[23bb006994] Brief van Rekenkamer Rotterdam over doorwerken aan daklozenopvang

Meent 94 t 010 • 267 22 42

Postbus 70012

info@rekenkamer.rotterdam.nl

3000 KP Rotterdam

www.rekenkamer.rotterdam.nl

Gemeente Rotterdam Gemeenteraad d.t.k.v. de griffie Coolsingel 40 3011 AD ROTTERDAM datum 19 oktober 2023

ons kenmerk

RR/23.32/MvA/JW/CL

pagina

betreft

1 van 1

RO2301 rapport doorwerken aan daklozenopvang

Geacht raadslid, Hierbij zend ik u het door de Rekenkamer Rotterdam vastgestelde rapport ‘doorwerken aan daklozenopvang’. Het rapport is vandaag gepubliceerd en is digitaal op onze website beschikbaar. Een exemplaar treft u aan in de bijlage. Op woensdag 17 januari 2024 zal ik het rapport in de commissie ZWECS toelichten.

Met vriendelijke groet,

Dr.ir. Marjolein van Asselt directeur

bijlagen

1

doorwerken aan

daklozenopvang opvolgingsonderzoek

Rekenkamer

Rotterdam

doorwerken aan

daklozenopvang opvolgingsonderzoek

Rekenkamer

Rotterdam

voorwoord

Ook in een welvarend land als Nederland zijn er helaas mensen die dakloos raken. Ondanks dat het moeilijk is te bepalen hoeveel mensen geen eigen thuis hebben, zijn er voldoende aanwijzingen dat dit maatschappelijke probleem niet kleiner maar eerder groter wordt.1 Daklozenopvang beoogt deze mensen te helpen, niet alleen door een (tijdelijk) dak boven het hoofd te bieden, maar ook door zorg en begeleiding. In 2018 publiceerde de rekenkamer een rapport over daklozenopvang. De gemeenteraad nam de 7 aanbevelingen om de geconstateerde tekortkomingen te verhelpen (geamendeerd) over en vulde die aan met moties. Het is belangrijk voor de gemeenteraad om te weten hoe die aanbevelingen door het college zijn opgepakt en uitgevoerd. Het is ook belangrijk om te weten welke aanbevelingen niet zijn opgevolgd. Het instituut rekenkamer kent het instrument opvolgingsonderzoek. Dat houdt in dat elke rekenkamer mag onderzoeken of en hoe aanbevelingen uit eerder onderzoek zijn opgevolgd. In 2021 hebben we besloten jaarlijks een opvolgingsonderzoek te doen. Vijf jaar na de publicatie van het rekenkamerrapport ’Niet thuis geven’ is een goed moment voor opvolgingsonderzoek. Er is voldoende tijd verstreken om een oordeel over de opvolging te kunnen vellen. Tegelijkertijd is er vandaag de dag in Rotterdam veel aandacht voor het vraagstuk van dakloosheid.

Dat maakt dit opvolgingsonderzoek actueel en urgent. We hebben vastgesteld dat een deel van de aanbevelingen is opgevolgd en we hebben in kaart gebracht hoe dat is gedaan. Als het gaat om de doorwerking van het rapport en het verbeteren van de daklozenopvang, heeft de gemeente wel degelijk thuis gegeven. Maar er zijn ook aanbevelingen niet opgevolgd. Het gaat dan om de aanbevelingen die bijvoorbeeld betrekking hadden op het terugdringen van uitval en de totstandkoming van alternatieve vormen van opvang. Deze aanbevelingen vragen niet alleen om aanpassingen in de werkwijze, maar mogelijk om structurele veranderingen in de manier van werken en de achterliggende uitgangspunten. De belangrijkste aanbeveling aan het college op basis van dit opvolgingsonderzoek is om te onderzoeken in hoeverre de niet opgevolgde aanbevelingen nog steeds relevant zijn en om naar bevind van zaken te handelen. Daarnaast doen we aanbevelingen die gericht zijn op het bevorderen van doorwerking meer in het algemeen. Die aanbevelingen zijn in feite lessen die uit deze opvolgingscasus te leren zijn en die relevant zijn voor het leren van rekenkamerrapporten op alle beleidsterreinen. Marjolein van Asselt Directeur Rekenkamer Rotterdam

1 Zie bijvoorbeeld het onderzoek: Hogeschool Utrecht, ‘Iedereen telt mee!, resultaten eerste ETHOS-telling van dak- en thuisloosheid in regio Noordoost-Brabant’, 5 oktober 2023.

3

doorwerken aan daklozenopvang

5

voorwoord

3

bestuurlijke nota

7

1

inleiding

9

2

bestuurlijke conclusies

11

2-1

hoofdconclusies

11

2-2

toelichting hoofdconclusies

11

3

aanbevelingen

17

4

bestuurlijke reactie

19

5

nawoord: aandachtspunten gemeenteraad

25

nota van bevindingen

27

1

inleiding

29

1-1

aanleiding onderzoek

29

1-2

doel- en vraagstelling

29

1-3

aanbevelingen en raadsbesluit

30

1-4

afbakening

32

1-5

onderzoeksaanpak

32

1-6

leeswijzer

32

2

opvolging nader bekeken

33

2-1

inleiding

33

2-2

procesafspraken opvolging aanbevelingen Rotterdam

33

2-3

vormen van opvolging

34

3

procedurele opvolging

37

3-1

inleiding

37

3-2

tijdlijn

37

3-3

plan van aanpak en raadsinformatie

38

3-3-1

plan van aanpak

38

3-3-2

periodieke rapportage over voortgang aanbevelingen

40

3-3-3

navolgbare informatieverstrekking aan raad

40

4

beleidsmatige opvolging aanbevelingen

43

4-1

inleiding

43

4-2

opvolging per aanbeveling

44

4-2-1

aanbeveling 1: stuur op het terugdringen van uitval

44

4-2-2

aanbeveling 2: stimuleer de totstandkoming van alternatieve vormen van opvang

46

4-2-3

aanbeveling 3: herformuleer criteria voor opvang

49

doorwerken aan daklozenopvang

4-2-4

aanbeveling 4: ketenbrede aanpak voor jongeren

50

4-2-5

aanbeveling 5: verken uitzonderingen Rotterdamwet

52

4-2-6

aanbeveling 6: versterk de inzet op de preventie bij risicogroepen.

53

4-2-7

aanbeveling 7: verbeter de monitoring van de maatschappelijke opvang

58

4-2-8

motie ‘Housing First ook in Rotterdam’

60

4-2-9

motie ‘Versterking inzet preventie dakloosheid’

61

4-2-10

6

motie ‘Doorontwikkeling nachtopvang’

62

4-3

opvolging samengevat

63

5

doorwerking nader bekeken

65

5-1

inleiding

65

5-2

opvolging aanbevelingen

65

5-2-1

procedurele opvolging

65

5-2-2

beleidsmatige opvolging

66

5-2-3

conceptuele doorwerking

67

5-2-4

agenderende doorwerking

68

5-3

bepalende factoren

68

5-4

samenvatting

70

bijlagen

73

bijlage 1

onderzoeksverantwoording

75

bijlage 2

bronnenlijst

78

bijlage 3

afkortingen

80

doorwerken aan daklozenopvang

bestuurlijke nota

1

inleiding

In mei 2018 publiceerde de Rekenkamer Rotterdam het rapport ‘Niet thuis geven’. Dit onderzoek liet zien dat de hulpverlening aan dakloze mensen in de gemeente Rotterdam meerdere tekortkomingen had.2 Het rapport schetste dat de gemeente te weinig invulling gaf aan haar wettelijke taak om eerste opvang te bieden aan alle dakloze Nederlanders en dat het te lang duurde voordat zij konden uitstromen uit de opvang of doorstromen naar een andere voorziening. Door de lange wachttijd verliet bovendien een deel van de dakloze mensen al voortijdig de opvang voordat zij konden doorstromen naar huisvesting. In het rapport uit 2018 deed de rekenkamer zeven aanbevelingen aan het gemeentebestuur om de ondersteuning van dakloze volwassenen en jongeren in de gemeente te verbeteren. De aanbevelingen zijn in verkorte vorm opgenomen in de onderstaande tabel. tabel A : aanbevelingen uit rapport 'Niet thuis geven' 1

Stuur in het proces van ondersteuning van daklozen op het terugdringen van uitval. a Zet in op vaste begeleiding vanuit één professional gedurende het hele traject; b Houd zicht op de ondersteuning door actief te monitoren op casusniveau; c Heb oog voor de ervaringen en behoeften van daklozen.

