[23bb007861] Bijlage 2 behorende bij 23bb007859 over Rapport Erasmus Universiteit Rotterdam 'Werken aan een toekomst na de toeslagenaffaire'

WERKEN AAN EEN TOEKOMST NA DE TOESLAGENAFFAIRE Inzichten en lessen uit de werkwijze en organisatie van Toeslagen 010

UITGEVOERD DOOR GOVLAB010 In opdracht van directie Maatschappelijke Ontwikkeling in de Wijk (MOW2), Gemeente Rotterdam

COLOFON Werken aan een toekomst na de Toeslagenaffaire Inzichten en lessen uit de werkwijze en organisatie van Toeslagen 010 GOVLAB010 is een samenwerkingsverband tussen Gemeente Rotterdam en de Erasmus Universiteit Rotterdam. In GOVLAB010 wordt praktijkgericht onderzoek uitgevoerd naar organisatievraagstukken binnen de Gemeente Rotterdam: op wetenschappelijke basis, kritisch en reflectief, maar ook toepasbaar en ontwerpgericht. Auteurs: dr. Hans Joosse, Jacky Verhulst MSc, dr. Donna de Maat, dr. Joyce Weeland, dr. Koen Migchelbrink, prof. dr. Nicole Lucassen, prof. dr. Arwin van Buuren, prof. dr. Bram Steijn, prof. dr. Annemiek Harder, Manon Koopman MSc Uitgave: Erasmus School of Social and Behavioural Sciences – Govlab010 Erasmus Universiteit Rotterdam Opdrachtgever: directie Maatschappelijke Ontwikkeling in de Wijk (MOW2), Gemeente Rotterdam Rotterdam, oktober 2023 Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door print-outs, kopieën, of op welke manier dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.

INHOUDSOPGAVE Samenvatting. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 1. Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

2. Uitvalsbasis en bouwstenen van de ondersteuning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 3. Perspectief gezinnen op ontvangen ondersteuning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 4. Perspectief coaches op gegeven ondersteuning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 5. Organisatorische condities voor effectieve ondersteuning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 6. Conclusies, aanbevelingen en lessen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

| WERKEN AAN EEN TOEKOMST NA DE TOESLAGENAFFAIRE

3

SAMENVATTING

Rotterdam gevraagd om te onderzoeken of de

Bouwstenen van ondersteuning: werkwijze vanuit praktijkervaringen

ondersteuning, die wordt geboden aan gezinnen die

De projectafdeling PPMO Frontlijn van de Gemeente

gedupeerd zijn door de kindertoeslagenaffaire, de

Rotterdam heeft kort na de start van de ondersteu-

beoogde effecten heeft en hoe de ondersteuning

ning op verzoek negen bouwstenen geformuleerd

kan worden verbeterd. We hebben onderzocht hoe

voor de ondersteuning: eerste contact leggen,

de ondersteuning in de praktijk plaatsvindt, wat de

vertrouwen versterken, erkenning geven, toegankelijk

kwaliteit en (ervaren) effectiviteit van de ondersteu-

zijn, contact houden, stress verlagen, tempo en proces

ning is, en hoe de ondersteuning achter de schermen

van gezin centraal stellen, geloof in eigen kunnen

is georganiseerd. In deze samenvatting presenteren we

vergroten, en omgaan met trauma. Uit ons onderzoek

de belangrijkste conclusies en aanbevelingen van het

blijkt dat deze bouwstenen grotendeels op een

onderzoek. Eerst schetsen we kort de werkwijze in het

effectieve manier worden toegepast in de praktijk,

onderzoek en de achtergrond van de ondersteuning.

met uitzondering van ‘omgaan met trauma’.

Werkwijze in het onderzoek

Type ondersteuning

Voor het onderzoek zijn gesprekken gevoerd met

De meeste gezinnen in dit onderzoek ontvangen hulp

17 ouders en 2 (meerderjarige) kinderen die ten tijde

op meerdere gebieden: materiële en praktische hulp,

van het onderzoek ondersteuning ontvingen,

sociale steun en op het gebied van opleiding, werk,

2 ouders en 1 (minderjarig) kind die wel ondersteuning

wonen, zorg en/of hun gezin. De meest genoemde

zouden willen, maar (nog) niet krijgen, 11 Wijkcoaches

ontvangen hulp door zowel ouders als coaches betreft

Toeslagen (uitvoerders) en 4 medewerkers van beleid

materiële hulp, praktische en sociale hulp. Materiële

en management. Ook is een vragenlijst uitgezet onder

hulp bestaat meestal uit spullen voor de inrichting

alle coaches en wijkteammedewerkers, die ingevuld

van het huis, gevolgd door fietsen en laptops voor

is door 46 Wijkcoaches Toeslagen en wijkteammede-

kinderen. Praktische hulp bestaat bijvoorbeeld uit het

werkers. De dataverzameling heeft plaatsgevonden

invullen van documenten of meegaan naar afspraken.

tussen december 2022 en september 2023.

Sociale steun bestaat uit het bieden van een luiste-

De Gemeente Rotterdam heeft Erasmus Universiteit

Achtergrond van de ondersteuning

rend oor, meedenken over de mogelijke ondersteuning en erkenning voor de affaire.

Sinds 2020 biedt de Gemeente Rotterdam ondersteuning aan gedupeerde gezinnen op een vijftal

In ons onderzoek geven ouders en coaches aan dat

leefgebieden: financiën, wonen, zorg, gezin en

de hulp momenteel minder is gericht op de mentale

werk. Als doelen heeft de gemeente geformuleerd:

gezondheid van ouders. Een deel van de coaches zou

ondersteuning bij het aanpakken en oplossen van

graag meer psychosociale steun bieden, maar heeft

de problemen in de huidige situatie van gezinnen;

hier niet genoeg tijd voor. Daarnaast heeft in slechts

ondersteuning bij het realiseren van een frisse start

één van de gezinnen, waarvan ouders zijn geïnter-

voor gedupeerde gezinnen; herstel van vertrouwen

viewd, de coach contact met de kinderen. De meeste

in de overheid als geheel; en extra aandacht voor het

ouders geven aan dat de toeslagenaffaire ook voor de

leed van de kinderen in deze gezinnen. De ondersteu-

kinderen grote gevolgen hebben gehad, maar vinden

ning wordt geboden door een kleine 100 Wijkcoaches

hulp tegelijkertijd niet nodig of wenselijk, bijvoorbeeld

Toeslagen, die deel uitmaken van de reguliere wijk-

omdat ze de kinderen niet willen betrekken bij de

teams. Meer dan 10.000 gezinnen in Rotterdam zijn

problemen.

mogelijk gedupeerd.

| WERKEN AAN EEN TOEKOMST NA DE TOESLAGENAFFAIRE

4

Professioneel handelen van Wijkcoaches Toeslagen

coaches, managers en beleidsmedewerkers. Lange

Alle geïnterviewde ouders geven aan tevreden te

onderdeel zijn van het wijkteam, van een eigen team,

zijn met hun huidige coach. Ze waarderen dat de

of beide. Dit heeft voor veel onrust en stress gezorgd

coach betrokken is, goed en zonder oordeel luistert

en sommige coaches hebben daar nog steeds last

en aandacht heeft voor hun gevoelens. Ze voelen

van. Sinds begin 2023 zijn de Wijkcoaches Toeslagen

zich gesteund door hun coach. Ook waarderen ze dat

onderdeel van zowel het wijkteam (dagelijkse

hun coach duidelijk is en realistische verwachtingen

aansturing) als van het toeslagenteam (inhoudelijke

schept. Minder waardering is er voor de wereld achter

aansturing). Het overgrote deel van de Wijkcoaches

de coaches, zoals lange wachttijden, miscommunicatie

Toeslagen voelt zich thuis in het wijkteam en ervaart

tussen medewerkers van de gemeente, een slechte

een prettige samenwerking met collega’s. Ook voelen

overdracht van dossiers waardoor informatie verloren

ze zich gehoord en gesteund door hun manager

gaat en het feit dat er veel praktische en administra-

van het toeslagenteam, zo blijkt uit de interviews

tieve rompslomp is rond de aanvraag van materiële

en vragenlijst. Wel heeft de helft van de gesproken

hulp. Ook ervaren ouders soms een negatieve of

coaches behoefte aan meer casuïstiekbespreking in

vooringenomen bejegening door ambtenaren.

het toeslagenteam, omdat de casuïstiek verschilt van

Kwaliteit en effectiviteit van de ondersteuning

tijd was onduidelijk of de Wijkcoaches Toeslagen

collega’s in het wijkteam. Alle 11 gesproken coaches geven aan dat de werkdruk en administratieve lasten hoog zijn, waardoor ze niet elk gezin voldoende

De ondersteuning door coaches draagt bij veel

aandacht en hulp kunnen bieden. Daarnaast ervaart

ouders bij aan vermindering van stress, verbetering

een deel van de coaches moeite met de regeling rond

van gezondheid en meer vertrouwen in zichzelf.

het Ondersteuningsbudget Toeslagenaffaire (OTA).

