[23bb006994] Brief van Rekenkamer Rotterdam over doorwerken aan daklozenopvang

56

doorwerken aan daklozenopvang

en een zorgaanbieder dat zich richt op het signaleren van knelpunten in de uitvoering en bespreking van casussen.96 Ook zijn wijkteammedewerkers opgeleid om een speciale methodiek toe te passen om bankslapers te begeleiden (netwerkactivering van bankslapers).97 Verder is in 2022 de pilot Flexwonen gestart voor bankslapers die dakloos dreigen te worden (zie ook paragraaf 4-2-2).98 Dertig woonplekken zijn voor twaalf maanden verhuurd aan zelfredzame bankslapers. Het aangekondigde onderzoek in het plan van aanpak is inderdaad uitgevoerd. In navolging van dat onderzoeksrapport zijn verschillende acties uitgevoerd, waaronder de ontwikkeling van een ‘toolkit’ voor bankslapers en hoofdbewoners over financiële gevolgen. Verder is de instroom van bankslapers bij de KBR mogelijk gemaakt, mits de bankslaper een briefadres bij de gemeente heeft.99 Ook is aandacht besteed aan samenwerking tussen de wijkteams en de gemeentelijke afdeling W&I.100 De gemeente is in 2020 gestart met de aanpassing van de kostendelersnorm.101 Er is een zogenaamde tijdelijke uitzonderingstermijn die ervoor zorgt dat de verlaging van de bijstand niet direct ingaat. Deze tijdelijke vrijstelling is uitgebreid naar zes maanden met eventueel verlenging naar maximaal twaalf maanden.102 Bovendien vindt daarbij ondersteuning plaats van een wijkteammedewerker.

Verder is landelijk in 2023 de wettelijke leeftijdsgrens aangepast van 21 naar 27 jaar. Dit betekent dat huisgenoten pas vanaf 27 jaar meetellen bij het bepalen van de kostendelersnorm. Rotterdam heeft vooruitlopend op het ingaan van deze wetgeving al medio 2022 de verhoogde leeftijdsgrens toegepast. De gemeente heeft geen volledig zicht op de hoeveelheid bankslapers in Rotterdam. Een gebruikte indicatie is het aantal briefadressen, omdat deze veelal door bankslapers worden gebruikt. Niet alle bankslapers beschikken echter over een briefadres. Naar verwachting is het werkelijke aantal bankslapers hoger. In ‘Niet thuis geven’ constateerde de rekenkamer dat eind 2017 er 842 lopende briefadressen waren. Eind 2021 waren er 1.264 actieve briefadressen (zie tabel 4-3). Er zijn nog geen recentere cijfers gepubliceerd, maar in een interview met de rekenkamer wordt gesproken over een duidelijke toename van het aantal briefadressen in 2022 en 2023.103 Het is niet bekend of de toename van het aantal briefadressen iets zegt over het aantal bankslapers. In een interview met de rekenkamer geeft de gemeente aan dat het de afgelopen jaren eenvoudiger is geworden om een briefadres aan te vragen.

96 Interview ambtenaar. 97 De Universiteit van Amsterdam (UvA) heeft een onderzoek uitgevoerd naar de effectiviteit van netwerkactivering van bankslapers (een zogenoemde resourcemethodiek) . UvA, ‘Netwerkactivering bij Rotterdamse bankslapers’, juni 2022. 98 College van B en W, ‘Eindverslag plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’, 26 januari 2022. 99 College van B en W, ‘Voortgangsrapportage Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’, p. 7, 13 juli 2021. 100 College van B en W, ‘Voortgangsrapportage Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’, p. 7, 17 november 2020. 101 De kostendelersnorm betekent dat het aantal volwassen huisgenoten meetelt bij het bepalen van de hoogte van de bijstandsuitkering. Hoe meer volwassen personen in een huis wonen, hoe lager de uitkering. 102 College van B en W, ‘Eindverslag Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’, p. 4, 26 januari 2022. 103 Interview ambtenaar.

57

doorwerken aan daklozenopvang

tabel 4-3: aantal actieve briefadressen Rotterdam jaar

aantal

eind 2019

1.346

eind 2020

1.750

eind 2021

1.264

bron: College van B en W, ‘Raadsmonitor welzijn, zorg en jeugdhulp’, 2019, 2020 en 2021.

oordeel opvolging Aanbeveling 6a is geland in beleid. Er zijn daarnaast concrete afspraken gemaakt en acties uitgevoerd om samen met reclassering dakloosheid bij ex-gedetineerden tegen te gaan. Aanbeveling 6b van de rekenkamer is concreet en navolgbaar in beleid geland. Het college heeft verschillende maatregelen genomen om huisuitzettingen te voorkomen, hierover afspraken gemaakt met partners en deze aantoonbaar uitgevoerd. Het aantal huisuitzettingen vanuit corporatiewoningen is de afgelopen jaren aanzienlijk gedaald. Daarnaast heeft het college breder gekeken naar de aanpak van huisuitzettingen dan de specifieke aanbeveling van de rekenkamer. Aanbeveling 6c is concreet en navolgbaar opgevolgd in beleid. Het college heeft verschillende maatregelen genomen voor de ondersteuning van bankslapers, onder meer in de coördinatie tussen verschillende partijen en door versterking van het kennisniveau van wijkteams. Ook is de kostendelersnorm aangepast. 4-2-7

aanbeveling 7: verbeter de monitoring van de maatschappelijke opvang

aanbeveling Verbeter de monitoring van de maatschappelijke opvang zodat meer inzicht wordt verkregen in onafhankelijk vastgestelde resultaten van de ondersteuning door zorgaanbieders, wachtlijsten en uitval. Breng bovendien de tevredenheid van de tot de keten toegelaten daklozen systematisch in beeld.

toelichting aanbeveling en reactie college De rekenkamer concludeerde dat de gemeente onvoldoende informatie bijhield over wachtlijsten. Ook hield ze niet systematisch informatie bij over uitval uit de keten. Daardoor ontbrak het aan informatie om een goed beeld te krijgen van de knelpunten en de mate waarin er sprake was van succesvolle uitstroom. Bijna alle rapportages van de gemeente over maatschappelijke opvang bevatten disclaimers over beperkingen in de kwaliteit en de volledigheid. Bovendien trof de rekenkamer regelmatig aanzienlijke verschillen aan in de gepubliceerde analyses.104 Het college omarmde deze aanbeveling. Ze zei van mening te zijn dat de monitoring en resultaatsturing op de maatschappelijke opvang verbeterd kon worden en ze zei de

104 Rekenkamer Rotterdam, ‘Niet thuis geven’, p. 20, 2018.

58

doorwerken aan daklozenopvang

aanbeveling als stimulans te zien om de komende periode stevig op verbetering te sturen.105 stand van zaken opvolging In de ‘Collegebrief over Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’ staat dat deze aanbeveling is geland in actielijn 3 van het plan van aanpak en in de ‘Raadsmonitor welzijn, zorg en jeugdhulp.’106 In actielijn 3 is opgenomen dat er door verbeterde monitoring meer zicht moet komen op de in-, door- en uitstroom binnen de opvang. De gemeente wil de monitoring beter laten aansluiten op het online reserveringssysteem waar de gemeente in samenwerking met zorgaanbieders gebruik van maakt. In de praktijk wordt inmiddels gebruik gemaakt van een online reserveringssysteem en een registratiesysteem waarin cijfers worden bijgehouden van mensen die een CO-pas aanvragen, mensen die opnieuw een pas of verlenging aanvragen en mensen die toegang hebben gekregen maar hier geen gebruik van maken. Zoals duidelijk werd bij aanbeveling 1, wordt deze informatie door de gemeente en de zorgaanbieders gebruikt om te sturen op casusniveau. De mensen in de nachtopvang zijn hierdoor in beeld en verdwijnen minder snel van de radar.107 Het vervolg van de ondersteuning na uitstroom uit de eerste opvang wordt niet structureel gemonitord. Uit de interviews die de rekenkamer heeft gevoerd, blijkt dat de gemeente de twee systemen probeert te combineren om voortgang te monitoren.