2

Stimuleer actief de totstandkoming van alternatieve vormen van opvang, met name ‘Housing First’.

3

Herformuleer de huidige criteria voor het verlenen van toegang. a Zorg dat de opvang van daklozen zonder regiobinding in overeenstemming is met de Wmo en landelijke afspraken; b Zorg dat daklozen zonder OGGZ-problematiek3 transparant worden geïnformeerd over de mogelijkheden van begeleiding en onderdak.

4

Zorg voor een ketenbrede aanpak van het tekort aan plaatsen in crisisnachtopvang, doorstroomvoorzieningen en zelfstandige woonruimte voor jongeren. Creëer inzicht in tekorten en maak op basis daarvan afspraken met woningcorporaties en zorgaanbieders. Specifieke aandacht dient daarbij uit te gaan naar extra kwetsbare groepen.

5

Verken de mate en wijze waarop binnen de Rotterdamwet uitzonderingen kunnen worden gemaakt voor jongeren en volwassenen in de maatschappelijke opvang die klaar zijn voor zelfstandige woonruimte en handel hiernaar.

6

Versterk de inzet op preventie van dakloosheid bij risicogroepen. a Verken met reclassering de mogelijkheden om dreigende dakloosheid van ex-gedetineerden te voorkomen; b Zet bij Meldpunt Preventie Huisuitzettingen in op vergroting van de groep die begeleiding door de Kredietbank Rotterdam ontvangt; c Zorg voor coördinatie tussen wijkteams, vraagwijzers en stedelijke loketten bij ondersteuning van bankslapers en verhoog het kennisniveau bij de wijkteams over de wijze waarop zij ondersteuning kunnen bieden.

7

Verbeter de monitoring van maatschappelijke opvang zodat meer inzicht wordt verkregen in onafhankelijk vastgestelde resultaten. Breng bovendien de tevredenheid van de tot de keten toegelaten daklozen systematisch in beeld.

2 De rekenkamer spreekt in dit rapport over ‘dakloze mensen’ en niet over ‘daklozen’, tenzij er tekst uit het rapport uit 2018 wordt aangehaald. In dat geval wordt de originele tekst aangeh

9

doorwerken aan daklozenopvang

De raad besloot bijna alle aanbevelingen van de rekenkamer over te nemen. Alleen aanbeveling 1a en aanbeveling 5 werden geamendeerd aangenomen. Ook nam de gemeenteraad bij de behandeling van het rekenkamerrapport drie moties aan die aansluiten op de aanbevelingen en een nadere actie van het college vragen. Deze moties gingen onder meer over preventie van dakloosheid, Housing First (direct zelfstandige huisvesting in combinatie met intensieve ondersteuning) en doorontwikkeling van de nachtopvang. Met dit opvolgingsonderzoek wil de rekenkamer nagaan in hoeverre het college de aanbevelingen uit het rapport ‘Niet thuis geven’ en de daaraan gerelateerde moties van de gemeenteraad heeft opgevolgd. Ook wil de rekenkamer met dit opvolgingsonderzoek inzicht geven in de factoren die van invloed zijn geweest op de wijze en mate van doorwerking. Zo wil de rekenkamer de gemeenteraad ondersteunen in haar controlerende en kaderstellende taak. Ook draagt het opvolgingsonderzoek bij aan de leercyclus binnen de rekenkamer zelf. De rekenkamer richt zich in dit onderzoek op vier verschillende vormen van opvolging: procedurele opvolging, beleidsmatige opvolging, conceptuele doorwerking en agenderende doorwerking. Deze vormen van opvolging zijn in de tabel hieronder verder uitgewerkt. tabel B: vormen van opvolging van rekenkameronderzoek 1

procedurele opvolging

Wordt een plan van aanpak opgesteld, is dit binnen de gestelde termijnen, is daarin concreet uitgewerkt wat de gemeente gaat doen en wordt de raad over de voortgang hiervan geïnformeerd?

2

beleidsmatige opvolging

Leidt een aanbeveling tot de beoogde aanpassingen in beleid en doorvertaling naar de uitvoering?

3

conceptuele doorwerking

Zetten de conclusies en aanbevelingen aan tot nadere analyse en reflectie binnen de organisatie en leidt dat tot verandering in kennis of opvattingen?

4

agenderende doorwerking

Leiden de conclusies en aanbevelingen van het onderzoek tot bewustwording van het belang van het onderwerp en tot een politiek debat?

3 Openbare Geestelijke Gezondheidszorg.

10

doorwerken aan daklozenopvang

2 2-1

bestuurlijke conclusies

hoofdconclusies 1 Niet alle zeven aangenomen aanbevelingen van het rapport ‘Niet thuis geven’ en drie daarbij aansluitende moties zijn opgevolgd. a Vier aanbevelingen zijn vertaald in beleid en daadwerkelijk uitgevoerd. Het gaat om de aanbevelingen over aanpassing van de criteria voor toegang (aanbeveling 3), over een ketenbrede aanpak van het tekort aan plaatsen voor jongeren (4), over het verkennen van het wegnemen van belemmeringen in de Rotterdamwet (5) en over preventie bij risicogroepen (6). b Drie aanbevelingen zijn naar het oordeel van de rekenkamer op dit moment niet voldoende opgevolgd. Het gaat om de aanbevelingen gericht op het terugdringen van uitval (1), het stimuleren van alternatieve vormen van opvang (2) en het verbeteren van de monitoring (7). c Twee door de rekenkamer onderzochte moties zijn volledig opgevolgd. Het gaat om de motie over Housing First en de motie over de doorontwikkeling van de nachtopvang. De derde motie (over versterking van de preventie van dakloosheid) is gedeeltelijk geland in beleid en gedeeltelijk uitgevoerd. 2 De gemeente is er relatief goed in geslaagd aanbevelingen en moties op te volgen die gericht zijn op aanscherping van bestaande werkwijzen of werkprocessen. De aanbevelingen en de moties die een grotere verandering in werkwijze of methodiek vragen, zijn beperkter opgevolgd dan beoogd.

3 De gemeenteraad is beperkt geïnformeerd over de opvolging van de aanbevelingen. De enige terugkoppeling hierover aan de raad was ondergebracht in de collegebrief van juli 2019 over het ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’. Deze brief was inhoudelijk weinig informatief. Het is voor de raad niet goed navolgbaar op welke wijze en in welke mate opvolging aan de aanbevelingen is gegeven.

2-2

toelichting hoofdconclusies 1 Niet alle zeven aangenomen aanbevelingen van het rapport ‘Niet thuis geven’ en drie daarbij aansluitende moties zijn opgevolgd. De rekenkamer formuleerde in 2018 zeven aanbevelingen ter verbetering van de hulpverlening aan dakloze mensen in Rotterdam. De raad droeg het college in een raadsbesluit op om uitvoering te geven aan de aanbevelingen. Twee aanbevelingen werden geamendeerd overgenomen. De rekenkamer heeft onderzocht in welke mate het college vervolgens opvolging heeft gegeven aan de aanbevelingen en de daarop gebaseerde moties. Hierbij is onder meer gekeken naar de mate waarin een aanbeveling heeft geleid tot de beoogde aanpassing in

11

doorwerken aan daklozenopvang

beleid en tot daadwerkelijke uitvoering. Dit laatste wil zeggen dat er aantoonbaar acties zijn uitgevoerd en, indien relevant, hierover afspraken zijn gemaakt met stakeholders. In onderstaande tabel is de mate van opvolging per aanbeveling en motie weergegeven Daarbij is onderscheid gemaakt tussen opvolging in het beleid en de daadwerkelijke uitvoering. Het oordeel is samengevat in drie begrippen: ‘ja’, ‘gedeeltelijk’ en ‘nee’. Het oordeel ‘ja’ is gegeven als aan alle relevante normen is voldaan. Van ‘gedeeltelijk’ is sprake in de situatie dat aan enkele normen wel en enkele normen niet is voldaan. Het oordeel ‘nee’ is gebruikt als aan geen van de normen is voldaan. tabel C: opvolging aanbevelingen Aanbeveling