De helft van de gesproken ouders geeft aan dat

Deze regeling biedt veel maatwerk voor gezinnen,

het vertrouwen in de coach zich vertaalt in meer

maar coaches ervaren daarin te weinig houvast. Ze

vertrouwen in anderen, maar bij de andere helft is

vinden het lastig om te beoordelen of materiële hulp-

dat (nog) niet het geval. Bij slechts een enkeling leidt

aanvragen van ouders echt noodzakelijk zijn; omdat

het vertrouwen in de coach ook tot meer vertrouwen

veel afhangt van de afwegingen van de individuele

in de overheid. Voor de meeste ouders heeft de

coach, ontstaan er verschillen in de ondersteuning die

toeslagenaffaire te veel leed veroorzaakt om nog

coaches bieden, met soms scheve gezichten bij ouders

vertrouwen te hebben in de overheid. Voor een groot

als gevolg. Sommige coaches maken zich zorgen om de

deel van de ouders heeft de hulp bijgedragen aan een

oplopende bedragen.

positiever beeld van hun toekomst. De Wijkcoaches Toeslagen zien dat hun ondersteuning van grote

Conclusies en aanbevelingen

betekenis is voor gezinnen, maar geven ook aan

Met de inzet van de gemeente (via de Wijkcoaches

dat de schade vaak te groot is om (in korte tijd) te

Toeslagen en achter de schermen door beleid

herstellen; ook maken ze zich zorgen over de

en management) om gedupeerde gezinnen te

effectiviteit van de ondersteuning op langere termijn.

ondersteunen wordt een belangrijk doel van de

Vooral als onderliggende (psychische) problematiek

ondersteuning behaald. Het is waardevol dat de

onaangeroerd blijft.

geïnterviewde 11 coaches en 17 ouders aangeven

Organisatorische condities voor effectieve ondersteuning

dat coaches erin slagen om een vertrouwensband op te bouwen en van grote betekenis kunnen zijn door erkenning te geven, een luisterend oor te bieden,

Voor een goede ondersteuning van gezinnen is het

mee te denken over ondersteuning en door middel

van belang dat Wijkcoaches Toeslagen door hun

van noodzakelijke spullen bij te dragen aan de basis

eigen organisatie voldoende ondersteund worden.

voor (verder) herstel. Dat respect geldt ook voor de

De eerste jaren van de ondersteuning zijn binnen

gezinnen die, ondanks het leed dat hun is aangedaan,

de gemeentelijke organisatie bijzonder hectisch en

zich opnieuw durven te verbinden aan overheidsfunc-

onrustig geweest, zo blijkt uit de gesprekken met

tionarissen. Tegelijkertijd is een ‘frisse start’ vaak niet

| WERKEN AAN EEN TOEKOMST NA DE TOESLAGENAFFAIRE

5

aan de orde, gelet op de grote schade die is aangericht

een gezin betrokken zijn. Het is zaak om zorgvuldig

in gezinnen. Veel gezinnen hebben nog een lange weg

met ouders en kinderen te verkennen of kinderen

te gaan en hebben nog niet de stap gezet van ‘over-

op een gepaste manier en op het juiste moment

leven’ naar ‘leven’. Ook ‘herstel van vertrouwen in

kunnen worden benaderen en ondersteund

de overheid’ lijkt als doel te hoog gegrepen. Het is al

waar gewenst.

grote winst dat gedupeerde gezinnen hun vertrouwen

3. Houvast bij maatwerk. Organiseer meer houvast

durven te stellen in de persoon van een coach. Verder

voor Wijkcoaches Toeslagen bij het bieden van

stellen we vast dat er momenteel weinig tijd en ruimte

maatwerk. We pleiten er niet voor om de regeling

is voor psychosociale hulp aan ouders en dat er door

dicht te timmeren; maatwerk bieden is essentieel.

de coaches weinig hulp wordt geboden aan kinderen.

Wel is het zaak dat coaches in intercollegiaal

Deels komt dit door gebrek aan tijd en/of expertise

overleg (intervisie, supervisie) hun overwegingen

aan de kant van Wijkcoaches Toeslagen, deels lijken

regelmatig met elkaar bespreken en zo mogelijk

ouders daar zelf (nog) niet aan toe te zijn. Tenslotte

een aantal vuistregels formuleren. Voorkomen

zien we dat Wijkcoaches Toeslagen voldoende

moet worden dat coaches heel verschillend

sociale steun ervaren van directe collega’s en leiding-

handelen in vergelijkbare situaties. Dat is een

gevenden, maar worstelen met hun werkdruk en

bedreiging voor de legitimiteit van de aanpak.

administratieve lasten en een gebrek aan houvast ervaren in het maatwerk dat ze bieden.

4. Duidelijker en menselijker communiceren. Verbeter de communicatie naar en bejegening van ouders vanuit de backoffice. Meerdere ouders

Voor het vervolg van de ondersteuning in komende

gaven aan zich onprettig bejegend te voelen. Om

jaren doen we een aantal aanbevelingen. Deze

het vertrouwen van ouders niet verder te schaden

bevatten geen simpele oplossingen, maar zijn wel een

(of de groei ervan ongedaan te maken) is het zaak

oproep om een aantal zaken beet te pakken en waar

dat ouders sensitief benaderd worden. Daarnaast

mogelijk te verbeteren.

geven ouders aan dat ze niets of weinig wisten van de mogelijkheden voor en aanbod binnen hulp

1. Tijdig nadenken over de volgende stap binnen de

vanuit de gemeente en/of dat andere gedupeerde

ondersteuning. Er is op dit moment veel aandacht

ouders hier niet (voldoende) van weten. Zij zouden

voor het zo goed mogelijk en zo veel mogelijk

graag zien dat er vanuit de gemeente meer proac-

helpen van ouders bij de nood en problemen waar

tief en helder gecommuniceerd wordt over het

zij nu mee te maken hebben. Dat is belangrijk en

aanbod en de mogelijkheden van ondersteuning.

nodig, maar voor een duurzaam resultaat is het van

5. Minder werkdruk en administratieve lasten.

groot belang om, samen met ouders en kinderen,

Verlaag waar mogelijk de werkdruk en admi-

na te denken over vervolgstappen. Gelet op het

nistratieve lasten van Wijkcoaches Toeslagen.

geringe vertrouwen in ‘het systeem’ bij ouders is

Hoewel enige administratie onvermijdelijk is en

het noodzakelijk de kernelementen van de huidige

de arbeidsmarkt krap, adviseren we te kijken waar

aanpak in de toekomst te continueren.

de administratie vereenvoudigd kan worden (of

Wijkcoaches Toeslagen hoeven deze onder­

weggehaald bij de toeslagencoach) en of het aantal

steuning niet allemaal zelf te bieden, maar kunnen

coaches kan worden vergroot.

wel een belangrijke rol spelen in de begeleiding 2. Een echte gezinsaanpak. Verken de mogelijkheden

Beperkingen van het huidige onderzoek en vragen voor het vervolg

om kinderen (alsnog) te ondersteunen en een

Ons onderzoek laat zien hoe waardevol de ondersteu-

naar hulp.

echte gezinsaanpak te ontwikkelen. Het voorstel

ning vanuit de gemeente kan zijn voor gedupeerde

voor een gezinsaanpak wordt ondersteund

gezinnen als deze op een menselijke manier (empa-

binnen het onderzoek door enkele ouders en een

thisch, sensitief, betrouwbaar) wordt aangeboden en

volwassen kind die aangeven dat het fijn zou zijn

achter de schermen voldoende wordt ondersteund

als er één contactpersoon is per gezin voor alles

(door collega’s, leidinggevenden en directie; in admi-

en er daardoor minder verschillende mensen bij

nistratie en beleid). Het is zaak om de praktijk hier

| WERKEN AAN EEN TOEKOMST NA DE TOESLAGENAFFAIRE

6

breder naar in te richten en bovenstaande aanbevelingen daarvoor te benutten. We benadrukken daarbij het belang om aan gezinnen terug te koppelen wat er wel (of niet) met de resultaten uit dit onderzoek wordt gedaan, juist om de zo belangrijke vertrouwensband met gedupeerde gezinnen niet (verder) te schaden. Binnen de grenzen van dit onderzoek was het niet mogelijk om grote aantallen ouders en Wijkcoaches Toeslagen te spreken. Het bleek bovendien moeilijk om ouders te spreken die geen hulp (meer) willen ontvangen, weinig of geen vertrouwen (meer) hebben in ondersteuning en/of “onderzoeksmoe” zijn. Omdat Wijkcoaches Toeslagen zelf konden aangeven of ze bereid waren om mee te doen en zelf gezinnen hebben benaderd voor deelname, is het mogelijk dat een vertekening is ontstaan in de resultaten. Niet iedere ouder die gedupeerd is door de toeslagenaffaire en niet iedere coach zal zich in dit rapport herkennen. Deze mogelijkheid wordt versterkt doordat uit de vragenlijst blijkt dat een deel van de Wijkcoaches Toeslagen minder (en minder eenduidig) tevreden is met de ondersteuning en de organisatie ervan achter de schermen. Voor vervolgonderzoek is het belangrijk om deze signalen verder uit te diepen. Daarnaast wordt de aanpak voor gezinnen die gedupeerde zijn van de toeslagenaffaire steeds verder uitgewerkt (bijvoorbeeld de ondersteuning aan jongeren van 16 jaar en ouder).