Ook blijkt dat het nog “een uitdaging is om de data uit de systemen zodanig te analyseren zodat het ook casusoverstijgend gebruikt kan worden.” 108 Met de raadsmonitor wordt de zorg in brede zin gemonitord. Er zijn in de monitor aparte cijfers over dakloze mensen opgenomen. Er is echter geen informatie opgenomen over de tevredenheid van de tot de keten toegelaten dakloze mensen. Er is ook geen andere systematiek ontwikkeld om dit in kaart te brengen. oordeel opvolging Aanbeveling 7 is navolgbaar opgenomen in het ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’. Het beleid is wel nog weinig concreet. Er is alleen de doelstelling opgenomen dat de monitoring gekoppeld moet worden aan het online registratiesysteem. In de uitvoering zijn er stappen gemaakt in de monitoring. Er wordt meer informatie verzameld die wordt gebruikt om te sturen op casusniveau. Concrete acties om deze informatie casusoverstijgend voor monitoring te gebruiken zijn niet genomen. Ook beperkt het registratiesysteem zich tot mensen in de nachtopvang. Het biedt geen inzicht in resultaten van de ondersteuning door zorgaanbieders na uitstroom uit de nachtopvang. Ten slotte zijn er geen acties ondernomen om de tevredenheid van dakloze mensen systematisch in beeld te brengen.

105 Rekenkamer Rotterdam, ‘Niet thuis geven’, p. 36, 2018. 106 College van B en W, ‘Collegebrief over Plan van aanpak Kwetsbare Rotterdammers’, p. 26, 16 juni 2019. 107 Interview ambtenaar. 108 Interview ambtenaar en interview zorgaanbieder.

59

doorwerken aan daklozenopvang

4-2-8

motie ‘Housing First ook in Rotterdam’

motie “Draagt het college op: • om nog dit kalenderjaar afspraken te maken met de corporaties om een contingent woningen beschikbaar te stellen voor Housing First voor het jaar 2019; • gezien de behoefte aan HF dit contingent uit minimaal 25 woningen te laten bestaan, met de intentie om bij positieve evaluatie dit in de komende jaren te laten groeien; • een samenwerking op te zetten tussen corporaties, zorgaanbieders en gemeente om de opstart van HF in Rotterdam goed te begeleiden en te evalueren; • de raad te rapporteren over de contingent afspraken, de opzet van de samenwerking en de uitkomsten van de evaluatie.”109

stand van zaken opvolging De motie over Housing First is specifieker dan aanbeveling 2 van de rekenkamer ten aanzien van aantallen, samenwerking met partners en evaluatie. De gemeente is in 2019 de pilot Housing First gestart die huisvesting biedt aan vijfentwintig dakloze mensen (zie paragraaf 4-2-2). In de ‘Collegebrief over Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers uit 2019 is de raad geïnformeerd over de samenwerking tussen de gemeente en partners.110 Het college heeft in twee voortgangsbrieven (2020 en 2021) en een eindrapportage (2022) gerapporteerd over de aantallen dakloze mensen die via Housing First zijn gehuisvest.111 Ook is de raad over de evaluatie van Housing First geïnformeerd.112 oordeel opvolging De motie ‘Housing First ook in Rotterdam’ is concreet en navolgbaar opgevolgd in beleid en uitvoering van de aanbeveling over alternatieve opvang (zie ook paragraaf 4-2-2).

109 Gemeenteraad Rotterdam, motie ‘Housing First ook in Rotterdam’, 27 september 2018. 110 Gemeente Rotterdam, brief bij ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’, p. 23, 18 juli 2019. 111 Gemeente Rotterdam, Voortgangsrapportage Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’, 17 november 2020; Gemeente Rotterdam, Voortgangsrapportage Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’, 13 juli 2021; Gemeente Rotterdam, Eindrapportage Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’, 26 januari 2022. 112 College van B en W, ‘Afdoeningsvoorstel motie Housing First ook in Rotterdam’, 30 maart 2021.

60

doorwerken aan daklozenopvang

4-2-9

motie ‘Versterking inzet preventie dakloosheid’

motie “Verzoekt het college: • in het preventieplan dakloosheid een nieuwe set aan preventieve maatregelen te presenteren waarin in nauwe samenwerking met relevante actoren (Meldpunt Preventie Huisuitzettingen, reclassering, Kredietbank Rotterdam) nieuwe oplossingsrichtingen worden verkend; • in dit preventieplan maatregelingen op te nemen om de expertise van de wijkteammedewerkers over trajectbegeleiding te verhogen; • hierover te rapporteren aan de raad. 113

stand van zaken De motie vraagt om een preventieplan. Uit het onderzoek van de rekenkamer blijkt dat er geen preventieplan is gemaakt.114 De motie is na het verschijnen van de ‘Collegebrief over Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’ wel afgedaan. Er wordt voor de afdoening verwezen naar actielijnen 1 en 5 uit het plan van aanpak. Actielijn 1 richt zich op preventie en vroegsignalering van (O)GGZ-problematiek en licht verstandelijke beperking en op het verbeteren van de aanpak preventie huisuitzettingen, hulp en ondersteuning bankslapers (hier worden wijkteammedewerkers bij betrokken), intensivering aanpak schulden en intensivering nazorg na detentie.115 Actielijn 5 richt zich op maatschappelijke participatie, dat volgens het college ook bijdraagt aan preventie.116

In de uitvoering zijn er afspraken gemaakt en acties ondernomen rondom actielijn 1. Hierover is gerapporteerd onder aanbeveling 6 (zie paragraaf 4-2-6). Actielijn 5 draagt indirect bij aan preventie, maar sluit niet aan op de in de motie genoemde punten. Hier wordt daarom niet verder op ingegaan. oordeel opvolging De motie is gedeeltelijk geland in beleid en gedeeltelijk uitgevoerd. Er is geen preventieplan gemaakt en er is ook geen sprake geweest van een verkenning van nieuwe maatregelen of enige vorm van innovatie. Er is wel beleid opgesteld over het nemen van preventieve maatregelen in samenwerking met Meldpunt Preventie Huisuitzettingen, reclassering en de Kredietbank Rotterdam. Ook is er beleid gemaakt over het inzetten van de expertise van wijkteams. Zoals onder aanbeveling 6 (zie paragraaf 4-2-6) is beschreven, zijn er ook afspraken gemaakt en acties ondernomen om dit beleid uit te voeren.

113 Gemeenteraad Rotterdam, motie ‘Versterking inzet preventie dakloosheid’, 27 september 2018. 114 Interview ambtenaar. 115 College van B en W, ‘Collegebrief over Plan van aanpak Kwetsbare Rotterdammers’, p. 6, 16 juni 2019. 116 College van B en W, ‘Collegebrief over Plan van aanpak Kwetsbare Rotterdammers’, p. 6, 16 juni 2019.