geland in beleid

daadwerkelijk uitgevoerd

a meest passende ondersteuner*

nee

gedeeltelijk

b actieve monitoring casusniveau

nee

gedeeltelijk

c zicht houden behoeften daklozen

nee

nee

2 stimuleren alternatieve vormen opvang

gedeeltelijk

gedeeltelijk

a van daklozen zonder regiobinding

ja

ja

1 terugdringen van uitval

3 aanpassing criteria toegang b van daklozen zonder OGGZ-problematiek

ja

ja

4 ketenbrede aanpak tekort plaatsen jongeren

ja

ja

5 verken wegnemen belemmeringen Rotterdamwet*

ja

ja

a ex-gedetineerden met reclassering

ja

ja

b huisuitzettingen

ja

ja

c coördinatie ondersteuning bankslapers

ja

ja

gedeeltelijk

gedeeltelijk

6 preventie risicogroepen

7 verbetering monitoring motie Housing First

ja

ja

motie versterking preventie dakloosheid

gedeeltelijk

gedeeltelijk

motie doorontwikkeling nachtopvang

ja

ja

* geamendeerde aanbeveling

Bij de meeste aanbevelingen is er geen verschil tussen het oordeel over de landing in beleid en over de daadwerkelijke uitvoering. Een goede landing van een aanbeveling in beleid was in dit geval dus een indicatie voor het vervolgens goed oppakken van de uitvoering. a Vier aanbevelingen zijn geland in beleid en daadwerkelijk uitgevoerd. Het gaat om de aanbevelingen over aanpassing van de criteria voor toegang (aanbeveling 3), over een ketenbrede aanpak van het tekort aan plaatsen voor jongeren (4), over het verkennen van het wegnemen van belemmeringen in de Rotterdamwet (5) en over preventie bij risicogroepen (6). De rekenkamer constateert dat vier aanbevelingen volledig zijn opgevolgd. Dit wil ten eerste zeggen dat deze aanbevelingen zijn opgenomen in beleidsstukken, dat daarbij concreet is gemaakt hoe dat gaat gebeuren en dat deze uitwerking in lijn is met de bedoeling van de rekenkamer. Ten tweede betekent dit dat de voorgenomen acties 12

doorwerken aan daklozenopvang

aantoonbaar zijn uitgevoerd en dat er afspraken over zijn gemaakt met betrokken partijen indien dat nodig is. b Drie aanbevelingen zijn naar het oordeel van de rekenkamer op dit moment niet voldoende opgevolgd. Het gaat om de aanbevelingen gericht op het terugdringen van uitval (1), het stimuleren van alternatieve vormen van opvang (2) en het verbeteren van de monitoring (7). Twee aanbevelingen hebben gedeeltelijk een plaats gekregen in beleidsdocumenten en zijn ook gedeeltelijk uitgevoerd. Dit zijn de aanbevelingen om alternatieve vormen van opvang te stimuleren (2) en de monitoring te verbeteren (7). Van één aanbeveling (aanbeveling 1, over terugdringen van uitval) heeft de rekenkamer geen herleidbare vertaling aangetroffen in beleidsdocumenten. Deze aanbeveling bestaat uit drie deelaanbevelingen. Opvallend is dat bij aanbeveling 1a en b uit interviews blijkt dat er wel activiteiten in gang zijn gezet die passen bij de bedoeling van deze deelaanbevelingen. Aanbeveling 1c is niet opgevolgd. Verder is opvallend dat aanbeveling 1a geamendeerd is aangenomen door de raad, maar in collegestukken wordt geconstateerd dat deze aanbeveling niet is overgenomen en er dus geen vervolg nodig zou zijn. c Twee door de rekenkamer onderzochte moties zijn volledig opgevolgd. Het gaat om de motie over Housing First en de motie over de doorontwikkeling van de nachtopvang.

De derde motie (over versterking van de preventie van dakloosheid) is gedeeltelijk geland in beleid en gedeeltelijk uitgevoerd. Bij de raadsbehandeling van het rekenkamerrapport zijn drie moties ingediend die in aansluiting op de aanbevelingen een nadere actie van het college vragen. Voor twee moties (‘Housing First’ en ‘Doorontwikkeling’) geldt dat deze volledig zijn opgevolgd. De motie ‘Versterking inzet preventie dakloosheid’ is gedeeltelijk geland in beleid en gedeeltelijk uitgevoerd. Het in de motie gevraagde preventieplan ontbreekt en nieuwe oplossingsrichtingen zijn niet aangetroffen. Verder is opvallend dat de motie over doorontwikkeling door ambtenaren vaak wordt aangehaald als impuls voor aanpassingen ter verbetering van de privacy en het verminderen van het aantal bedden per kamer. De inhoud van de motie is echter anders.4 2 De gemeente is er relatief goed in geslaagd aanbevelingen en moties op te volgen die gericht zijn op aanscherping van bestaande werkwijzen of werkprocessen. De aanbevelingen en de moties die een grotere verandering in werkwijze of methodiek vragen, zijn beperkter opgevolgd dan beoogd. Aanbevelingen en moties lopen uiteen in het type verandering dat wordt beoogd. Een deel is gericht op aanscherpingen van bestaande werkwijzen, samenwerkingsafspraken, werkprocessen of gehanteerde criteria.

Het gaat dan bijvoorbeeld om de aanbevelingen over afspraken met de reclassering (6a), over coördinatie bij

4 Die gaat namelijk over het ontwikkelen van nieuwe instrumenten ter voorkoming van dakloosheid, ontwikkelen van kleinschalige woon-zorg initiatieven voor snellere uitstroom uit crisisopvang, inzetten meer ervaringsdeskundigen en opnemen van cijfers over Centraal Onthaal in de nieuwe raadsmonitor.

13

doorwerken aan daklozenopvang

de ondersteuning van bankslapers (6c) of over de criteria voor toegang tot de nachtopvang (3). Daarnaast zijn er aanbevelingen die zich richten op een transformatie van de bestaande werkwijze of methodiek. Deze vergen veranderingen van meer fundamentele aard. Voorbeelden daarvan zijn de aanbevelingen gericht op het terugdringen van uitval (1) en totstandkoming van alternatieve vormen van opvang (2) en de raadsmotie over innovatie in de aanpak van preventie. Opvolging van deze aanbevelingen vraagt nadere analyse en deels ook een andere kijk op de eigen aanpak. Dit wordt ook wel conceptuele doorwerking genoemd. De rekenkamer constateert dat de aanbevelingen en moties in de tweede categorie (gericht op veranderingen van meer fundamentele aard) beperkter zijn opgevolgd dan was beoogd. Dit geldt ten eerste voor de aanbeveling over het terugdringen van de uitval in de gehele opvangketen (1). De aanbeveling over de alternatieven voor de nachtopvang (2) is minder vergaand opgevolgd dan de rekenkamer voor ogen had. Het college heeft weliswaar verschillende alternatieven ontwikkeld, maar deze zijn nog relatief beperkt van omvang en ook deels nog een pilot. Het grootste deel van de dakloze mensen komt nog steeds terecht in het traditionele opvangmodel (slaapzalen in de nachtopvang).

Daarnaast ziet de rekenkamer een weinig innovatieve invulling van de motie gericht op de versterking van de preventie. De rekenkamer ziet ook voorbeelden waarbij wel sprake is van conceptuele doorwerking. Zo is een kentering te zien in het denken over en de aanpak van huisuitzettingen. Hierin is meer aandacht voor de psychologie achter schulden en het belang van preventie. Dit heeft ook geleid tot een andere houding ten opzichte van huisuitzettingen en besef van het belang deze te voorkomen. Ook ziet de rekenkamer dat de aanbeveling en de motie over Housing First hebben geleid tot de bereidheid bij de gemeente en het veld om deze methode in te zetten. Hiermee heeft de gemeente ook veranderingen van fundamentele aard tot stand gebracht. Verschillende factoren hebben bijgedragen aan de mate waarin aanbevelingen zijn opgevolgd. Het gaat hierbij om de kwaliteit van het onderzoek, interne factoren (binnen de organisatie) en externe factoren. Onder de kwaliteit van het onderzoek worden in de literatuur factoren verstaan als de kwaliteit van de analyse, onderbouwing van bevindingen, herkenbaarheid van conclusies en mate waarin bevindingen concreet zijn. Uit de gehouden interviews voor het opvolgingsonderzoek blijkt dat ambtenaren over het algemeen weinig opmerkingen hadden over de analyse en onderbouwing van ‘Niet thuis geven’ en dat bevindingen herkenbaar waren.

Hoewel veel bevindingen niet als verrassing kwamen droegen ze wel bij aan interne en externe bewustwording. De belangrijkste interne factor die in de literatuur wordt genoemd, is de mate waarin er draagvlak is in de organisatie voor de uitkomsten van het rapport. Uit de gehouden interviews maakt de rekenkamer op dat het rekenkameronderzoek binnen de ambtelijke organisatie veel aandacht kreeg. De meeste geïnterviewde ambtenaren merken op dat over de conclusies en aanbevelingen geen discussie was. Er was bestuurlijk draagvlak en ook de ambtelijke organisatie vond het belangrijk met de conclusies en aanbevelingen aan de slag te gaan.