Het blijft belangrijk te luisteren naar deze gezinnen over wat er goed gaat en wat er beter kan in de ondersteuning, voor deze gezinnen en breder voor alle Rotterdammers. Daarbij is het belangrijk om monitoring en onderzoek onder ouders en kinderen zoveel mogelijk te stroomlijnen en spaarzaam om te gaan met hun tijd en energie, zodat ouders en kinderen niet onnodig opnieuw hun verhaal hoeven te doen.

| WERKEN AAN EEN TOEKOMST NA DE TOESLAGENAFFAIRE

7

HOOFDSTUK 1

INLEIDING

| WERKEN AAN EEN TOEKOMST NA DE TOESLAGENAFFAIRE

8

1 INLEIDING 1.1. Aanleiding: Toeslagenaffaire en Rotterdamse gedupeerde gezinnen

brengt de gemeente in kaart waar de behoefte van de gezinnen ligt. Deze pilot leidt tot de conclusie dat de bestaande dienstverlening van de gemeente Rotterdam niet volstaat om de gezinnen die gedupeerd zijn goed te kunnen helpen met hun specifieke

Sinds 2020 biedt de Gemeente Rotterdam

problemen. De problemen – veelal een opeenstape-

­ondersteuning aan gezinnen die gedupeerd zijn door

ling van problemen op verschillende leefgebieden

de kinderopvangtoeslagenaffaire1. In 2018 brachten

- zijn te diepgaand en de emotionele schade te groot.

RTL Nieuws en Trouw deze nationale affaire aan

In juli 2020 neemt de Rotterdamse gemeenteraad de

het licht. In de periode van 2004 tot 2019 werden

motie ‘Een frisse en eerlijke start’ aan. Hierin verzoekt

duizenden ouders die kinderopvangtoeslag ontvingen

het college de gemeente een vangnet te organiseren

door de Belastingdienst onterecht aangewezen als

voor mensen die door het falen van de belastingdienst

fraudeur. Deze ouders moesten het bedrag dat ze aan

in de problemen zijn gekomen. Op basis van de motie

toeslagen hadden ontvangen, vaak vele duizenden

is een werkinstructie opgesteld waarin de volgende

euro’s, terugbetalen. Hierdoor belandden veel van

doelen zijn geformuleerd:2

deze gezinnen in de schulden, met vaak desastreuze gevolgen: het verliezen van de woning, stukgelopen

•

en het vroegtijdig beëindigen van opleidingen om

Ondersteuning bij aanpakken en oplossen van de problemen in de huidige situatie van gezinnen

relaties, uithuisplaatsingen, gezondheidsproblemen, •

Ondersteuning bij het realiseren van een frisse start voor gedupeerde gezinnen

maar te kunnen gaan werken. Nadat de affaire aan het licht kwam, werd gaandeweg duidelijk dat er

•

Herstel van vertrouwen in de overheid als geheel

veel fouten zijn gemaakt bij de Belastingdienst: van

•

Extra aandacht voor het leed van de kinderen in

het onterecht stopzetten van toeslagen, etnisch

deze gezinnen

profileren, het hanteren van een zwarte lijst tot het achterhouden van belangrijke memo’s waarin werd

De ondersteuning die de gemeente biedt is onder-

gewaarschuwd voor de consequenties van deze

deel van het rijksbrede herstelprogramma van

strenge aanpak.

Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (UHT). Dit programma bestaat uit financiële compensatie, een

Lang blijft de Toeslagenaffaire een ‘probleem en

schuldenaanpak, en een brede ondersteuning op vijf

verantwoordelijkheid van het Rijk’, totdat in maart

leefgebieden (financiën, wonen, zorg, gezin en werk)

2020 de Belastingdienst aanklopt bij de Gemeente

die wordt uitgevoerd door gemeenten.3

Rotterdam met de vraag of ze onderdeel willen uitmaken van een pilot rondom de Toeslagenaffaire;

Met de inzichten vanuit de pilot en naar aanleiding

ook Amsterdam en Eindhoven doen mee aan deze

van de motie wordt in november 2020 het Hulpteam

pilot. De Belastingdienst vraagt de gemeente om de

Toeslagen 010 opgericht, een samenwerking tussen

gezinnen die gedupeerd zijn in kaart te brengen: wie

de gemeente Rotterdam en de Ombudsman. Dit

zijn ze, wat hebben ze meegemaakt en wat zijn hun

hulpteam bestaat op dat moment uit 12 mensen.

hulpvragen? Op dat moment is de Toeslagenaffaire

Tegen april 2021 is dit gegroeid naar een team van

nog geen urgent thema binnen de gemeente en is

25 Wijkcoaches, een gedragswetenschapper en twee

het nog niet duidelijk hoeveel gezinnen in Rotterdam

Jeugd- en gezinscoaches.

gedupeerd zijn. In de drie maanden durende pilot

1 In het vervolg spreken we van ‘gedupeerde gezinnen’ of gewoon ‘gezinnen’ 2 Gemeente Rotterdam, werkinstructie Ondersteuningsbudget Toeslagenaffaire (intern document) 3 Vereniging Nederlandse Gemeenten, https://vng.nl/artikelen/vraag-en-antwoorden-hersteloperatiekinderopvangtoeslag#Brede-ondersteuning

| WERKEN AAN EEN TOEKOMST NA DE TOESLAGENAFFAIRE

9

Vrij snel na de start van de ondersteuning lopen

Bij publicatie van dit onderzoek is bekend dat in de

de aantallen gedupeerden die bekend zijn bij de

gemeente Rotterdam meer dan 10.000 gezinnen

Gemeente Rotterdam hard op. Als duidelijk wordt dat

wonen die mogelijk gedupeerd zijn. Ruim 5.100

Rotterdam veel meer gedupeerde gezinnen kent dan

hiervan zijn inmiddels als zodanig erkend, 211 zijn niet

in eerste instantie gedacht en de hulpvragen over

erkend. Het overige deel, ongeveer 4.200 ouders,

meerdere organisatieonderdelen (clusters) verspreid

wacht nog op een integrale beoordeling vanuit de

zijn, kiest de gemeente ervoor om in mei 2021 een

Belastingdienst. Ongeveer 46% van de ouders die

speciaal programma op te richten. Ook wordt het

ook erkend worden als zijnde gedupeerd, wenst hulp

Informatiepunt Toeslagen 010 opgestart. Dit team

te ontvangen van de gemeente. Het overige deel

zorgt voor het eerste contact met de gedupeerden en

geeft aan geen structurele hulpverlening vanuit de

brengt in kaart of de ouder ondersteuning vanuit het

gemeente te willen ontvangen4.

Hulpteam wenst te ontvangen. Tussen 2020 tot 2022 wordt het Hulpteam Toeslagen snel uitgebouwd en worden tal van extra hulpverleners geworven. Wat in

1.2. Onderzoek

2020 begint als een relatief klein team van 12 hulpverleners is ten tijde van dit onderzoek verachtvoudigd

De Gemeente Rotterdam heeft de Erasmus

tot bijna 100 hulpverleners. Deze snelle groei van de

Universiteit Rotterdam gevraagd om kritisch en

aanpak brengt nieuwe vragen en knelpunten met zich

onafhankelijk onderzoek te doen naar de organisatie,

mee, zoals: waar moeten de hulpverleners hun plek

kwaliteit en effecten van de ondersteuning aan

krijgen in de organisatie? En hoe blijft de kwaliteit

gedupeerde gezinnen. Een belangrijke vraag betreft

van de geboden hulp gewaarborgd? Op basis van de

de effectiviteit van de ondersteuning die wordt

ervaringen in de uitvoering worden ook aanpassingen

geboden aan Rotterdamse gezinnen die zijn gedu-

in regelingen en procedures doorgevoerd.

peerd. De gemeente wil weten hoe gezinnen de geboden hulp ervaren. Zijn ze ermee geholpen? Sluit

Naast een financiële tegemoetkoming en de onder-

de ondersteuning aan bij hun wensen en behoeften?

