[23bb006762] Bijlage 2 behorende bij 23bb6760 - Reflectie onderzoek Feyenoord City ( Arcadis/TUD, september 2023)
Tekst van het document
LEREN VAN GEBIEDSONTWIKKELING FEYENOORD CITY Toekomstgericht reflectieonderzoek. Acht lessen voor toekomstige grote projecten in Rotterdam.
(netwerk)leren en implementeren
Inhoudsopgave Inleiding en leeswijzer
3
Les 1
Aanjagen en vervlechten
9
Les 2
Kaders en controle
18
Les 3
Samenwerking en (schijn)consensus
22
Les 4 Participatie en draagvlak
30
Les 5
Reflectie en adaptiviteit
34
Les 6
Verhaal en betekenis
38
Les 7
Identiteit en sentimenten
44
Gemeente Rotterdam
Les 8 (Netwerk)leren en implementeren
49
Rémi Adriaansens, pr. consultant
Verantwoording en terugblik
54
Literatuurlijst
59
Colofon Leren van Gebiedsontwikkeling Feyenoord City Toekomstgericht refelectieonderzoek. Acht lessen voor toekomstige grote projecten in Rotterdam.
In opdracht van Auteurs
Imme van der Leij, jr. consultant Wouter Jan Verheul, sr. consultant Arcadis / sr. research - lecturer TU Delft Jaco van Vliet, sr. consultant Arcadis Vormgeving
Joke ter Harmsel, Arcadis
Fotografie Peter Gooris, Pieter Musterd, Frans Parthesius, Hans Tak, David Rozing, Studio Dijkgraaf Datum
September 2023
INLEIDING EN LEESWIJZER
3
Leren van Gebiedsontwikkeling Feyenoord City
Feyenoord City
Reflectief en toekomstgericht
Wat kunnen we leren uit Feyenoord City voor de toekomst? Feyenoord City is een
De insteek van dit onderzoek betreft reflectief leren: het terugblikken op eigen
majeur stadion-gerelateerd gebiedsontwikkelingsproject in Rotterdam Zuid. In
gedrag en ervaringen. Zo kunnen we bruikbare lessen beschikbaar maken voor
het plan staan duizenden nieuwe woningen, economische en maatschappelijke
toekomstige complexe grote projecten. Belangrijk is dat de respondenten terug-
voorzieningen, een goede verbinding met stad en omgeving, een actieve buiten-
kijken met de kennis van nu, terwijl destijds beslissingen zijn genomen en hande-
ruimte en een nieuw stadion als vlaggenschip. Maar in 2022 kwam een einde aan
lingen hebben plaatsgevonden in een specifieke context. Die context kunnen we
het plan voor het nieuwe stadion binnen het project. De betaald voetbalorganisatie
vanwege de onderzoeksinsteek niet altijd volledig schetsen.
Feyenoord (BVO Feyenoord) trok zich terug uit het project en het bestemmingsplan Feyenoord City werd als gevolg vernietigd. Sindsdien bekijkt de gemeente
Naast reflectief leren is aandacht gegeven aan instrumenteel leren: het terug
samen met private partijen hoe de andere planonderdelen – in al dan niet
blikken op de toepassing van specifieke ‘instrumenten’ en arrangementen in de
gewijzigde vorm – alsnog door kunnen gaan. Tegelijkertijd wil de gemeente
scope van het onderzoek (zie uitvraag) zoals het Position Paper, de s amenwerking
lessen trekken uit de voorgaande periode.
met STIGAM en Stadion Feijenoord, de samenwerking met BVO Feyenoord, de omgevingsparticipatie, de rolverdeling en interne gemeentelijke communicatie,
De gemeente Rotterdam heeft ons, onderzoekers van Arcadis met een begelei-
de contracten tussen gemeente en private partijen en de ruimtelijke ordenings-
dende rol van een Reflectieteam van de TU Delft, gevraagd te zoeken naar lessen
procedure (het bestemmingsplan).
