de ander geïsoleerd van de context waarin dat gedrag plaatsvond, kan dat type gebruik van integriteit in de hand werken. Heres noemt dat te gemakkelijk en ik ben dat met haar eens. Met de term “collectief moreel vakmanschap” zet zij daar een ander perspectief tegenover, namelijk dat integriteit niet iets is wat je individueel doet.

Integriteit komt tot stand in en door gezamenlijk handelen. Het gaat dus over ons gedrag en het gedrag van de ander en hoe die op elkaar inwerken. Dit rekenkamerrapport over ambtelijke

3

ambtelijke integriteit

integriteit gaat de gemeente helpen de volgende stap te zetten in het omgaan met integriteitszaken die meestal over het gedrag van één of enkele personen gaan. Die verbeteringen zijn belangrijk. Maar het perspectief van Heres geeft in feite een doorkijkje op wat daarna moet gaan komen: hoe kom je de sociale bron van integriteitsschendingen op het spoor? Wat heeft er voor gezorgd dat ambtenaren in een bepaalde context (doel)bewust of onbewust over een grens zijn verleid, gestapt of geduwd? Niet als verzachtende omstandigheid waarmee de verantwoordelijkheid van het individu voor het eigen professionele handelen wordt verwaterd, maar om zicht te krijgen op hoe echte fouten het gevolg zijn van structuur, cultuur en sociale dynamiek. Met dat inzicht kan dat gedrag voorkomen of tenminste steeds moeilijker gemaakt worden. Door andere waarden, andere structuren, andere afspraken en andere manieren van samenwerken. Zodat steeds minder mensen grenzen overschrijden. Anders worden wel bordjes verhangen en poppetjes vervangen, maar blijven er integriteitsschendingen geproduceerd worden. Hoe raakt integriteit diepgeworteld in het samenwerken en samendoen binnen de gemeente, zodat het niet alleen gaat over het individuele gedrag maar over het collectieve vakmanschap? Dat is volgens Heres de echte opgave en ik sluit me daar graag bij aan.

Het zou mooi zijn als in het opvolgen van onze zesde aanbeveling over lerend vermogen en reflectie, dit perspectief al wordt meegenomen. Door het collectieve morele vakmanschap te bevorderen kan de gemeente Rotterdam steeds beter worden in het voorkomen van schendingen. Uiteindelijk is voorkomen natuurlijk nog beter dan adequaat detecteren, oppakken, onderzoeken, afhandelen en leren. Marjolein van Asselt Directeur

4 ambtelijke integriteit

voorwoord

3

bestuurlijke nota

9

1

inleiding

11

2

conclusies

15

3

aanbevelingen

33

nota van bevindingen

49

inleiding

51

aanleiding

51

ontwikkelingen sinds december 2020

52

definitie integriteit en aanverwante begrippen

54

scope rekenkameronderzoek

56

afbakening

58

1

2

3

5

onderzoeksaanpak

58

leeswijzer

61

beleid en proces

63

inleiding

63

landelijk kader

63

wetten die integriteitsbeleid inkaderen

63

wetten die acties bij integriteitsschendingen inkaderen

64

gemeentelijk beleid en inzet

65

organisatiestructuur

68

proces bij mogelijke integriteitsschendingen

70

melden

70

vooronderzoek en advies

71

onderzoek

71

afhandelen

72

bevindingen procesbeschrijvingen

72

proces bij mogelijke ongewenste omgangsvormen

73

informele fase

74

formele procedure

75

samenvatting en reflectie

76

detecteren en melden

79

inleiding

79

hard controls

79

onderzoek naar hard controls

80

zicht op hard controls

80

opvolging hard controls

82

signalen

83

bewustzijn en bespreekbaarheid

84

kanalen en protocollen

86

ambtelijke integriteit

4

5

6

meldingen

87

meldprocedure

87

meldcultuur

88

aantal en soorten meldingen

92

tevredenheid rondom melden

96

samenvatting en reflectie

97

oppakken van signalen en meldingen

100

inleiding

100

leidinggevenden, HR-medewerkers en vertrouwenspersonen

101

leidinggevenden

101

HR-medewerkers

105

vertrouwenspersonen

108

clustercoördinatoren integriteit

113

belang van zorgvuldigheid

113

registratie van meldingen

114

vooronderzoek

115

advies over vervolg

118

tevredenheid proces

119

samenvatting en reflectie

120

onderzoeken van integriteitsmeldingen

125

inleiding

125

aard van het onderzoek

126

onderzoek door COE en flexibele onderzoekspool

126

onderzoek door extern onderzoeksbureau

126

lijnonderzoek

127

strafrechtelijk onderzoek

128

keuze voor type onderzoek en uitvoerder

128

aantal onderzoeken en uitkomsten van integriteitsmeldingen

129

aantal onderzoeken

129

rapportage

130

uitkomst onderzoek

131

ervaringen met het onderzoeksproces

133

looptijd van de onderzoeken

133

communicatie

134

samenvatting en reflectie

138

afhandelen van meldingen

141

inleiding

141

het treffen van maatregelen

141

bepalen van de maatregel

141

getroffen maatregelen

144

informeren melder

149

rolonduidelijkheid

150

tevredenheid getroffen maatregelen

150

arbeidsconflicten

151

beroepsmogelijkheden

153

nazorg

155

toekomstige meldingsbereidheid

157

6 ambtelijke integriteit

7

samenvatting en reflectie

158

leren van mogelijke integriteitsschendingen

161

inleiding

161

leren op casusniveau

161

proces

161

cultuur

162

casusoverstijgend leren

163

proces

163

cultuur

164

samenvatting en reflectie

166

onderzoeksverantwoording

17

vragenlijsten enquête

18

bijlagen

concept narratief cultuuronderzoek

18

overzicht aanbevelingen onderzoek strated consulting

18

bronnen

18

gehanteerde afkortingen

19

7 ambtelijke integriteit

bestuurlijke nota

1 inleiding aanleiding en insteek rekenkameronderzoek Op 17 december 2020 besprak de Rotterdamse gemeenteraad een integriteitscasus die zich in het cluster Stadsbeheer had voorgedaan. Omdat dit een casus was die volgde op een reeks van casussen, nam de raad tijdens de bespreking een aantal moties aan. Dit waren onder andere twee moties, waarmee ze respectievelijk de rekenkamer en het college verzocht onderzoek te doen naar integriteit binnen de gemeentelijke organisatie. In februari 2021 gaf het college de onderzoeksopdracht aan Strated Consulting. Dit bureau leverde in mei 2021 het eindrapport op, dat in juni 2021 werd gepresenteerd aan de raad, vergezeld van een begeleidende brief van het college. In deze brief gaf het college aan dat “het doel is een stap te maken naar een organisatie met een professionele, integrale benadering van integriteit en een focus op individuele verantwoordelijkheid”. 1 De aanbevelingen uit het onderzoek van Strated Consulting hebben geresulteerd in het ‘Actieplan Integriteit’ met ruim 30 acties die de gemeente in de periode 2021 tot en met 2023 wil doorvoeren. Hiertoe is onder andere een fulltime manager integriteit aangesteld die verantwoordelijk is voor de uitvoering van het plan. De Rekenkamer Rotterdam heeft eind januari 2021 laten weten het verzoek van de gemeenteraad om onderzoek te doen naar integriteit in te willigen.

Daarna heeft de rekenkamer de onderzoeksopzet verder uitgewerkt. Deze is in april 2022 gepubliceerd en opgenomen als bijlage bij het jaarverslag 2021 van de rekenkamer. Het onderzoek van de rekenkamer richt zich op de verscheidenheid aan taken die de gemeente heeft met betrekking tot integriteit, namelijk: het gehele proces van detecteren, oppakken, onderzoeken, afhandelen en leren van integriteitsschendingen. Omdat de organisatiecultuur invloed kan hebben op al deze taken, heeft de rekenkamer ook dit aspect onderzocht (zie figuur 1-1).

figuur 1-1: integriteitsproces

1 College van Burgemeester en Wethouders, collegebrief ‘Ambtelijke integriteit gemeente Rotterdam / Moties en toezeggingen’, 29 juni 2021.