14

doorwerken aan daklozenopvang

Ook externe factoren kunnen invloed hebben op de opvolging van aanbevelingen. Het gaat dan met name om landelijke ontwikkelingen (als wetgeving of beleid) en maatschappelijke trends. De rekenkamer constateert dat verschillende aanbevelingen samenvielen met dergelijke ontwikkelingen of maatschappelijke trends. Voorbeelden zijn de bredere landelijke aandacht voor Housing First, landelijke afspraken over nazorg aan ex-gedetineerden en diverse publicaties over de oorzaken van het ontstaan van schulden. Deze ontwikkelingen versterkten het begrip van het nut van de gevraagde acties in de aanbevelingen. 3 De gemeenteraad is beperkt geïnformeerd over de opvolging van de aanbevelingen. De enige terugkoppeling hierover aan de raad was ondergebracht in de collegebrief van juli 2019 over het Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers. Deze brief was inhoudelijk weinig informatief. Het is voor de raad niet goed navolgbaar op welke wijze en in welke mate opvolging aan de aanbevelingen is gegeven. Naast de inhoudelijke opvolging van de aanbevelingen heeft de rekenkamer ook gekeken in hoeverre het college de procedurele afspraken over de opvolging is nagekomen en de raad daarover heeft geïnformeerd. Het gaat daarbij om het rapporteren over de aanpak binnen een periode van een half jaar. Daarnaast is van belang dat het college de raad periodiek informeert over de voortgang.

Het college heeft na het verschijnen van het rapport geen specifiek plan van aanpak opgesteld over de opvolging van de aanbevelingen. In een brief over het ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’ (uit juli 2019) gaf het college beknopt aan in welk document iedere aanbeveling van de rekenkamer nader is uitgewerkt. Deze terugkoppeling is iets later dan was gevraagd in het raadsbesluit. De terugkoppeling heeft bovendien niet de vorm van een plan van aanpak, terwijl dat in de verordening van de rekenkamer wel wordt gevraagd. De collegebrief past wel bij het algemener gestelde raadsbesluit (‘rapporteren over de voortgang’). Inhoudelijk is de terugkoppeling weinig informatief. Het bevat voornamelijk verwijzingen naar andere documenten waarin de aanbevelingen niet herkenbaar zijn terug te vinden. De informatie over de opvolging is daarmee gefragmenteerd en niet goed navolgbaar voor de raad. Na de publicatie van de genoemde brief heeft geen terugkoppeling plaatsgevonden over de realisatie van de aanbevelingen. De gekozen insteek van het college is dat de aanbevelingen allemaal zijn geland in beleid en daarmee zijn opgevolgd. Er is geen toetsing geweest of daadwerkelijk opvolging aan aanbevelingen is gegeven. De gehanteerde werkwijze waarbij de aanbevelingen in verschillende documenten landen, beperkt niet alleen het zicht op de opvolging bij de raad.

Ook leidt deze werkwijze tot verwatering van het doel van de aanbeveling en tot het risico op een andere interpretatie.

15

doorwerken aan daklozenopvang

Rekenkamer

Rotterdam

16

doorwerken aan daklozenopvang

3

aanbevelingen

De rekenkamer heeft op basis van de conclusies drie aanbevelingen geformuleerd. 1 Toets in hoeverre de niet afdoende uitgevoerde aanbevelingen uit het rapport ‘Niet thuis geven’ nog voldoende actueel zijn om op te volgen. Informeer de raad over deze toetsing en handel vervolgens naar de uitkomsten. Uit het onderzoek van de rekenkamer blijkt dat drie aanbevelingen slechts gedeeltelijk zijn uitgevoerd. Het gaat om aanbevelingen gericht op het terugdringen van uitval (aanbeveling 1), het stimuleren van alternatieve vormen van opvang (aanbeveling 2) en het verbeteren van de monitoring (aanbeveling 7). Gezien de aard van de aanbevelingen verwacht de rekenkamer dat deze nog steeds relevant zijn, maar dit is met dit opvolgingsonderzoek niet onderzocht. Vandaar dat het college wordt gevraagd te toetsen of de aanbevelingen in de huidige situatie nog actueel zijn en hiervan verslag te doen aan de raad. Vervolgens kan op basis van de uitkomsten worden gehandeld. 2 Stel altijd een separaat plan van aanpak op voor de raad over de opvolging van de aanbevelingen van de rekenkamer. Besteed in het plan van aanpak aandacht aan een concrete en navolgbare uitwerking van de wijze van opvolging van iedere aanbeveling.

Om inzichtelijk te maken op welke wijze het college opvolging geeft aan het raadsbesluit over een rekenkamerrapport, is ten eerste van belang dat er altijd een separaat plan van aanpak door het college wordt opgesteld. Het verdient daartoe aanbeveling in het raadsbesluit ook expliciet om een plan van aanpak te vragen met de termijn van een half jaar. Ten tweede moet het plan van aanpak duidelijk maken wat het college concreet van plan is en hoe dit gaat worden uitgevoerd. Alleen op deze wijze is het voor de raad mogelijk te volgen op welke wijze het college met de aanbevelingen aan de slag gaat. 3 Bevorder het ‘breder leren’ van rekenkameraanbevelingen bij de ambtelijke organisatie. Benut daartoe het proces voor het opstellen van het plan van aanpak en de nieuwe verplichting voor het college om te rapporteren over de opvolging van rekenkameraanbevelingen. Aanbevelingen van de rekenkamer kunnen gericht zijn op relatief eenvoudige aanpassingen in beleid of uitvoering. Er zijn echter ook aanbevelingen die een meer fundamentele verandering in werkwijze of methodiek beogen. Deze aanbevelingen vragen een nadere vertaalslag door de ambtelijke organisatie. Voor deze vertaalslag zijn verdiepende activiteiten nodig als een nadere analyse, interne sessies of het raadplegen van externe deskundigen.

Dit proces zorgt voor reflectie, vergroting van kennis en meer draagvlak bij de organisatie en daarmee tot wat de rekenkamer ‘breder leren’ noemt. Met name de periode gedurende het opstellen van een plan van aanpak is hiervoor geschikt.

17

doorwerken aan daklozenopvang

Ook kan de nieuwe verplichting voor het college om jaarlijks te rapporteren over opvolging van rekenkameraanbevelingen worden benut. Deze nieuwe verplichting volgt uit de per 1 januari 2023 ingetreden Wet versterking decentrale rekenkamers. De rapportage van het college kan juist reflectie die meer (doorloop)tijd vraagt, inbedden in de organisatie.

18

doorwerken aan daklozenopvang

4

bestuurlijke reactie

Wij willen u bedanken voor het grondige en zorgvuldige opvolgingsonderzoek dat u heeft gedaan waarin u heeft onderzocht op welke wijze wij uitvoering hebben gegeven aan de aanbevelingen uit het rapport ‘Niet thuis geven’. Uit dit onderzoek blijkt dat nagenoeg alle aanbevelingen in beleid zijn geland en zijn uitgevoerd. Dit onderstreept het belang dat het college heeft gehecht aan het rekenkameronderzoek en de aandacht die het heeft gehad in de eigen organisatie en bij partners. Reactie en nawoord opvolgingsonderzoek Rekenkamer Vanaf het moment dat er met de sluiting van Perron Nul zo’n 30 jaar geleden begonnen is met het opvangen en onderbrengen van dakloze en kwetsbare Rotterdammers, heeft de gemeente in gezamenlijkheid met zorgaanbieders en woningcorporaties geïnvesteerd in een breed en divers woonzorglandschap om voor iedereen een best passende plek met ondersteuning te kunnen bieden. We zijn altijd op zoek naar hoe we kunnen voorkomen dat mensen dakloos worden en als ze dat zijn, hoe we ze nog sneller en beter kunnen helpen en ondersteunen binnen de mogelijkheden die we hebben. Zo hebben we onlangs in het plan van aanpak ‘Op weg naar herstel en een thuis 2023 - 2026’ uiteengezet hoe we de komende jaren o.a. dakloze mensen zo zelfstandig mogelijk gaan laten wonen als dat kan, met daarbij zinvolle daginvulling en sociale contacten.