voor toekomstige grote gebiedsontwikkelingsprojecten. Daarvoor hebben we een toekomstgericht reflectief onderzoek uitgevoerd naar het procesverloop van
Als onderzoekers hebben we 30 respondenten in diepte-interviews eerst bevraagd
het project Feyenoord City. Dit onderzoek baseerden we op de uitvraag van de
op hun persoonlijke geleerde lessen vanuit hun rol in het project. Daar hebben
gemeente Rotterdam van 28 februari 2023 en de onderliggende raadsmotie
we op doorgevraagd om de breedte en diepgang aan te brengen. Dit heeft
‘Feyenoord City, lessons learned’. De tijdspanne van dit reflectieonderzoek omvat
verschillende perspectieven op het procesverloop opgeleverd. Daaruit hebben
de periode vanaf 11 mei 2017, met de vaststelling van de Position Paper door de
we als onderzoekers een rode draad herleid van acht centrale thema’s waar de
raad van Rotterdam, tot en met het besluit van het college in december 2022 om
respondenten over spraken. Daarbij lieten we zoveel mogelijk ruimte voor meer-
geen locatie meer te reserveren voor een nieuw stadion. Hoewel dit de primaire
stemmigheid in de onderbouwing en de bevindingen.
tijdspanne van het onderzoek omvat, is waar nodig met gesprekspartners de voorgaande periode besproken.
4
Leren van Gebiedsontwikkeling Feyenoord City
Met achtergrondinformatie (deskresearch), vakinhoudelijke en wetenschappelijke
Ook verandering willen inzetten zonder kompas is een effect van leren van falen:
expertise zijn de onderzoekers in staat om te beoordelen, verbanden te leggen
wel weten waar je van weg wilt bewegen, maar eigenlijk niet scherp hebben waar
en de strategische waarde daaruit te destilleren om tot bruikbare lessen te
je precies naartoe wilt en kunt (’t Hart & Luetjens, 2019). Door de lessen over falen
komen. Dit onderzoek is niet zozeer een reconstructie van feiten en verantwoor-
handelingsgericht te stimuleren en daarnaast op zoek te gaan naar successen, krijgt
delijkheden. Het onderzoek geeft ook geen waardeoordelen over de gekozen
leren richting en ontstaat energie om volgende projecten beter aan te pakken.
oplossingen en structuren en het handelen van personen, organisaties en afdelingen, het is bedoeld om toekomstgerichte lessen te formuleren.
Ook in het geval van Feyenoord City hebben de respondenten, maar ook wij als onderzoekers, positieve lessen opgemerkt waarvan het waardevol is om ze specifiek, ook los van de acht thema’s, in het vizier te houden voor de toekomst:
Meervoudige blik: kritische maar ook positieve lessen 1
Er is in het project (vanaf 2017) een integrale gebiedsgerichte aanpak ont
In deze rapportage staan de belangrijkste lessen uit het onderzoek. In de hoofd-
wikkeld. In de wereld van grote projecten is dat geen vanzelfsprekendheid.
stukken presenteren we zo veel mogelijk een meerstemmig geluid. Dat doen we
2 De publieke plannen voor stadion gerelateerde gebiedsontwikkeling heeft de
door niet een enkele duiding de boventoon te laten voeren, maar verschillende
interesse van marktpartijen opgeroepen in een relatief rommelig gebied, waar
perspectieven van verschillende respondenten en experts op een kwestie te
voorheen weinig markinteresse was, en marktpartijen in een stedelijke coalitie
presenteren. Soms was een perceptie van een kwestie vrijwel unaniem, in andere
verbonden.
gevallen liepen percepties uiteen. Ook hebben we bewust in de gesprekken
3 Het werken met een Position Paper heeft in beginsel zowel intern als extern
gevraagd om zowel een donkere als een roze bril op te zetten. Dat wil zeggen:
gezorgd voor herkenbare publieke randvoorwaarden die de markt stuurden en
zowel in te gaan op de vraag wat er misging, als wat er goed ging. En wat wel
in de publieke arena zorgden voor controle en een scherp debat; Het vasthouden
en niet voor herhaling vatbaar is.
aan strenge publieke eisen voor een beperkte deelname aan een stadion ontwikkeling heeft mede voorkomen dat er een te duur of te risicovol bouw-
Veel respondenten waren in de gesprekken kritisch over het procesverloop van
project is gerealiseerd.