steuning van het Hulpteam ontwikkelt de gemeente

Draagt de ondersteuning bij aan hun vermogen om

de Rotterdamse kindaanpak. Deze aanpak richt zich

hun leven weer op te pakken en aan het herstel van

op brede maatschappelijke steun aan kinderen en

vertrouwen in de overheid? Ook is de gemeente

jongeren. De aanpak voor (volwassen) kinderen en

benieuwd naar de ervaringen van de uitvoerders.

jongeren uit gedupeerde gezinnen is afhankelijk van

Is de hulp die ze bieden effectief in hun ogen? Welke

de leeftijdscategorie. De ondersteuning aan kinderen

barrières ervaren zij? Worden ze door de gemeente-

in de leeftijd van 0 tot 16 jaar vindt plaats binnen

lijke organisatie goed in staat gesteld om hun werk te

de gezinsaanpak toeslagen (zoals onderzocht in dit

doen? Met de antwoorden op deze vragen wil de

rapport), waarbij er kan worden samengewerkt met

gemeente de ondersteuning aan gedupeerde gezinnen

de reguliere hulpverlening via bijvoorbeeld school,

verbeteren. Ook wil ze weten wat de lessen zijn van

maatschappelijk werk en welzijn in de wijk. Voor de

de aanpak voor de Toeslagenaffaire voor andere

leeftijdscategorie 16 tot 27 jaar vindt ondersteuning

vraagstukken in de stad waar sprake is van complexe,

plaats via Slagkracht010, een aanpak die in 2023

sociale problematiek.

wordt uitgerold binnen Rotterdam (en daarmee geen onderdeel vormt van dit rapport). Volwassen kinderen die 27 jaar of ouder zijn vallen onder de brede volwassenondersteuning.

4 Gemeente Rotterdam, Programmateam Toeslagen (2023) Monitor maart Toeslagenaffaire Kinderopvang

| WERKEN AAN EEN TOEKOMST NA DE TOESLAGENAFFAIRE

10

In het onderzoek worden de volgende

Voor alle interviews geldt dat deelnemers

onderzoeksvragen beantwoord:

geïnformeerd zijn over het onderzoek: wat het

a.

Welke ondersteuning heeft de gemeente zich

doel is van het onderzoek, wat er met de gegevens

voorgenomen? Dit betreft de principes en

uit het interview gebeurt en welke rechten de deel-

werkwijze zoals op papier omschreven.

nemers hebben. Deelnemers gaven hierna schriftelijk

Hoe wordt de ondersteuning ten uitvoer

toestemming voor deelname en het gebruik van de

gebracht? Hier gaat om het de ondersteuning die

verzamelde gegevens. Ook gaven alle deelnemers aan

daadwerkelijk in de praktijk wordt geboden.

de interviews toestemming voor het maken van een

Wat is de kwaliteit en effectiviteit van de geboden

audio-opname van het gesprek. Een korte samenvat-

ondersteuning? Hier wordt de ondersteuning

ting van de resultaten uit de interviews is voorgelegd

geëvalueerd op basis van de perspectieven van

aan de ouders en Wijkcoaches Toeslagen. Hun

gedupeerde gezinnen en uitvoerders.

reacties zijn opgenomen in de volgende hoofdstukken.

b.

c.

d.

Wat is de organisatiestructuur waarbinnen de ondersteuning aan gedupeerde gezinnen plaats-

De Wijkcoaches Toeslagen en gezinnen zijn

vindt? Hier is aandacht voor de organisatorische

afkomstig uit verschillende gebieden in Rotterdam.

randvoorwaarden voor de ondersteuning, zoals

Voor de werving van Wijkcoaches Toeslagen,

de relatie van uitvoerders met het wijkteam,

ouders en kinderen is een getrapte aanpak toegepast.

management en directie.

Teammanagers van wijkteams benaderden Wijkcoaches Toeslagen uit hun team met de vraag of

Het onderzoek vindt plaats in opdracht van de directie

zij geïnteresseerd waren om deel te nemen aan het

Maatschappelijke Ontwikkeling in de Wijk (MOW2)

onderzoek. Vervolgens benaderden de coaches die

van het cluster Maatschappelijke Ontwikkeling.

meewerkten aan het onderzoek ouders uit hun caseload om te polsen of zij interesse hadden in

1.3. Werkwijze

deelname. Tenslotte werd via deze ouders gevraagd of kinderen of jongeren uit het betreffende gezin zouden willen deelnemen. Het werven van kinderen bleek

De dataverzameling voor het onderzoek heeft

complex, omdat de meeste kinderen van gedupeerde

plaatsgevonden tussen december 2022 en september

ouders niet direct waren betrokken bij de ondersteu-

2023. Om de onderzoeksvragen te beantwoorden

ning. De wijkcoach had in vrijwel alle gevallen alleen

zijn in totaal 37 gesprekken gevoerd met gezinnen

contact met ouders en niet met kinderen. Hierdoor

en ambtenaren. Er zijn gesprekken gevoerd met 17

ontbreekt het perspectief van kinderen grotendeels

ouders en 2 (meerderjarige) kinderen die ten tijde van

in de resultaten. Waar dit mogelijk was, vroeg de

het onderzoek ondersteuning ontvingen, 2 ouders

onderzoeker na afloop van het gesprek met ouders

en 1 (minderjarig) kind die wel ondersteuning zouden

of hun kind(eren) eventueel ook open stonden voor

willen maar (nog) niet krijgen, 11 gesprekken met

deelname aan een gesprek. Hieruit zijn drie interviews

Wijkcoaches Toeslagen (uitvoerders) en 4 gesprekken

voortgekomen, die we verwerken in de analyses van

met managers en beleidsmakers. Daarnaast zijn docu-

de ouders.

menten geanalyseerd waarin de ondersteuning en organisatiestructuur wordt omschreven. Deze infor-

Vanwege de beperkte omvang van de steekproef en

matie vormde een basis voor de interviews. Ook is een

de wervingsmethode is het niet uit te sluiten dat er

vragenlijst uitgezet onder 46 Wijkcoaches Toeslagen

selectie-effecten zijn opgetreden. Dit zijn effecten die

en wijkteammedewerkers (zie bijlage). Het onder-

ervoor zorgen dat de resultaten niet zomaar geldig

zoek is getoetst door de ethische toetsingscommissie

zijn voor de hele populatie (alle ouders en coaches).

van Department of Psychology, Education and Child

In dit geval kunnen er selectie-effecten zijn opge-

Studies (DPECS), Erasmus Universiteit Rotterdam (ID:

treden omdat een deel van de respondenten via-via

ETH2223-0725).

is geworven en de onderzoekers daarom minder controle hadden op de werving. Het is belangrijk om dit bij de interpretatie van de onderzoeksresultaten in

| WERKEN AAN EEN TOEKOMST NA DE TOESLAGENAFFAIRE

11

het achterhoofd te houden. In het conclusiehoofdstuk

1.5. Leeswijzer

reflecteren we uitgebreider op de representativiteit van onze conclusies. In de volgende hoofdstukken

In dit rapport wordt antwoord gegeven op de

is een uitgebreidere beschrijving te vinden van de

bovengenoemde onderzoeksvragen. Eerst wordt

methoden en doelgroepen.

een reconstructie gegeven van het ontstaan van de aanpak, de organisatiestructuur waarbinnen

1.4. Onderzoeksteam

de ondersteuning aan gezinnen plaatsvindt en de bouwstenen van de ondersteuning (hoofdstuk 2). Vervolgens beschrijven we de ondersteuning zoals

Het onderzoek is uitgevoerd door GOVLAB010,

die in de praktijk wordt geboden en de effecten ervan

een samenwerkingsverband tussen de Erasmus

vanuit het perspectief van de gezinnen (hoofdstuk 3).