11

ambtelijke integriteit

Het onderzoek van de rekenkamer richt zich op de periode 2016 tot en met april 2023. De rekenkamer heeft de inzet die de gemeente heeft gepleegd sinds het onderzoek van Strated Consulting en de publicatie van het ‘Actieplan Integriteit’ dus meegenomen in haar analyse. De rekenkamer heeft in dit onderzoek triangulatie toegepast. Dit betekent dat zij verschillende onderzoeks- en analysemethoden heeft gecombineerd om tot bevindingen te komen. Er is data verzameld door middel van interviews, een enquête, casusonderzoek en cultuuronderzoek. In dit onderzoek is veel aandacht besteed aan de beleving van (oud)medewerkers rondom het integriteitsproces. De rekenkamer heeft er daarom voor gekozen om hen in het rapport door middel van citaten zelf hun ervaringen te laten vertellen. Tijdens het onderzoek heeft de rekenkamer geconstateerd dat het uitwisselen van deze ervaringen en zienswijzen een grote meerwaarde heeft. In het kader van het cultuuronderzoek faciliteerde zij een zogenoemde validatieworkshop met medewerkers van verschillende niveaus binnen de gemeentelijke organisatie om ervaringen met betrekking tot het integriteitsproces te delen. Dit leverde waardevolle inzichten op en bevorderde begrip van deelnemers voor elkaars ervaringen.

Dit kwam tot uiting in de beoordelingen die de deelnemers aan het begin en aan het einde van de validatieworkshop gaven aan het integriteitsproces van de gemeente. Aan het begin lagen de scores van de deelnemers verder uiteen (een bandbreedte tussen de 4 en ruim 7) dan aan het einde van de bijeenkomst (clustering rond de 6). 2 De rekenkamer hoopt met dit rapport het gesprek over integriteit op een vergelijkbare manier te bevorderen en bij te dragen aan de volgende stap van de gemeentelijke organisatie naar een professionele en integrale benadering van integriteit. Alvorens de conclusies van het onderzoek worden gepresenteerd, wordt in de volgende paragrafen eerst nader ingegaan op de maatschappelijke context waarin het onderzoek plaatsvond, het begrip integriteit en de wijze waarop de gemeente haar proces voor de omgang met mogelijke integriteitsschendingen heeft ingericht.

nadere beschouwing van (het begrip) integriteit Niet alleen de gemeente Rotterdam heeft de afgelopen jaren te maken gehad met integriteitscasussen. Ook binnen de Tweede Kamer, ministeries en andere gemeenten kwamen (mogelijke) integriteitsschendingen aan het licht. Zo werden er bij het Ministerie van Defensie meldingen gemaakt van een onveilige werksituatie, in de gemeente Den Haag werd een wethouder beschuldigd van ambtelijke corruptie en in de Tweede Kamer uitten medewerkers klachten over een onveilige werksfeer. Onder invloed van deze ontwikkelingen is de aandacht voor integriteit in het openbaar bestuur toegenomen en is er in verschillende overheidsorganisaties inzet gepleegd om het integriteitsproces te verbeteren en toekomstige schendingen te voorkomen. Dit is echter geen gemakkelijke opgave. Dit komt doordat integriteit een complex fenomeen is. Allereerst kent het integriteitsbegrip geen eenduidige en universeel geaccepteerde definitie. Hierdoor is het begrip in de praktijk vaak onduidelijk en dubbelzinnig en wordt het op verschillende manieren gebruikt. In de literatuur wordt integriteit veelal gedefinieerd als het handelen overeenkomstig de daarvoor geldende morele waarden en normen en de daarmee samenhangende (spel)regels. 3 Over wat de

2 In bijlage 3 is na het narratief van het cultuuronderzoek een foto opgenomen waarin de gegeven scores te zien zijn. 3 Huberts, L. ‘Mag het Ietsje Meer Zijn? Integriteitsonderzoek in het Mijnenveld van de Moraal’. Amsterdam: Vrije Universiteit, 2003.

12

ambtelijke integriteit

‘geldende morele waarden en normen’ zijn, wordt in de praktijk echter getwist. Ook veranderen opvattingen hierover in de tijd. Wat bijdraagt aan de complexiteit van het integriteitsbegrip is dat het betrekking heeft op een scala aan gedragingen, waaronder belangenverstrengeling, corruptie, misdragingen binnen en buiten werktijd en ongewenste omgangsvormen. In de praktijk hebben integriteitscasussen vaak betrekking op een combinatie van verschillende typen integriteitsschendingen, wat het geheel nog complexer maakt. Ten slotte kan er aan een mogelijke schending ook de kwalificatie ‘misstand’ gegeven worden. Of een schending als een misstand wordt beschouwd, is afhankelijk van zowel de ernst van het voorval als de mate waarin een schending systematisch voorkomt en het aantal mensen dat getroffen wordt door het voorval. Het is niet gemakkelijk om een proces te ontwikkelen dat het hoofd biedt aan al deze verschillende verschijningsvormen van integriteit en de uiteenlopende opvattingen hierover. Een andere factor die bijdraagt aan de complexiteit van het omgaan met mogelijke integriteitsschendingen, is dat het aanpakken van schendingen niet slechts een kwestie is van het opstellen van procedures en het aanscherpen van regels, maar ook sterk afhankelijk is van hoe mensen zich in de praktijk gedragen.

Volgens Leonie Heres, bijzonder hoogleraar integriteit van het lokaal bestuur, is niet-integer gedrag het resultaat van een complexe interactie tussen kenmerken van het individu, de morele kwestie zelf en de organisatieomgeving, waarbij vooral de laatste twee de meeste invloed blijken te hebben. 4 Daarbij komt ook nog eens dat de gemeente Rotterdam een grote organisatie is, waar zo’n 19.000 mensen werkzaam zijn. 5 Dit maakt het moeilijk om alle neuzen dezelfde kant op te krijgen. Bovendien is integriteit niet de enige opgave waarmee ambtenaren in hun dagelijks werk te maken hebben.

gemeentelijke integriteitsprocedure Wat opvalt in de werkwijze van de gemeente is dat zij een onderscheid maakt tussen integriteit en ongewenste omgangsvormen en hiervoor twee verschillende processen hanteert. Dit onderscheid wordt vastgesteld op basis van het slachtoffer van de vermoedelijke schending. Als dit de gemeente(lijke organisatie) is, dan betreft het volgens de gemeente een kwestie van integriteit. Als het slachtoffer daarentegen een medewerker betreft, dan beschouwt de gemeente dit als een ongewenste omgangsvorm. Het onderscheid tussen integriteit en ongewenste omgangsvormen komt bij andere overheidsorganisaties ook voor en is te verklaren vanuit de ontwikkeling van wettelijke kaders, maar sluit niet aan bij de wijze waarop integriteit in de literatuur wordt gedefinieerd en benaderd. In de literatuur worden ongewenste omgangsvormen namelijk ook getypeerd als een integriteitsschending. Als een melding door de gemeente gekwalificeerd wordt als een mogelijke integriteitsschending, voert zij een vooronderzoek uit om te bepalen of een integriteitsonderzoek nodig is. Het oppakken en onderzoeken van mogelijke integriteitsschendingen richt zich op waarheidsvinding. Dit betekent dat het doel is om vast te stellen of de melding al dan niet gegrond is en of er maatregelen getroffen moeten worden.