Feyenoord City. Die kritische inzichten hebben in hoofdstukken van dit rapport een plek gekregen. Tegelijkertijd is het bij leren van projecten van belang om
Zodoende beogen we op basis van de inzichten en handreikingen in dit rapport
ook oog te hebben voor succes. Leren van mislukkingen of teleurstellingen is
de gemeente Rotterdam te stimuleren om evenwichtig te leren. Voor een verdere
belangrijk en komt in dit rapport uitgebreid aan de orde, maar uitsluitend leren
verantwoording van onze werkwijze verwijzen we naar het laatste hoofdstuk,
van falen geeft het risico op blame games en zelfrechtvaardigingsinstincten.
‘Verantwoording en terugblik’.
5
Leren van Gebiedsontwikkeling Feyenoord City
aanjagen en vervlechten
1
2
kaders en controle
3 samenwerking en (schijn)consensus
4
participatie en draagvlak
5
reflectie en adaptiviteit
6
verhaal en betekenis
7
identiteit en sentimenten
8
(netwerk)leren en implementeren
Leeswijzer Dit onderzoek heeft acht lessons learned voor toekomstige grote projecten opgeleverd, waarin is verwoord wat goed is gegaan en wat anders of beter kan. De acht hoofdstukken bevatten beknopte hoofdlessen en verwijzingen naar specifieke instrumenten en arrangementen die in de uitvraag zijn opgenomen. Centraal thema / hoofdstuk
Hoofdles voor de toekomst
Aandacht voor specifieke instrumenten en arrangementen
Aanjagen en vervlechten
‘Een vlaggenschip kan helpen als aanjager bij een grote en complexe gebiedsontwikkeling. Geef vroegtijdig inzicht in opties voor aanjagers, de consequenties van het vervlechten en accepteer deze consequenties, zeker in een vervlochten ‘alles of niets’-scenario.’
Samenwerking met STIGAM en Stadion Feijenoord. Contracten tussen partijen. Ruimtelijke ordeningsprocedure.
2
Kaders en controle
‘Vooraf duidelijkheid over publieke kaders, zoals in een Position Paper, helpt de samenwerking en besluitvorming. Maak ze wel adaptief voor voortschrijdende en dynamische ontwikkelingen op de lange termijn.’
Position Paper. Rolverdeling en interne gemeentelijke communicatie.
3
Samenwerking en (schijn)consensus
‘Ongelijksoortige actoren werken samen in gebiedsontwikkeling om consensus te bereiken. Werk voortdurend aan voldoende draagvlak en betrokkenheid van de verschillende betrokken partijen, zeker bij veranderingen in de organisatie(s).’
Samenwerking met STIGAM en Stadion Feijenoord. Samenwerking met BVO Feyenoord. Rolverdeling en interne gemeentelijke communicatie. Contracten tussen partijen.
4
Participatie en draagvlak
‘Start zo vroeg mogelijk met participatie en houd dat tot het eind toe vol. Organiseer voortdurend instapmomenten, geef kritiek een plaats, en houd rekening met het verleden.’
Omgevingsparticipatie. Samenwerking met BVO Feyenoord. Samenwerking met STIGAM en Stadion Feijenoord.
5
Reflectie en adaptiviteit
‘Organiseer periodiek rust- en reflectiemomenten, zodat er ruimte ontstaat om in te spelen op mogelijke weeffouten, veranderingen in de omgeving, wijzigende (economische) omstandigheden en voortschrijdende inzichten.’
Samenwerking met STIGAM en Stadion Feijenoord. Samenwerking met BVO Feijenoord.
6
Verhaal en betekenis
‘Storytelling is een succesfactor voor gebiedsontwikkeling. Het verhaal is de ‘motor’ die de gebiedsontwikkeling in beweging brengt én houdt. Het verhaal moet groeien en zich verbinden met de belangen van de diverse stakeholders, de omgeving en de stad, zodat tegenslagen en tegenwind kunnen worden overwonnen.’
