[23bb006994] Brief van Rekenkamer Rotterdam over doorwerken aan daklozenopvang

Onderzoek naar de opvolging van rapporten is ook voor de rekenkamer zelf van belang. Inzicht in de manier waarop aanbevelingen doorwerking vinden in beleid en uitvoering, kan lessen opleveren voor de effectiviteit van het werk van de rekenkamer en is essentieel voor de interne leercyclus.13 De Rekenkamer Rotterdam heeft besloten om met ingang van 2023 jaarlijks één opvolgingsonderzoek op te nemen in de onderzoeksprogrammering.

2-3

vormen van opvolging In de voorgaande paragraaf heeft de rekenkamer geschetst welke procesafspraken zijn gemaakt over de omgang met rekenkamerrapporten en welke stappen moeten worden doorlopen. Uiteindelijk is het doel met conclusies en aanbevelingen bij te dragen aan verbetering van beleid, in zowel de uitvoering als de effectiviteit ervan. Dit betekent dat opvolging van aanbevelingen verder gaat dan op papier zetten dat de gemeente er mee aan de slag gaat. Onderzoek naar opvolging is dan ook meer dan ‘het afvinken’ of de processtappen op papier zijn gevolgd. In onderzoek naar doorwerking en opvolging van onderzoek worden verschillende vormen onderscheiden. Bekkers, Fenger, Homburg en Putters hebben een vierdeling ontwikkeld om de doorwerking van rapporten van adviesraden vast te stellen.14 Deze vierdeling gaat uit van: • instrumentele doorwerking: directe verandering in gedrag; • conceptuele doorwerking: verandering in kennis of opvatting;

12 In de wettekst wordt gesproken over “aan het college gedane voorstellen van de rekenkamer”. Dit lijkt in te houden dat ook wordt gerapporteerd over niet overgenomen aanbevelingen door de raad. 13 Dit belang van opvolgingsonderzoek is vastgelegd in het Kwaliteitshandvest G4+ waaraan de rekenkamer zich heeft gecommitteerd. In het Kwaliteitshandvest G4+ hebben de rekenkamers van de G4 en de Randstedelijke Rekenkamer de uitgangspunten van hun functioneren en een bijbehorend toetsingskader vastgelegd. Zie: https://rekenkamer.rotterdam.nl/wp-content/uploads/2020/11/20200428-kwaliteitshandvest-3e-versie.pdf. 14 Bekkers, V., M. Fenger, V. Homburg, K. Putters, ‘Doorwerking van Strategische Beleidsadvisering’, 2004.

34

doorwerken aan daklozenopvang

• agenderende doorwerking: nieuw thema wordt onderwerp van maatschappelijk of politiek debat; • politiek-strategische doorwerking: gebruik van uitkomsten voor versterken eigen positie door betrokken partijen en voor het behalen van politieke doelen. Niet alle vormen zijn relevant of in dezelfde mate relevant in de context van rekenkamerrapporten. Instrumentele en conceptuele doorwerking worden beoogd met rekenkameronderzoek. Bij sommige onderzoeken is ook agenderende doorwerking een beoogd resultaat van de rekenkamer. Bijvoorbeeld om de aandacht te vestigingen op een nieuw thema dat zich buiten het zicht van de politiek of ambtelijke organisatie afspeelt. In veel gevallen heeft de politiek of ambtelijk organisatie al wel aandacht voor het onderwerp van onderzoek en is dit daarom geen doel van de rekenkamer. Politiek-strategische doorwerking is geen beoogd doel van rekenkameronderzoek. De rekenkamer kijkt in opvolgingsonderzoek daarom naar de eerste drie genoemde vormen. Bij instrumentele doorwerking geldt dat het ook nog relevant is onderscheid te maken tussen het opvolgen van de procedurele afspraken (over behandeling van rapporten en informeren van de raad over vervolgacties) en de beleidsmatige doorwerking.15 Uiteindelijk leidt dit tot een onderscheid in vier vormen van opvolging die relevant zijn voor opvolgingsonderzoek door de rekenkamer (zie onderstaande tabel).

tabel 2-1: vormen van opvolging van rekenkameronderzoek 1

procedurele opvolging

Wordt een plan van aanpak opgesteld, is dit binnen de gestelde termijnen, is daarin concreet uitgewerkt wat de gemeente gaat doen en wordt de raad over de voortgang hiervan geïnformeerd?

2

beleidsmatige opvolging

3

conceptuele doorwerking

Leidt een aanbeveling tot de beoogde aanpassingen in beleid en doorvertaling naar de uitvoering? Zetten de conclusies en aanbevelingen aan tot nadere analyse en reflectie binnen de organisatie en leidt dat tot verandering in kennis of opvattingen?

4

agenderende doorwerking

Leiden de conclusies en aanbevelingen van het onderzoek tot bewustwording van het belang van het onderwerp en tot een politiek debat?

In de vormen van opvolging zit een zekere hiërarchie. De mate van impact van een onderzoek op de organisatie, het beleid en de uitvoering verschilt. Procedurele opvolging is het minst zwaar. Beleidsmatige opvolging is een sterkere vorm van impact. Conceptuele doorwerking is een nog iets sterkere vorm van impact, waarbij wel geldt dat de kennis en opvattingen uiteindelijk tot concreet handelen moeten leiden. Agenderende doorwerking valt enigszins buiten deze hiërarchie. Het wordt alleen in specifieke situaties beoogd.

15 Hakvoort, J.L.M. en H. Klaassen, ‘Doorwerking van lokaal rekenkameronderzoek’, in TPC, 2008/5, p 23-27.

35

doorwerken aan daklozenopvang

Voor iedere vorm is hieronder een korte uitwerking gegeven van de wijze waarop de rekenkamer dit interpreteert. procedurele opvolging Bij deze eerste vorm van opvolging gaat het vooral om het nakomen van de afspraken over de opvolging van aanbevelingen uit het rapport. Deze afspraken liggen in Rotterdam altijd vast in een raadsbesluit. Er moet volgens de verordening een plan van aanpak worden opgesteld dat binnen de afgesproken termijn (doorgaans een half jaar) moet worden toegestuurd aan de gemeenteraad. Naast het nakomen van de vastgelegde processtappen in de verordening, is het ook van belang dat het plan van aanpak concreet maakt welke activiteiten worden ondernomen en wat wanneer aan de raad wordt gerapporteerd. Dit maakt het voor de raad mogelijk de voortgang te volgen. beleidsmatige opvolging Het doel van aanbevelingen is dat er concrete acties uit voortkomen die leiden tot verbeteringen. Het gaat daarbij om merkbare aanpassingen in zowel beleid als uitvoering. Opvolging gaat dus verder dan alleen toezeggingen op papier. Juist de genomen vervolgacties staan centraal. Aanbevelingen bevatten geen precies stappenplan voor wat moet gebeuren. Er moet nog een nadere vertaalslag plaatsvinden van de geformuleerde aanbeveling naar de context waarin deze moet worden uitgevoerd. Er is dus ruimte voor interpretatie en keuze voor de wijze van invulling.

Bij opvolging gaat het er vooral om dat acties worden ondernomen die passen bij het doel en de geschetste richting van de aanbeveling. conceptuele doorwerking De derde vorm van opvolging is conceptuele doorwerking. Hierbij gaat het niet alleen om de concrete aanpassingen in het beleid, maar ook om de mate waarin een leerproces binnen de organisatie heeft plaatsgevonden. Heeft het onderzoek een bijdrage geleverd aan interne discussie, analyse en nadere afweging van passende acties? Uiteindelijk leidt dit tot vergroting van kennis en verandering in de opvatting over de insteek van beleid. Conceptuele doorwerking gaat daarmee verder dan de vraag of beleid is aangepast, maar gaat ook over veranderingen in de uitgangspunten en de (beleids)theorieën die hieraan ten grondslag liggen. agenderende doorwerking Van agenderende doorwerking is sprake als een onderzoek naar een nieuw onderwerp tot politieke aandacht leidt. Het onderzoek draagt er dan aan bij dat een thema op de politieke agenda terechtkomt. De mate waarin dit kan optreden is, ligt in de eerste plaats besloten in de keuze van het onderwerp. Deze vorm van doorwerking kan met name optreden bij onderzoek naar een thema dat zich buiten het zichtveld van de politiek afspeelt of ambtelijk nog nauwelijks aandacht krijgt.