4 Heres, L. ‘Collectief moreel vakmanschap. Over de integriteit van het lokaal bestuur.’ Rotterdam: Erasmus Universiteit Rotterdam, 2023. 5 Dit zijn niet alleen de ambtenaren van de gemeente, maar ook de inhuurkrachten en stagiaires (peildatum 1 jun 2022).

13

ambtelijke integriteit

Als een melding volgens de gemeente betrekking heeft op ongewenste omgangsvormen, kan de melder terecht bij de vertrouwenspersoon. Deze procedure richt zich op de-escalatie. De vertrouwenspersoon fungeert daarbij als luisterend oor. Indien de melder dat wil, kunnen er vervolgstappen genomen worden, zoals een gesprek met de beklaagde, het inschakelen van een mediator of het indienen van een klacht bij de Landelijke Klachtencommissie Ongewenst Gedrag voor de Decentrale Overheid (LKOG). De rekenkamer sluit zich in dit onderzoek aan bij de zienswijze die gangbaar is in de literatuur, waarin ongewenste omgangsvormen gezien worden als een onderdeel van integriteit. Op het moment dat in dit rapport gesproken wordt over integriteitsschendingen gaat het over alle type integriteitsschendingen, inclusief ongewenste omgangsvormen. Bij uitspraken en conclusies over hoe de gemeente mogelijke integriteitsschendingen oppakt, moet wel gespecificeerd worden over welke procedure gesproken wordt. In het rapport en ook in de conclusies wordt verduidelijkt of er gesproken wordt over de procedure voor ongewenste omgangsvormen of die voor integriteitsschendingen.

leeswijzer Deze bestuurlijke nota bevat de conclusies en aanbevelingen die volgen uit het onderzoek. In de nota van bevindingen staan de feitelijke bevindingen uit het onderzoek die samen als basis dienen voor de conclusies in de bestuurlijke nota. Samen vormen de bestuurlijke nota en de nota van bevindingen het rekenkamerrapport.

14

ambtelijke integriteit

2 conclusies hoofdconclusies gemeentelijke inzet en beleid 1 Binnen de gemeente is de aandacht en inzet voor integriteit de afgelopen jaren toegenomen. De toegenomen aandacht wordt bovendien gemeentebreed ervaren. 2 De gemeente beschikt over een integriteitsbeleid en heeft een proces ingericht voor het melden van vermoedelijke integriteitsschendingen. Hiermee is een noodzakelijke basis gelegd voor het detecteren, melden en oppakken van integriteitsschendingen. De wijze waarop het proces is ingericht en in de praktijk wordt uitgevoerd, maakt het echter voor zowel melders als andere betrokkenen complex en kent tekortkomingen. Hierdoor wordt een aanzienlijk deel van de integriteitscasussen niet ontdekt of adequaat opgepakt, onderzocht en afgehandeld. Conclusie drie tot en met tien richten zich op de tekortkomingen en bijbehorende risico’s per processtap. Conclusie elf en twaalf gaan over de communicatie en nazorg. De laatste conclusie heeft betrekking op het leren van mogelijke integriteitsschendingen. detecteren 3 Leidinggevenden hebben binnen de gemeente een belangrijke verantwoordelijkheid gekregen bij het detecteren van mogelijke integriteitsschendingen. Zij kunnen integriteitsschendingen ontdekken door open te staan voor signalen en door systematisch controles uit te voeren. In de praktijk pakken leidinggevenden deze rol echter niet altijd op.

Hierdoor is onvoldoende geborgd dat de gemeente via controles en signalen integriteitsschendingen detecteert. 4 Een andere manier waarop de gemeente integriteitsschendingen kan ontdekken, is

via meldingen van ambtenaren. Uit de enquête van de rekenkamer onder (oud-)medewerkers blijkt dat bijna 4 op de 10 respondenten die aangeven een integriteitsschending te hebben vermoed, dat niet binnen de gemeente hebben gemeld. Dit heeft twee belangrijke oorzaken, namelijk: a onbekendheid van de interne meldprocedure; b een interne meldcultuur die niet uitnodigt tot melden. oppakken van signalen en meldingen 5 De meeste meldingen komen binnen bij leidinggevenden, vertrouwenspersonen en HR-medewerkers. Zij moeten deze melding vervolgens oppakken en doorzetten naar de verantwoordelijke functionaris. In de praktijk zijn deze professionals onvoldoende toegerust op hun rol in het integriteitsproces, waardoor er een reëel risico is op het niet of onvoldoende oppakken van de melding. Hiervoor bestaan verschillende redenen:

15

ambtelijke integriteit

a Bij een deel van de leidinggevenden is er sprake van handelingsverlegenheid of een zekere onwil om integriteitsmeldingen op te pakken. b HR-medewerkers zijn niet altijd goed op de hoogte van de procedures. Bovendien zijn hun rol en verantwoordelijkheden rondom mogelijke integriteitschendingen onvoldoende helder. c Vertrouwenspersonen moeten meldingen over vermoedelijke integriteitsschendingen doorzetten naar de coördinator integriteit en de directie van het desbetreffende cluster. Het onderscheid tussen vermoedelijke integriteitsschendingen en ongewenste omgangsvormen is in de praktijk echter niet altijd (meteen) helder en er bestaat bovendien onduidelijkheid over de werkwijze rondom het maken van dit onderscheid en het doorzetten van de integriteitsmeldingen door vertrouwenspersonen. 6 Als een melding van een vermoedelijke integriteitsschending terechtkomt bij de clustercoördinator integriteit, voert deze een vooronderzoek uit en stelt op basis daarvan een advies op over het al dan niet instellen van een onderzoek. Doordat dit vooronderzoek vormvrij is en fluïde verloopt, bestaat het risico dat casussen niet goed worden opgepakt. De gemeente heeft met de invoering van het meldingenoverleg een systematiek ontwikkeld die kan bijdragen aan meer uniformiteit en voorspelbaarheid bij het oppakken van meldingen.

Er is echter een risico dat het potentieel van het meldingenoverleg niet optimaal wordt benut. 7 Voor het oppakken van ongewenste omgangsvormen heeft de gemeente een separaat proces ingericht. Vertrouwenspersonen hebben hierin een belangrijke rol. Voor een gedeelte van de meldingen van ongewenste omgangsvormen volstaat het proces niet. Dit komt doordat: a Het proces gericht is op de-escalatie en niet op waarheidsvinding. Hierdoor vindt casusgericht feitenonderzoek alleen in uitzonderlijke gevallen plaats. Dit terwijl zo’n onderzoek vanuit de verantwoordelijkheid van de gemeente om als werkgever te zorgen voor een sociaal veilig werkklimaat noodzakelijk kan zijn. b Vertrouwenspersonen ervaren een gebrek aan mandaat, doorzettingsmacht en tijd. Ook vrezen sommige vertrouwenspersonen dat zij persoonlijk nadeel ondervinden van hun rol. Deze factoren vergroten het risico dat meldingen stranden of niet goed worden opgepakt. onderzoeken van integriteitsmeldingen 8 De gemeente heeft in haar werkwijze geborgd dat een onderzoek niet mag starten voordat er een goedgekeurd onderzoeksvoorstel is opgesteld. Het is echter onduidelijk hoe de gemeente in dit onderzoeksvoorstel bepaalt wie een onderzoek naar integriteitsmeldingen moet uitvoeren. Hiervoor bestaat geen afwegingskader of andersoortige systematiek.

Hierdoor bestaat het risico dat keuzes niet op uniforme wijze worden genomen, waardoor meldingen mogelijk niet goed worden onderzocht. 9 In de praktijk wordt de meerderheid van de onderzoeken door professionals ‘in de lijn’ onderzocht. Formeel bestaat deze vorm van integriteitsonderzoek niet en is er dus niets over vastgelegd. Hierdoor doen zich in de praktijk van lijnonderzoek kwaliteit- en zorgvuldigheidsrisico’s voor.