Universiteit Rotterdam en de Gemeente Rotterdam

Daarna doen we hetzelfde vanuit het perspectief van

op het gebied van bestuur en organisatie. In het

de Wijkcoaches Toeslagen (hoofdstuk 4). Vervolgens

onderzoek is samengewerkt tussen onderzoekers

zetten we het zoeklicht op de organisatie en beant-

uit de disciplines Bestuurskunde en Pedagogische

woorden we de vraag of de Wijkcoaches Toeslagen

Wetenschappen. Op deze manier is kennis en ervaring

achter de schermen voldoende worden ondersteund

op het gebied van organisatievraagstukken en

om effectief hun werk te doen (hoofdstuk 5). Tenslotte

governance enerzijds en vraagstukken en interventies

vatten we de belangrijkste inzichten samen en trekken

in gezinnen anderzijds gecombineerd. Vanuit de disci-

we lessen voor de ondersteuning van gedupeerde

pline Bestuurskunde hebben deelgenomen: dr. Hans

gezinnen en voor andere complexe vraagstukken in

Joosse (tevens projectleider), Jacky Verhulst MSc,

de stad.

dr. Koen Migchelbrink, prof. dr. Arwin van Buuren, prof. dr. Bram Steijn en Manon Koopman MSc. Vanuit de discipline Pedagogische Wetenschappen hebben deelgenomen aan het onderzoek: dr. Donna de Maat, dr. Joyce Weeland, prof. dr. Nicole Lucassen en prof. dr. Annemiek Harder. Zij hebben ondersteuning ontvangen van student-assistenten bij onder andere het uitvoeren van een literatuurstudie en het transcriberen van de interviews. Bij het onderzoek hebben de onderzoekers zich laten leiden door de door de KNAW opgestelde gedragscode wetenschappelijke integriteit (https://www.knaw.nl/publicaties/nederlandsegedragscode-wetenschappelijke-integriteit) waarin vijf principes centraal staan (eerlijkheid, zorgvuldigheid, transparantie, onafhankelijkheid en zorgvuldigheid). De onafhankelijkheid van het onderzoek is gewaarborgd doordat de gemeente geen invloed heeft gehad op de verzameling en interpretatie van de data. Wel heeft de gemeente heeft de mogelijkheid gehad om een conceptversie van het onderzoeksrapport te controleren op feitelijke onjuistheden.

| WERKEN AAN EEN TOEKOMST NA DE TOESLAGENAFFAIRE

12

HOOFDSTUK 2

UITVALSBASIS EN BOUWSTENEN VAN DE ONDERSTEUNING

| WERKEN AAN EEN TOEKOMST NA DE TOESLAGENAFFAIRE

13

Voordat de ondersteuning en effecten daarvan voor

organisatie. De medewerkers van de ombudsman

gedupeerde gezinnen in de volgende hoofdstukken

beginnen met het bieden van een luisterend oor,

aan bod komen, schetsen we in dit hoofdstuk de

inventariseren de eerste hulpvragen en verwijzen de

achtergrond en context van de ondersteuning.

gezinnen die gedupeerd zijn door naar medewerkers

Eerst beschrijven we kort de methoden waarmee

van het hulpteam. Er wordt bewust voor gekozen om

we dit onderwerp hebben onderzocht (2.1). Daar

de gezinnen niet naar een regulier wijkteam door te

beschrijven we de organisatorische uitvalsbasis van

verwijzen, maar om met Wijkcoaches Toeslagen te

de wijk­coaches toeslagen (2.2). Deze uitvalsbasis is

werken, oftewel medewerkers die specifiek werken

afgelopen jaren in hoog tempo opgericht en meerdere

met gezinnen die gedupeerd zijn. De gedachte is

keren verbouwd. We belichten op hoofdlijnen de

dat de problemen in en het wantrouwen van deze

belangrijkste veranderingen en beschrijven de huidige

gezinnen te groot zijn voor reguliere ondersteuning

organisatiestructuur. Daarna komen de inhoudelijke

vanuit de wijkteams. Een beleidsambtenaar zegt

bouwstenen van de ondersteuning aan bod, zoals

hierover:

die kort na de start van de ondersteuning op papier zijn gezet (2.3). Deze bouwstenen beschrijven hoe de

“Deze mensen waren te ver heen, te zeer getrauma-

gemeente zich heeft voorgenomen om de gedupeerde

tiseerd, te stressgevoelig en vooral te wantrouwig

gezinnen te ondersteunen.

richting overheden om met stugge wijkteammedewerkers aan de slag te gaan... Die zitten met targets,

2.1. Methoden van onderzoek naar context van ondersteuning

deadlines en dat soort systeem variabelen, zeg maar.” Als duidelijk wordt dat de aantallen gedupeerde gezinnen in Rotterdam veel hoger liggen dan in eerste

De bevindingen in dit hoofdstuk komen voort uit

instantie gedacht wordt het Programma Toeslagen

interviews en documentatie. Er zijn vier gesprekken

opgericht in maart 2021. Het team bestaat op dat

gevoerd met medewerkers van het programma

moment uit ongeveer 12 medewerkers. Over het

Toeslagen010, de afdeling Gemeentelijke Inzet &

eerste team zegt een medewerker van het programma

Projecten en de Toeslagenteams. Deze gesprekken

Toeslagen:

hadden als doel om de ontwikkeling van de organisatiestructuur te achterhalen en bijbehorende dilemma’s

“Daar zat veel geestdrift in. Dat waren allemaal

en overwegingen. De gesprekken vonden op gemeen-

mensen die heel graag wilden helpen. Die breed

telocatie plaats, duurden 60 tot 90 minuten en zijn

konden denken, verantwoordelijkheid konden nemen,

gevoerd aan de hand van een topiclijst met vragen.

systemen los konden laten; en gelukkig niet hoefden

Uitgebreide informatie over de analyse van interviews

te werken met de checklists, zoals we hier heel erg

is te vinden in hoofdstuk 3. Daarnaast hebben we

gewend zijn”

documenten geanalyseerd die de werkwijze van de gemeente en organisatiestructuur beschrijven. Deze

Met de stijging van de aantallen van bij de gemeente

documenten zijn door de gemeente ter beschikking

bekende Rotterdamse gezinnen die gedupeerd zijn,

gesteld.

dijt ook de organisatiestructuur verder uit. Dit moet snel en ad-hoc, geven respondenten aan: “het is in

2.2. De uitvalsbasis: wijkteam en toeslagenteam

korte tijd heel organisch uit de grond gestampt”. Vanuit allerlei organisatieonderdelen worden ambtenaren en uitvoerders aan de aanpak toegevoegd. Ook worden hulpverleners van andere organisaties geworven. Eind

Het Hulpteam Toeslagen 010 dat in november

2022 zijn er ongeveer 80 hulpverleners onderdeel van

2020 wordt opgericht bestaat in eerste instantie uit

Toeslagen 010. In de tussentijd is er ook veel verloop

medewerkers van de ombudsman en de ambtelijke

onder de hulpverleners en in maart 2023 zijn er nog

| WERKEN AAN EEN TOEKOMST NA DE TOESLAGENAFFAIRE

14

zo’n 60 hulpverleners actief5. Het aantal is sindsdien

Bovendien leidt het tot fragmentatie in de organisatie,

weer aan het stijgen. Bij publicatie zijn er bijna 100

wanneer voor allerlei doelgroepen een aparte struc-

hulpverleners actief.

tuur wordt opgezet.

Met de snelle groei van het aantal betrokken ambte-

Beide modellen (in eigen teams en in wijkteams)

naren (beleidsmakers, uitvoerders), wordt ook de

worden toegepast en weer opzijgeschoven. Vanuit

vraag belangrijk waar deze ambtenaren hun ‘thuis’

verschillende posities in de organisatie (coaches

hebben in de organisatie. Hoe verhouden de hulp-

Toeslagen, wijkteams, programmateam, directie)

verleners Toeslagenaffaire zich bijvoorbeeld tot de

bestaat er weerstand tegen de ene of de andere

wijkteammedewerkers? Uit de interviews en docu-

constructie, met soms ook binnen deze groepen

mentatie blijkt dat er de nodige wisselingen hebben

verschillende voorkeuren. Ook de derde constructie,

plaatsgevonden in de organisatiestructuur. Zonder

waarbij de Wijkcoaches Toeslagen deels onderdeel

deze in detail te bespreken, komt het erop neer dat

zijn van het wijkteam en deels een eigen team vormen,

er meerdere keren wordt gewisseld in de volgende

wordt ingevoerd en teruggedraaid vanwege ondui-

constructies:

delijkheden die het creëert in taken en aansturing. Respondenten, van directie tot uitvoering, erkennen

1.

De coaches Toeslagen vormen een eigen team;

dat de wisselingen in organisatiestructuur voor veel

2.

De coaches Toeslagen zijn onderdeel van een

onrust en stress hebben gezorgd, met name onder de

wijkteam;

Wijkcoaches Toeslagen die niet wisten bij welk team

De coaches Toeslagen zijn onderdeel van een

ze welkom waren en in korte tijd veel veranderingen

wijkteam, maar vormen óók een eigen team.

voor hun kiezen kregen. Op managementniveau wordt

3.

onderkend dat er hierover mogelijk niet altijd goed is Achter elk van deze constructies liggen verschillende

gecommuniceerd. De snelheid en de druk waaronder

overwegingen ten grondslag. Uitgangspunt van de

de aanpak en structuur moesten worden ontwikkeld,

aanpak Toeslagenaffaire is dat gedupeerde gezinnen

heeft een belangrijke rol gespeeld. Zoals een respon-

ruimhartig moeten worden ondersteund; deze onder-

dent het uitdrukt:

steuning is maatwerk en volgt geen vastgesteld protocol met begin- en eindpunt. De problematiek van

Zo’n organisatie die heel organisch ontstaat, maar

gedupeerde gezinnen is bovendien groot en complex

wel onder veel druk staat, dat leidt tot heel veel

en vereist specialistische kennis als het gaat om trauma

gedoe op de werkvloer.

en emotioneel herstel. De uniciteit en complexiteit van de aanpak pleit ervoor om de coaches Toeslagen

Vanuit de erkenning dat de ondersteuning aan gedu-

onder te brengen in een eigen team. Vanuit een ander

peerde Rotterdammers veel baat heeft bij rust en

perspectief is de redenatie dat er in de wijkteams veel

duidelijkheid in de organisatie, wordt eind 2022 en

kennis aanwezig is van specifieke problematiek, zoals

in de eerste helft 2023 een aangepast model ontwik-

schulden, huiselijk geweld en kindermishandeling –

keld en ingevoerd. In dit model zijn de Wijkcoaches

problematiek die mogelijk óók bij gedupeerde gezinnen

Toeslagen onderdeel van zowel wijkteam als een

van de Toeslagenaffaire speelt. Het is onwenselijk als

Toeslagenteam (zoals in constructie 3), maar nu met

er geen gebruik wordt gemaakt van deze expertise op

een specifieker geformuleerde verdeling van taken en

het moment dat de aanpak Toeslagenaffaire los van de

verantwoordelijkheden. De dagelijkse aansturing van

wijkteams komt te staan.

de Wijkcoaches Toeslagen (bijvoorbeeld de toewijzing van cases) berust bij de wijkteamleider.