36

doorwerken aan daklozenopvang

3 3-1

procedurele opvolging

inleiding In dit hoofdstuk beantwoordt de rekenkamer de onderstaande onderzoeksvraag: • Heeft het college binnen de gestelde termijn een plan van aanpak opgesteld en in hoeverre heeft zij de raad over de voortgang van dit plan geïnformeerd? Voor de beantwoording van bovenstaande onderzoeksvraag hanteert de rekenkamer drie normen (zie onderstaande tabel). tabel 3-1: normen plan van aanpak en rapportage • Het college heeft een plan van aanpak opgesteld binnen de door de raad vastgestelde termijn (een half jaar). • Het college heeft periodiek aan de gemeenteraad gerapporteerd over de voortgang van het plan van aanpak. • De aan de gemeenteraad verstrekte informatie is concreet en navolgbaar.

Paragraaf 3-2 schetst wanneer de belangrijkste formele stukken zijn verschenen. Paragraaf 3-3 gaat in op het plan van aanpak en de rapportage aan de gemeenteraad over de voortgang van de opvolging van de aanbevelingen van de rekenkamer.

3-2

tijdlijn Na het verschijnen van het rekenkamerrapport ‘Niet thuis geven’ op 8 mei 2018, zijn verschillende (beleids)stukken verschenen over de keten voor maatschappelijke opvang in Rotterdam. Het gaat onder meer om stukken die het college voor de gemeenteraad heeft opgesteld, werkafspraken tussen de gemeente en haar partners en interne documenten. Vanwege de complexiteit van de keten voor maatschappelijke opvang raken de documenten verschillende beleidsterreinen. De tijdlijn hieronder geeft de belangrijkste (beleids)stukken weer die betrekking hebben op de aanbevelingen van de rekenkamer en de moties die zijn aangenomen naar aanleiding van het rapport. Het gaat om documenten die verschenen na het raadsbesluit van 27 september 2018. In het besluit geeft de gemeenteraad aan de hoofdconclusies van het rapport te onderschrijven, de aanbevelingen en amendementen over te nemen en wordt het college opgedragen uitvoering te geven aan de aanbevelingen.16 De tijdlijn toont de belangrijkste documenten waarin de aanbevelingen van de rekenkamer zijn geland. De tijdlijn eindigt op het moment dat het ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’ afloopt.

16 Gemeenteraad, raadsbesluit ‘Rekenkamerrapport ‘Niet thuis geven’’, 27 september 2018.

37

doorwerken aan daklozenopvang

figuur 3-1: tijdlijn vanaf raadsbesluit

Naast de in de tijdlijn opgenomen documenten zijn de volgende stukken nog relevant en bestudeerd door de rekenkamer: • Stukken die betrekking hebben op de periode na het ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’. Specifiek geldt dit voor de ‘Overeenkomst partners Rotterdam bij Landelijk convenant vroegsignalering’ uit 2023. Het document komt wel terug in hoofdstuk 4, omdat het daar inhoudelijk relevant is. • Stukken over dakloosheid die geen betrekking hebben op de aanbevelingen van de rekenkamer en de daarop aangenomen moties. • Onderzoeken die de gemeente heeft gedaan of laten doen naar aanleiding van de aanbevelingen van de rekenkamer of de daarop aangenomen moties. • Evaluaties, monitors en (eind)rapportages over het gevoerde beleid en pilots.

3-3 3-3-1

plan van aanpak en raadsinformatie plan van aanpak De Verordening Rekenkamer Rotterdam regelt dat ieder rapport van de rekenkamer wordt behandeld in de gemeenteraad. In de verordening staat dat de raad de termijn vaststelt waarbinnen het college van B en W met een plan van aanpak moet komen voor de uitvoering van de aanbevelingen van de rekenkamer (zie paragraaf 2-2).17

17 Gemeente Rotterdam, ‘Verordening Rekenkamer Rotterdam’, p. 4, 18 maart 2021.

38

doorwerken aan daklozenopvang

In het geval van het rekenkamerrapport ‘Niet thuis geven’ heeft de raad het college niet expliciet opgedragen met een plan van aanpak te komen. In het raadsbesluit ‘Rekenkamerrapport ‘Niet thuis geven’’ draagt de raad het college wel op om “uitvoering te geven aan de aanbevelingen en de raad uiterlijk over een half jaar te rapporteren over de voortgang”.18 Daarmee heeft de raad dus niet concreet gevraagd met een plan van aanpak te komen. De raad droeg het college wel op om uiterlijk maart 2019 te rapporteren over de voortgang van de uitvoering van de aanbevelingen. Voor de uitvoering van de aanbevelingen heeft het college geen specifiek plan van aanpak opgesteld. Wel kwam het college in juli 2019 met een brief waarin ze toelicht hoe de zeven aanbevelingen, subaanbevelingen en moties opvolging krijgen (zie tabel 32 en paragraaf 3-3-3).19 Het belangrijkste document dat het college daarbij noemt is het ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers 2019 – 2022’.20 De meeste aanbevelingen zijn volgens het college geland in zogenoemde ‘actielijnen’ van dit plan van aanpak. tabel 3-2: opvolging aanbevelingen rekenkamer en moties aanbevelingen en moties

opvolging (sub)aanbevelingen

1. terugdringen van uitval

1a. niet overgenomen 1b. Wmo-arrangementen en het beleidsplan Zorg, Welzijn en Jeugdhulp 1c. Wmo-arrangementen en het beleidsplan Zorg, Welzijn en Jeugdhulp

2. alternatieve vormen opvang

actielijnen 3 en 4 ‘Kwetsbare Rotterdammers’

3. aanpassing criteria toegang

3a. collegebrief over ‘Kwetsbare Rotterdammers’ 3b. collegereactie rekenkamerrapport ‘Niet thuis geven’

4. ketenbrede aanpak tekort plaatsen jongeren

actielijnen 3 en 4 ‘Kwetsbare Rotterdammers’

5. verken wegnemen belemmeringen Rotterdamwet

coalitieakkoord 2018 - 2022 'Nieuwe energie voor Rotterdam’

6. preventie risicogroepen

6a. actielijn 2 ‘Kwetsbare Rotterdammers’ 6b. actielijn 5 ‘Kwetsbare Rotterdammers’ 6c. actielijn 1 ‘Kwetsbare Rotterdammers’

7. verbetering monitoring

raadsmonitor, ‘verschillende instrumenten’ en actielijn 3 ‘Kwetsbare Rotterdammers’

motie Housing First

‘samenwerkingsconvenant Housing First’

motie doorontwikkeling nachtopvang

raadsmonitor, actielijnen 3, 5, 1 en concept ‘warm welkom’

motie versterking preventie dakloosheid

actielijn 1 ‘Kwetsbare Rotterdammers’ en beleidsplan ‘Reset Rotterdam’

bron: College van B en W, ‘Collegebrief over Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’, 16 juli 2019.

Tussen het raadsbesluit en de collegebrief zat ruim negen maanden. In die maanden heeft het college volgens betrokken ambtenaren sessies met partners (bijvoorbeeld zorgaanbieders, woningcorporaties en reclassering) georganiseerd, zijn onderzoeken uitgevoerd over verschillende aspecten van dakloosheid in Rotterdam en is er intern relevante informatie verzameld.21 Volgens betrokken ambtenaren zijn de aanbevelingen onderverdeeld in thema’s met voor elk onderwerp een ambtelijke verantwoordelijke.

18 Gemeenteraad, raadsbesluit ‘Rekenkamerrapport ‘Niet thuis geven’’, 27 september 2018. 19 College van B en W, ‘Collegebrief over Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’, 16 juli 2019. 20 College van B en W, ‘Collegebrief over Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’, p. 24, 16 juli 2019. 21 Interview ambtenaar.