61

doorwerken aan daklozenopvang

4-2-10

motie ‘Doorontwikkeling nachtopvang’

motie “Draagt het college op om een plan op te stellen voor de doorontwikkeling van de nachtopvang, als onderdeel van de doorontwikkeling van de (O)GGZ, en daarin aan te geven welke mogelijkheden het college ziet om: • nieuwe instrumenten ter voorkoming van dakloosheid te ontwikkelen en daarbij aan te geven hoe bestaande instrumenten ter voorkoming van dakloosheid worden ingezet; • de ontwikkelingen van kleinschalige woon-zorg initiatieven te stimuleren voor snellere uitstroom uit de crisisopvang en de regiogemeenten daarbij te betrekken; • meer ervaringsdeskundigen in te zetten om dakloosheid te voorkomen en uitstroom uit de opvang te bevorderen; • en ervoor te zorgen dat de toekomstige raadsmonitor Welzijn, Zorg en Jeugdhulp informatie bevat over de aanmeldingen bij Centraal Onthaal en cijfers die een goed beeld geven van de in- en uitstroom m.b.t. de nachtopvang.” 117

stand van zaken De motie is na het verschijnen van de ‘Collegebrief over Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’ afgedaan. Voor het eerste punt van deze motie verwijst het college in de brief naar de afdoening van de motie ‘Versterking inzet preventie dakloosheid’ Voor het tweede punt verwijst het college naar de actielijn ‘Huisvesting’ in het ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’. Voor het derde punt verwijst het college naar een nieuwe concept genaamd ‘Warm Welkom’. Met dit concept worden nieuwe cliënten binnen de nachtopvang op weg geholpen met een ‘warm welkom’. Er wordt voor gezorgd dat duidelijk is wat van hen wordt verwacht in de nachtopvang. Er wordt volgens het college binnen dit concept verkend of cliënten hiervoor ook aan ervaringsdeskundigen gekoppeld kunnen worden.118 Voor het vierde punt geeft het college aan dat de cijfers in de ‘Raadsmonitor welzijn, zorg en jeugdhulp’ van 2019 zijn opgenomen.119 Er zijn in de uitvoering verschillende acties ondernomen op de vier punten. De acties rondom het eerste punt zijn terug te vinden bij de uitwerking onder de motie ‘Versterking preventie dakloosheid’ (paragraaf 4-2-9). Het tweede punt is uitgewerkt onder aanbeveling 2 over Housing First (paragraaf 4-2-2). Voor het derde punt (inzet ervaringsdeskundigen) geldt dat de rekenkamer geen zicht heeft hoe het concept ‘Warm Welkom’ wordt toegepast en functioneert.

Het vierde punt (cijfers in raadsmonitor) is gerealiseerd. De rekenkamer constateert dat de gevraagde cijfers inderdaad zijn opgenomen, ook in de raadsmonitoren na 2019. Wat opvalt is dat deze motie door de titel ‘Doorontwikkeling nachtopvang’ breder is geïnterpreteerd dan de bedoeling was van de gemeenteraad. Geïnterviewde ambtenaren verwezen bij het bespreken van deze motie vooral naar de genomen maatregelen om meer rust, privacy en menselijkheid in de nachtopvang te brengen.

117 Gemeenteraad Rotterdam, motie ‘Doorontwikkeling nachtopvang’, 27 september 2018. 118 College van B en W, ‘Collegebrief over Plan van aanpak Kwetsbare Rotterdammers’, p. 9, 16 juni 2019. 119 College van B en W, ‘Collegebrief over Plan van aanpak Kwetsbare Rotterdammers’, p. 9, 16 juni 2019.

62

doorwerken aan daklozenopvang

Voorbeelden zijn het afschaffen van de stapelbedden, het verkleinen van de kamers en het introduceren van bedmeubels en bedbehoud.120 oordeel opvolging Het eerste punt van deze motie is geland in beleid en uitgevoerd. Het tweede punt van deze motie is eveneens geland in beleid en uitgevoerd. Het derde punt is uitgewerkt in een nieuw concept. Het is onbekend of en hoe dit concept functioneert. Het vierde punt is direct overgenomen.

4-3

opvolging samengevat In de onderstaande tabel is per aanbeveling en per motie samengevat in hoeverre sprake is van opvolging. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen opvolging in het beleid en de daadwerkelijke uitvoering. De tabel is gebaseerd op de gehanteerde normen uit tabel 4-1. Het oordeel is samengevat in drie begrippen: ‘ja’, ‘gedeeltelijk’ en ‘nee’. Het oordeel ‘ja’ is gegeven als aan alle relevante normen is voldaan. Van ‘gedeeltelijk’ is sprake in de situatie dat aan enkele normen wel en enkele normen niet is voldaan. Ook is dit oordeel gebruikt als aan de normen zelf in meerdere gevallen niet volledig is voldaan. Het oordeel ‘nee’ wordt gebruikt als aan geen van de normen is voldaan. Het kan ook voorkomen dat de uitvoering van de aanbeveling verdergaand is opgevolgd dan strikt volgens de tekst van de aanbeveling is gevraagd. In dergelijke gevallen is geoordeeld dat aan de norm is voldaan.

tabel 4-4: opvolging aanbevelingen aanbeveling

geland in beleid

daadwerkelijk uitgevoerd

a meest passende ondersteuner

nee

gedeeltelijk

b actieve monitoring casusniveau

nee

gedeeltelijk

1 terugdringen van uitval

c zicht houden behoeften daklozen

nee

nee

2 stimuleren alternatieve vormen opvang

gedeeltelijk

gedeeltelijk

a van daklozen zonder regiobinding

ja

ja

b van daklozen zonder OGGZ-problematiek

ja

ja

4 ketenbrede aanpak tekort plaatsen jongeren

ja

ja

5 verken wegnemen belemmeringen Rotterdamwet

ja

ja

a ex-gedetineerden met reclassering

ja

ja

b huisuitzettingen

ja

ja

3 aanpassing criteria toegang

6 preventie risicogroepen

c coördinatie ondersteuning bankslapers

ja

ja

gedeeltelijk

gedeeltelijk

ja

ja

motie versterking preventie dakloosheid

gedeeltelijk

gedeeltelijk

motie doorontwikkeling nachtopvang

ja

ja

7 verbetering monitoring motie Housing First

120 Interview ambtenaar.

63

doorwerken aan daklozenopvang

De meeste aanbevelingen zijn zowel vertaald in beleid als geheel of gedeeltelijk uitgevoerd. Te zien is dat aanbeveling 2 en 7 gedeeltelijk zijn opgevolgd. Aanbeveling 1 (zowel a, b en c) is als enige niet beleidsmatig opgepakt. Er zijn wel activiteiten uitgevoerd waardoor bij uitvoering twee keer ‘gedeeltelijk’ staat. Alleen bij aanbeveling 1c heeft zowel geen uitwerking in beleid als uitvoering plaatsgevonden. Van de moties is die over preventie dakloosheid niet volledig uitgevoerd.

64

doorwerken aan daklozenopvang

5 5-1

doorwerking nader bekeken

inleiding In dit hoofdstuk staat de volgende onderzoeksvraag centraal. • Welke factoren zijn van invloed geweest op de doorwerking van de aanbevelingen en moties? Paragraaf 5-2 schetst eerst een beeld van de mate van doorwerking van de aanbevelingen van de rekenkamer op vier vormen die in hoofdstuk 2 zijn onderscheiden. Vervolgens is in paragraaf 5-3 beschreven welke factoren hierop van invloed zijn geweest.