5 Gemeente Rotterdam, Programmateam Toeslagen010 (2023) Monitor maart Toeslagenaffaire kinderopvang

| WERKEN AAN EEN TOEKOMST NA DE TOESLAGENAFFAIRE

15

Organisatiestructuur Maatschappelijke Ondersteuning in de Wijk 2

Maatschappelijke Ondersteuning in de Wijk 1

Beleid

Andere onderdelen zoals

Uitvoering

Programmateam Toeslagen

Gemeentelijke inzet & projecten

Rayons (4)

Toeslagenteams (5)

Wijkteams (43)

Prestatie010 Kredietbank Rotterdam

Andere onderdelen zoals

…

Huiselijk Geweld en Kindermishandeling Moeders van Rotterdam …

Toeslagencoach

De inhoudelijke aansturing van de ondersteuning,

Er zijn op moment van schrijven vijf Toeslagenteams

waaronder de bespreking van dilemma’s in specifieke

en 43 wijkteams.

cases, is de verantwoordelijkheid van de managers van de Toeslagenteams. Zij zijn ook verantwoordelijk

De ervaringen van Wijkcoaches Toeslagen met

voor zaken als HR en professionele ontwikkeling.

collega’s in de wijkteams en de managers van de

De gedachte hierbij is dat de Wijkcoaches Toeslagen

Toeslagenteams, alsook de organisatorische randvoor-

daardoor enerzijds een duidelijke ‘thuishonk’ hebben

waarden waarbinnen zij moeten werken, komen in

(de wijkteams, met de locaties in de wijk als fysieke

hoofdstuk 5 aan bod.

uitvalsbasis), waar ook expertise kan worden uitgekrijgen voor de uitzonderlijke ondersteuning die ze

2.3. De bouwstenen: werkwijze vanuit praktijkervaringen

bieden aan gedupeerde Rotterdammers.

De projectafdeling PPMO Frontlijn van de Gemeente

wisseld, en anderzijds specifieke sturing en intervisie

Rotterdam heeft tien maanden na de start van het De organisatiestructuur zoals die nu is ontwikkeld

Hulpteam Toeslagen 010 op verzoek van het hulpteam

ziet er (enigszins versimpeld) als volgt uit (zie boven-

de aanpak beschreven op basis van gesprekken met

staande figuur).

coaches en ouders. Hierbinnen zijn negen bouwstenen geïdentificeerd (bron “Werkwijze HTT010

In de figuur is te zien dat er twee directies betrokken

versie 1.2”). Ze vormen enerzijds een ‘foto’ van de

zijn bij de aanpak Toeslagenaffaire. De directie

ondersteuning zoals die op dat moment plaatsvindt en

Maatschappelijke Ondersteuning in de Wijk 2

vormen anderzijds het kader en uitgangspunt voor het

(afgekort: MOW2) is eindverantwoordelijk voor de

vervolg van hulpverlening. De bouwstenen worden

aanpak. Onder MOW2 valt ook het programmateam

hieronder kort benoemd en toegelicht:

Toeslagen, dat verantwoordelijk is voor het maken van beleid en de afstemming met partijen op nationaal

1.

Eerste contact leggen. Het eerste contact is

niveau (Belastingdienst, Ministeries). De uitvoering

zo laagdrempelig mogelijk. Coaches leggen het

valt onder de verantwoordelijkheid van MOW1. Ook

eerste contact door een bericht te sturen aan

de hierboven beschreven tweezijdige aansturing van

het gezin via WhatsApp. Daarnaast is het eerste

de Wijkcoaches Toeslagen (vanuit wijkteam en vanuit

contact persoonlijk: coaches stellen zichzelf

toeslagenteam) is weergegeven in het figuur.

voor en gebruiken een profielfoto met hun eigen

| WERKEN AAN EEN TOEKOMST NA DE TOESLAGENAFFAIRE

16

gezicht (in plaats van een logo of visitekaartje).

Daarnaast worden kleine doelen gesteld voor de

Ook proberen coaches op verschillende manieren

korte termijn (bijv. voor komende drie weken).

contact te krijgen met het gezin en geven zij niet

2.

Het geloof in eigen kunnen vergroten. Om het geloof van ouders in hun eigen kunnen te

te komen.

vergroten, gaan coaches na wat voor ouders

Vertrouwen versterken. Het versterken van het

belangrijk is in het leven en zij proberen dit te

vertrouwen van de ouder in zichzelf en in anderen

vertalen naar acties en/of persoonlijke doelen.

staat centraal in de ondersteuning. Dit doen

Ook geven zij complimenten aan ouders en

coaches door eerlijk en transparant te zijn over

besteden zij aandacht aan positieve factoren.

wat wel en niet mogelijk is en door na te komen

Verder kijken coaches waar zij ademruimte

wat zij beloven. Vanuit hun houding laten coaches

kunnen creëren door praktische ondersteuning

zien dat ze er zijn en blijven voor het gezin. Zij

te bieden aan ouders.

benaderen ouders vanuit een gelijkwaardige

3.

8.

op wanneer het niet meteen lukt om in contact

9.

Omgaan met trauma. Coaches maken de mentale

houding. Daarnaast gaan coaches sensitief om

gezondheid van de ouder of het gezin bespreek-

met de emoties van de ouder door complimenten

baar. Indien nodig overleggen coaches met de

en waardering uit te spreken over het delen van

gedragsdeskundige over specialistische hulp en

hun verhaal.

zoeken zij passende hulp. Er wordt begrip getoond

Erkenning geven. Coaches erkennen richting

voor de situatie en het tempo van de ouder en

de ouders dat er fouten zijn gemaakt. Zij geven

het gezin.

ruimte voor emoties van ouders die gepaard gaan

4.

5.

6.

met de toeslagenaffaire en houden hier in het

Deze bouwstenen vormen tezamen de (gewenste)

contact rekening mee.

attitude en professionaliteit van coaches (zoals

Toegankelijk zijn. Coaches stellen zich toeganke-

beschikbaar zijn, begrip tonen, erkenning geven) en

lijk op. Dit doen zij door (makkelijk) bereikbaar te

doelen van de ondersteuning (zoals stress verlagen,

zijn, maar ook door aanwezig en benaderbaar te

vertrouwen in zichzelf en anderen vergroten). In de

zijn, oprechte interesse te tonen en een betrokken

beschreven werkwijze wordt aangegeven dat de

houding te hebben.

ondersteuning aan gezinnen vanuit HTT010 niet te

Contact houden. In het contact met ouders

vatten is in een proces met heldere processtappen.

hanteren coaches een rustige, open houding.

Het belangrijkste is dat coaches in contact komen en

Coaches luisteren actief naar het verhaal van

blijven met een gezin en dat zij hun tempo en proces

ouders. Zij nemen voldoende tijd voor de ouder

volgen tijdens de ondersteuning. Hierbij leveren de

of de jongere en handelen vanuit menselijkheid.

coaches maatwerk en kijken zij per gezin wat op

Stress verlagen. Om de stress te verlagen bij het

welk moment nodig is. In het volgende hoofdstuk

gezin bespreken coaches bij elk gesprek vooraf met

beschrijven we het perspectief van gezinnen op de

de ouder wat de verwachtingen zijn. Zaken die het

ondersteuning door coaches aan de hand van de

meeste stress geven worden in kaart gebracht en

hierboven geschetste werkwijze en de ervaren effecti-

er wordt direct geprobeerd die stress te verlagen.

viteit van deze ondersteuning.

Ook bespreken coaches wat de impact is van stress op gedrag. Coaches bieden ouders de ruimte door niet te informeren naar een hulpvraag of te sturen naar zelfredzaamheid, maar wel stapsgewijs toe te werken naar zelfredzaamheid. 7.