Het rapport ‘Niet thuis geven’ dat de Rekenkamer in mei 2018 publiceerde heeft ons destijds geholpen om met extra elan aan de slag te gaan met de geconstateerde knelpunten. Zo heeft de constatering dat er continue aandacht en inzet nodig is om de keten opvang naar het gewenste niveau te krijgen er bijvoorbeeld toe geleid dat we sindsdien standaard in de aparte ketens voor dakloze volwassenen, jongeren en gezinnen de focus hebben op in-, door- en uitstroom. We zijn consciëntieus aan de slag gegaan met alle aanbevelingen vanaf het verschijnen van het rapport tot op de dag van vandaag. Zowel in beleid als in de uitvoering ervan en in gezamenlijkheid met de zorgaanbieders en woningcorporaties. Ook bij hen merken we dagelijks de wil, de inzet en de energie om samen met ons kritisch te kijken naar waar het beter kan. Zo kunnen we nieuwe dingen uitproberen om de ondersteuning te verbeteren en dakloze mensen zo snel mogelijk in staat stellen om vanuit een eigen woonplek weer mee te kunnen doen aan de maatschappij. Wij willen graag bij deze dank en waardering uitspreken voor dit opvolgingsonderzoek dat wederom zeer zorgvuldig en grondig is uitgevoerd. Hieruit blijkt dat nagenoeg alle aanbevelingen in beleid zijn geland en zijn uitgevoerd.

Dit onderstreept het belang dat het college heeft gehecht aan het rekenkameronderzoek en de aandacht die het heeft gehad in de eigen organisatie en bij partners. Hieronder gaan we in op de conclusies en aanbevelingen.

19

doorwerken aan daklozenopvang

Reactie op de conclusies 1. Niet alle zeven aangenomen aanbevelingen van het rapport ‘Niet thuis geven’ en drie daarbij aansluitende moties zijn opgevolgd. Reactie van het college: Bij de meeste aanbevelingen is er geen verschil tussen het oordeel over de landing in beleid en over de daadwerkelijke uitvoering. Het college deelt de conclusie dat één aanbeveling niet geland is in beleid, maar constateert dat alle aanbevelingen in zijn geheel dan wel gedeeltelijk zijn uitgevoerd op één deelaanbeveling na. Voor wat betreft de opvolging van de aanbeveling over het terugdringen van uitval (1) willen we aangeven dat alhoewel deze niet aantoonbaar terug te vinden is in beleid, dit wel de continue aandacht heeft bij zowel ons als bij de zorgaanbieders. Hiertoe zijn bijvoorbeeld vier Beschermde Tijdelijke Opvangplekken (BTO) gerealiseerd voor dakloze mensen met complexe psychiatrische problematiek veelal in combinatie met een verslaving waar de opvang niet op toegerust is. Vaak is er sprake van groepsongeschiktheid en is de benodigde expertise niet aanwezig in de opvang met uitval of schorsing tot gevolg. Vanuit deze BTO plekken - die uit eenpersoonskamers bestaan - wordt bekeken wat iemands ondersteuningsvraag is en of deze bij de Wmo2015 past. Vervolgens wordt iemand toegeleid naar een voor hem of haar best passende plek (Beschermd Wonen, Wlz plek, kliniek).

Ook starten we binnenkort met gemeentelijke procesregie om nog beter op casusniveau te kunnen monitoren en evalueren. Met procesregie beogen we de volgende doelen te bereiken: • Cliënten ontvangen vanuit de opvang sneller de meest passende zorg en is er meer zicht op de kwaliteit van zorg; • Snellere doorstroom en uitstroom uit de maatschappelijke opvang en BW, waardoor wachttijden afnemen; • Hulp en ondersteuning vanuit andere domeinen (werk & inkomen, veiligheid, ggz) kan sneller en makkelijker worden ingeschakeld. Verder heeft de gemeente periodiek overleg met de cliëntvertegenwoordiging vanuit de Maatschappelijke Opvang, Verslavingszorg en Straatadvocaten. Hierbij ontvangt de gemeente weliswaar geen feedback op casusniveau, maar draagt het wel bij aan het verbeteren van de keten voor opvang vanuit cliëntperspectief en het verder voorkomen van uitval. De aanbeveling over het stimuleren van alternatieve vormen van opvang (2) is naar oordeel van de rekenkamer gedeeltelijk concreet en herleidbaar in beleid geland en gedeeltelijk uitgevoerd. De rekenkamer vindt dat de initiatieven in omvang nog relatief beperkt zijn en ook deels nog een pilot zijn. In het geval van nieuwe initiatieven vinden wij het van belang de nodige zorgvuldigheid te betrachten aangezien we met kwetsbare mensen van doen hebben.

Maar ook willen wij met onze partners in de praktijk in het klein ervaren hoe een en ander uitpakt, wat wel en niet werkt en om een goede kosten baten afweging te kunnen maken. Ook is dan pas goed in te schatten wat ervoor nodig is om een nieuw project grootschaliger te kunnen uitrollen en te kunnen borgen in de werkprocessen van de betrokken organisaties.

20

doorwerken aan daklozenopvang

Een goed voorbeeld hiervan is Housing First: een vorm van Wonen Eerst waarbij dakloze personen eerst een eigen woning krijgen aangeboden van waaruit gestart wordt met intensieve begeleiding en herstel. Housing First hebben wij in Rotterdam zeer modelgetrouw ingericht voor een doelgroep die langdurig dak- en thuisloos is en waarbij sprake is van multiproblematiek. Hierbij hebben we niet alleen met kwetsbare mensen van doen, maar ook met buren die geen overlast moeten ondervinden. Hierbij moet je elkaar als partners goed en snel weten te vinden, vertrouwen hebben in elkaars professionaliteit en expertise en tot een gemeenschappelijke norm komen van wat acceptabel is en wat niet. Met deze ervaringen kijken we nu hoe we Wonen Eerst voor een grotere groep kunnen uitrollen. Dit hebben wij als maatregel opgenomen in het plan van aanpak ‘Op weg naar herstel en een thuis 2023-2026’. Echter, zoals ook in dit plan vermeld zijn wij door de huidige krappe woningmarkt helaas zeer beperkt in de mogelijkheden voor een grootse uitrol. Voor wat betreft de aanbeveling voor het verbeteren van de monitoring (7) zijn wij het erover eens dat hier nog ruimte voor verbetering is. Zoals hiervoor aangegeven gaan we inzetten op procesregie en worden er telkens stappen ondernomen om monitoringsinformatie voor de verschillende ketens beter beschikbaar te maken.

De rekenkamer geeft aan dat de motie ‘Versterking inzet preventie dakloosheid’ slechts gedeeltelijk is opgevolgd. De motie vraagt om een preventieplan. Het klopt dat er geen apart preventieplan is gemaakt: We hebben vanuit onder meer de wens tot integraliteit ervoor gekozen om dit onderdeel te laten uitmaken van het plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers waarin een aparte actielijn is opgenomen met voorgenomen maatregelen op het gebied van preventie. Onderdeel hiervan is een actieplan gericht op het bieden van passende ondersteuning aan Rotterdammers in een bankslaapsituatie. 2. De gemeente is er relatief goed in geslaagd aanbevelingen en moties op te volgen die gericht zijn op aanscherping van bestaande werkwijzen of werkprocessen. De aanbevelingen en de moties die een grotere verandering in werkwijze of methodiek vragen, zijn beperkter opgevolgd dan beoogd. Reactie van het college: Wij herkennen uw conclusie dat de aanbevelingen en moties gericht op veranderingen van meer fundamentele aard beperkter zijn opgevolgd dan de rekenkamer wellicht had beoogd. Dit soort wijzigingen kosten immers meer tijd, niet alleen bij ons als gemeente maar ook bij zorgaanbieders en woningcorporaties. Zowel wij als de zorgaanbieders en woningcorporaties vinden het van belang om daarbij zorgvuldigheid te betrachten.

Wij kiezen veelal voor de opzet van pilots en vervolgens een geleidelijke uitrol in plaats van een ‘big bang’. Los daarvan spelen ook externe factoren zoals beschikbaarheid van woningen, personeel en financiële middelen hierbij een rol. 3. De gemeenteraad is beperkt geïnformeerd over de opvolging van de aanbevelingen. De enige terugkoppeling hierover aan de raad was ondergebracht in de collegebrief van juli 2019 over het Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers. Deze brief was inhoudelijk weinig informatief. Het is voor de raad niet goed navolgbaar op welke wijze en in welke mate opvolging aan de aanbevelingen is gegeven.