5-2

opvolging aanbevelingen In hoofdstuk 2 zijn de vier vormen van opvolging toegelicht: procedurele opvolging, beleidsmatige opvolging, conceptuele doorwerking en agenderende doorwerking. Hieronder worden de uitkomsten, zoals deze in de voorgaande hoofdstukken zijn gepresenteerd, vertaald naar deze vormen.

5-2-1

procedurele opvolging Het opvolgingsproces start op het moment dat het raadsbesluit is aangenomen. In het raadsbesluit worden de aanbevelingen van het rapport ‘Niet thuis geven’ overgenomen door de gemeenteraad. Daarbij wordt het college van B en W opgedragen binnen een half jaar te rapporteren over de voortgang. Deze afspraak is het college min of meer nagekomen. Uiteindelijk heeft de gevraagde rapportage iets meer tijd in beslag genomen en is het na negen maanden als onderdeel van een collegebrief toegezonden. Deze periode is volgens ambtenaren gebruikt om sessies met zorgaanbieders en andere relevante partijen te organiseren, intern aanvullende informatie te verzamelen en onderzoek uit te laten voeren. De aanbevelingen zijn thematisch verdeeld over teams met ieder een ambtelijk verantwoordelijke. De aanbevelingen van de rekenkamer zijn voornamelijk verwerkt in het ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’. In een brief aan de gemeenteraad in 2019 heeft het college beknopt per aanbeveling vermeld in welk document iedere aanbeveling nader is uitgewerkt.121 De terugkoppeling heeft niet de vorm van een plan van aanpak zoals in de verordening van de rekenkamer is opgenomen, maar past wel bij het algemener gestelde raadsbesluit (‘rapporteren over de voortgang’).

Doordat de brief voornamelijk gaat over het nieuwe plan van aanpak is de aandacht voor de aanbevelingen van de rekenkamer vrij beperkt. Inhoudelijk valt verder op dat de terugkoppeling op veel onderdelen tamelijk nietszeggend is. Er wordt over meerdere aanbevelingen alleen medegedeeld dat het “een

121 College van B en W, brief ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers (2019-2022) en diverse moties en toezeggingen’, 18 juli 2019.

65

doorwerken aan daklozenopvang

plek heeft gekregen” in een actielijn of in een andere beleidsstuk. Wat dit betekent is niet duidelijk. In de beleidsstukken zelf zijn vervolgens de verwerking van de aanbevelingen van de rekenkamer in meerdere gevallen niet goed herkenbaar. Zo treedt een zekere verwatering op die het inzichtelijk maken van de mate van opvolging bemoeilijkt. Na publicatie van het genoemde plan van aanpak heeft geen centrale sturing en monitoring meer plaatsgevonden op de realisatie van de aanbevelingen. De insteek van het college is dat de aanbevelingen allemaal zijn geland in beleid en daarmee zijn opgevolgd. Er is geen toetsing geweest of daadwerkelijk opvolging aan aanbevelingen is gegeven. Betrokkenen binnen en buiten de gemeente hebben ervaren dat zeker in het eerste jaar na het verschijnen van het rapport de aanbevelingen aandacht hebben kregen. Daarna verschilt de mate van aandacht per onderwerp. Bij een aantal thema’s heeft de gemeente langere tijd bevindingen uit het rapport gebruikt. Dit geldt bijvoorbeeld voor de aanbevelingen over de jongerenketen. Intern is een beknopte samenvatting opgesteld met de belangrijkste conclusies en aanbevelingen over jongeren. Deze is nog met enige regelmaat gebruikt. Een ander voorbeeld is dat bij de aanpak van bankslapers de aanbeveling van de rekenkamer aanleiding was om nadere analyse te doen en onderzoek te laten uitvoeren.

Bij andere aanbevelingen geldt dat de aandacht relatief snel verdween. De inzet van de gemeente ging daarbij uit naar de actielijnen uit het ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’ en andere beleidsstukken. 5-2-2

beleidsmatige opvolging Voor de beleidsmatige opvolging is gekeken of de aanbevelingen zijn terechtgekomen in beleidsdocumenten en of er vervolgens daadwerkelijk uitvoering aan is gegeven. Ook is naar de opvolging van moties gekeken. De landing van aanbevelingen in beleidsstukken laat een wisselend beeld zien (zie paragraaf 4-4 voor de overzichtstabel). Voor vier aanbevelingen (inclusief deelaanbevelingen) geldt dat deze in lijn met de aanbeveling zijn vertaald in beleid. Dit betekent dat deze navolgbaar zijn vastgelegd en dat geconcretiseerd is wat de gemeente gaat doen en dit in lijn is met de bedoeling van de rekenkamer. Het gaat dan om aanbevelingen over het aanpassen van de criteria voor toegang, over een ketenbrede aanpak voor jongeren, over het wegnemen van belemmeringen uit de Rotterdamwet en over preventieve maatregelen voor risicogroepen. Twee aanbevelingen hebben gedeeltelijk een plaats gekregen in beleidsdocumenten. Dit zijn de aanbevelingen om alternatieve vormen van opvang te stimuleren en de monitoring te verbeteren. Voor aanbeveling 1 (over terugdringen van uitval) geldt voor alle drie de deelaanbevelingen dat de rekenkamer hier geen herleidbare opvolging van heeft aangetroffen in documenten. Opvallend is dat aanbeveling 1a geamendeerd is aangenomen door de raad, maar in collegestukken wordt geconstateerd dat deze aanbeveling niet is overgenomen.

Hierdoor zou dus geen vervolg meer nodig zijn.

66

doorwerken aan daklozenopvang

De daadwerkelijke uitvoering is getoetst door te kijken of acties aantoonbaar zijn uitgevoerd, of er afspraken met stakeholders zijn gemaakt en of de raad hierover werd geïnformeerd. Over de daadwerkelijke uitvoering is de rekenkamer iets positiever dan over de beleidsmatige landing. Dat komt met name omdat bij aanbeveling 1a en b er wel activiteiten in gang zijn gezet die passen bij de bedoeling van de deelaanbevelingen. De rekenkamer heeft geen heldere verklaring voor deze doorwerking in de uitvoering zonder de bijbehorende beleidsmatige vertaling. Bij de andere aanbevelingen is er geen verschil tussen het oordeel over de landing in beleid en over de daadwerkelijke uitvoering. Blijkbaar is een goede landing van een aanbeveling in beleid ook een indicatie voor het vervolgens goed oppakken van de uitvoering. De drie moties zijn voornamelijk verdere invulling van aanbevelingen van de rekenkamer. Voor twee moties (‘Housing First’ en ‘Doorontwikkeling’) geldt dat deze volledig zijn opgevolgd. Het bijzondere van de motie over de doorontwikkeling is dat deze vaak wordt aangehaald als impuls voor aanpassingen ter verbetering van de privacy en het aantal bedden per kamer. De inhoud van de motie is echter anders. 5-2-3

conceptuele doorwerking De mate waarin conceptuele doorwerking optreedt, is lastiger vast te stellen dan de voorgaande twee vormen. Verandering in kennis en opvattingen dient immers bij betrokkenen zelf plaats te vinden en is daarmee minder goed feitelijk te meten. Via interviews met ambtenaren heeft de rekenkamer hier wel een indruk van gekregen. Uit de gesprekken maakt de rekenkamer op dat deze verandering in beperkte mate is opgetreden. De aanbevelingen die zijn gericht op aanscherpingen van bestaande afspraken of werkprocessen zijn het beste opgevolgd. Het gaat dan bijvoorbeeld om de aanbevelingen over de criteria voor toegang, afspraken met de reclassering of over huisuitzettingen. Aanbevelingen en moties die veranderingen van meer fundamentelere aard vergen (over het terugdringen van uitval, totstandkoming van alternatieve vormen van opvang en innovatie in preventie) zijn beperkter ingevuld dan de rekenkamer en de gemeenteraad beoogden. Positieve voorbeelden zijn er ook. Zo zien ambtenaren een kentering in het denken over huisuitzettingen waar zowel het rapport ‘Niet thuis geven’ als het eerder verschenen ‘Hulp buiten bereik’ een bijdrage aan hebben geleverd. De rekenkamerrapporten pasten in bredere maatschappelijke verandering van de houding tegenover schulden. Hierin is meer aandacht voor de psychologie achter schulden en het belang deze te voorkomen.