Het tempo en proces van het gezin centraal stellen. Coaches volgen het tempo en het proces van het gezin. Dit doen zij door het gezin een luisterend oor te bieden, ruimte te geven voor hun verhaal en door te vragen naar wat zij echt willen.

| WERKEN AAN EEN TOEKOMST NA DE TOESLAGENAFFAIRE

17

HOOFDSTUK 3

PERSPECTIEF GEZINNEN OP ONTVANGEN ONDERSTEUNING

| WERKEN AAN EEN TOEKOMST NA DE TOESLAGENAFFAIRE

18

In dit hoofdstuk wordt beschreven wat het ­perspec-

Ouders en kinderen konden zelf kiezen op welke

tief is van gezinnen op de ondersteuning die wordt

locatie het interview plaatsvond; van de afgenomen

geboden door de Wijkcoaches Toeslagen. We starten

interviews met ouders die hulp ontvangen vonden er

het hoofdstuk met de beschrijving van de methode

8 plaats bij ouders thuis, 4 op Erasmus Universiteit

van dataverzameling (3.1), schetsen het perspectief

Rotterdam en 5 op publieke locaties. De gesprekken

van ouders op de vorm en kwaliteit van ondersteuning

met kinderen vonden thuis (1 kind) of op publieke

die zij krijgen (3.2) en de ervaren effecten van deze

locaties (2 kinderen) plaats. De gesprekken met de

ondersteuning (3.3).

ouders zonder hulp vonden bij de deelnemers thuis plaats. Elke deelnemende ouder en elk deelnemend

3.1. Methode van onderzoek binnen gezinnen

kind ontving een cadeaubon met de waarde van 25 euro als dank voor deelname aan het onderzoek. Alle interviews zijn woord voor woord uitgeschreven

We hebben 17 ouders gesproken, waarbij het Hulpteam

(i.e., verbatim getranscribeerd), inclusief bijvoorbeeld

Toeslagen010 heeft geholpen om contact te leggen

herhalingen en woorden zoals “uh” en “haha”. Deze

met de ouders. Daarnaast spraken we 3 kinderen van

transcripten zijn vervolgens ingevoerd in Atlas.ti23

gedupeerde ouders, waarvan 2 meerderjarige kinderen

(2023), een computerprogramma dat wordt gebruikt

die zelf ondersteuning ontvingen en 1 minderjarig kind

om kwalitatieve gegevens te structureren. De infor-

waarvan de ouder ondersteuning ontving, maar het kind

matie uit de interviews met ouders die hulp ontvangen

zelf nog niet. Ook hebben we twee ouders gesproken

is in meerdere rondes geanalyseerd. Hierbij maken we

die wel ondersteuning zouden willen ontvangen

gebruik van de Constant Comparative Method6: door

vanuit het hulpteam, maar deze ondersteuning op het

voortdurend de codes binnen en tussen de interviews

moment van interviewen (nog) niet hebben gekregen.

te vergelijken, vatten we de inhoud in categorieën en

De input vanuit deze interviews nemen we mee in de

thema’s samen. We begonnen met het coderen van

aanbevelingen en lessen voor de toekomst.

een interview, regel voor regel. Daarna werden de codes op de volgende manier in stappen uitgebreid

De interviews vonden plaats tussen mei 2023 en

en geordend: (a) ordening op basis van de verschil-

september 2023. Het betroffen semigestructureerde

lende algemene thema’s waarop ouders zijn bevraagd

interviews van maximaal 60 minuten met voor

en de bijbehorende specifieke vragen (bijvoorbeeld

de ouders en kinderen die hulp ontvangen vooraf

de domeinen waarop zij hulp ontvangen of hun

geformuleerde vragen gebaseerd op de werkwijze

tevredenheid met de coach); (b) het toevoegen van

gehanteerd binnen het hulpteam, waarbij er ruimte

nieuwe (sub)codes op basis van meerdere interviews

was voor doorvragen. Het doel van deze interviews

(inductieve codering, bijvoorbeeld “betrokkenheid”);

was om een beeld te krijgen van de ervaringen van

(c) het met elkaar vergelijken van de codering tussen

ouders en kinderen met de ondersteuning vanuit het

interviews om tot heldere en betekenisvolle codes te

Hulpteam Toeslagen010. De volgende onderwerpen

komen en deze te organiseren.

kwamen aan bod: het eerste contact in de ondersteuning, kwaliteit van professioneel handelen (gericht

Om de samenhang en consistentie zo groot mogelijk te

op de beschreven bouwstenen van de aanpak, zie

maken zijn na het coderen van alle interviews codes

Hoofdstuk 2), ervaringen met en vertrouwen in de

indien mogelijk samengevoegd of hernoemd. Zo omvat

geboden ondersteuning, de ervaren effectiviteit van

het overkoepelende thema ‘tevredenheid over coach’

en tevredenheid over de ondersteuning en suggesties

onder meer het thema ‘positief’, dat onder andere de

om de ondersteuning te verbeteren.

subthema’s ‘coach is duidelijk’ en ‘luistert naar de

6 Boeije, H. (2002). A purposeful approach to the constant comparative method in the analysis of qualitative interviews. Quality and quantity, 36, 391-409.

| WERKEN AAN EEN TOEKOMST NA DE TOESLAGENAFFAIRE

19

­hulpvraag van ouder’ bevat. Tijdens het coderen van

Ongeveer de helft van de ouders benoemt dat de

de laatste interviews was hierbij merkbaar dat het

aanloop naar de start van de hulp wat moeizaam

aantal nieuwe codes sterk afnam: de antwoorden op

verliep. Bijvoorbeeld omdat ze niet wisten waar

de interviewvragen leverde steeds minder nieuwe

ze moesten zijn, lang moesten wachten of het on­dui-

thema’s op (i.e., saturatie). Om de bevindingen te

delijk was of ze recht op hulp hadden. Ouders geven

ordenen, hebben we, naast het beschrijven van

bijvoorbeeld aan:

thema’s die uit de interviews naar voren komen (i.e. overkoepelende thema’s, thema’s en subthema’s),

En toen ben ik zelf gaan bellen met de gemeente. Ik

7

ook bepaalde codes geteld . We hebben bijvoorbeeld

werd van het kastje naar muur gestuurd en uiteinde-

geteld in hoeveel interviews is gecodeerd dat ouders

lijk heb ik het serviceteam gebeld. Wat moet ik doen?

vinden dat de coach goed luistert. Deze telling worden

(Ouder 16)

in de tekst ondersteund met letterlijke tekst (“quotes”) uit de transcripten. Voor het vergroten van de lees-

Ik heb al zo lang gewacht, want het ging steeds mis, in

baarheid gebruiken we geen aantallen in de tekst,

het begin, met het plaatsen van mijn dossier, zeg maar,

maar gebruiken we ‘enkele’ als iets in minder dan

bij een contactpersoon vanuit de gemeente. Dat ik ook

4 transcripten terugkwam, oftewel door minder dan

vragen had vanuit m’n gezin en ondersteuning nodig

4 ouders werd aangegeven, ‘meerdere’ als het om

had. Dus dat lukte niet één, twee, drie. Toen moest

4–6 transcripten ging, ‘ongeveer de helft’ als dit in

ik elke keer bellen, bellen en dan had ik iemand van

7–9 transcripten werd aangetroffen, en ‘een groot

de Belastingdienst en toen had zij dan een beetje een

deel/veel’ als dit in 10–12 transcripties werd

boze reactie naar iemand [van de gemeente] gestuurd

aangetroffen, en de meeste’ of ‘bijna alle’ indien

van: Joh die mevrouw wacht al zo lang en ze heeft nog

gevonden in 13 of meer transcripten. Omdat veruit

niemand doorgekregen. Dus ik moet steeds wachten,

de meeste coaches vrouw zijn spreken we over

wachten. (Ouder 3)

‘zij’/‘haar’ als het gaat over coaches, dit kan echter over een man of vrouw gaan.

Nou, ik heb eigenlijk heel veel onzin moeten aanhoren totdat hij mij heeft aangemeld, zodat [naam coach] op

3.2. Perspectief van ouders en kinderen

mijn pad kwam. Aan de telefoon, maar dat was ook gelijk, zoiets van ja: want mensen denken dat ze er recht op hebben en het werkt niet zo en bla en bla.