39

doorwerken aan daklozenopvang

3-3-2

periodieke rapportage over voortgang aanbevelingen In de Verordening Rekenkamer Rotterdam is niets vastgelegd over toetsing van de voortgang op de aanbevelingen van de rekenkamer aan de gemeenteraad (zie paragraaf 2-2). Ook in het raadsbesluit zijn hier geen nadere afspraken over gemaakt. Na het verschijnen van de collegebrief heeft het college niet aan de gemeenteraad gerapporteerd over wat er specifiek ten aanzien van de uitvoering van de aanbevelingen van de rekenkamer is gebeurd. De voortgang op de aanbevelingen van de rekenkamer is daardoor lastig te volgen (zie hoofdstuk 4 voor de opvolging per aanbeveling). Het college heeft wel gerapporteerd over de voortgang van het ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers 2019 – 2022’, waarin de meeste aanbevelingen volgens het college zijn geland. Ze heeft twee rapportages en een eindverslag naar de raad gestuurd. De voortgangsrapportages verschenen in november 2020 en juli 2021 en het eindverslag in januari 2022.22 In de voortgangsrapportages wordt niet direct gerapporteerd over de voortgang van de uitvoering van de aanbevelingen van de rekenkamer. Ook in het eindverslag komt het college daar niet op terug.23 De rapportages beschrijven de hoofdlijnen van de ontwikkelingen en resultaten uit het plan van aanpak. Voor kwantitatieve informatie verwijst het college de raad naar de raadsmonitor welzijn, zorg en jeugdhulp.

Deze raadsmonitor verschijnt twee keer per jaar.24 In de monitors over 2020 en 2021 is niet specifiek over de voortgang van de aanbevelingen van de rekenkamer gerapporteerd. De moties ‘Versterking inzet preventie dakloosheid’ en ‘Doorontwikkeling nachtopvang’ zijn afgedaan in de ‘Collegebrief over Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’. Over de moties is daarna niet meer gerapporteerd. De motie ‘Housing First ook in Rotterdam’ is afgedaan in een collegebrief uit maart 2021.25 In de brief rapporteert het college over de voortgang van de motie en de evaluatie van de pilot.

3-3-3

navolgbare informatieverstrekking aan raad Zoals in paragraaf 3-3-2 beschreven, kwam het college in juli 2019 met een brief waarin ze per aanbeveling en motie toelicht op welke manier er opvolging zou worden gegeven.26 De informatie in de brief aan de raad is algemeen, weinig informatief en lastig navolgbaar. Het college licht niet toe wat ze precies doet om invulling te geven aan de aanbevelingen. Over meerdere aanbevelingen wordt geschreven dat die “een plek heeft gekregen” in een actielijn van het ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’ of in een ander beleidsstuk. De raad wordt dus geacht per (deel)aanbeveling zelf in verschillende documenten te zoeken naar de opvolging van de aanbeveling. Sommige stukken waar het college naar verwijst zijn niet of niet makkelijk toegankelijk voor de gemeenteraad (bijvoorbeeld Wmo-arrangementen) of waren nog niet verschenen.

22 College van B en W, ‘Voortgangsrapportage Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’, 17 november 2020; College van B en W, ‘Voortgangsrapportage Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’, p. 3, 13 juli 2021. 23 College van B en W, ‘Eindverslag plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’, 26 januari 2022. 24 College van B en W, ‘Voortgangsrapportage Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’, p. 3, 13 juli 2021. 25 College van B en W, ‘Afdoeningsvoorstel motie Housing First ook in Rotterdam’, 30 maart 2021. 26 College van B en W, ‘Collegebrief over Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’, 16 juli 2019.

40

doorwerken aan daklozenopvang

Twee voorbeelden uit de collegebrief illustreren de beperkte navolgbaarheid van de opvolging van de aanbevelingen voor de raad (zie gele kaders).

opvolging aanbeveling 6 “Aanbeveling 6a heeft een plek gekregen binnen de actielijn 'integrale hulp’, aanbeveling 6b binnen 'bevorderen van participatie’, en aanbeveling 6c binnen ‘problemen vóór zijn’ van het Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers.”27

In het voorbeeld van aanbeveling 6 licht het college niet nader toe wat ze precies doet om invulling te geven aan de aanbeveling. Ze benoemt de actielijnen en verwijst naar het ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’.

opvolging aanbeveling 7 “Door middel van de raadsmonitor welzijn, zorg en jeugdhulp wordt uw raad periodiek geïnformeerd over de keten maatschappelijke opvang. Wat betreft de tevredenheid van daklozen brengen we dit in kaart via de verschillende instrumenten die we hiervoor hanteren, onder andere de schouw. Daarnaast hebben we in het plan van aanpak een specifieke maatregel gewijd aan de monitor beschermd wonen en de plaatsingscommissie (actielijn huisvesting).”28

In het voorbeeld van aanbeveling 7 verwijst het college voor het in kaart brengen van de tevredenheid van dakloze mensen naar “verschillende instrumenten die we hiervoor hanteren”. Het blijft hierbij onduidelijk wat het college daadwerkelijk gaat doen. Daar komt bij dat een conclusie van de rekenkamer juist was dat er nog niet voldoende instrumenten waren om die tevredenheid te meten.

27 College van B en W, ‘Collegebrief over Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’, p. 26, 16 juli 2019. 28 College van B en W, ‘Collegebrief over Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’, p. 26, 16 juli 2019.

41

doorwerken aan daklozenopvang

4 4-1

beleidsmatige opvolging aanbevelingen

inleiding Dit hoofdstuk gaat per aanbeveling in op de mate van opvolging. Daarbij wordt zowel gekeken naar opvolging in beleid als de uitvoering daarvan. De volgende onderzoeksvragen staan centraal. • In hoeverre zijn de aanbevelingen en moties geland in beleid? • In hoeverre is het beleid met betrekking tot de aanbevelingen en moties daadwerkelijk uitgevoerd? Voor de beantwoording van de onderzoeksvragen zijn de onderstaande normen gehanteerd. Niet alle normen zijn voor iedere aanbeveling relevant. Zo is de norm over afspraken met stakeholders niet altijd relevant, omdat zulke afspraken niet nodig hoeven te zijn voor de uitvoering. tabel 4-1: normen opvolging

normen beleid • Het college heeft de aanbevelingen en moties navolgbaar vastgelegd in beleid en geconcretiseerd hoe hieraan invulling wordt gegeven. • Het beleid is in lijn met de bedoeling van de aanbevelingen van de rekenkamer.

normen uitvoering • Het college heeft concrete afspraken gemaakt met stakeholders om de voorgenomen acties tot uitvoering te brengen. • Het college heeft de voorgenomen acties aantoonbaar uitgevoerd of laten uitvoeren. • Het college heeft de raad geïnformeerd over de voortgang op de acties.

In paragraaf 4-2 komt per aanbeveling de mate van opvolging aan de orde. Per aanbeveling wordt stilgestaan bij de huidige stand van zaken en in hoeverre hiermee aan de genoemde normen is voldaan. Paragraaf 4-3 behandelt de wijze waarop invulling is gegeven aan de moties die naar aanleiding van het rapport zijn ingediend. De laatste paragraaf vat de uitkomsten samen.

43

doorwerken aan daklozenopvang

4-2 4-2-1

opvolging per aanbeveling aanbeveling 1: stuur op het terugdringen van uitval

aanbeveling Stuur in het proces van ondersteuning van dakloze volwassenen en jongeren in de keten van maatschappelijke opvang op het terugdringen van uitval. Doe dit door: a in te zetten op vaste begeleiding van een professional die gedurende het gehele hulpverleningtraject de zorg en ondersteuning overziet. Start hiermee vanaf het moment van instroom in de opvang; b zelf meer zicht te houden op de tijdige totstandkoming en de kwaliteit van de ondersteuning door het actief monitoren op casusniveau; c bij het actief monitoren op casusniveau meer oog te hebben voor de ervaringen en behoeften van de dakloze zelf. na amendement 1a. Aan te sturen op continuïteit van kwalitatief goede hulpverlening waarbij, naar gelang van de ondersteuningsbehoefte van een cliënt in een bepaalde fase, gekozen wordt voor de daarbij meest passende ondersteuner en met zorgaanbieders te verkennen in hoeverre er verbeteringsmogelijkheden zijn waar het gaat om warme overdracht in het ondersteuningstraject.

toelichting aanbeveling en reactie college De rekenkamer concludeerde dat veel dakloze mensen na de intake voor hulpverlening uitvielen en veel mensen bovendien te lang in de nachtopvang verbleven, waardoor het risico op uitval toenam. Ze concludeerde in aanvulling daarop dat de gemeente de verantwoordelijkheid voor de regie op de keten voor maatschappelijke opvang te beperkt invulde. De gemeente voerde onvoldoende regie op passende begeleiding en op de uitvoering van de Wmo-arrangementen, ze beoordeelde de resultaten van ondersteuning door zorgaanbieders onvoldoende op individueel niveau en beschikte niet over de nodige informatie om te kunnen sturen op minder uitval en succesvolle uitstroom uit de keten.29 Het college gaf in de bestuurlijke reactie aan aanbeveling 1 gedeeltelijk over te nemen. Het college zegde toe de sturing op de start en levering van de zorg door de zorgaanbieders op het niveau van de individuele cliënt te verstevigen en het zicht op de cliënttevredenheid te verbeteren. Ze wilde niet toezeggen op aanbeveling 1a, maar stelde wel te hechten aan sturen op continuïteit van kwalitatief goede hulpverlening met een passend ondersteuningsaanbod en competente begeleiding.30 Aanbeveling 1a is na behandeling in de raad geamendeerd aangenomen. Het amendement sloot aan op de reactie van het college.31

29 Rekenkamer Rotterdam, ‘Niet thuis geven’, p. 16-19, 2018. 30 Rekenkamer Rotterdam, ‘Niet thuis geven’, p. 33, 2018. 31 Gemeenteraad Rotterdam, ‘Raadsvoorstel rekenkamer rapport opvang’, 5 september 2018.