Rolverdeling en interne gemeentelijke communicatie. Samenwerking met STIGAM en Stadion Feijenoord. Samenwerking met BVO Feijenoord.
Identiteit en sentimenten
‘Erken de sentimenten rond plekken, mensen en projecten. Werk preventief aan vertrouwen en spelregels en treed collectief op als door grensoverschrijdend gedrag veiligheid in het gedrang komt.’
Samenwerking met BVO Feyenoord. Omgevingsparticipatie.
7
‘Herstel ‘oud zeer’ en geef leren een plek tijdens het project én na afloop. Organiseer het leren binnen het netwerk en in de projectorganisatie en zorg voor borging in de lijnorganisatie.’
Rolverdeling en interne gemeentelijke communicatie.
1
8
6
(Netwerk)leren en implementeren
Leren van Gebiedsontwikkeling Feyenoord City
De lessons learned zijn niet alleen toepasbaar in het samenspel tussen raad, bestuur en ambtenaren binnen de gemeente. Ze zijn juist ook toepasbaar in de samenwerking van de gemeente in externe publiek-publieke en publiek-private netwerken. Een nadere toelichting en onderbouwing van de lessen is in de navolgende acht hoofdstukken te lezen. Naast de hoofdlessen zijn daarin ook een aantal specifiekere lessen te vinden. De opbouw van ieder hoofdstuk is als volgt: 1
In de eerste paragraaf volgt de bondig geformuleerde hoofdles, vanuit een retrospectieve les (inzicht) en een prospectieve les (aanbeveling).
2 Vervolgens wordt in de tweede paragraaf op basis van het onderzoek naar
Feyenoord City vanuit bevindingen onderbouwd wat de inzichten en percepties zijn geweest die tot de hoofdles hebben geleid. 3 In derde paragraaf vullen we de inzichten uit Feyenoord City aan met onze
expert opinion, gebaseerd op een combinatie van de bevindingen uit Feyenoord City met aanvullende reflecties uit literatuur, referentie-casuïstiek en de gesprekken met het Reflectieteam van de TU Delft.
7
Leren van Gebiedsontwikkeling Feyenoord City
Tijdsbalk met mijlpalen Feyenoord City periode 2017-2022
8
Leren van Gebiedsontwikkeling Feyenoord City
1
aanjagen en vervlechten
2
kaders en controle
3 samenwerking en (schijn)consensus
4
participatie en draagvlak
5
reflectie en adaptiviteit
6
verhaal en betekenis
7
identiteit en sentimenten
8
(netwerk)leren en implementeren
1
AANJAGEN EN VERVLECHTEN
“Een vlaggenschip kan helpen als aanjager bij een grote en complexe gebiedsontwikkeling. Geef vroegtijdig inzicht in opties voor aanjagers, de consequenties van het vervlechten en accepteer deze consequenties, zeker in een vervlochten ‘alles of niets’-scenario.”
9
Leren van Gebiedsontwikkeling Feyenoord City
1
aanjagen en vervlechten
1.1
2
kaders en controle
3 samenwerking en (schijn)consensus
4
participatie en draagvlak
Inzicht en toekomstgerichte les
Inzicht . Het nieuwe stadion, het ‘vlaggenschip’ van het project, had als katalysator voor de gebiedsontwikkeling aanjagende effecten. Tegelijkertijd leidde het nieuwe stadion, de daarbij horende ver plaatsing van de stadionfunctie uit De Kuip en de woningbouw die daar grotendeels mee samenhing, tot onvermijdelijke onderlinge vervlechting. De gebiedsontwikkeling was afhankelijk van de ontwikkeling van het stadionproject, waarvoor een plot was gereserveerd. Door complicaties binnen het stadionproject belemmerde deze aanjager tegelijkertijd de voortgang van de ebiedsontwikkeling. g
reflectie en adaptiviteit
5
6
1.2
Bevindingen
1.2.1
Aanjagen
1
verhaal en betekenis
7
identiteit en sentimenten
8
(netwerk)leren en implementeren
Het stadion wordt door publieke en private initiatiefnemers van Feyenoord City als belangrijke aanjager voor de gebiedsontwikkeling beschouwd. Er wordt gewezen op de investeringen in de verwervingen, de toegenomen interesse vanuit marktpartijen om te investeren en ontwikkelen in dit ‘rommelige gebied’ dat sterk wordt gekenmerkt door infrastructuur en bedrijventerreinen. Zeker in de tijd van planvorming was er nauwelijks interesse om woningbouw te ont wikkelen in dit gebied. Nu staat er een stedelijke coalitie met investeringskracht.