21

doorwerken aan daklozenopvang

Reactie van het college: Wij zijn het gedeeltelijk eens met deze conclusie. In de genoemde collegebrief van juli 2019 behorende bij het plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers konden wij in het geval van sommige aanbevelingen direct aangeven hoe die al waren opgevolgd. Bijvoorbeeld op onderdelen van aanbeveling 1 (het terugdringen van uitval) en aanbeveling 7 (verbeter de monitoring). Bij aanbeveling 3 (herformuleer de huidige criteria voor het verlenen van toegang) hebben we verwezen naar een raadsbrief waarin de raad al geïnformeerd was over de verbeteracties van de landelijke toegankelijkheid van de maatschappelijke opvang en naar de collegereactie op het rekenkamerrapport, waarin we hebben vermeld dat de informatie over landelijke toegankelijkheid al was aangepast op de website van de gemeente. En ook voor aanbeveling 5 (verken de mate en wijze waarop binnen de Rotterdamwet uitzonderingen kunnen worden gemaakt) geldt dat we in de collegebrief konden aangeven dat de Wet Bijzondere Maatregelen Grootstedelijke Problematiek ("Rotterdamwet”) aangepast zou worden waardoor mensen die uitstromen uit een opvanginstelling niet langer gebonden waren aan de inkomenseis zoals opgenomen in artikel 8 van de Rotterdamwet. Voor deze aanbevelingen geldt daarmee dat voor de raad direct inzichtelijk was hoe deze waren opgevolgd.

In het geval van de andere aanbevelingen is veelal verwezen naar het plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers waarmee het direct onderdeel is geworden van het beleid op het gebied van dak- en thuisloosheid. Zo is aanbeveling 2 (stimuleer actief de totstandkoming van alternatieve vormen van opvang, maak met name de inzet van Housing First mogelijk) herleidbaar en concreet opgenomen in het plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers en heeft terugkoppeling plaatsgevonden in voortgangsrapportages die aan de raad zijn gestuurd. Voor de andere aanbevelingen geldt dat deze ook zijn geland in voorgenoemd plan. Terugkijkend begrijpen wij de conclusie van de rekenkamer dat deze niet in alle gevallen voor de raad navolgbaar zijn opgevolgd verwijzend naar het rekenkamerrapport. Reactie op de aanbevelingen 1. Toets in hoeverre de niet afdoende uitgevoerde aanbevelingen uit het rapport ‘Niet thuis geven’ nog voldoende actueel zijn om op te volgen. Informeer de raad over deze toetsing en handel vervolgens naar de uitkomsten. Reactie college: Het college neemt deze aanbeveling over. In deze reactie op het opvolgingsonderzoek hebben wij her en der al aangegeven hoe wij kijken naar de volgens de rekenkamer onvoldoende uitgevoerde aanbevelingen en wat wij al inzetten om hier (alsnog) verder navolging aan te geven.

We vinden het echter belangrijk dat we de raad hierin zo volledig en transparant als mogelijk informeren. Wij zullen de opvolging een plek geven in de voortgangsbrieven van het plan van aanpak ‘Op weg naar herstel en een thuis’. 2. Stel altijd een separaat plan van aanpak op voor de raad over de opvolging van de aanbevelingen van de rekenkamer. Besteed in het plan van aanpak aandacht aan een concrete en navolgbare uitwerking van de wijze van opvolging van iedere aanbeveling.

22

doorwerken aan daklozenopvang

Reactie college: In het reglement van orde van de rekenkamer is in artikel 12b opgenomen dat de raad een termijn vaststelt waarbinnen het college van B en W met een plan van aanpak dient te komen ter uitvoering van de door de raad overgenomen aanbevelingen. Dit vraagt in sommige gevallen een praktische invulling, want strikte navolging kan ertoe leiden dat er over één onderwerp twee plannen met dezelfde strekking naast elkaar komen te bestaan en tegelijkertijd of kort na elkaar verschijnen zoals het geval zou zijn geweest bij het rekenkamerrapport over de maatschappelijke opvang. Ten tijde van het verschijnen van dit rapport waren wij immers met onze strategische partners al aan de slag om te inventariseren welke maatregelen nodig waren om de inzet voor en ondersteuning aan dakloze Rotterdammers verder te verbeteren. We hebben vanuit het oogpunt van efficiëntie en ter voorkoming van onduidelijkheid ervoor gekozen om de aanbevelingen mee te nemen in dit plan. Daar staan wij nog steeds achter. Verder denken we dat voor aanbevelingen die gericht zijn op het verbeteren van beleid een terugkoppeling in de jaarlijkse verplichte rapportage over de rekenkameraanbevelingen volstaat. 3. Bevorder het ‘breder leren’ van rekenkameraanbevelingen bij de ambtelijke organisatie.

Benut daartoe het proces voor het opstellen van het plan van aanpak en de nieuwe verplichting voor het college om te rapporteren over de opvolging van rekenkameraanbevelingen. Reactie college: Het college neemt deze aanbeveling over. Voor het eind van dit jaar volgt een voorstel voor de invulling van de verplichte jaarlijkse rapportage over de aanbevelingen van de rekenkamer. De aanbeveling past in de lijn van hetgeen waar we nu al op inzetten. We stimuleren de ambtelijke organisatie om onderzoek te (laten) doen naar bestaande of nieuwe problematiek om zo de oorzaak goed te doorgronden en tot passende oplossingen te komen. Daarbij moedigen wij aan om met deskundigen in het veld, maar ook in aanpalende domeinen het gesprek aan te gaan om zo een andere kijk op het vraagstuk te krijgen. Alhoewel dit niet altijd in het stramien van een apart plan van aanpak zal zijn, zullen wij nauwgezet rapporteren hoe wij opvolging geven aan de aanbevelingen.

23

doorwerken aan daklozenopvang

5

nawoord: aandachtspunten gemeenteraad

Op 10 oktober 2023 ontving de rekenkamer de bestuurlijke reactie van het college op dit rapport. Tabel 5-1 geeft de reacties van het college weer op de drie aanbevelingen van de rekenkamer.

tabel 5-1: reactie college op aanbevelingen

1

aanbeveling

reactie college

Toets in hoeverre de niet afdoende uitgevoerde aanbevelingen

het college neemt deze

uit het rapport ‘Niet thuis geven’ nog voldoende actueel zijn om

aanbeveling over

op te volgen. Informeer de raad over deze toetsing en handel vervolgens naar de uitkomsten. 2

Stel altijd een separaat plan van aanpak op voor de raad over de

het college neemt deze

opvolging van de aanbevelingen van de rekenkamer. Besteed in

aanbeveling niet over

het plan van aanpak aandacht aan een concrete en navolgbare uitwerking van de wijze van opvolging van iedere aanbeveling. 3

Bevorder het ‘breder leren’ van rekenkameraanbevelingen bij de

het college neemt deze

ambtelijke organisatie. Benut daartoe het proces voor het

aanbeveling over

opstellen van het plan van aanpak en de nieuwe verplichting voor het college om te rapporteren over de opvolging van rekenkameraanbevelingen.

Zoals zichtbaar is in de tabel neemt het college twee aanbevelingen over en één aanbeveling niet. De rekenkamer heeft daarbij drie aandachtspunten voor de gemeenteraad. Deze staan hieronder beschreven. aandachtspunt 1: verdere opvolging aanbevelingen De rekenkamer maakt uit de collegereactie op dat het college de niet afdoende uitgevoerde aanbevelingen van het rapport uit 2018 ook zonder toets nog voldoende actueel vindt om op te volgen. Het college schetst al een aantal voorbeelden van de wijze waarop het invulling aan aanbeveling 1 uit het oorspronkelijke rapport, over het terugdringen van uitval, wil geven. Een deel van deze voorbeelden van het college past goed bij de aanbeveling, maar een deel ook niet. De rekenkamer wil meegeven dat bij de opvolging de intentie van deze aanbeveling centraal moet blijven staan: ondersteuning van en het zicht houden op de individuele cliënt ter voorkoming van uitval. De rekenkamer constateert verder dat het college via de reguliere rapportages over de voortgang van de opvolging gaat rapporteren.