44

doorwerken aan daklozenopvang

stand van zaken opvolging Ondanks dat aanbeveling 1a uiteindelijk geamendeerd is overgenomen, schreef het college in de ‘Collegebrief over Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’ dat aanbeveling 1a niet is overgenomen en dus geen plek heeft gekregen in beleid.32 Hoewel aanbeveling 1a geen plek heeft gekregen in het beleid, heeft de gemeente wel acties ondernomen om de kwaliteit van de hulpverlening te verbeteren. Allereerst zijn de subsidieafspraken tussen de gemeente en zorgaanbieders aangescherpt. Er is in de afspraken geconcretiseerd dat zorgaanbieders verantwoordelijk zijn voor ‘het op orde brengen van de basis’. Dit betekent dat zij verantwoordelijk zijn voor het regelen van praktische zaken zoals inschrijving, inkomen, maar ook zorgverzekering en passend Wmo-arrangement. Daarnaast is in de werkafspraken met uitvoeringsorganisaties opgenomen dat uitvoeringsorganisaties zaken zoals een zorgverzekering zo snel mogelijk moeten leveren.33 De gemeente heeft geen acties ondernomen of afspraken gemaakt om te zorgen voor continuïteit in de hulpverlening. Ze heeft ook niet verkend in hoeverre er verbeteringsmogelijkheden zijn als het gaat om warme overdracht in het ondersteuningstraject.

Aanbeveling 1b en 1c zijn volgens het college in het ‘Beleidsplan Zorg, Welzijn en Jeugdhulp’ en de Wmo-arrangementen geland.34 Het ‘Beleidsplan Zorg, Welzijn en Jeugdhulp’, uitgebracht onder de titel ‘Heel de stad’, bevat inderdaad beleid over dakloze mensen, maar niet over monitoring op casusniveau.35 De Wmo-arrangementen worden op maat gemaakt en verschillen per casus. Volgens geïnterviewde ambtenaren is inderdaad in Wmo-contracten opgenomen dat er mogelijkheid is tot casusmonitoring in de vorm van schouwen. In deze schouwen, waarbij cliënten worden geïnterviewd, moeten dan de ervaringen en behoeften van dakloze mensen worden meegenomen. Dit laatste is volgens hen niet expliciet in de contracten vastgelegd.36 Voor het monitoren op casusniveau (aanbeveling 1b) is de gemeente in de uitvoering meer informatie gaan registreren. In het registratiesysteem wordt nu bijgehouden wie een CO-pas heeft aangevraagd (de Centraal Onthaal-pas die mensen toegang verleent tot de nachtopvang), wie verlenging heeft aangevraagd en wie er geen gebruikmaakt van de CO-pas of al eerder een pas heeft gehad. Ook wordt bijgehouden in hoeverre ‘de basis op de orde’ is op het moment dat iemand verlenging aanvraagt. Voorheen werd daadwerkelijk gebruik, terugkeer en verlenging niet bijgehouden en was er minder zicht op de stand van zaken.

Verder zijn er voor het monitoren op casusniveau actietafels ingericht waarbij de gemeente, zorgaanbieders en de Stichting Urgentiebepaling Woningzoekenden Rijnmond (SUWR) met elkaar in gesprek gaan over complexe casussen om de doorstroom te bevorderen. Er wordt gekeken naar de knelpunten van die casussen en hoe die kunnen worden opgelost.37 Afgesproken is dat zorgaanbieders iedereen die langer dan zes maanden in de opvang verblijft op de bespreeklijst plaatsen.38 De actietafels worden door zowel de gemeente als de

32 College van B en W, ‘Collegebrief over Plan van aanpak Kwetsbare Rotterdammers’, p. 24, 16 juni 2019. 33 Interview ambtenaar. 34 College van B en W, ‘Collegebrief over Plan van aanpak Kwetsbare Rotterdammers’, p. 24, 16 juni 2019. 35 Gemeente Rotterdam, ‘Heel de stad: Beleidsplan Maatschappelijke Ondersteuning en Jeugdhulp 2021-2026’, 2020. 36 Interview ambtenaar. 37 Interview ambtenaar. 38 Interview zorgaanbieder en toelichting uit ambtelijk wederhoor.

45

doorwerken aan daklozenopvang

zorgaanbieders als nuttig gezien, omdat ze zorgen voor korte lijnen tussen de zorgaanbieders en gemeente en het creëren van gerichte oplossingen bevorderen.39 De behoeften en ervaringen van dakloze mensen (aanbeveling 1c) moeten in de uitvoering worden meegenomen in de schouwen.40 Het is onduidelijk hoe vaak de schouwen plaatsvinden en of ze überhaupt worden uitgevoerd. De rekenkamer kan daarom ook niet oordelen in hoeverre de ervaringen en behoeften daadwerkelijk meegenomen worden. De behoeften en ervaringen moeten volgens geïnterviewde ambtenaren ook meegenomen worden in de vraagverhelderingsgesprekken tussen de gemeenten en cliënten (dit zijn de gesprekken die plaatsvinden om een gepast Wmoarrangement op te stellen) en in structurele overleggen tussen cliëntvertegenwoordigers en voormalig dakloze mensen. De voormalig dakloze mensen moeten in deze gesprekken input kunnen leveren over het systeem van maatschappelijke opvang.41 De rekenkamer heeft geen zicht op de mate waarin dit in de praktijk gebeurt. Verder heeft de gemeente wel elke zes weken overleg met cliëntvertegenwoordiging in het MOVERS-overleg (Maatschappelijke Opvang, VERslavingszorg en Straatadvocaten). Tijdens deze overleggen wordt de gemeente geadviseerd over het beleid voor dakloze personen vanuit clientperspectief. oordeel opvolging De geamendeerde aanbeveling 1a is niet vastgelegd in beleid.

De aanbeveling heeft wel enige doorgang gevonden in de uitvoering. Er zijn afspraken gemaakt en aantoonbare acties uitgevoerd om de kwaliteit van de ondersteuning in de nachtopvang te verbeteren. Er zijn echter geen afspraken gemaakt of acties ondernomen om de continuïteit van kwalitatieve ondersteuning te waarborgen of om warme overdracht in het ondersteuningstraject te verzekeren. Aanbeveling 1b en 1c zijn volgens het college geland in een beleidsplan en in de Wmo-arrangementen. De rekenkamer concludeert dat de aanbevelingen niet herleidbaar zijn geland en dat alleen de schouwen een directe link hebben met de aanbevelingen. Het is onduidelijk of deze schouwen ook worden uitgevoerd. Er zijn in de uitvoering wel andere acties ondernomen om monitoring op casusniveau te verbeteren, zoals de actietafels. Ambtenaren geven aan dat er ook acties zijn ondernomen om de ervaringen en behoeften van dakloze mensen mee te nemen in de monitoring. Deze acties zijn echter nergens vastgelegd en de rekenkamer heeft ook niet kunnen vaststellen dat deze acties daadwerkelijk worden uitgevoerd. 4-2-2

aanbeveling 2: stimuleer de totstandkoming van alternatieve vormen van opvang

aanbeveling Stimuleer actief de totstandkoming van alternatieve vormen van opvang. Maak met name de inzet van Housing First mogelijk. Zorg daartoe voor de benodigde huisvesting en intensieve, multidisciplinaire ondersteuning.