2 Een nieuw stadion was ook een aanjager voor een andere of betere ruimtelijke
ordening van het gebied. Woningbouw is niet mogelijk vanwege het vele geluid dat het stadion (de Kuip) produceert en de ingewikkelde mobiliteits- en infra structuuropgaven gedurende wedstrijden en andere grote evenementen. Door de stadionfunctie in de zogenaamde stadiondriehoek te verplaatsen zou
Toekomstgerichte les . Weeg vroegtijdig, al in de strategiefase, expliciet de mogelijke opties
er planologisch gezien meer mogelijk zijn wat betreft woningbouw en gebieds
voor aanjagers af vanuit publiek belang. Houd de aanjaagfunctie beheersbaar, onderzoek en weeg daarom in de strategiefase expliciet de mogelijke scenario’s waarbij deelgebieden- of projecten vertragen of niet doorgaan, ongeacht de reden. Minimaliseer indien mogelijk vaste koppelingen of afhankelijkheden. Beslis vooraf over de strategie, maak de consequenties expliciet inzichtelijk en accepteer deze, zeker als een ‘alles of niets’ scenario opportuun is.
nieuwe Stadion zou een extra impuls geven aan de fysieke verbinding van
ontwikkeling, zo benadrukken de publieke initiatiefnemers. De locatie van het Feyenoord City en de bestaande stad. 3 Naast een stadion op zich, wordt de potentie van een stadion half in en aan de
Maas als aanjager gezien vanwege de beeldwaarde. Het signaal dat – net als bijvoorbeeld de Erasmusbrug bij de Wilhelminapier – nu ook in dit deel van Rotterdam-Zuid iets bijzonders gebeurt. 4 De aanjagende werking voor de werkgelegenheid van een stadion-gerelateerde
gebiedsontwikkeling voor de omliggende wijken ligt genuanceerd. De bouw van het stadion en aanverwante evenementen en sportfaciliteiten zou veel banen opleveren tijdens de bouw- en exploitatiefase: een kans voor mensen uit de buurt. Een deel van de werkgelegenheid zou in de omgeving terecht kunnen komen.
10
Leren van Gebiedsontwikkeling Feyenoord City
1
aanjagen en vervlechten
2
kaders en controle
3 samenwerking en (schijn)consensus
4
participatie en draagvlak
reflectie en adaptiviteit
5
6
verhaal en betekenis
7
identiteit en sentimenten
8
(netwerk)leren en implementeren
5 Alhoewel de gemeente niet expliciet scenario’s heeft afgewogen voor mogelijke
7 Als positieve les wordt opgemerkt dat gaandeweg het project (vanaf 2017), een
aanjagers, is met het opstellen van het publieke kader (bv. het Position Paper)
meer gebiedsontwikkeling-gerichte aanpak (vergelijk: vastgoedontwikkeling-
wel het vermeende publieke belang van het nieuwe stadion vastgelegd.
gericht) is ontwikkeld waarbij integraler is gewerkt (in de wereld van grote projecten is dat geen vanzelfsprekendheid), waarbij ook maatschappelijke en
6 Over de aanjagende werking van Feyenoord City voor de sociale ontwikkeling
economische opgaven betrokken zijn.