16

ambtelijke integriteit

afhandelen van meldingen 10 De gemeente beschikt niet over een afwegingskader of andersoortige systematiek dat voorschrijft of en zo ja welke maatregelen moeten worden opgelegd na integriteitsschendingen. In het proces voor ongewenste omgangsvormen is niets geregeld rondom het mogelijk treffen van maatregelen, terwijl maatregelen in de praktijk wel worden opgelegd. Hierdoor bestaat het risico dat maatregelen niet passend zijn of als zodanig worden beleefd. communicatie en nazorg 11 Het integriteitsproces kan zorgen voor ongemak, stress en gezondheidsproblemen bij betrokkenen. Een goede informatieverstrekking in elke fase van het proces kan hierbij helpen. In de praktijk is de communicatie naar betrokkenen, en melders in het bijzonder, onvoldoende. Hierdoor is het voor hen onduidelijk wat er met de melding gebeurt. Dit kan nadelige gevolgen hebben voor de toekomstige meldingsbereidheid. 12 Het verlenen van nazorg aan melders vergroot de toekomstige meldingsbereidheid. De gemeente is ver gevorderd met het ontwikkelen van een nazorgplan. Het is van belang dat hierbij ook aandacht is voor de melder. Uit het onderzoek blijkt dat in het denken van de gemeente over nazorg vooral oog was voor de (onterecht) beklaagde. leren 13 Leren van mogelijke integriteitsschendingen is een cruciaal onderdeel van preventie. Het huidige leersysteem van de gemeente kent echter tekortkomingen.

Bovendien zijn de noodzakelijke voorwaarden om op casus- en casusoverstijgend niveau te leren, niet aanwezig: a De gemeente heeft geen vast proces ingericht om van mogelijke integriteitsschendingen te leren. b De registratie en dossiervorming zijn onvolledig. Hierdoor bestaat het risico dat integriteitsrisico’s uit beeld raken en leerkansen verloren gaan. c De organisatiecultuur beperkt de ervaren ruimte van professionals om van integriteitscasussen te leren.

toelichting hoofdconclusies 1 Binnen de gemeente is de aandacht en inzet voor integriteit de afgelopen jaren toegenomen. De toegenomen aandacht wordt bovendien gemeentebreed ervaren. De aanbevelingen uit het onderzoek van Strated Consulting en de aanbevelingen uit andere onderzoeken en scans hebben geresulteerd in een gemeentelijk actieplan rondom integriteit en een toekomstvisie waarin de gemeente de gerealiseerde en te realiseren verbeteringen beschrijft. In het actieplan staan 34 acties die de gemeente wil doorvoeren in de periode 2021 tot en met 2023. De gemeente heeft hiertoe een fulltime manager integriteit aangesteld. Ook is de beschikbare capaciteit voor integriteit verder vergroot, bijvoorbeeld door de rol van clustercoördinator integriteit een fulltime functie te maken. Enkele andere maatregelen die de gemeente heeft genomen, zijn: x het uitrollen van een concernbrede verplichte e-learning integriteit; x het jaarlijks organiseren van de ‘Week van de Integriteit’;

17

ambtelijke integriteit

x het vrijmaken van extra budget voor de Centrale Onderzoekseenheid (COE), die verantwoordelijk is voor het uitvoeren van interne integriteitsonderzoeken; x het invoeren van een tweewekelijks meldingenoverleg, waarin professionals ervaringen en dillema’s rondom casussen kunnen uitwisselen; x het ontwikkelen van trainingen voor leidinggevenden. In september 2022 heeft het college de toekomstvisie ‘Niet loslaten, maar doorpakken’ vastgesteld. Hiermee is blijvende aandacht en een verhoging van het budget voor integriteit gewaarborgd. Uit het rekenkameronderzoek blijkt bovendien dat medewerkers ervaren dat er binnen de gemeentelijke organisatie veel aandacht is geweest voor het onderwerp integriteit. In het cultuuronderzoek van de rekenkamer was ‘aandacht voor integriteit’ een terugkerend thema, dat door veel medewerkers werd benoemd. 2 De gemeente beschikt over een integriteitsbeleid en heeft een proces ingericht voor het melden van vermoedelijke integriteitsschendingen. Hiermee is een noodzakelijke basis gelegd voor het detecteren, melden en oppakken van integriteitsschendingen. De wijze waarop het proces is ingericht en in de praktijk wordt uitgevoerd, maakt het echter voor zowel melders als andere betrokkenen complex en kent tekortkomingen. Hierdoor wordt een aanzienlijk deel van de integriteitscasussen niet ontdekt of adequaat opgepakt, onderzocht en afgehandeld.

De gemeente heeft haar integriteitsbeleid vastgelegd in meerdere beleidsdocumenten, protocollen en regelingen. Het ‘Beleidsplan ambtelijke integriteit 2021- 2025’ biedt een overzicht van de doelen en activiteiten voor de korte en middellange termijn. De gemeente stelt ook jaarplannen ambtelijke integriteit op. Deze vormen een nadere uitwerking van het beleidsplan. Het college informeert de gemeenteraad door middel van concernbrede jaarverslagen integriteit over de inspanningen van de organisatie omtrent integriteit. De werkwijze rondom meldingen van mogelijke integriteitsschendingen is geregeld in de ‘Regeling melding vermoeden misstand’, het ‘Protocol onderzoek vermoeden misstand’ en het ‘Protocol ongewenste omgangsvormen’. Ook bestaan er voorschriften voor medewerkers, zoals de gedragscode. Hiermee voldoet de gemeente aan verschillende wettelijke voorschriften, zoals de verplichting om integriteitsbeleid te voeren en de verplichting een procedure vast te stellen voor het melden van vermoedelijke integriteitsschendingen. Het vastleggen van een procedure is een noodzakelijke voorwaarde voor het detecteren, melden en oppakken van vermoedelijke integriteitsschendingen.

Hoewel het inrichten van een passend proces op papier geen garantie is voor een goed verloop van het proces in de praktijk, blijkt uit de literatuur dat een goede formele basis onmisbaar is en deze de kans op succesvol melden in de praktijk vergroot. Wat opvalt in de werkwijze van de gemeente is dat zij een onderscheid maakt tussen integriteit en ongewenste omgangsvormen en hiervoor twee verschillende processen hanteert. Uit het onderzoek blijkt dat het integriteitsproces van de gemeente te complex is geregeld en de wijze waarop dit proces in de praktijk wordt uitgevoerd tekortkomingen kent. Hierdoor wordt een aanzienlijk deel van alle mogelijke

18

ambtelijke integriteit

schendingen niet ontdekt of adequaat opgepakt, onderzocht en afgehandeld. Hoe de rekenkamer tot deze conclusie is gekomen, wordt toegelicht in conclusie drie tot en met dertien. Hierin worden de tekortkomingen en bijbehorende risico’s per processtap toegelicht. detecteren 3 Leidinggevenden hebben binnen de gemeente een belangrijke verantwoordelijkheid gekregen bij het detecteren van mogelijke integriteitsschendingen. Zij kunnen integriteitsschendingen ontdekken door open te staan voor signalen en door systematisch controles uit te voeren. In de praktijk pakken leidinggevenden deze rol echter niet altijd op. Hierdoor is onvoldoende geborgd dat de gemeente via controles en signalen integriteitsschendingen detecteert. Leidinggevenden hebben binnen de gemeente een belangrijke verantwoordelijkheid gekregen bij het detecteren van mogelijke integriteitsschendingen. Zij kunnen integriteitsschendingen op verschillende manieren detecteren, onder andere via hard controls en via signalen. Hard controls zijn controles die zijn vastgelegd en die structureel worden uitgevoerd om niet-integer gedrag binnen organisaties te voorkomen en te detecteren. Voorbeelden van hard controls zijn het autoriseren van betalingen en het controleren op nevenfuncties van medewerkers. Uit eerdere onderzoeken kwam naar voren dat er binnen de gemeente onvoldoende gestuurd werd op hard controls.