39 Interview ambtenaar en interview zorgaanbieder. 40 Interview ambtenaar. 41 Interview ambtenaar.

46

doorwerken aan daklozenopvang

toelichting aanbeveling en reactie college De rekenkamer concludeerde in haar rapport dat het aanbod aan tussentijdse passende huisvesting onvoldoende was. Er werd door de gemeente teveel vastgehouden aan het traditionele opvangmodel, waarbij dakloze mensen na de crisis- en nachtopvang eerst in een doorstroomvoorziening (begeleid wonen, beschermd wonen, pension) moeten verblijven voordat zij kunnen uitstromen naar zelfstandige woonruimte. Met alternatieven als Housing First was pas een voorzichtig begin gemaakt. Het college liet in de bestuurlijke reactie weten de aanbeveling te omarmen. Het college erkende het belang van een zo spoedig mogelijke uitstroom naar zelfstandige huisvesting voor wie dat kan. stand van zaken opvolging De aanbeveling heeft volgens het college opvolging gekregen in het ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’. In dit plan van aanpak staat dat de gemeente Housing First wil ‘implementeren’ door in 2019 vijfentwintig dakloze mensen te huisvesten en hier in 2020 verder mee te gaan. Ook wil ze met zorgaanbieders en woningcorporaties bekijken wat nodig is voor implementatie van Housing First. Een andere maatregel gaat over alternatieven voor huisvesting voor jongeren. In het ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’ schrijft de gemeente in de periode 2020 – 2022 jongerenhuisvesting te willen realiseren.

Er wordt niet duidelijk gemaakt om welke soort huisvesting het gaat. In het plan van aanpak verwijst het college de raad voor opvolging van de aanbeveling ook naar maatregelen die betrekking hebben op de doorontwikkeling van de nachtopvang. In 2019 is het college gestart met een pilot van vijfentwintig Housing First-plekken. In 2021 zijn afspraken gemaakt om dit op te schalen naar vijftig woningen per jaar. Voor de pilot stelden de gemeente, woningcorporaties en zorgaanbieders het convenant ‘Housing First Rotterdam’ op. Daarin is onder meer de doelgroep gedefinieerd en staan afspraken over (woon)begeleiding, samenwerking, evaluatie en financiering. Vastgestelde werkafspraken tussen de gemeente, corporaties en zorgaanbieders geven vervolgens invulling aan het convenant, bijvoorbeeld rondom overlegstructuren. Het college heeft ervoor gekozen om Housing First in te zetten voor een specifieke groep langdurig dakloze mensen met complexe problematiek, die niet in staat is het reguliere traject te doorlopen. Daarmee is Housing First beperkt in omvang. De gemeente onderzoekt of ze Housing First in de toekomst ook wil inzetten voor mensen met minder zware problematiek. Naast Housing First heeft de gemeente verschillende alternatieve vormen van opvang gerealiseerd. In tabel 4-2 zijn deze vormen ter illustratie opgenomen.

Bij enkele vormen gaat het om aantallen per jaar; dit is in de tabel weergegeven.

47

doorwerken aan daklozenopvang

tabel 4-2: gerealiseerde alternatieve opvang alternatieve opvang

doelgroep

aantal plekken

startjaar

Skaeve Huse

veroorzakers van woonoverlast

14

201742

Housing First

langdurig daklozen met complexe problematiek

50 (per jaar)

2019

Project 010

jongeren

35 (per jaar)

2019

Boekholt

jongeren

112

2021

Room First

dakloze mensen met lichte problematiek

30

2021

escalatiewoningen

(dreigend) dakloze mensen die niet in aanmerking

25 (per jaar)

2021

dakloze mensen met zware GGZ-problematiek

4

2021

bankslapers

30

2022

komen voor urgentie Beschermde Tijdelijke Opvang Flexwonen

bron: interviews ambtenaren.

Van drie alternatieve vormen van huisvesting zijn evaluaties uitgevoerd. Het gaat om Housing First, Project 010 en Room First. Bij Room First gaat het om een eerste evaluatie, omdat de pilot nog loopt. De evaluatie van Housing First laat zien dat de ervaringen met het project na een jaar “overwegend positief” zijn. De onderzoekers zagen een grote vooruitgang in zelfredzaamheid van de deelnemers. Toch blijft de problematiek van deelnemers “uitdagend”.43 Voor Project 010 (ondersteuning van dakloze jongeren tussen de 18 en 23 door hen te voorzien van een woning, een netwerk en een budget) is de voornaamste conclusie dat de pilot jongeren op korte termijn een basis geeft, waarmee een lange(re) periode van dakloosheid wordt voorkomen. Op langere termijn biedt het jongeren de mogelijkheid om te werken aan een stabiele situatie.44 Uit de eerste evaluatie van Room First blijkt dat de pilot “werkzame elementen” bevat en daarmee een toevoeging is aan de keten maatschappelijke opvang. Van de dakloze mensen die uitstromen uit Room First stroomt een groter deel door naar een eigen woning dan cliënten die uit de nachtopvang uitstromen.45 Het college heeft in twee voortgangsbrieven (2020 en 2021) en een eindrapportage (2022) aan de raad gerapporteerd over de aantallen dakloze mensen die via Housing First zijn

42 In 2017, voor het verschijnen van het rekenkamerrapport ‘Niet thuis geven’, werden de eerste elf woningen geopend. In 2021 zijn daar vier bijgekomen. Gemeente Rotterdam, ‘Wonen en zorg kwetsbare Rotterdammers, plan van aanpak 2023’, p. 20, juli 2021. 43 OBI, ‘Housing First Rotterdam update pilot: 1 jaar na plaatsing, p. 3, 29 juli 2021. 44 OBI, ‘Eindrapport Project 010, de jongeren een jaar later’, p. 33, december 2022. 45 Bureau HHM, ‘Evaluatie pilot Room First’, p. 31-32, 3 maart 2022.

48

doorwerken aan daklozenopvang

gehuisvest.46 De voortgangsbrieven en eindrapportage gaan op hoofdlijnen in op Project 010. De rapportages gaan nauwelijks in op de andere alternatieven. oordeel opvolging Aanbeveling 2 van de rekenkamer is gedeeltelijk concreet en herleidbaar in beleid geland en gedeeltelijk uitgevoerd. Het college heeft verschillende alternatieven voor de reguliere opvang tot stand laten komen en over de uitvoering afspraken gemaakt met partners. Het zijn echter vooral initiatieven die in omvang nog relatief beperkt zijn en ook deels nog een pilot zijn. De opgezette alternatieven zijn daarmee een nuttige aanvulling, maar het grootste deel van de dakloze mensen komt nog steeds terecht in het traditionele opvangmodel. Daarmee gaat de invulling van de aanbeveling minder ver dan de rekenkamer beoogde. 4-2-3

aanbeveling 3: herformuleer criteria voor opvang

aanbeveling Herformuleer de huidige criteria voor het verlenen van toegang. a Zorg dat de opvang van daklozen zonder regiobinding in overeenstemming is met de Wmo en landelijke afspraken; b Zorg dat daklozen zonder OGGZ-problematiek transparant worden geïnformeerd over de mogelijkheden van begeleiding en onderdak.

toelichting aanbeveling en reactie college De rekenkamer concludeerde dat er voor verschillende groepen beperkingen waren om tot de opvang te worden toegelaten. Geconstateerd werd dat aan dakloze mensen zonder regiobinding geen toegang werd verleend, terwijl dit op grond van de Wmo en landelijke afspraken wel diende te gebeuren. Daarnaast werden dakloze mensen zonder een verslavings-, psychisch of psychosociaal probleem (OGGZ-problematiek) onjuist geïnformeerd over opvangmogelijkheden.47 Het college gaf in de bestuurlijke reactie aan deze aanbeveling te omarmen. Het college zegde toe er op toe te zien dat de opvang van dakloze mensen zonder regiobinding in overeenstemming zou komen met de Wmo en landelijke afspraken over toegang en overdracht. Dakloze mensen zonder OGGZ-problematiek zouden voortaan transparant worden geïnformeerd over mogelijkheden van begeleiding en onderdak.48 stand van zaken opvolging In de bestuurlijke reactie op het rapport liet het college weten een verbetertraject te zijn gestart. Voor beide geconstateerde knelpunten zou de tekst op de website worden aangepast en veranderingen zouden worden doorgevoerd in werkinstructies en interne documentatie.49 In een collegebrief uit april 2019 stelde het college dat beleidsregels, werkinstructies en procesbeschrijvingen zijn doorgelicht en verbeterd om zo

46 Gemeente Rotterdam, Voortgangsrapportage Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’, 17 november 2020; Gemeente Rotterdam, Voortgangsrapportage Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’, 13 juli 2021; Gemeente Rotterdam, Eindrapportage Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’, 26 januari 2022. 47 Rekenkamer Rotterdam, ‘Niet thuis geven’, p. 17, 2018. 48 Rekenkamer Rotterdam, ‘Niet thuis geven’, p. 34, 2018. 49 Rekenkamer Rotterdam, ‘Niet thuis geven’, p. 28-29, 2018.