Het voorkomen van huisuitzettingen is daar een belangrijk onderdeel van. Een ander positief voorbeeld is het oppakken van Housing First. De doorwerking trad daarbij zowel op bij de gemeente als bij betrokken zorgaanbieders en woningcorporaties. De aanbeveling van de rekenkamer versterkte de aandacht voor deze methode op ambtelijk en vooral politiek-bestuurlijk niveau. In combinatie met de raadsmotie vergrootte de aanbeveling ook de bereidheid bij andere partijen om Housing First op te pakken. Ook hierbij paste de aanbeveling van de rekenkamer in een landelijke beweging en bijbehorende media-aandacht waarin de goede resultaten die met Housing First in het buitenland werden geboekt werden onderstreept.

67

doorwerken aan daklozenopvang

5-2-4

agenderende doorwerking Het onderzochte thema was zeker geen onbekend terrein voor de ambtelijke organisatie en het gemeentebestuur. Het onderzoek heeft dakloosheid daarom niet als nieuw thema geagendeerd. Wel constateren verschillende betrokkenen dat het rapport de urgentie van het aanpakken van knelpunten extra op de kaart heeft gezet. Vanuit dit perspectief is dus wel enigszins sprake van een hernieuwde doorwerking op het agenderende niveau. Ook van enkele specifiek belichte thema’s in de conclusies en aanbevelingen ziet de rekenkamer enige agenderende werking uitgaan. Dit geldt met name voor de aandacht voor Housing First als alternatieve vorm van opvang en voor de specifieke aandacht voor de doelgroep jongeren. Housing First heeft structurele aandacht gekregen en heeft nu een duidelijke eigen plaats verworven. Voor jongeren gold dat zij als doelgroep met hun specifieke knelpunten relatief onderbelicht waren.

5-3

bepalende factoren Of en in welke mate aanbevelingen uiteindelijk worden opgevolgd, is afhankelijk van diverse factoren. De rekenkamer heeft in de interviews gekeken naar drie categorieën factoren die een rol kunnen spelen bij de opvolging:122 • Kwaliteit van het onderzoek. Hieronder verstaat de rekenkamer een breed scala aan factoren die variëren van methodische aspecten tot helderheid van het rapport, onderbouwing van de bevindingen en de mate waarin de bevindingen herkenbaar zijn. • Interne factoren. Dit gaat om factoren die binnen de ambtelijke organisatie de landing van een onderzoek bepalen. Het gaat dan met name om draagvlak voor het oppakken van vervolgacties en het politiek klimaat. • Externe factoren. Hieronder verstaat de rekenkamer de beïnvloeding door ontwikkelingen buiten de ambtelijke organisatie. Dat kan gaan om landelijke beleidsontwikkelingen of maatschappelijke trends. De eerste factor kan de rekenkamer direct zelf beïnvloeden. De andere factoren vallen maar beperkt binnen de invloedsfeer van de rekenkamer. Niettemin is het voor de rekenkamer wel van belang zich bewust te zijn van de invloed van deze factoren. kwaliteit onderzoek Een belangrijke factor die in veel interviews is genoemd is de herkenbaarheid van de conclusies en aanbevelingen.

Voor veel conclusies en aanbevelingen gold dat deze voor betrokken ambtenaren niet als verrassing kwamen, maar wel bijdroegen aan interne en externe bewustwording. “De problemen die de rekenkamer schetste in het rapport waren in beeld, maar kregen zo meer urgentie.” In de meeste interviews werd de aandacht die het rapport en de aanbevelingen richtten op specifieke thema’s ten aanzien van dakloosheid als positief ervaren. Een tweede factor is de mate waarin de aanbevelingen concreet zijn over de gewenste vervolgactie. De aanbevelingen in het rapport ‘Niet thuis geven’ verschillen in hoe

122 Dit komt deels overeen met categorieën die zijn onderscheiden in Keulen, S., ‘Doorwerking van lokaal rekenkameronderzoek: een empirische zoektocht naar succesfactoren van gebruik’, in Bestuurswetenschappen 2021 (75) 2. Op basis van literatuurstudie naar factoren die het gebruik van evaluaties verklaren, worden drie categorieën factoren genoemd: evaluatiekwaliteit, context en betrokkenheid van stakeholders bij het onderzoek. De rekenkamer heeft binnen de genoemde categorieën factoren gedestilleerd uit de gehouden interviews.

68

doorwerken aan daklozenopvang

concreet ze zijn geformuleerd. Een deel van de aanbevelingen gaat heel specifiek over een actie of te bereiken doelgroep (‘zet bij het Meldpunt Preventie Huisuitzettingen in op vergroting van de groep mensen die na aanmelding begeleiding door de Kredietbank ontvangt’). Andere aanbevelingen zijn bewust wat algemener geformuleerd en meer gericht op een fundamentele verandering (‘zet in op een ketenbrede aanpak van het tekort aan plaatsen voor jongeren (..)’). De meerderheid van de geïnterviewden kan beter uit de voeten met een concreet geformuleerde aanbeveling. Deze geeft richting en helpt zowel intern als met andere partijen nieuwe afspraken te maken. In een aantal gevallen vonden de geïnterviewden de aanbeveling juist te concreet: “Als we de aanbeveling letterlijk hadden opgevolgd dan was de gemeente snel klaar geweest.” Dit gold met name voor de aanbeveling over huisuitzettingen. De rekenkamer constateert dat de concretere aanbevelingen in de praktijk ook beter zijn opgevolgd. Dit hangt waarschijnlijk niet alleen samen met de formulering van de aanbeveling. Gerichte aanbevelingen gaan vooral over aanscherpingen van de bestaande processen en werkwijzen. Deze zijn makkelijker op te pakken dan aanbevelingen die een meer fundamentele verandering in beleidsopvattingen vragen. Dit is ook geconstateerd in de paragraaf over conceptuele doorwerking.

Een derde factor is de perceptie van de kwaliteit van het onderzoek. Deze factor is niet veel genoemd in de interviews. Wel is een aantal keer gewezen op de complexiteit van de doelgroep en de ingewikkelde praktijk om hier goed op in te spelen als gemeente. In het rapport wordt het begrip voor deze complexiteit door enkele geïnterviewden wat gemist. interne factoren Een belangrijke interne factor is de mate waarin er bij de ambtelijke organisatie draagvlak is voor de uitkomsten van het rapport. Uit de gehouden interviews maakt de rekenkamer op dat binnen de ambtelijk organisatie het rekenkameronderzoek veel aandacht kreeg. In de meeste gevallen merken geïnterviewde ambtenaren op dat over de conclusies en aanbevelingen geen discussie was. “Het was evident dat de gemeente met de aanbevelingen aan de slag moest. Er was bestuurlijk draagvlak, maar het werd ook binnen de ambtelijke organisatie als belangrijk ervaren.” Een ander noemt de conclusies en aanbevelingen “onomstreden”. Meerdere aanbevelingen gaven betrokkenen “wind in de rug” en werden gezien als een welkome ondersteuning, omdat het knelpunten duidelijk op de kaart zette. Aanbevelingen maakten het vervolgens ook mogelijk meer capaciteit in te zetten of politieke aandacht te vragen voor gewenste verbetering.