25

doorwerken aan daklozenopvang

aandachtspunt 2: separaat plan van aanpak De aanbeveling over het opstellen van een separaat plan van aanpak voor de opvolging van aanbevelingen van de rekenkamer, neemt het college niet over. Met dit plan van aanpak bedoelt de rekenkamer een document voor de raad waarin helder en navolgbaar is vastgelegd op welke wijze het college de aanbeveling van de rekenkamer opvolgt. De rekenkamer hecht er voor de navolgbaarheid aan dat separaat wordt gerapporteerd, zodat het inzichtelijk is hoe aanbevelingen landen in beleid en uitvoering. Als voorbeeld kan het recent uitgebrachte plan van aanpak naar aanleiding van het rapport ‘Meer waarde voor jongeren’ dienen. Vanwege de nieuwe verplichting voor het college om jaarlijks te rapporteren over de opvolging van rekenkameraanbevelingen, is het voor het college zelf ook overzichtelijk dit in een apart plan te doen. aandachtspunt 3: breder leren In haar reactie geeft het college aan de aanbeveling over het ‘breder leren’ over te nemen. De hierbij geschetste stimulering van de ambtelijk organisatie tot doen van onderzoek en gebruikmaking van externe deskundigheid past daar goed in. Dit kan de ambtelijke organisatie helpen met reflectie, vergroting van kennis en draagvlak voor veranderingen. De rekenkamer wil benadrukken dat het belangrijk is om na te denken over verdere vormgeving van het leren van rekenkamerrapporten.

Daarbij moet het inrichten van een leerproces centraal staan. De rekenkamer ziet het traject voor het opstellen van het hierboven genoemde plan van aanpak voor de raad als een goede mogelijkheid hiervoor. Dit biedt de meeste kans tot het leren van het rapport.

26

doorwerken aan daklozenopvang

nota van bevindingen

1 1-1

inleiding

aanleiding onderzoek De Rekenkamer Rotterdam publiceerde in mei 2018 het rapport ‘Niet thuis geven’.5 Dit onderzoek liet zien dat de hulpverlening aan dakloze mensen in de gemeente Rotterdam meerdere tekortkomingen had.6 Het rapport schetste dat de gemeente te weinig invulling gaf aan haar wettelijke taak om eerste opvang te bieden aan alle dakloze Nederlanders en dat het te lang duurde voordat zij konden uitstromen uit de opvang of doorstromen naar een andere voorziening.7 Door de lange wachttijd haakte bovendien een deel voor de doorstroom al af. In het rapport deed de rekenkamer zeven aanbevelingen aan het gemeentebestuur voor de ondersteuning van dakloze volwassenen en jongeren. De raad besloot bijna alle aanbevelingen van de rekenkamer over te nemen en nam bij de behandeling van het rapport ook verschillende moties aan. Deze moties gingen onder meer over preventie van dakloosheid, Housing First (direct zelfstandige huisvesting in combinatie met intensieve ondersteuning) en doorontwikkeling van de nachtopvang. In juli 2019 publiceerde het college het ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’, waarmee een deel van de aanbevelingen van de rekenkamer en de verschillende moties vorm kregen in beleid.8 Dit plan liep tot en met 2022.

Het aflopen van het ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’ is voor de rekenkamer aanleiding te onderzoeken op welke wijze het college opvolging heeft gegeven aan de aanbevelingen uit het rapport ‘Niet thuis geven’.

1-2

doel- en vraagstelling Met dit onderzoek wil de rekenkamer nagaan in hoeverre het college de aanbevelingen uit het rapport ‘Niet thuis geven’ en daaraan gerelateerde moties van de gemeenteraad heeft opgevolgd. Ook wil de rekenkamer met het onderzoek inzicht geven in factoren die van invloed zijn geweest op de wijze en mate van doorwerking. Zo wil de rekenkamer de gemeenteraad ondersteunen in haar controlerende en kaderstellende taak.

5 Rekenkamer Rotterdam, ‘Niet thuis geven, onderzoek opvang daklozen’, 9 mei 2018. 6 De rekenkamer spreekt in dit rapport over ‘dakloze mensen’ en niet over ‘daklozen’, tenzij er tekst uit het rapport uit 2018 wordt aangehaald, dan wordt de originele tekst aangehouden. 7 Als een dakloze in een centrumgemeente vraagt om opvang, is deze gemeente verantwoordelijk voor de zogenaamde eerste opvang bestaande uit nachtopvang en basisbegeleiding. De gemeente gaat daarna pas na tot welke doelgroep de cliënt behoort en waar de cliënt in het vervolg het best kan worden opgevangen. 8 College van B en W Rotterdam, ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers, 2019 - 2022’, juli 2019.

29

doorwerken aan daklozenopvang

De centrale vraag luidt als volgt: In hoeverre hebben de aanbevelingen van de Rekenkamer Rotterdam uit het rapport ‘Niet thuis geven’ en de moties die naar aanleiding van dat rapport zijn aangenomen doorwerking gekregen in beleid en uitvoering en welke factoren zijn daarop van invloed geweest? Om de centrale vraag te beantwoorden, worden de volgende deelvragen onderzocht: 1 Heeft het college binnen de gestelde termijn een plan van aanpak opgesteld en in hoeverre heeft zij de raad over de voortgang van dit plan geïnformeerd? 2 In hoeverre zijn de aanbevelingen en moties geland in beleid? 3 In hoeverre is het beleid met betrekking tot de aanbevelingen en moties uitgevoerd? 4 Welke factoren zijn van invloed geweest op de doorwerking van de aanbevelingen en moties?

1-3

aanbevelingen en raadsbesluit De rekenkamer formuleerde in het rapport ‘Niet thuis geven’ zeven aanbevelingen aan het college B en W (zie onderstaande tabel).

tabel 1-1: aanbevelingen uit rapport 'Niet thuis geven' 1

Stuur in het proces van ondersteuning van daklozen op het terugdringen van uitval. a. Zet in op vaste begeleiding vanuit één professional gedurende het hele traject; b. Houd zicht op de ondersteuning door actief te monitoren op casusniveau; c. Heb oog voor de ervaringen en behoeften van daklozen.

2

Stimuleer actief de totstandkoming van alternatieve vormen van opvang, met name ‘Housing First’.

3

Herformuleer de huidige criteria voor het verlenen van toegang. a. Zorg dat de opvang van daklozen zonder regiobinding in overeenstemming is met de Wmo en landelijke afspraken; b. Zorg dat daklozen zonder OGGZ-problematiek transparant worden geïnformeerd over de mogelijkheden van begeleiding en onderdak.

4

Zorg voor een ketenbrede aanpak van het tekort aan plaatsen in crisisnachtopvang, doorstroomvoorzieningen en zelfstandige woonruimte voor jongeren. Creëer inzicht in tekorten en maak op basis daarvan afspraken met woningcorporaties en zorgaanbieders. Specifieke aandacht dient daarbij uit te gaan naar extra kwetsbare groepen.

5

Verken de mate en wijze waarop binnen de Rotterdamwet uitzonderingen kunnen worden gemaakt voor jongeren en volwassenen in de maatschappelijke opvang die klaar zijn voor zelfstandige woonruimte en handel hiernaar.

6

Versterk de inzet op preventie van dakloosheid bij risicogroepen. a. Verken met reclassering de mogelijkheden om dreigende dakloosheid van ex-gedetineerden te voorkomen; b. Zet bij Meldpunt Preventie Huisuitzettingen in op vergroting van de groep die begeleiding door de Kredietbank Rotterdam ontvangt; c. Zorg voor coördinatie tussen wijkteams, vraagwijzers en stedelijke loketten bij ondersteuning van bankslapers en verhoog het kennisniveau bij de wijkteams over de wijze waarop zij ondersteuning kunnen bieden.

7

Verbeter de monitoring van maatschappelijke opvang zodat meer inzicht wordt verkregen in onafhankelijk vastgestelde resultaten. Breng bovendien de tevredenheid van de tot de keten toegelaten daklozen systematisch in beeld.