De gemeente heeft daarom de afgelopen jaren geprobeerd om leidinggevenden te motiveren om hard controls toe te passen. Ze heeft dit geprobeerd te bewerkstelligen door het bewustzijn rondom en de bespreekbaarheid van integriteit te vergroten. Zo is het controleren op nevenfuncties onderdeel gemaakt van de personeelsgesprekken en heeft de gemeente leidinggevenden aangespoord om in gesprek te gaan over specifieke integriteitskwesties die zich in het werkveld voordoen. Uit het rekenkameronderzoek blijkt echter dat integriteit nog steeds een moeilijk bespreekbaar onderwerp is. In het casusonderzoek kwam naar voren dat leidinggevenden concrete handvatten missen om het gesprek aan te gaan. Bovendien blijkt uit gevoerde casusgesprekken dat er naast de bespreekbaarheid nog een ander obstakel is dat leidinggevenden ervan weerhoudt om te sturen op hard controls: veel leidinggevenden hebben het druk (of ervaren dat zo) en geven aan dat sturen op hard controls voor hen geen prioriteit is. Doordat het sturen op hard controls in grote mate de verantwoordelijkheid is van leidinggevenden, hebben deze obstakels tot gevolg dat er minder kans is dat de gemeente schendingen detecteert via hard controls. Eerdere onderzoeken onthulden ook dat hoewel hard controls weliswaar bij de gemeente in opzet aanwezig waren, er weinig zicht op was.

Om dit te verbeteren, heeft de gemeente een kernteam hard & soft controls en clusterteams opgezet. Deze teams hebben de frauderisico’s binnen de clusters geïnventariseerd en in kaart gebracht op welk niveau van volwassenheid elk cluster zich bevindt als het gaat om frauderisicomanagement. Vervolgens hebben de teams leidinggevenden de opdracht gegeven om dit niveau van volwassenheid te verbeteren. De inzet was vooral gericht op de aansturing op hard controls. Er is daarmee een eerste aanzet gedaan voor een gesprek. Het feit dat integriteit moeilijk bespreekbaar is binnen de gemeente vormt ook een obstakel bij het oppikken van signalen. Een signaal is een teken dat wijst op een vermoedelijke integriteitsschending in de organisatie. Een signaal kan binnen de

19

ambtelijke integriteit

organisatie opgepikt worden door medewerkers, maar kan ook van buitenaf komen, bijvoorbeeld via burgers. De gemeente heeft kanalen ingericht om signalen van buitenaf op te vangen. Voor signalen van binnen de organisatie is de gemeente voor een groot deel afhankelijk van leidinggevenden. Zij moeten signalen in hun team bespreekbaar maken. Uit het cultuuronderzoek blijkt dat medewerkers binnen de gemeente twijfelen om integriteitskwesties bij leidinggevenden bespreekbaar te maken, omdat ze denken dat er niet prettig op gereageerd wordt. Er zijn medewerkers die het gevoel hebben dat het management het als ‘gedoe’ ziet en dat het niet in dank wordt afgenomen als mogelijke integriteitsschendingen worden aangekaart. 4 Een andere manier waarop de gemeente integriteitsschendingen kan ontdekken, is via

meldingen van ambtenaren. Uit de enquête van de rekenkamer onder (oud-)medewerkers blijkt dat bijna 4 op de 10 respondenten die aangeven een integriteitsschending te hebben vermoed, dat niet binnen de gemeente hebben gemeld. Medewerkers van de gemeente Rotterdam hebben zowel de mogelijkheid om intern als extern te melden. In de ‘Regeling melding vermoeden misstand’ is vastgelegd dat extern melden kan bij de gemeentelijke ombudsman en het Huis voor Klokkenluiders. Intern is het mogelijk om te melden bij een vertrouwenspersoon, leidinggevende, HRmedewerker, de clusterdirectie en de clustercoördinator integriteit.

Uit de enquête die de rekenkamer heeft afgenomen onder huidige en oudmedewerkers van de gemeente blijkt dat in de praktijk bijna 4 op de 10 vermoedens van integriteitsschendingen niet bij deze meldpunten terechtkomen. Van de respondenten die een integriteitsschending hadden vermoed, gaf 14% aan die met helemaal niemand te hebben besproken. Bijna een kwart (24%) heeft de vermoedelijke integriteitsschending niet formeel gemeld, maar deze wel met een collega, de schender of familie/vrienden gedeeld. De overige 62% van de respondenten heeft de vermoedelijke integriteitsschending formeel gemeld bij een meldpunt. Dit gebeurde in 91% van de gevallen intern. De meerderheid van de interne meldingen kwam terecht bij leidinggevenden (52%). Dit heeft twee belangrijke oorzaken, namelijk: a onbekendheid van de interne meldprocedure; De gemeente heeft de afgelopen jaren geprobeerd om de bekendheid van de meldprocedure te vergroten. Ze heeft de ‘Regeling melding vermoeden misstand’ onder de aandacht gebracht via het intranet en via deze weg de vertrouwenspersonen geïntroduceerd. Ook heeft ze een knop op het intranet geplaatst die medewerkers kunnen gebruiken om direct een melding te doen. Uit de enquête van de rekenkamer blijkt echter dat slechts de helft van de respondenten bekend is met de inhoud van de ‘Regeling melding vermoeden misstand’.

De meerderheid van de respondenten (65%) is bekend met de taken van de vertrouwenspersoon. Ongeveer een derde van de respondenten is bekend met het takenpakket van de clustercoördinator integriteit (30%). De rest van de respondenten kent de clustercoördinator integriteit niet of alleen van naam. Medewerkers in de hogere salarisschalen (schaal 15 of hoger) zijn vaker bekend met de gemeentelijke procedures en taken van meldpunten dan medewerkers in lagere salarisschalen. b een interne meldcultuur die niet uitnodigt tot melden.

20

ambtelijke integriteit

Meldingen gaan ook verloren door de meldcultuur binnen de gemeentelijke organisatie. De enquête van de rekenkamer brengt verschillende factoren in de organisatiecultuur aan het licht die het formeel melden belemmeren. Zo gaf 27% van de respondenten die een schending heeft gezien of meegemaakt aan deze niet te hebben gemeld, omdat zij dachten dat melden toch geen zin heeft. Op basis van haar casus- en cultuuronderzoek constateert de rekenkamer dat medewerkers denken dat melden zinloos is, omdat zij het gevoel hebben dat zij niet serieus genomen zullen worden of omdat in hun beleving het niet-integere gedrag binnen de organisatie genormaliseerd wordt. Integriteitsschendingen worden volgens deze medewerkers ‘onder het tapijt geveegd’ om het eigen imago, het imago van collega’s of het imago van de organisatie te beschermen. Nog eens 27% gaf aan niet te hebben gemeld uit angst dat melden in hun nadeel kan werken. Uit casusgesprekken blijkt dat medewerkers bijvoorbeeld bang waren dat zij als gevolg van de melding zouden worden gepest of geïntimideerd. Ook gaven zij als reden om niet te melden aan dat melden negatieve consequenties zou kunnen hebben voor de eigen loopbaan. Daarbij kan gedacht worden aan het mislopen van een promotie of zelfs ontslag.