Bovendien constateren meerdere ambtenaren dat een rapport van de rekenkamer helpt om zowel met andere gemeentelijke clusters als met partners in gesprek te gaan en afspraken te maken. Een geïnterviewde partnerorganisatie merkt op dat een rekenkamerrapport voor de gemeente een andere waarde heeft dan andere onderzoeken. Dit komt door de onafhankelijke positie van de rekenkamer en de politieke aandacht die het rapport genereert. Een enkele ambtenaar vindt dat de rekenkamer in het rapport te weinig oog had voor de positieve ontwikkelingen. Het grootste deel van de geïnterviewden vindt echter dat er vooral zakelijk naar de aanbevelingen werd gekeken: hoe kan de gemeente er uitvoering aan geven en wie of wat is daarvoor nodig? Een andere factor is de mate waarin er politieke aandacht is voor het onderzoek. Deze aandacht vergroot de urgentie voor de ambtelijke organisatie om aan de slag te gaan

69

doorwerken aan daklozenopvang

met de aanbevelingen. Meerdere keren is in interviews benadrukt dat het rapport tot meer bewustwording bij de raad en het college heeft geleid en er bestuurlijk draagvlak was met het rapport aan de slag te gaan: “Het onderwerp is echt opnieuw op de kaart gezet door de publicatie.” 123 De politieke aandacht vergroot volgens veel ambtenaren bovendien de mogelijkheden veranderingen in gang te zetten. externe factoren Ook externe factoren hebben invloed op de mate waarin aanbevelingen worden opgevolgd. De rekenkamer constateert dat een belangrijke factor is of de aanbevelingen samenvallen met andere landelijke of maatschappelijke trends. Dit kan bijvoorbeeld gaan om een maatschappelijke discussie over bepaalde effectieve methodes, landelijke actieplannen of aanpassingen in wetgeving. Voorbeelden zijn de bredere landelijke aandacht voor Housing First, landelijke afspraken over nazorg aan ex-gedetineerden en diverse publicaties over de oorzaken van het ontstaan van schulden. Deze versterkten de gevraagde acties in de aanbevelingen, waardoor deze meer zijn opgevolgd. Een uitzonderlijke externe factor was het uitbreken van corona. In de nachtopvang moesten daardoor in hoog tempo maatregelen worden getroffen om voldoende afstand te kunnen bewaren. De extra inzet leidde tot minder personen op een kamer, meer privacy en investeringen in dagopvang.

Ook was sprake van versnelde uitstroom naar een zelfstandige woning. Betrokkenen constateren dat deze inspanningen de kwaliteit van de opvang ten goede zijn gekomen. Corona is daarmee een belangrijke katalysator voor veranderingen in dit onderdeel van de opvangketen geweest. De door corona ingezette veranderingen vonden op andere terreinen plaats dan de thema’s waarop de aanbevelingen van de rekenkamer waren gericht.

5-4

samenvatting De rekenkamer heeft naar vier vormen van opvolging gekeken: procedurele opvolging, beleidsmatige opvolging, conceptuele doorwerking en agenderende doorwerking. • Procedurele doorwerking (nakomen procesafspraken) heeft min of meer plaatsgevonden. Wel constateert de rekenkamer dat de gekozen vorm het moeilijk maakt voor de raad te volgen hoe aanbevelingen worden opgepakt. • De beleidsmatige doorwerking (vertaling in beleidsdocumenten en daadwerkelijke uitvoering) laat een enigszins wisselend beeld zien. De meerderheid van de aanbevelingen is volledig opgevolgd, maar een deel is niet geland in beleid of maar gedeeltelijk uitgevoerd. • Voor conceptuele doorwerking (verandering in kennis en opvattingen) geldt dat dit lastiger feitelijk is vast te stellen. Op basis van het onderzoek heeft de rekenkamer het beeld dat dit beperkt het geval is. De acties naar aanleiding van de aanbevelingen hebben vooral geleid tot aanscherpingen van bestaande afspraken en processen. De aanbevelingen en moties die een fundamentele verandering beoogden zijn beperkter ingevuld dan bedoeld. Wel ziet de rekenkamer ook positieve voorbeelden: bij het voorkomen van huisuitzettingen en bij het oppakken van Housing First.

• Agenderende doorwerking (bewustwording van het belang van het onderwerp) was minder relevant, omdat het thema al op aandacht van raad, college en de ambtelijke organisatie kon rekenen. Wel heeft het rapport van de rekenkamer bijgedragen aan aandacht voor specifieke thema’s als Housing First en de doelgroep jongeren.

123 Interview ambtenaar.

70

doorwerken aan daklozenopvang

De rekenkamer heeft gekeken naar factoren die invloed kunnen hebben op de mate van opvolging van aanbevelingen. Het gaat hierbij om factoren die te scharen zijn onder de kwaliteit van het onderzoek, de interne landing in de ambtelijke organisatie en externe factoren. • kwaliteit van het onderzoek: factoren die hebben bijgedragen aan het oppakken van aanbevelingen door de ambtelijke organisatie zijn de herkenbaarheid van conclusies en aanbevelingen en de mate waarin aanbevelingen concreet waren over de gewenste vervolgacties. Met aanbevelingen die herkenbaar en concreter waren, konden ambtenaren beter uit de voeten. De concretere aanbevelingen zijn in de praktijk ook beter opgevolgd. Zoals ook bij conceptuele doorwerking is aangegeven, is het lastiger gebleken opvolging te geven aan meer fundamentele aanpassingen en innovaties. • interne factoren: een belangrijke interne factor is de mate van draagvlak in de ambtelijke organisatie voor de uitkomsten van het onderzoek. Voor de meeste geïnterviewde ambtenaren gold dat er geen discussie was over de conclusies en de noodzaak met aanbevelingen aan de slag te gaan. • externe factoren: de rekenkamer constateert dat het samenvallen met maatschappelijke discussies, publicaties of landelijke actieplannen de opvolging bevordert.

71

doorwerken aan daklozenopvang

bijlagen

bijlage 1 onderzoeksverantwoording

inleiding Dit onderzoek richt zich op de opvolging van de aanbevelingen van het rekenkamerrapport ‘Niet thuis geven’ en de daarbij aangenomen moties. Een opvolgingsonderzoek betekent dat onderzocht wordt wat er feitelijk is gebeurd in beleid en uitvoering na het verschijnen van het rekenkamerrapport en welke factoren van invloed zijn geweest op de doorwerking van de aanbevelingen en moties. De rekenkamer heeft geen onderzoek gedaan naar de maatschappelijke effecten van de door het college ondernomen acties. onderzoeksperiode Het onderzoek is gericht op de periode vanaf het raadsbesluit over het rekenkamerrapport (27 september 2018) tot en met het einde van de looptijd van het ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’ (eind 2022). afbakening begrip opvolging De term ‘opvolging’ is een centraal begrip in dit onderzoek. Dit begrip is multiinterpretabel. In het onderzoek heeft daarom via een literatuurstudie een nadere afbakening plaatsgevonden. Op basis van beschikbare literatuur heeft de rekenkamer vier relevante vormen van opvolging van rekenkameronderzoek onderscheiden: procedurele opvolging, beleidsmatige opvolging, conceptuele doorwerking en agenderende doorwerking. Deze vormen van opvolging zijn te relateren aan de deelvragen van het onderzoek (zie tabel A).

tabel A: vormen van opvolging vorm van opvolging

plek gekregen binnen

procedurele opvolging

deelvraag 1

beleidsmatige opvolging

deelvraag 2 en 3

conceptuele doorwerking

deelvraag 4

agenderende doorwerking

deelvraag 4

normenkader De opvolging is beoordeeld aan de hand van een normenkader. Deelvragen 1, 2 en 3 zijn beantwoord aan de hand van de geformuleerde normen. Deelvraag 4 is een beschrijvende vraag waarop geen normen van toepassing zijn. De normen bij deelvraag 1 heeft de rekenkamer gebaseerd op de afspraken in de Verordening Rekenkamer Rotterdam.124 De normen behorende bij deelvragen 2 en 3 zijn niet gebaseerd op formele afspraken, maar een concretisering van wat logischerwijs van de gemeente verwacht mag worden.