30

doorwerken aan daklozenopvang

Na het verschijnen van ‘Niet thuis geven’ werd het rapport op 12 september 2018 behandeld in de commissie Zorg, Onderwijs, Cultuur en Sport (ZOCS). De commissieleden besloten de raad te adviseren alle aanbevelingen van de rekenkamer over te nemen.9 De gemeenteraad behandelde het rapport vervolgens op 27 september 2018. Er werden vier moties en twee amendementen aangenomen:

tabel 1-2: moties en amendementen10 motie/amendement

ingediend door

motie ‘Housing First ook in Rotterdam’

ChristenUnie SGP, D66, GroenLinks, NIDA, PvdA

motie ‘Doorontwikkeling nachtopvang’

ChristenUnie SGP, D66, GroenLinks, NIDA, PvdA

motie ‘Actieplan tegen agressie/geweld in de zorg’

50plus, CDA, ChristenUnie SGP, D66, DENK, PvdA, VVD

motie ‘Versterking inzet preventie dakloosheid’

ChristenUnie SGP, D66, GroenLinks, NIDA, PvdA, SP

amendement ‘Hef beperkingen Rotterdamwet op’

PvdD

amendement ‘Wijziging aanbeveling 1a Rekenkamerrapport

VVD

‘Niet thuis geven, onderzoek daklozen’

De aangenomen amendementen hadden betrekking op twee aanbevelingen die het college niet overnam, namelijk 1a en 5. De amendementen leverden een aangepaste tekst voor het raadsbesluit over deze aanbevelingen (zie onderstaand kader). Aanbeveling 1a werd zodanig aangepast dat er geen sprake meer was van ‘vaste begeleiding gedurende het hele proces’, maar van ‘continuïteit van kwalitatief goede hulpverlening’. Aanbeveling 5 werd zodanig aangepast dat er geen sprake meer was van een opdracht om ook naar mogelijke uitzonderingen op de Rotterdamwet te handelen. Met het raadsbesluit droeg de gemeenteraad het college op uitvoering te geven aan alle aanbevelingen (waarvan dus twee door de raad geamendeerd). Ook droeg ze het college op de raad uiterlijk na een half jaar te rapporteren over de voortgang.11

aangepaste tekst aanbeveling 1a “Aan te sturen op continuïteit van kwalitatief goede hulpverlening waarbij, naar gelang van ondersteuningsbehoefte van een cliënt in een bepaalde fase, gekozen wordt voor het daarbij meest passende ondersteuner en met zorgaanbieders te verkennen in hoeverre er verbeteringsmogelijkheden zijn waar het gaat om (warme) overdracht in het ondersteuningstraject.” aangepaste tekst aanbeveling 5 “Verken bij de ontwikkeling van het integraal afwegingskader van de Rotterdamwet specifiek hoe belemmeringen voor jongeren en volwassenen in de maatschappelijke opvang die klaar zijn voor zelfstandige woonruimte, kunnen worden weggenomen.”

9 Commissievergadering Zorg, Onderwijs, Cultuur en Sport, 12 september 2018. 10 Gemeenteraad Rotterdam, motie ‘Housing First ook in Rotterdam’, motie ‘Doorontwikkeling nachtopvang’, motie ‘Actieplan tegen agressie/geweld in de zorg’, motie ‘Versterking inzet preventie dakloosheid’, 27 september 2018; gemeenteraad Rotterdam, amendement ‘Hef beperkingen Rotterdamwet op’, amendement ‘Wijziging aanbeveling 1a Rekenkamerrapport ‘Niet thuis geven, onderzoek daklozen’’, 27 september 2018. 11 Gemeenteraad Rotterdam, ‘Notulen raadsvergadering 27 september 2018’, p. 48, 27 september 2018.

31

doorwerken aan daklozenopvang

1-4

afbakening Het onderzoek richt zich op de doorwerking van de (geamendeerde) aanbevelingen uit het rapport ‘Niet thuis geven’ en de aangenomen moties. Dit zijn de moties die tijdens de raadsbehandeling van het rapport op 12 september 2018 zijn aangenomen. De rekenkamer heeft alleen de moties bij het onderzoek betrokken die rechtstreeks betrekking hadden op het onderzoek. De motie ‘Actieplan tegen agressie/geweld in de zorg’ staat daar los van en is daarom buiten beschouwing gebleven. De rekenkamer kiest ervoor om met het opvolgingsonderzoek te onderzoeken wat er feitelijk is gebeurd in beleid en uitvoering na het verschijnen van het rekenkamerrapport en welke factoren van invloed zijn geweest op de doorwerking van de aanbevelingen en moties. De rekenkamer doet geen onderzoek naar de maatschappelijke effecten van de door het college ondernomen acties. Het onderzoek focust zich op de periode vanaf het raadsbesluit over het rekenkamerrapport (27 september 2018) tot en met het einde van het ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’ (eind 2022).

1-5

onderzoeksaanpak De onderzoeksaanpak bestond uit drie onderdelen. • Literatuurstudie: bestudering van literatuur over opvolging en doorwerking van onderzoeken en adviezen. • Documentenstudie: bestudering van gemeentelijke stukken over opvang van en ondersteuning aan dakloze mensen die in de periode van september 2018 tot en met 2022 zijn verschenen. Het gaat hierbij om beleidsstukken, plannen van aanpak, voortgangsrapportages en samenwerkingsafspraken met zorgaanbieders en andere partijen. • Interviews: de rekenkamer heeft zeven interviews afgenomen met de ambtelijke organisatie. Daarin is met zestien personen gesproken. Deze gesprekken waren thematisch ingedeeld op basis van kennis van opvolging van één of meer aanbevelingen. Daarnaast heeft de rekenkamer drie interviews met aanbieders van opvang gehouden. In bijlage 1 is de onderzoeksaanpak verder uitgewerkt.

1-6

leeswijzer Na de inleiding in dit hoofdstuk gaat hoofdstuk 2 in op wat de rekenkamer verstaat onder opvolging. Hoofdstuk 3 beschrijft in welke mate het college invulling heeft gegeven aan procesafspraken over het opvolgen van de aanbevelingen. In het vierde hoofdstuk is de opvolging van alle aanbevelingen beschreven. Ook wordt ingegaan op de mate waarin invulling is gegeven aan moties. Tot slot geeft hoofdstuk 5 een totaalbeeld van de mate van opvolging en gaat het hoofdstuk in op factoren die hierop van invloed waren.

32

doorwerken aan daklozenopvang

2 2-1

opvolging nader bekeken

inleiding Dit hoofdstuk beschrijft hoe het proces rond opvolging in Rotterdam is geregeld en wat de rekenkamer verstaat onder opvolging. Paragraaf 2-2 gaat in op de gemaakte afspraken over de omgang met de aanbevelingen die in rekenkamerrapporten worden gedaan. Vervolgens staan in paragraaf 2-3 de verschillende vormen van opvolging centraal. Deze vormen bieden een kader voor de wijze waarop de rekenkamer naar de opvolging van de aanbevelingen uit het rapport ‘Niet thuis geven’ heeft gekeken.

2-2

procesafspraken opvolging aanbevelingen Rotterdam Ieder rapport van de Rekenkamer Rotterdam bevat conclusies en aanbevelingen. De aanbevelingen zijn het startpunt voor verbeteringen die de rekenkamer op grond van haar onderzoek nodig acht. Voor het omgaan met aanbevelingen zijn in Rotterdam verschillende afspraken gemaakt tussen rekenkamer, college en raad. In de volgende figuur zijn deze weergegeven.

figuur 2-1: processtappen van rapport naar opvolging

De eerste afspraak is dat de rekenkamer het college de mogelijkheid geeft tot een reactie op de conclusie en aanbevelingen van het onderzoek. Deze bestuurlijke reactie neemt de rekenkamer integraal over in het rapport. In deze reactie geeft het college per

33

doorwerken aan daklozenopvang

aanbeveling aan of deze wordt onderschreven met doorgaans een korte uitleg van de wijze waarop. Ook kan in de reactie een nuancering of afwijzing van een aanbeveling zijn opgenomen. De Verordening Rekenkamer Rotterdam regelt dat ieder rapport van de rekenkamer binnen 3 maanden wordt behandeld in de gemeenteraad. De raad besluit of de aanbevelingen in een rapport al dan niet worden overgenomen. Ook stelt de raad vervolgens de termijn vast waarbinnen het college van Burgemeester en Wethouders (B en W) met een plan van aanpak moet komen voor de uitvoering van deze aanbevelingen. Standaard wordt in een raadsbesluit hiervoor een termijn van een half jaar gehanteerd. In de verordening is niet vastgelegd wie toetst of de aanbevelingen daadwerkelijk worden opgepakt en uitgevoerd. Met de inwerkingtreding van de Wet versterking decentrale rekenkamers op 1 januari 2023 is er voor het college een verplichting ontstaan om jaarlijks te rapporteren aan de raad wat er is gedaan met de aanbevelingen van de rekenkamer aan het college.12 De rekenkamer kan zelf de opvolging van aanbevelingen toetsen door middel van specifiek opvolgingsonderzoek. Het primaire doel van dergelijk onderzoek is inzicht te bieden in de mate waarin het college opvolging heeft gegeven aan het raadsbesluit. Hiermee ondersteunt de rekenkamer de gemeenteraad in haar kaderstellende en controlerende rol.