Uit het cultuuronderzoek blijkt dat de angst voor negatieve gevolgen samenhangt met de hiërarchische verhoudingen die melders tot een aantal meldpunten hebben. Dit geldt bijvoorbeeld voor het melden bij leidinggevenden en de directie. Een belangrijk element in het machtsverschil is dat deze functionarissen beslissen over de aanstelling van de melder. In casusgesprekken kwam naar voren dat deze angst door meldpunten, zoals vertrouwenspersonen en clustercoördinatoren integriteit, in gevallen ook bevestigd wordt. Zij raden potentiële melders dan af om te melden, omdat dit geen zin zou hebben of volgens hen te riskant is. oppakken van signalen en meldingen 5 De meeste meldingen komen binnen bij leidinggevenden, vertrouwenspersonen en HRmedewerkers. Zij moeten deze melding vervolgens oppakken en doorzetten naar de verantwoordelijke functionaris. Signalen en meldingen kunnen op verschillende manieren bij de gemeente binnenkomen. Uit de rekenkamerenquête blijkt dat de meeste meldingen gedaan worden bij leidinggevenden (46% bij de direct leidinggevenden en 11% bij de directie), vertrouwenspersonen (14%) en Human Resource Management (HR) (10%). Deze functionarissen moeten de meldingen vervolgens in ontvangst nemen en de clustercoördinator integriteit informeren. De vertrouwenspersoon is hierop een uitzondering.

Zij informeert alleen de clustercoördinator indien de vertrouwenspersoon de melding kwalificeert als een mogelijke integriteitsschending (en dus niet als ongewenste omgangsvorm). In de praktijk zijn deze professionals onvoldoende toegerust op hun rol in het integriteitsproces, waardoor er een reëel risico is op het niet of onvoldoende oppakken van de melding. Hiervoor bestaan verschillende redenen: a Bij een deel van de leidinggevenden is er sprake van handelingsverlegenheid of een zekere onwil om integriteitsmeldingen op te pakken. Leidinggevenden hebben een belangrijke verantwoordelijkheid bij het oppakken van signalen en meldingen. Uit de enquête van de rekenkamer blijkt dat ambtenaren het gevoel hebben dat leidinggevenden ook inderdaad aandacht besteden aan integriteit.

21

ambtelijke integriteit

Ook verwachten zij dat leidinggevenden naar meldingen en signalen over integriteit luisteren en hier ook iets mee doen als zich een mogelijke integriteitsschending zou voordoen. In de praktijk is een deel van de leidinggevenden echter niet goed toegerust op hun rol bij het oppakken van integriteitsmeldingen. Uit de rekenkamerenquête blijkt namelijk dat 37% van de leidinggevenden geen specifieke voorbereiding op deze rol heeft ontvangen. Daarbij kan gedacht worden aan instructies, intervisie of een cursus. Leidinggevenden in lagere salarisschalen (schaal 6 en 7) zijn minder vaak voorbereid dan leidinggevenden in hogere salarisschalen. Dit vergroot het risico dat meldingen niet adequaat worden opgepakt. Dat het risico op niet adequaat oppakken van meldingen in de praktijk ook voorkomt, blijkt uit zowel de enquête, het cultuur- als het casusonderzoek. Leidinggevenden kiezen namelijk niet altijd de juiste route bij het oppakken van meldingen. Daarnaast is er bij een deel van de leidinggevenden sprake van een zekere ‘handelingsverlegenheid’. Dit betekent dat zij vaak niet weten wat ze met een melding aan moeten en/of deze bagatelliseren. Ook leeft binnen de gemeentelijke organisatie de perceptie dat er bij leidinggevenden soms een zekere onwil is om signalen en meldingen serieus op te pakken.

Deze onwil kan voortkomen uit het gegeven dat leidinggevenden in de beleving van betrokkenen doorgaans beoordeeld worden op andere taken dan integriteit. Uit de literatuur blijkt dat een focus op resultaatgerichtheid en efficiëntie de kans dat ethisch leiderschap zich ontwikkelt aanzienlijk verkleind. Bij ethisch leiderschap draagt een leidinggevende uit dat hij oog heeft voor ethische belangen en wordt impliciet en expliciet uitgedragen dat hij/zij ontvankelijk is voor signalen. b HR-medewerkers zijn niet altijd goed op de hoogte van de procedures. Bovendien zijn hun rol en verantwoordelijkheden rondom mogelijke integriteitschendingen niet helder. De rol van HR bij het oppakken van signalen en meldingen is niet expliciet vastgelegd. In het ‘Protocol onderzoek vermoeden misstand’ wordt HR wel genoemd, maar haar taken en verantwoordelijkheden rondom integriteit worden slechts summier beschreven. Daarbij lijkt het betrekken van HR in veel gevallen optioneel te zijn. Ook in het ‘HR Beleidskader integriteit’ zijn de taken en verantwoordelijkheden van HRmedewerkers bij het oppakken van signalen en meldingen niet uitgewerkt. Dit is een tekortkoming, omdat de praktijk laat zien dat 10% van de meldingen binnenkomt bij HR-medewerkers en deze professionals ook door leidinggevenden om advies en/of ondersteuning worden gevraagd.

Uit het cultuuronderzoek blijkt dat wanneer signalen of meldingen bij HR binnenkomen, HR-medewerkers de rol van vraagbaak vervullen. Dit betekent dat zij de melder moeten doorverwijzen naar de juiste functionarissen. Bij integriteitsmeldingen is dit de clustercoördinator integriteit. Deze dient binnen drie werkdagen hierover geïnformeerd te worden. Bij ongewenste omgangsvormen is de vertrouwenspersoon de aangewezen functionaris. Een deel van de HR-medewerkers is echter niet voldoende op de hoogte van de procedures, wat de kans vergroot dat meldingen niet (goed) worden doorgezet. Daarnaast constateert de rekenkamer dat er een zekere ‘rolonduidelijkheid’ is. Deze komt tot uiting in de overtuiging van betrokkenen dat HR-medewerkers er in de eerste

22

ambtelijke integriteit

plaats zijn voor leidinggevenden, wat de ruimte voor deze professionals om melders te ondersteunen inperkt. Tegelijkertijd is de beleving van betrokkenen dat de rol van HRmedewerkers bij het ondersteunen van leidinggevenden bij het oppakken van signalen en meldingen ook nog onvoldoende is ingekaderd. c

Vertrouwenspersonen moeten meldingen over vermoedelijke integriteitsschendingen doorzetten naar de coördinator integriteit en de directie van het desbetreffende cluster. Het onderscheid tussen vermoedelijke integriteitsschendingen en ongewenste omgangsvormen is in de praktijk echter niet altijd (meteen) helder en er bestaat bovendien onduidelijkheid over de werkwijze rondom het maken van dit onderscheid en het doorzetten van de integriteitsmeldingen door vertrouwenspersonen.

Wanneer een vertrouwenspersoon een melding ontvangt, moet deze op basis van het verhaal van de melder eerst vaststellen of de melding een integriteitsschending of ongewenste omgangsvormen betreft. Zoals is toegelicht, wordt dit onderscheid vastgesteld op basis van het slachtoffer van de vermoedelijke schending. Als dit de gemeente(lijke organisatie) is, dan wordt de melding gekwalificeerd als een vermoedelijke integriteitsschending. De gemeentelijke procedure schrijft voor dat de vertrouwenspersoon de melding in dat geval ‘desgewenst anoniem’ dient door te geven aan de coördinator integriteit en de directie van het desbetreffende cluster. Het valt op dat het doorzetten van vermoedelijke integriteitsschendingen door de vertrouwenspersoon in de praktijk weinig voorkomt. Dit komt onder meer doordat het onderscheid tussen ongewenste omgangsvormen en een mogelijke integriteitsschending in de praktijk niet altijd (meteen) helder is. Uit de enquête van de rekenkamer blijkt dat mogelijke schendingen niet makkelijk in te delen zijn in typen integriteitsschendingen. Uit de beschrijving van de casussen van respondenten in de enquête blijkt dat bij veel mogelijke schendingen verschillende type integriteitsschendingen in elkaar overlopen en er in gevallen ook sprake is van een combinatie van ongewenste omgangsvormen en vermoedens van een integriteitsschending.