124

75

Gemeente Rotterdam, ‘Verordening Rekenkamer Rotterdam’, p. 4, 18 maart 2021.

doorwerken aan daklozenopvang

Tabel B geeft per deelvraag de gehanteerde normen weer. tabel B: deelvragen en normen deelvraag 1

normen

Heeft het college binnen de gestelde termijn een plan • Het college heeft een plan van aanpak opgesteld binnen de door de raad van aanpak opgesteld in hoeverre heeft zij de raad over de voortgang van dit plan geïnformeerd?

vastgestelde termijn (een half jaar). • Het college heeft periodiek aan de gemeenteraad gerapporteerd over de voortgang van het plan van aanpak. • De aan de gemeenteraad verstrekte informatie is concreet en navolgbaar.

2

In hoeverre zijn de aanbevelingen en moties geland in beleid?

• Het college heeft de aanbevelingen en moties navolgbaar vastgelegd in beleid en geconcretiseerd hoe hieraan invulling wordt gegeven. • Het beleid is lijn met de bedoeling van de aanbevelingen van de rekenkamer.

3

In hoeverre is het beleid met betrekking tot de aanbevelingen en moties uitgevoerd?

• Het college heeft concrete afspraken gemaakt met stakeholders om de voorgenomen acties tot uitvoering te brengen. • Het college heeft de voorgenomen acties aantoonbaar uitgevoerd of laten uitvoeren. • Het college heeft de raad geïnformeerd over de voortgang op de acties.

4

Welke factoren zijn van invloed geweest op de

Geen normen van toepassing

doorwerking van de aanbevelingen en moties?

methoden De rekenkamer heeft voor het verzamelen van informatie en het vormen van een oordeel uiteindelijk drie methoden gebruikt. Deze methoden zijn hieronder beschreven. literatuurstudie De rekenkamer heeft, zoals hierboven vermeld, een literatuurstudie gedaan naar de verschillende vormen van opvolging die relevant zijn voor opvolgingsonderzoek van de rekenkamer. documentstudie De rekenkamer heeft gemeentelijke stukken bestudeerd over opvang van en ondersteuning aan dakloze mensen die in de periode van september 2018 tot en met eind 2022 zijn verschenen. Het gaat hierbij om beleidsstukken, plannen van aanpak, voortgangsrapportages en samenwerkingsafspraken met zorgaanbieders en andere partijen. Naast gepubliceerde beleidsstukken zijn ook interne documenten ontvangen. De documenten zijn gebruikt om zicht te krijgen op de procedurele en beleidsmatige opvolging van de verschillende aanbevelingen en moties. De documenten zijn gecodeerd met behulp van het codeerprogramma Nvivo. De rekenkamer heeft voor elke aanbeveling en motie een code gemaakt en daarna een inhoudelijke analyse gedaan. Hiermee is gekeken naar de inhoud van het beleid, uitgevoerde acties en de aansluiting daarvan op de aanbevelingen en moties. interviews De rekenkamer heeft interviews uitgevoerd om meer zicht te krijgen op de opvolging van de aanbevelingen en moties.

De interviews zijn ook gebruikt om zicht te krijgen op

76

doorwerken aan daklozenopvang

factoren die de mate van opvolging hebben beïnvloed. De rekenkamer heeft zeven interviews uitgevoerd met in totaal zestien ambtenaren. Deze gesprekken waren thematisch ingedeeld op basis van kennis van betrokken ambtenaren over de opvolging van één of meer aanbevelingen. Daarnaast heeft de rekenkamer drie interviews met aanbieders van opvang voor volwassenen en jongeren gehouden. Na afloop zijn de interviews uitgewerkt in interviewverslagen. Deze zijn ter controle op feitelijke onjuistheden voorgelegd. Voor validatie van de bevindingen uit de interviews heeft de rekenkamer een afsluitend interview met de betrokken beleidscoördinator en afdelingshoofden gehouden. Dit groepsinterview was de best passende variant van de in de onderzoeksopzet genoemde focusgroep. onderzoeksteam Het onderzoek is uitgevoerd door: • Jaap Wils (projectleider); • Nikki Catlender (onderzoeker); • Lina Mulder (onderzoeker). Binnen de rekenkamer heeft er regelmatig overleg plaatsgevonden met de directeur (Marjolein van Asselt) over het rapport. Alle stukken zijn intern op de kwaliteit getoetst door andere onderzoekers van de rekenkamer (conform interne richtlijnen zoals opgenomen in het onderzoekshandboek voor een zogeheten Quality Assurance) voordat zij voor ambtelijk en bestuurlijk wederhoor werden aangeboden.

procedure De opzet van het onderzoek is in april 2023 gepubliceerd en ter kennisname aan de raad verstuurd. De voorlopige onderzoeksresultaten zijn opgenomen in de conceptnota van bevindingen. Deze is op 22 augustus 2023 voor ambtelijk wederhoor voorgelegd aan de gemeente. Na verwerking van de ontvangen reacties is een bestuurlijke nota opgesteld. De bestuurlijke nota, met de nota van bevindingen als bijlage, is op 15 september voor bestuurlijk wederhoor voorgelegd aan het college van B en W. Op 10 oktober heeft de rekenkamer de reactie van het college ontvangen. De reactie van het college van B en W is integraal opgenomen in het rapport. Ook is een nawoord van de rekenkamer toegevoegd. Het definitieve rapport wordt door toezending aan de gemeenteraad openbaar. privacy Voor de rekenkamer is een goede en zorgvuldige omgang van persoonsgegevens van groot belang. Daarom heeft de rekenkamer in verschillende documenten beschreven hoe er wordt omgegaan met privacy en bescherming van persoonsgegevens. Het in mei 2023 vastgestelde privacybeleid Rekenkamer Rotterdam is te vinden op https://rekenkamer.rotterdam.nl/wp-content/uploads/2023/06/230524-privacybeleidRekenkamer-Rotterdam-2023.pdf Ten behoeve van het onderzoek zijn algemene persoonsgegevens verwerkt van medewerkers van de gemeente en andere organisaties.

De gegevens van deze medewerkers zijn beperkt tot hun naam, functie en zakelijke contactgegevens.