49

doorwerken aan daklozenopvang

duidelijkheid voor medewerkers over regiobinding te creëren.50 Een landelijk onderzoek uit 2018 bevestigde dat Rotterdam inderdaad toegang verschafte aan mensen van buiten de regio.51 Na 2018 is hier geen onderzoek meer naar gedaan. De informatie op de website van de gemeente is op dit moment in overeenstemming met de toegezegde aanpassingen. Dit geldt zowel voor mensen zonder regiobinding als voor mensen zonder OGGZ-problematiek. In de geldende Rotterdamse beleidsregels voor de Wmo zijn geen eisen gesteld aan regiobinding.52 Ook een niet-ingezetene (iemand die in een andere gemeente staat ingeschreven in de Basisregistratie Personen) kan zich in Rotterdam aanmelden. Er is expliciet vermeld dat de gemeente meewerkt aan de afspraken over landelijke toegankelijkheid en overdracht. oordeel opvolging De aanbevelingen 3a en 3b zijn concreet en aantoonbaar opgevolgd.

4-2-4

aanbeveling 4: ketenbrede aanpak voor jongeren

aanbeveling Zorg voor een ketenbrede aanpak van het tekort aan plaatsen in de crisisnachtopvang, doorstroomvoorzieningen en zelfstandige woonruimte voor jongeren. Creëer inzicht in waar tekorten zijn ontstaan en maak op basis daarvan afspraken met woningcorporaties en zorgaanbieders over het realiseren van huisvesting. Specifieke aandacht dient daarbij uit te gaan naar kwetsbare groepen, zoals jongeren met zware problematiek.

toelichting aanbeveling en reactie college De rekenkamer concludeerde dat de capaciteit van de crisisnachtopvang voor jongeren tekortschoot. Het tekort aan plaatsen betekende dat de eerste tijdelijke opvang die de gemeente vanuit de Wmo moet bieden, niet gegarandeerd was. Daarnaast concludeerde de rekenkamer dat een deel van de jongeren niet in crisisopvang (de nachtopvang voor jongeren) geplaatst kan worden vanwege zware GGZ-problematiek, een zware verstandelijke beperking of ernstige verslaving, maar dat het onduidelijk was waar deze jongeren wel terecht konden.53 In de reactie op het rapport van de rekenkamer gaf het college aan deze aanbeveling te omarmen en voor een deel al te hebben uitgevoerd. Ze stelde reeds inzet te hebben gepleegd om de capaciteit te vergroten en de wachtlijsten te beperken. Ze kondigde een plan van aanpak en een onderzoek gericht op de jongerenketen aan.54

50 College van B & W, Brief ‘Diverse moties en toezeggingen n.a.v. rekenkamerrapport nachtopvang en voortgangsrapportage Eerder Thuis’, 3 april 2019. 51 Trimbos-instituut, ‘Praktijktest landelijke toegankelijkheid maatschappelijke opvang 2018’, 2018. 52 ‘Beleidsregels maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp Rotterdam 2018’, art 3.1.7, geraadpleegd op 19 juni 2023. 53 Rekenkamer Rotterdam, ‘Niet thuis geven’, p. 17, 2018. 54 Rekenkamer Rotterdam, ‘Niet thuis geven’, p. 34-35, 2018.

50

doorwerken aan daklozenopvang

stand van zaken opvolging Volgens het college is deze aanbeveling geland in actielijn 3 en 4 van het ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’.55 In actielijn 3 van het plan van aanpak staat beschreven dat de gemeente in samenspraak met woningcorporaties, studentenhuisvesters en particuliere investeerders meer woningen en kamers met een huurprijs onder de kwaliteitskortingsgrens wil realiseren voor uitstroom van jongeren uit de opvang.56 In actielijn 4 staat dat de gemeente een ‘time-outaanpak’ in de crisisnachtopvang wil hanteren voor moeilijk plaatsbare jongeren, waarbij de gemeente gespecialiseerde hulp en advies wil aantrekken om te beoordelen wat de best mogelijke aanpak en plek voor jongeren is die niet functioneren in de crisisopvang. Daarnaast staat er dat ze ‘de regie op de doorstroming’ binnen de crisisopvang wil vasthouden en dat ze werkprocessen verder wil verbeteren.57 In de uitvoering heeft de gemeente inderdaad met woningcorporaties afspraken gemaakt over de huisvesting van jongeren tot 23 jaar. Corporaties verhuren 75% van hun woningen onder de kwaliteitskortingsgrens (goedkopere woningen tot een huurprijs van € 452,20 in 2023) aan deze doelgroep (waar dakloze jongeren onder vallen).58 De gemeente heeft verder ketenbrede werkafspraken gemaakt met zorgaanbieders en Centraal Onthaal Jongeren (COJ).

Deze afspraken gaan over informatie-uitwisseling en over verantwoordelijkheden in de keten. Na publicatie van het rekenkamerrapport zijn ook de subsidiebeschikkingen aangescherpt. Er is expliciet opgenomen dat de zorgaanbieders verantwoordelijk zijn voor het ‘op orde brengen van de basis’. Elke acht weken vindt er een ketenoverleg plaats tussen de gemeente, zorgaanbieders en het COJ. Dit zijn strategische gesprekken over wachtlijsten, doorstroom, uitstroom, et cetera. Daarnaast zijn er actietafels waarbij de gemeente samen met zorgaanbieders specifieke casussen bespreekt en knelpunten probeert op te lossen.59 De gemeente heeft in werkdocumenten opgenomen dat als een cliënt niet functioneert in de opvang, dit eerst met de gemeente gecommuniceerd moet worden en dat zorgaanbieders daarna pas een beslissing mogen nemen over het verblijf van de cliënt in de opvang.60 Eerst bepaalden zorgaanbieders zelf wie zij de opvang uitzetten. De gemeente oefent daar nu meer invloed op uit. De zorgaanbieders zien dat de gemeente überhaupt meer invloed uitoefent op de in-, door- en uitstroom in de keten. Zorgaanbieders ervaren dit soms als een gebrek aan vertrouwen in hun expertise.61 De gemeente heeft via het registratiesysteem meer zicht gekregen in wie de crisisopvang binnenkomt, wie er uitvalt en waarom.

Het registratiesysteem slaat ook ondersteuningsverslagen op, zodat zichtbaar wordt of de ondersteuning op tijd gestart is

55 College van B en W, ‘Collegebrief over Plan van aanpak Kwetsbare Rotterdammers’, p. 25, 16 juni 2019. 56 Gemeente Rotterdam, ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammer 2019 – 2023’, p. 33, juli 2019. 57 Gemeente Rotterdam, ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammer 2019 – 2023’, p. 40, juli 2019. 58 Interview ambtenaar. 59 Interview ambtenaar. 60 Interview ambtenaar. 61 Interview zorgaanbieder.