Van de respondenten die aangaven een schending te hebben meegemaakt, heeft 55% de schending in ieder geval als ongewenste omgangsvorm gecategoriseerd. Een groot deel van de casuïstiek gaat dus (mede) over ongewenste omgangsvormen. Naast het feit dat vertrouwenspersonen zich in eerste aanleg moeten baseren op het verhaal van de melder, maakt de complexiteit van de casuïstiek het voor vertrouwenspersonen lastig om de juiste procedure te kiezen. Bovendien is het voor een deel van de vertrouwenspersonen niet duidelijk wat precies de werkwijze is rondom het maken van dit onderscheid en het doorzetten van de meldingen. Zo is het voor een deel van de vertrouwenspersonen bijvoorbeeld niet helder of zij meldingen van vermoedelijke integriteitsschending verplicht moeten doorzetten en hoe zij dan moeten handelen. Sommige vertrouwenspersonen schatten in dat ze de vertrouwelijkheid in die gevallen niet meer kunnen garanderen en zijn daarom terughoudend met het oppakken van integriteitsmeldingen. Ook komt het voor dat melders niet willen dat hun melding wordt doorgezet, omdat ze bang zijn dat dit negatieve gevolgen kan hebben voor henzelf. 6 Als een melding van een vermoedelijke integriteitsschending terechtkomt bij de clustercoördinator integriteit, voert deze een vooronderzoek uit en stelt op basis daarvan een advies op over het al dan niet instellen van een onderzoek.

Doordat dit vooronderzoek

23

ambtelijke integriteit

vormvrij is en fluïde verloopt, bestaat het risico dat casussen niet goed worden opgepakt. De gemeente heeft met de invoering van het meldingenoverleg een systematiek ontwikkeld die kan bijdragen aan meer uniformiteit en voorspelbaarheid bij het oppakken van meldingen. Er is echter een risico dat het potentieel van het meldingenoverleg niet optimaal wordt benut. Nadat een melding is binnengekomen bij de desbetreffende clustercoördinator integriteit moet deze de melding registreren en een advies opstellen met betrekking tot het al dan niet uitvoeren van een onderzoek. Een besluit tot een eventueel onderzoek dient zorgvuldig te worden afgewogen. De clustercoördinator integriteit maakt deze afweging op basis van een vooronderzoek. De clustercoördinator integriteit kan in de fase van het vooronderzoek met de coördinator van de COE overleggen over de aanpak van de melding. De rekenkamer constateert dat de coördinator van de COE in de praktijk een grote invloed heeft op zowel het vooronderzoek, het advies over het vervolg, als op de uitvoering van het onderzoek. Deze rol van de coördinator van de COE in het vooronderzoek is kwetsbaar, omdat de uitvoering sterk afhankelijk is van één persoon.

Bovendien is de COE ook verantwoordelijk voor de uitvoering van het interne integriteitsonderzoek, waardoor gewaakt moet worden voor een vermenging van de rol van opdrachtgever en opdrachtnemer in deze procedure. Het vooronderzoek start met het uitvoeren van een zogenoemde ‘meldingstoets’. Dit houdt in dat getoetst wordt of de melding voldoende concreet en onderzoekwaardig is. De meldingstoets is in de praktijk problematisch, omdat deze vormvrij en fluïde verloopt: x Toetsingscriteria zijn niet uitgewerkt. Dat meldingen ‘voldoende concreet en onderzoekwaardig’ moeten zijn, is niet duidelijk in de werkwijze vastgelegd. Hoe bepaald wordt of meldingen aan deze criteria voldoen is onduidelijk. x Uit de dossiers van de onderzochte casussen blijkt dat de toetsingscriteria in de praktijk niet systematisch nagelopen worden en de toets niet wordt vastgelegd. De afwegingen op casusniveau zijn daardoor niet navolgbaar. x Uit de dossiers blijkt ook dat de meldingstoets niet altijd wordt uitgevoerd door de clustercoördinator integriteit. Doordat de meldingstoets niet altijd gedaan wordt door de persoon met kennis over hoe deze afweging gemaakt dient te worden, is er meer risico op fouten en discutabele afwegingen. x Er is geen formeel beslismoment. Uit de onderzochte dossiers blijkt dat de fase van het vooronderzoek, de onderzoeksfase en/of de afhandeling vaak in elkaar overlopen.

Het komt voor dat direct na het binnenkomen van een melding al gekeken wordt hoe een melding afgehandeld moet worden. Door de stappen niet één voor één te doorlopen, is er een risico dat in het uiteindelijke advies onvoldoende oog is voor alternatieve opties. De vormvrije en fluïde behandeling van casussen, zoals deze hierboven is toegelicht, heeft tot gevolg dat in de behandeling van casussen significante verschillen ontstaan. Dit terwijl het juist bij zo’n gevoelig proces als integriteitsschendingen extra belangrijk is uniformiteit, eenduidigheid en voorspelbaarheid van het proces te waarborgen. Het risico op verschillen tussen casussen treedt ook op wanneer er aanvullende informatie verzameld moet worden in het kader van de meldingstoets. Doordat dit een optionele stap is, wordt deze niet altijd uitgevoerd. Als deze wel wordt uitgevoerd, is het

24

ambtelijke integriteit

mogelijk dat de melder of de persoon waarover de melding gaat, al vroeg in het proces betrokken worden. Dit kan invloed hebben op de procesgang. Sinds 2022 vindt op concernniveau een tweewekelijks meldingenoverleg plaats tussen de clustercoördinatoren integriteit, de coördinator vertrouwenspersonen, de coördinator van de Centrale Onderzoekseenheid en – indien betrokken – de coördinator van de Expertgroep Arbeid en Recht. Het meldingenoverleg wordt voorgezeten door de Manager integriteit. Dit overleg wordt door betrokkenen als zeer waardevol ervaren en is bedoeld om meldingen en dilemma’s te bespreken en een uniforme lijn te ontwikkelen met betrekking tot het oppakken en afhandelen van meldingen. Er is echter een risico dat het potentieel van het meldingenoverleg niet optimaal wordt benut, omdat mogelijk niet alle casussen die in aanmerking komen voor het meldingenoverleg ook daadwerkelijk worden besproken. De rekenkamer acht dit risico aannemelijk, omdat zij tijdens het onderzoek signalen heeft ontvangen dat sommige clusters het inbrengen van casussen ervaren als de ‘vuile was’ buitenhangen, wat een drempel opwerpt om casussen te delen. 7 Voor het oppakken van ongewenste omgangsvormen heeft de gemeente een separaat proces ingericht. Vertrouwenspersonen hebben hierin een belangrijke rol. Voor een gedeelte van de meldingen van ongewenste omgangsvormen volstaat het proces niet.

Dit komt doordat: a Het proces gericht is op de-escalatie en niet op waarheidsvinding. Hierdoor vindt casusgericht feitenonderzoek alleen in uitzonderlijke gevallen plaats. Dit terwijl zo’n onderzoek vanuit de verantwoordelijkheid van de gemeente om als werkgever te zorgen voor een sociaal veilig werkklimaat noodzakelijk kan zijn. De Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) verplicht de gemeente om zorg te dragen voor de veiligheid van werknemers en een beleid te voeren dat gericht is “op voorkoming en indien dat niet mogelijk is, beperking van psychosociale arbeidsbelasting”. Met psychosociale arbeidsbelasting wordt gedoeld op stressfactoren op de werkvloer. De Arbeidsomstandighedenwet benoemt als mogelijke factoren ook ongewenste omgangsvormen als pesten, agressie en geweld, discriminatie en seksuele intimidatie. Als een melding betrekking heeft op ongewenste omgangsvormen bestaat het oppakken door de vertrouwenspersoon uit het bieden van een luisterend oor en het interveniëren in situaties tussen melder en beklaagde. Volgens de gemeente is het doel van de interventies altijd om de ‘ongewenste omgangsvormen’ snel te ‘deescaleren’. Het doel is dus niet zozeer om te onderzoeken wat er precies is gebeurd en daarover een uitspraak te doen (zoals bij integriteit), maar om te bezien of er een oplossing tussen partijen mogelijk is.