77

doorwerken aan daklozenopvang

bijlage 2 bronnenlijst gemeentelijke documenten • College van B en W en andere ondertekenaars, ‘Overeenkomst behorende bij het Landelijk Convenant Vroegsignalering’, mei 2023. • College van B en W, ‘Afdoeningsvoorstel motie Housing First ook in Rotterdam’, 30 maart 2021. • College van B en W, ‘Diverse moties en toezeggingen n.a.v. rekenkamerrapport nachtopvang en voortgangsrapportage Eerder Thuis’, 3 april 2019. • College van B en W, ‘Eindverslag Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’, 26 januari 2022. • College van B en W, ‘Flexwoningen (Monitor)’, 4 mei 2023. • College van B en W, ‘Raadsmonitor Welzijn, Zorg en Jeugdhulp’, 2019, 2020, 2021 en 2022. • College van B en W, ‘Voortgangsrapportage Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’, 13 juli 2021. • College van B en W, ‘Voortgangsrapportage Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’, 17 november 2020. • College van B en W, collegebrief bij 'Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers', 18 juli 2019. • College van B en W, 'Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2021', geraadpleegd op 20 juni 2023. • Gemeente Rotterdam, ‘Beleidsregels maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp Rotterdam 2018’, art 3.1.7, geraadpleegd op 19 juni 2023. • Gemeente Rotterdam, ‘Heel de stad: Beleidsplan Maatschappelijke Ondersteuning en Jeugdhulp 2021-2026’, 2020.

• Gemeente Rotterdam, ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammer 2019 – 2023’, juli 2019. • Gemeente Rotterdam, ‘Plan van aanpak Nazorg detentie 2021-2026’, april 2021. • Gemeente Rotterdam, ‘Reset Rotterdam, op weg naar een schuldenvrije generatie Rotterdammers’, maart 2019. • Gemeente Rotterdam, ‘Verordening Rekenkamer Rotterdam’, 18 maart 2021. • Gemeente Rotterdam, ‘Wonen en zorg kwetsbare Rotterdammers, plan van aanpak 2023’, juli 2021. • Gemeente Rotterdam, drie zorgaanbieders en vier woningcorporaties, ‘Convenant Housing First Rotterdam’, 26 september 2019. • Gemeente Rotterdam, drie zorgaanbieders en vier woningcorporaties, ‘Werkafspraken Housing First Rotterdam’, januari 2020. • Gemeente Rotterdam, vijf zorgaanbieders en vier woningbouwcorporaties, ‘Convenant Housing First Rotterdam 2.0’, juli 2021. • Gemeenteraad Rotterdam, ‘Notulen raadsvergadering 27 september 2018’, 27 september 2018. • Gemeenteraad Rotterdam, amendement ‘Hef beperkingen Rotterdamwet op’, 27 september 2018. • Gemeenteraad Rotterdam, amendement ‘Wijziging aanbeveling 1a Rekenkamerrapport ‘Niet thuis geven, onderzoek daklozen’’, 27 september 2018. • Gemeenteraad Rotterdam, motie ‘Actieplan tegen agressie/geweld in de zorg’, 27 september 2018.

78

doorwerken aan daklozenopvang

• Gemeenteraad Rotterdam, motie ‘Doorontwikkeling nachtopvang’, 27 september 2018. • Gemeenteraad Rotterdam, motie ‘Housing First ook in Rotterdam’, 27 september 2018. • Gemeenteraad Rotterdam, motie ‘Versterking inzet preventie dakloosheid’, 27 september 2018. • Gemeenteraad Rotterdam, raadsbesluit ‘Rekenkamerrapport ‘Niet thuis geven’’, 27 september 2018. • Gemeenteraad Rotterdam, raadsvoorstel 'Rekenkamer rapport opvang’, 5 september 2018. • OBI, ‘Eindrapport Project 010, de jongeren een jaar later’, december 2022. • OBI, ‘Housing First Rotterdam update pilot: 1 jaar na plaatsing, 29 juli 2021. overige gebruikte bronnen • Bekkers, V., M. Fenger, V. Homburg, K. Putters, ‘Doorwerking van Strategische Beleidsadvisering’, 2004. • Bureau HHM, ‘Evaluatie pilot Room First’, 3 maart 2022. • Hakvoort, J.L.M. en H. Klaassen, ‘Doorwerking van lokaal rekenkameronderzoek’, in TPC, 2008/5, p 23-27. • Keulen, S., ‘Doorwerking van lokaal rekenkameronderzoek: een empirische zoektocht naar succesfactoren van gebruik’, in Bestuurswetenschappen 2021 (75) 2. • Rekenkamer Rotterdam, ‘Niet thuis geven, onderzoek opvang daklozen’, 9 mei 2018. • Trimbos-instituut, ‘Praktijktest landelijke toegankelijkheid maatschappelijke opvang 2018’, 2018. • UvA, ‘Netwerkactivering bij Rotterdamse bankslapers’, juni 2022.

79

doorwerken aan daklozenopvang

bijlage 3 afkortingen

80

B en W

Burgemeester en Wethouders

(O)GGZ

Openbare Geestelijke Gezondheidszorg

COJ

Centraal Onthaal Jongeren

CO-pas

Centraal Onthaal-pas

ETF

Expertise Team Financiën

KBR

Kredietbank Rotterdam

MPH

Meldpunt Preventie Huisuitzettingen

SUWR

Stichting Urgentiebepaling Woningzoekenden Rijnmond

UvA

Universiteit van Amsterdam

W&I

Werk en Inkomen

Wmo

Wet maatschappelijke ondersteuning

ZOCS

Zorg, Onderwijs, Cultuur en Sport

doorwerken aan daklozenopvang

de rekenkamer De gemeenteraad van Rotterdam heeft in december 1997 de Rekenkamer Rotterdam ingesteld. Sinds 14 juni 2021 is mevrouw dr. ir. Marjolein van Asselt directeur. Zij is door de gemeenteraad voor zes jaar benoemd en beëdigd.

doel De rekenkamer onderzoekt de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het beleid, het financieel beheer en de organisatie van het gemeentebestuur. Zij doet dat ten behoeve van de gemeenteraad. Met interdisciplinair onderzoek en beleidsevaluatie draagt de rekenkamer bij aan het versterken van de lokale democratie en de kwaliteit van het gemeentebestuur.

onafhankelijk De rekenkamer is net als de gemeentelijke Ombudsman onafhankelijk. Haar taken en bevoegdheden staan in de Gemeentewet en de verordening Rekenkamer Rotterdam. De rekenkamer bepaalt zelf waar ze onderzoek naar doet en heeft vergaande bevoegdheden om informatie te verzamelen. De raad en/of het college van B en W kunnen de rekenkamer wel vragen om onderzoek te doen. De rekenkamer stuurt hen jaarlijks haar onderzoeksplan en jaarverslag toe.

openbaar Het onderzoek resulteert in openbare rapporten die de rekenkamer ter behandeling aan de raad aanbiedt. Zij bevatten tevens de reacties van de onderzochte organen en instellingen op de conceptrapporten (ambtelijk en bestuurlijk wederhoor). De rapporten worden toegelicht in (commissies van) de gemeenteraad.

voor Rotterdam en regio Vijf regiogemeenten hebben zich in de loop der jaren aangesloten bij de Rekenkamer Rotterdam, namelijk Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Lansingerland.

Rekenkamer Rotterdam Postbus 70012 3000 kp Rotterdam telefoon 010 • 267 22 42 info@rekenkamer.rotterdam.nl www.rekenkamer.rotterdam.nl

basisontwerp dewerf • com, Zuid-Beijerland fotografie ERIXPHOTOBOOK.NL Netty Gallee Peter Braakmann Photography Rekenkamer Rotterdam

uitgave Rekenkamer Rotterdam oktober 2023