In deze paragraaf beschrijven we de ondersteuning

En ik denk nou: man, je weet niet eens wat ik heb

die ouders krijgen van Wijkcoaches Toeslagen. We

meegemaakt in mijn leven. Maar goed, hè, als jij gelijk

beschrijven eerst de toeleiding naar hulp en het eerste

mij zo wil oordelen, omdat ik dit nummer bel ... Dus

contact tussen ouder en coach en daarna de geboden

vandaar dat ik eigenlijk ook niet wist wat ik moest

hulp binnen gezinnen.

verwachten bij [naam coach], want ik heb al zo iemand aan de telefoon gehad. (Ouder 2)

3.2.1. Toeleiding naar hulp en eerste contact Aanmelding. Ongeveer de helft van de ouders geeft

Enkele ouders geven aan dat zij zelf de boot in eerste

aan dat zij zichzelf hebben aangemeld of zelf contact

instantie afhielden, omdat ze geen vertrouwen hadden

met de gemeente hebben opgenomen. Bijvoorbeeld

in het traject, ze zagen er tegenop om hun verhaal

nadat ze van andere ouders hadden vernomen dat

nogmaals te delen of omdat ze wantrouwend waren

hulp beschikbaar was. Een derde van de ouders geeft

tegenover het wijkteam. Opvallend is daarnaast dat

aan dat zij via een andere organisatie zijn door-

zes ouders aangeven dat ze eerder een andere coach

verwezen, bijvoorbeeld via het wijkteam of via de

hebben gehad binnen hetzelfde team. Bijvoorbeeld

belastingdienst. Eén ouder geeft aan dat ze proactief

doordat er wisselingen waren in het team, een eerdere

benaderd is door de gemeente.

coach een te grote caseload had, met verlof is gegaan

7 Sandelowski, M. (2001). Real qualitative researchers do not count: The use of numbers in qualitative research. Research in Nursing & Health, 24(3), 230-240. https://doi.org/10.1002/nur.1025

| WERKEN AAN EEN TOEKOMST NA DE TOESLAGENAFFAIRE

20

of een andere baan had. Voor één ouder was dit zelfs

Meerdere ouders geven aan dat hen daarnaast goed

de vijfde coach.

werd uitgelegd wat de bedoeling was. Enkele ouders geven aan dat de afspraak snel gemaakt was, dat de

Eerste contact. Een groot deel van de ouders geeft

coach heel helder was wat wel en niet mogelijk was,

aan dat het eerste contact met de coach telefonisch

dat er geen verplichtingen aan hingen, en dat de coach

of via de app was. Andere ouders hadden direct een

meteen tegoedbonnen mee had.

afspraak op locatie of bij hen thuis. Meerdere ouders geven aan dat ze van tevoren niet goed wisten wat ze

Goed, ik heb gewoon eerlijk aangegeven dat ik een

moesten verwachten en/of dat ze spanning ervaarden

soort van huiverig ben en dat ik eigenlijk slecht contact

rondom het eerste contact, vaak omdat hun ervaring

en slechte ervaringen heb met instanties. En dat dat

met instanties of eerdere hulpverlening negatief is

dat een van de redenen is waarom ik eigenlijk geen

geweest.

contact meer had opgenomen. Toen had ze me ook uitgelegd wat haar doel is, wat ze precies aan het doen

Uhm nou ja, toen had ik wel wat vragen, maar ik ben

is. Ze was heel duidelijk, eerlijk. Ze heeft me ook op

heel erg huiverig. Ik had zoiets van ja, weet je, ik ben

m’n gemak gesteld, waardoor ik ook makkelijker uhm

niet zo happig met instanties. Daar heb ik eigenlijk heel

kon vertellen hoe ik me voelde en wat ik ervan vond.

veel nare ervaringen mee, dus liever niet.

(Ouder 7)

(Ouder 6) Ongeveer de helft van de ouders was niet uitgeOngeveer de helft van de ouders geeft aan dat ze

sproken positief of negatief over het eerste bezoek.

het eerste contact met de coach heel prettig vonden,

Zij geven bijvoorbeeld aan dat het intens was om hun

bijvoorbeeld omdat de coach goed luisterde naar hun

verhaal te doen, dat het altijd afwachten is of het met

verhaal en de coach de ouder op zijn/haar gemak

iemand klikt of dat ze het moeilijk vonden zich direct

stelde. Twee ouders geven ook nog expliciet aan dat

open te stellen richting de coach (een beetje afwach-

er snel contact was opgenomen.

tend waren).

Onderzoeker: En hoe was het eerste contact? Ouder: Ja, heel fijn eigenlijk, ja, heel open. Ze gaf me

3.2.2. Hulp binnen de gezinnen Inhoud. De meeste ouders ontvangen hulp op

gewoon een fijn gevoel dat ik gewoon open kon praten,

meerdere gebieden (tussen 1 en 4 leefgebieden).

zonder veroordeling. Of ja, ze stond gewoon open om

De meest genoemde hulp is in de vorm van mate-

te luisteren. (Ouder 13)

riële hulp. Deze bestaat meestal uit spullen voor de inrichting van het huis (onder meer een vloer, witgoed,

Enkele ouders geven aan het eerste contact minder

meubels), gevolgd door fietsen en laptops voor

prettig te hebben ervaren, specifiek omdat ze het

kinderen.

gevoel hadden niet prettig bejegend te worden of het gevoel hadden dat de coach geen voorkennis over de

Een (volwassen) kind (Kind 2; inmiddels zelf ouder van

situatie had.

een kind) zegt hierover:

Eerste bezoek. Het eerste bezoek vond afwisselend

Als ik die laptop voor school niet zou krijgen, dan

bij ouders thuis of op een locatie van de gemeente

weet ik echt niet hoe ik het zou doen. Zou ik daar in

plaats. Een ouder geeft expliciet aan dat zij zelf mocht

de klas zitten, terwijl iedereen naar mij zou staren,

kiezen waar de kennismaking plaatsvond. Ongeveer

zou mijn mentor vragen: ‘Ja, waar is je laptop nou

de helft van de ouders geeft aan het eerste bezoek

[naam]?’. Dus dat. Dat is wel een van de dingen die

als heel positief te hebben ervaren. Zij benoemen

mijn stress heeft verlaagd. Op het moment dat [naam

hierbij dat de coach goed luisterde en ze het gevoel

wijkcoach] mijn laptop had besteld. En dat ze ook zei

kregen dat er, samen met hen, meteen een plan

van: het komt aan en binnen veertien dagen.

gemaakt werd. Het gevoel van “het samen doen” wordt meerdere keren benoemd als belangrijk hierbij.

| WERKEN AAN EEN TOEKOMST NA DE TOESLAGENAFFAIRE

21

Daarnaast noemen de meeste ouders het krijgen van

ongeschikt, en/of ontvangen via andere instanties al

sociale steun (een luisterend oor, iemand die meedenkt,

fysieke en/of mentale zorg. Drie ouders geven aan wel

psychosociale steun) of praktische hulp (hulp bij het

hulp bij zorg te willen en drie ouders geven aan wel

krijgen van overzicht, het invullen van aanvragen/

hulp te willen bij wonen maar dat dit niet kan of dat

documenten/papieren of bij het contact met andere

het nog niet gelukt is.

(overheids-) instanties, zoals helpen bij opstellen van mails, voorbereiden van telefonisch contact of meegaan

En ik wil ook vragen of ik iets van uh.. nou.. psycholo-

naar afspraken). Ouders beschrijven dat als volgt:

gische hulp, dat is wel een groot woord, maar of ik iets voor mijn mentale gezondheid kan krijgen. Want...ik

Ik denk vooral een luisterend oor op momenten, en op

begin weer te trillen, haha. Het was een tijdje dat wij

het moment dat ik het gewoon niet meer kon of dat ik

gewoon echt heel moeilijk hadden, weet je, het was

gewoon niet meer wist wat ik moest doen… dan had ik

echt heel moeilijk. En daarna werd het wel normaal

iemand om mee te praten, dus ik denk dat dat voor mij

en nu ineens komen ze met allerlei dingen met: je had

op dat moment heel fijn was. (Ouder 11)

eigenlijk gelijk. (Ouder 15)

Het is door [naam coach] dat ik gewoon alles in kaart,

Nee, nee, nee, dat niet [hulp bij zoeken naar een huis].

alles helderder krijg. (Ouder 16)

Want ik vroeg eerst urgentie aan, want ik had ook uitgelegd hoe ik aan deze woning kwam, hoe dat ging.

Ja, overheidsdingen zeg maar wat ik niet... wat ik niet

Maar toen zei ze [de coach] van: ja, is eigenlijk geen

kan zeg maar, waar ik niet doorheen kom. (Ouder 4)

geldige reden. Want ja, ik heb een woning, we zijn veilig en ze komen wel helpen, zeg maar. Nou tips geven over

Ik kan heel goed met haar praten. Zij is heel empa-

het inschrijven bij [sociale woningbouw] en hoe ik meer

thisch en zij is echt ontvankelijk, zeg maar, ze luistert

kans maak. Maar ja, ze konden wel het huis, zeg maar,

en ze denkt gelijk mee in: wat zou je kunnen doen om

aantrekkelijk maken, zodat ik hier nog wel paar jaar

de situatie te verbeteren? En ik kan met haar heel goed