51

doorwerken aan daklozenopvang

en goed verloopt.62 Er kan met de nieuwe informatie zowel op casusniveau als casusoverstijgend gestuurd worden op doorstroom en uitstroom. De beschikbare informatie heeft geleid tot meer inzicht in de behoefte. Er zijn op basis hiervan nieuwe plekken gecreëerd.63 Onder andere zijn plekken gecreëerd voor jongeren bij wie wordt gescreend of zij mogelijk klinische opname nodig hebben. Ook zijn er plekken gecreëerd voor jongeren die tussen wal en schip vallen, bijvoorbeeld door zwangerschap. Ten slotte zijn er plekken gecreëerd voor jongeren om te screenen of zij mogelijk een klinische opname nodig hebben (beschermd tijdelijke opvang).64 oordeel opvolging Aanbeveling 4 is navolgbaar geland in beleid in het ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’. Het beleid in dit plan van aanpak is nog maar weinig concreet, maar het is verder uitgewerkt in interne documenten. Er zijn in de uitvoering concrete afspraken gemaakt en acties uitgevoerd. De ketenbrede aanpak is verbeterd en de gemeente heeft meer regie genomen. Het tekort aan plaatsen is inzichtelijk gemaakt en er zijn nieuwe plekken gecreëerd, onder andere voor kwetsbare groepen. 4-2-5

aanbeveling 5: verken uitzonderingen Rotterdamwet

aanbeveling Verken de mate en wijze waarop binnen de Rotterdamwet uitzonderingen kunnen worden gemaakt voor jongeren en volwassenen in de maatschappelijke opvang die klaar zijn voor zelfstandige woonruimte. Handel naar de uitkomsten. na amendement Verken bij de ontwikkeling van het integraal afwegingskader van de Rotterdamwet specifiek hoe belemmeringen voor jongeren en volwassenen in de maatschappelijke opvang die klaar zijn voor zelfstandige woonruimte, kunnen worden weggenomen.

toelichting aanbeveling en reactie college De rekenkamer concludeerde dat de zogenoemde ‘Rotterdamwet’ de uitstroom naar zelfstandige woonruimte bemoeilijkte.65 Het aanbod aan betaalbare woonruimte is namelijk beperkt en vaak gelegen in gebieden die vallen onder de Rotterdamwet. Om deze reden beval de rekenkamer aan te onderzoeken of uitzonderingen mogelijk zouden zijn. In een aangenomen amendement is de aanbeveling vervolgens aangepast.66 In de reactie op het rapport gaf het college aan deze aanbeveling niet over te willen nemen. Uitstroom naar de “meest kwetsbare wijken” die onder de Rotterdamwet vallen, vond het college niet gewenst. In de rest van de stad zou voldoende betaalbare woonruimte beschikbaar zijn. Wel gaf het college aan voor de doelgroep jongeren extra onderzoek naar de beschikbaarheid van betaalbare huisvesting te willen uitvoeren.67

62 Interview ambtenaar. 63 Interview ambtenaar. 64 Interview ambtenaar en aanvullende informatie uit het ambtelijk wederhoor. 65 Officieel is dit de ‘Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek’. Hierin worden eisen gesteld aan toegang tot specifieke gebieden voor woningzoekenden. 66 Rekenkamer Rotterdam, ‘Niet thuis geven’, p. 19, 2018. 67 Rekenkamer Rotterdam, ‘Niet thuis geven’, p. 35, 2018.

52

doorwerken aan daklozenopvang

Bij de behandeling van het rapport gaf de wethouder aan de geamendeerde aanbeveling wel te omarmen. stand van zaken opvolging Woningcorporaties hebben al jaren afspraken met de gemeente over het beschikbaar stellen van woningen voor mensen die uit de opvang kunnen uitstromen naar zelfstandig wonen. Voor uitstroom uit de opvang kan gebruik worden gemaakt van een speciale route (directe bemiddeling). De toekomstige huurder krijgt dan urgentie en een specifiek contract (huurzorgcontract). Daarbij wordt een vorm van woonbegeleiding geboden door de zorginstelling. De meerderheid (64% in 2021) van de mensen die uitstroomde uit een opvanginstelling maakte gebruik van deze route.68 In het collegeakkoord 2018 – 2022 dat na de publicatie van het rekenkamerrapport verscheen, werd aangekondigd dat de ‘Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek’ zou worden aangepast. Feitelijk gaat het hierbij niet om een aanpassing van de wet, maar om de vertaling hiervan naar de Rotterdamse verordening. In de actuele ‘Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2021’ is inderdaad opgenomen dat voor een urgentieverklaring een uitzondering geldt.69 De inkomenseis uit de ‘Rotterdamwet’ is dan niet van toepassing. Mensen die met een urgentieverklaring uitstromen uit een opvanginstelling kunnen daardoor ook een woning zoeken in de gebieden die onder de ‘Rotterdamwet’ vallen.

stand van zaken opvolging De geamendeerde aanbeveling is aantoonbaar opgevolgd. De gevraagde verkenning heeft niet plaatsgevonden, omdat de aanpassing in de verordening al direct is doorgevoerd. 4-2-6

aanbeveling 6: versterk de inzet op de preventie bij risicogroepen.

aanbeveling Versterk de inzet op de preventie van dakloosheid bij risicogroepen. a Verken met de reclassering de mogelijkheden om dreigende dakloosheid van ex-gedetineerden te voorkomen. b Zet bij het Meldpunt Preventie Huisuitzettingen in op de groep mensen die (na aanmelding) daadwerkelijk begeleiding door de Kredietbank Rotterdam ontvangen. c Zorg voor coördinatie tussen de wijkteams, de vraagwijzers en de stedelijke loketten bij de ondersteuning van bankslapers en verhoog het kennisniveau bij de wijkteams over de wijze waarop zij ondersteuning kunnen bieden aan bankslapers.

toelichting aanbeveling en reactie college De rekenkamer concludeerde dat de belangrijkste gemeentelijke maatregelen om dakloosheid te voorkomen tot onvoldoende resultaat leidden. Het ontbrak onder meer aan afstemming met penitentiaire inrichtingen over mensen die uitstromen. Ook bereikte het financieel beheer door de Kredietbank Rotterdam de doelgroep te beperkt en boden wijkteams onvoldoende passende en tijdige hulp aan bankslapers.70

68 Gemeente Rotterdam, ‘Raadsmonitor over het Rotterdamse stelsel van Welzijn, Zorg en Jeugdhulp 2021’, juli 2022. 69 Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2021, artikel 2.4, geraadpleegd op 20 juni 2023. 70 Rekenkamer Rotterdam, ‘Niet thuis geven’, p. 18, 2018.

53

doorwerken aan daklozenopvang

Het college omarmde in de bestuurlijke reactie deze aanbeveling. Het college erkende het belang van preventie. Ze erkende ook dat de resultaten van de inzet op preventie nog te beperkt waren en dat er noodzaak was voor actie. Het college onderschreef eveneens de deelconclusie dat het bereik van het instrument budgetbeheer in zijn algemeenheid vergroot moest worden. Ten slotte zei ze over bankslapers dat er al belangrijke stappen waren ondernomen, maar dat er nog beter op de coördinatie van wijkteams gestuurd kon worden.71 stand van zaken opvolging De drie deelaanbevelingen worden hieronder los van elkaar behandeld. ex-gedetineerden Volgens het college is aanbeveling 6a geland in actielijn 2 van het ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’.72 In actielijn 2 is opgenomen dat de gemeente nazorg gaat bieden aan ex-gedetineerden om recidive te voorkomen. De actielijn richt zich op een “persoonsgerichte aanpak”, “intensivering en uitbreiding van samenwerking en optimalisering van processen” en “het beter delen, registreren en verwerken van gegevens”. De gemeente schrijft daarbij extra aandacht te hebben voor kwetsbare groepen zoals mensen met een licht verstandelijke beperking. In de actielijn zijn een aantal concrete acties opgenomen. De gemeente schrijft dat ze al tijdens detentie wil beginnen met het “op orde brengen van de basis”.

Ook schrijft ze over verschillende pilots die ze wil draaien om innovatie mogelijk te maken.73 In 2020 heeft de gemeente het ‘Plan van aanpak nazorg detentie 2021 - 2026’ gepubliceerd. Hierin is het beleid verder uitgewerkt.74 In de uitvoering biedt de gemeente inmiddels “proactief ondersteuning” dat betekent dat de gemeente al tijdens detentie met gedetineerden in gesprek gaat om de hulpvraag in kaart te brengen. Deze wordt in kaart gebracht aan de hand van de ‘Bajesbabbel’. Met deze methodiek brengt de gemeente de persoonlijke situatie op verschillende leefgebieden in kaart, waaronder huisvesting. Het initiatief voor de gesprekken komt vanuit de gemeente, maar er is hulp van casusmanagers vanuit de penitentiaire instellingen. De gemeente werkte al samen met drie penitentiaire instellingen. Deze samenwerking is uitgebreid naar tien penitentiaire instellingen. Elke week gaat er iemand van de gemeente langs bij de penitentiaire instellingen. Medewerkers worden hiervoor getraind. De gemeente spreekt nu ongeveer 50 tot 60% van de Rotterdamse gedetineerden in het hele land. Een deel van de groep die de gemeente nu niet spreekt valt onder reclassering.75 De gemeente wil het percentage gedetineerden dat zij spreekt in de toekomst verder verhogen. Ze heeft hier geen concrete kwantitatieve doelstellingen aan verbonden, maar zegt iedereen die ervoor openstaat te willen spreken.