Ook wordt de verantwoordelijkheid om al dan niet iets te ondernemen tegen ongewenste omgangsvormen geheel bij melders (en in deze gevallen waarschijnlijk slachtoffers) gelegd. De melder heeft de optie om gesprekken aan de gaan met de beklaagde, al dan niet met tussenkomst van een derde, zoals een bemiddelaar of mediator. Of een melder hier in de praktijk voor kiest, is afhankelijk van zowel de wens van de melder als zijn of haar ‘draagkracht’. Hiermee wordt gedoeld op hoeveel de medewerker aan kan. De draagkracht van melders is niet alleen afhankelijk van persoonlijke factoren, maar hangt ook samen met bijvoorbeeld het werkklimaat op de afdeling, de rechten van melders en de mate waarin zij in de praktijk bescherming genieten tegen eventuele negatieve gevolgen. Een werkgever kan dus actief bijdragen aan het verhogen van de

25

ambtelijke integriteit

draagkracht van melders door hen onder meer te wijzen op hun belangen en rechten en te zorgen voor bescherming. Verreweg de meeste meldingen bij vertrouwenspersonen worden afgedaan met een adviesgesprek/luisterend oor. Voor een deel van de melders is dit voldoende, maar uit het onderzoek blijkt ook dat een deel van de melders hun melding niet doorzet, omdat zij een interventie niet aan durven. Omdat het oppakken van meldingen over ongewenste omgangsvormen binnen de gemeente niet gericht is op waarheidsvinding, vindt casusgericht feitenonderzoek enkel in uitzonderlijke gevallen plaats. Als een melder wil dat zijn of haar casus wordt onderzocht, kan deze een formele klacht indienen bij de Landelijke Klachtencommissie Ongewenst Gedrag van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Dit traject wordt zelden gevolgd en wordt door vertrouwenspersonen niet aangemoedigd, omdat het gezien wordt als een zware procedure die niet altijd tot een bevredigend resultaat leidt. Op het moment dat gevallen van ongewenste omgangsvormen niet goed worden opgepakt, kunnen situaties voortbestaan waarin een sociaal veilig werkklimaat ontbreekt. b Vertrouwenspersonen ervaren een gebrek aan mandaat, doorzettingsmacht en tijd. Ook vrezen sommige vertrouwenspersonen dat zij persoonlijk nadeel ondervinden van hun rol. Deze factoren vergroten het risico dat meldingen stranden of niet goed worden opgepakt.

Vertrouwenspersonen hebben een belangrijke rol bij het oppakken van ongewenste omgangsvormen. In een focusgroep gaven zij aan zich over het algemeen voldoende toegerust te voelen om hun werkzaamheden uit te voeren. Zij zijn vooral tevreden over de scholings- en intervisiemogelijkheden die de gemeente hen biedt. Bij hun aanstelling worden vertrouwenspersonen getraind en zij moeten minimaal drie keer per jaar deelnemen aan intervisie en een jaarlijkse professionaliseringsdag. Toch ervaren vertrouwenspersonen in de praktijk ook belemmeringen die de uitvoering van het werk bemoeilijken. In een focusgroep hebben vertrouwenspersonen aangegeven dat zij een gebrek aan mandaat en doorzettingsmacht ervaren. Daardoor hebben zij het gevoel dat zij melders onvoldoende kunnen bieden en niet kunnen voldoen aan hun verwachtingen. Uit het cultuuronderzoek blijkt dat het gebrek aan doorzettingsmacht van vertrouwenspersonen ook bij de andere functionarissen in de gemeente ervaren wordt. Gezien de beperkte opties die vertrouwenspersonen hebben om melders te ondersteunen, is het begrijpelijk dat hiermee niet aan de verwachtingen van melders wordt voldaan. Vooral bij situaties van (structureel) pesten, agressie en geweld, discriminatie en/of seksuele intimidatie is het onwaarschijnlijk dat een gesprek tussen een melder en de beklaagde dit probleem oplost.

Dit betekent dat deze meldingen stranden of onvoldoende worden opgepakt. Op deze wijze kan de gemeente de veiligheid van haar werknemers dus niet waarborgen. Een andere belangrijke factor, is dat veel vertrouwenspersonen deze rol naast hun reguliere functie vervullen. Daarbij wordt formeel rekening gehouden met twee uur inzet per week. De gemeente wil dit aantal uur in 2023 uitbreiden. 6 Als een

6 Het besluit hierover moest ten tijde van het schrijven van dit rapport in oktober 2023 nog worden genomen.

26

ambtelijke integriteit

vertrouwenspersoon betrokken is bij een grote of meerdere casussen, kan de benodigde inzet in de praktijk snel kan oplopen. Hierdoor vinden werkzaamheden soms onder grote tijdsdruk plaats en kan er spanning ontstaan tussen de nevenfunctie als vertrouwenspersoon en de reguliere werkzaamheden. Een laatste belemmering heeft betrekking op de onveiligheid die sommige vertrouwenspersonen ervaren als gevolg van hun werkzaamheden. Hoewel in de regeling voor vertrouwenspersonen is vastgelegd dat zij geen nadeel mogen ondervinden van hun rol, vrezen sommigen toch dat deze werkzaamheden negatieve consequenties kunnen hebben voor hun verdere carrière binnen de gemeente. Dit is in het bijzonder het geval als zij melders hebben bijgestaan in casussen waar leidinggevenden bij betrokken waren. onderzoeken van integriteitsmeldingen 8 De gemeente heeft in haar werkwijze geborgd dat een onderzoek niet mag starten voordat er een goedgekeurd onderzoeksvoorstel is opgesteld. Het is echter onduidelijk hoe de gemeente in dit onderzoeksvoorstel bepaalt wie een onderzoek naar integriteitsmeldingen moet uitvoeren. Hiervoor bestaat geen afwegingskader of andersoortige systematiek. Hierdoor bestaat het risico dat keuzes niet op uniforme wijze worden genomen, waardoor meldingen mogelijk niet goed worden onderzocht.

Na het vooronderzoek adviseert de clustercoördinator integriteit de concerndirecteur over het al dan niet instellen van een onderzoek. Indien geadviseerd wordt om een onderzoek in te stellen, stelt de COE op verzoek van de clustercoördinator integriteit een onderzoeksvoorstel op. Alvorens gestart mag worden met de uitvoering, moet dit voorstel goedgekeurd worden door zowel de concerndirecteur als de algemeen directeur. De gemeente heeft bij keuzes voor de inrichting van het onderzoek dus een zekere systematiek ontwikkeld, waarbij meerdere functionarissen meekijken. In het onderzoeksvoorstel wordt onder meer de onderzoeksmethode toegelicht. De gemeente beschikt over protocollen en regels voor het inzetten van bevoegdheden. Zo is bijvoorbeeld vastgelegd dat de gekozen onderzoeksmethode moet voldoen aan de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit. Ook wordt in het onderzoeksvoorstel de eventuele inzet van een extern onderzoeksbureau of de flexibele onderzoekspool beschreven. De flexibele onderzoekspool is een team dat bestaat uit vijftien (oproepbare) werknemers van de gemeente Rotterdam met een bepaalde expertise. In de praktijk wordt de meerderheid van de meldingen onderzocht door professionals in ‘de lijn’. Dit betreft de desbetreffende clustercoördinator integriteit of het lijnmanagement: de teamleider, het afdelingshoofd of de directeur.