Betrokken ambtenaren constateren dat de samenwerking met reclassering is verbeterd door de Wet Straffen en Beschermen, die het voor de gemeente en reclassering mogelijk maakt om informatie op casusniveau met elkaar te delen. Het delen van informatie zorgt voor een warme(re) overdracht. Daarnaast begint

71 Rekenkamer Rotterdam, ‘Niet thuis geven’, p. 35-36, 2018. 72 College van B en W, ‘Collegebrief over Plan van aanpak Kwetsbare Rotterdammers’, p. 25-26, 16 juni 2019. 73 Gemeente Rotterdam, ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammer 2019–2023’, p. 23-24, juli 2019. 74 Gemeente Rotterdam, ‘Plan van aanpak Nazorg detentie 2021-2026’, april 2021. 75 Interview ambtenaar.

54

doorwerken aan daklozenopvang

reclassering al tijdens detentie met het in kaart brengen van de hulpvraag. Ook zetten de penitentiaire instellingen zogenaamde trajectgesprekken op, op het moment dat zowel de gemeente als reclassering bij een casus betrokken zijn.76 De trajectgesprekken brengen de verschillende partijen bij elkaar om de casus te bespreken en de samenwerking te bevorderen. De gemeente heeft speciale aandacht besteed aan bepaalde kwetsbare doelgroepen onder ex-gedetineerden. Er is vooral aandacht geweest voor mensen met een licht verstandelijke beperking, omdat dit relatief veel voorkomt bij (ex-)gedetineerden. De ‘Bajesbabbel’ is voor deze groep visueel en toegankelijk gemaakt.

Ook zijn er drie extra levensloop-consulenten aangenomen bij de gemeente die zich specifiek richten op zorgmijdende ex-gedetineerden met een verstandelijke beperking en hen ondersteunen bij de re-integratie in de maatschappij.77 huisuitzettingen Aanbeveling 6b over huisuitzettingen heeft volgens het college opvolging gekregen binnen het ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’.78 Wat betreft preventie van huisuitzettingen was de gemeente van plan om, afhankelijk van de uitkomsten van een onderzoek dat in 2019 zou starten, verbeteringen door te voeren in de keten rond het Meldpunt Preventie Huisuitzettingen.79 Omdat deze keten voornamelijk betrekking heeft op corporatiewoningen, wilde de gemeente via gesprekken ook inventariseren op welke manier particuliere huisuitzettingen konden worden voorkomen. Voor de aanpak van schulden verwees het college naar het beleidsplan ‘Reset Rotterdam’.80 Hierin worden maatregelen rondom schuldhulpverlening op hoofdlijnen toegelicht.81 In 2019 is het convenant Meldpunt Preventie Huisuitzettingen (MPH) vernieuwd, dat door alle tien woningcorporaties in Rotterdam is ondertekend. De afspraken zijn geëvalueerd en aangescherpt. Ook is het proces binnen het MPH veranderd. Zo wordt het MPH eerder ingezet.82 Vanuit woningcorporaties komen meldingen binnen bij de gemeente, die ze uitzet bij het wijkteam.

Het wijkteam kan onder meer helpen met doorverwijzing naar de Kredietbank Rotterdam (KBR).83 Daarnaast heeft de gemeente maatregelen genomen om de KBR toegankelijker te maken. Het Expertise Team Financiën (ETF) begeleidt cliënten met schuldvraagstukken. Ook helpt het team bij het indienen van aanvragen bij de KBR, waardoor dossiers volledig worden aangeleverd.84 Met de wijziging van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening werd vroegsignalering vanaf 2021 een wettelijke taak. In Rotterdam is dit vertaald naar afspraken in het convenant Vroegsignalering, dat door onder meer woningcorporaties en particuliere verhuurders is ondertekend. In mei 2023 hadden 121 particuliere verhuurders het

76 Interview ambtenaar. 77 Interview ambtenaar. 78 College van B en W, collegebrief bij Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers, p. 26, 18 juli 2019. 79 Gemeente Rotterdam, ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammer 2019 – 2023’, p. 48, juli 2019. 80 Gemeente Rotterdam, ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammer 2019 – 2023’, p. 49, juli 2019. 81 Gemeente Rotterdam, ‘Reset Rotterdam, op weg naar een schuldenvrije generatie Rotterdammers’, p. 13, maart 2019. 82 De corporatie meldt de huurachterstand bij het MPH bij maximaal drie maanden huurachterstand en/of uiterlijk op het moment van het halen van vonnis ontbinding en huisuitzetting. Interview ambtenaren. 83 Interview ambtenaar. 84 Interview ambtenaar.

55

doorwerken aan daklozenopvang

convenant ondertekend.85 In het convenant zijn afspraken gemaakt over vroege registratie van betalingsachterstanden in een digitaal meldpunt.86 Zo is afgesproken dat verhuurders de huurder bij een huurachterstand van dertig dagen aanmelden bij de gemeente.87 Het merendeel van de meldingen komt van woningcorporaties. Het aantal meldingen van particuliere verhuurders is lager, terwijl een grote groep Rotterdammers particulier huurt.88 De nieuwe wettelijke verplichting om huurachterstanden in een vroeg stadium te melden bij de gemeente, zorgt er wel voor dat particuliere verhuurders beter in beeld zijn. Een verhuurder kan namelijk alleen een huurcontract ontbinden als er een melding van huurachterstand is gedaan.89 In 2021 startte de gemeente met de pilot ‘Voorkom verder van huis’, gericht op particuliere huurders. De pilot heeft als doel vijftig huisuitzettingen te voorkomen door middel van ‘maatwerkoplossingen’ waarbij hulpverleners beschikken over een ‘maatwerkbudget’.90 De afgelopen jaren is een aanzienlijke daling te constateren van het aantal huisuitzettingen door corporaties vanwege een huurachterstand. Ten tijde van het rekenkamerrapport lag het aantal huisuitzettingen door corporaties op 682 (in 2016).

In 2019 was sprake van 196 ontruimingen en in 2022 was dit gedaald naar 53.91 In één van de voortgangsrapportages over het ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’ is de gemeenteraad op hoofdlijnen geïnformeerd over het aantal ontruimingen via woningcorporaties. Het college schrijft dat de daling onder meer te maken heeft met de “goede samenwerking met de woningcorporaties via het convenant Meldpunt voorkomen huisuitzettingen”.92 bankslapers Aanbeveling 6c over de ondersteuning van bankslapers heeft volgens het college opvolging gekregen binnen het ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’.93 De gemeente richt zich daarin op het verbeteren van de bepaling van de hulpvraag van bankslapers bij vraagwijzers, wijkteams en stedelijke loketten. Ook noemt het college het verlagen van de drempel voor uitzonderingen op de kostendelersnorm voor verleners van onderdak. Tot slot wil ze onderzoek uitvoeren naar bankslapers, waarna ‘het aanbod’ aan deze doelgroep kan worden aangepast.94

De gemeente heeft in de praktijk verschillende initiatieven genomen. Zo heeft de zogenoemde actietafel bankslapers (al gestart in 2017) een vaste voorzitter gekregen om meer eenduidigheid te creëren.95 Daarnaast is er een overleg tussen verschillende betrokken loketten van de gemeente, vraagwijzers, vertegenwoordigers van wijkteams

85 Interview ambtenaar. 86 College van B en W en andere ondertekenaars, ‘Overeenkomst behorende bij het Landelijk Convenant Vroegsignalering’, mei 2023; interview ambtenaren. 87 College van B en W en partners, ‘Overeenkomst behorende bij het Landelijk Convenant Vroegsignalering’, p. 3, mei 2023. 88 In Rotterdam zijn meer dan duizend particuliere verhuurders. Bron: interview ambtenaar. 89 Interview ambtenaar. 90 Gemeente Rotterdam, ‘Eindverslag Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’, p. 6, 26 januari 2022. 91 Interview ambtenaar. 92 College van B en W, ‘Voortgangsrapportage Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’, 13 juli 2021. 93 College van B en W, brief ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’, p. 26, 18 juli 2019. 94 Gemeente Rotterdam, ‘Plan van aanpak kwetsbare Rotterdammers’, p. 19, juli 2019. 95 Interview ambtenaren.