verschillen de meningen. Publieke initiatiefnemers wijzen op het Sociaal
11
Economisch Programma (SEP) waarin staat dat naast banen en stageplekken
1.2.2
ook allerlei sociale activiteiten met (kansarme) jongeren uit de buurt worden
1
Vervlechten
Het nieuwe stadion en de gebiedsontwikkeling zijn steeds meer met elkaar
ondernomen, dat er investeringen in de breedtesport worden gedaan. De
vervlochten geraakt. In de gesprekken kwam regelmatig aan de orde of het
aanjagende werking van het stadion voor deze maatschappelijke opgaven wordt
stadion een aanjager was voor gebiedsontwikkeling, of dat gebiedsontwikkeling
geprezen maar ook betwist. Enkele respondenten zijn van mening dat de BVO
het stadion mogelijk moest maken. Beide routes zijn het geval geweest. Daar
Feyenoord al jarenlang een groot sociaal programma had voor omliggende
voor moeten we verder terugkijken dan 2017, namelijk de periode 2005-2015 .
wijken. Respondenten uit de club wijzen erop dat het adopteren van het sociale
De eerste plannen voor een nieuw stadion dateren uit de jaren rond 2005,
programma het bestaande sociale werk van de BVO heeft gepolitiseerd (het
toen de gemeente overwoog mee te doen aan een bid voor een WK voetbal
sociale werk werd te veel gekoppeld aan draagvlak voor het nieuwe stadion).
en daarvoor een nieuw stadion nodig achtte. Ook hebben er verkenningen
Leren van Gebiedsontwikkeling Feyenoord City
1
aanjagen en vervlechten
2
kaders en controle
3 samenwerking en (schijn)consensus
4
participatie en draagvlak
5
reflectie en adaptiviteit
6
verhaal en betekenis
7
identiteit en sentimenten
8
(netwerk)leren en implementeren
2 De vervlechting ontstond door het verplaatsen van de stadionfunctie, de basis
voor bredere exploitatie van het nieuwe stadion, dubbelgebruik van mobiliteits faciliteiten die daardoor betaalbaar werden en de publieke meerwaarde die voor de gemeente van belang was om te investeren. Het nieuwe stadion werd gezien als een dusdanige opbrengstengenerator dat men durfde te investeren in verwervingen. Vervolgens is de planologische procedure met bestemmingsplan opgestart met een nieuw stadion als aanjager voor de gebiedsontwikkeling. Organisatorisch is een projectorganisatie Feyenoord City opgezet, met een overkoepelende naam gerelateerd aan Feyenoord (‘Feyenoord City’) en een gezamenlijk participatietraject van stadion en gemeente. Zodoende zijn nieuw stadion en gebiedsontwikkeling op allerlei vlakken (financieel, juridisch-planologisch, organisatorisch en sociaal-mentaal) vervlochten. 3 Sommige respondenten zien het als een noodzakelijke vervlechting die zorgt
voor synergie. Omdat een stadion als stand-alone-ontwikkeling nooit genoeg zou opbrengen vanuit de exploitatie om de kosten te drukken, zou er wel verdiencapaciteit vanuit de vastgoedontwikkeling uit het gebied moeten worden gehaald. Ook zou een stadion nooit zelf de mobiliteitsproblemen goed kunnen oplossen, dus is een gezamenlijke ontwikkeling met de gemeente voor het gebied noodzakelijk. plaatsgevonden om evenementencomplex Ahoy en een nieuw stadion in
4 Anderen wijzen op de risico’s die met de vervlechting zijn aangegaan door
combinatie te ontwikkelen ergens in Rotterdam-Zuid. Naast een behoefte
de woningbouw en gebiedsontwikkeling afhankelijk te maken van een nieuw
vanuit de gemeente kwam ook vanuit het management en bestuur van Stadion
stadion. Ook zijn er enkele kritische respondenten die stellen dat de aanjaag-
Feijenoord (‘de Kuip’) een verzoek tot nieuwbouw, omdat renovatie van de
functie van een nieuw stadion op zich wel te begrijpen is, maar dat er nooit
Kuip technisch en financieel minder aantrekkelijk werd geacht. Er is een beeld
andere typen aanjagers zijn verkend om het gebied te herontwikkelen, zoals
dat aanvankelijk jarenlange nieuwbouwplannen en verkenningen nog niet of
een museum, hogeschool, bibliotheek of een ander flagship project.
nauwelijks uitgingen van een gebiedsontwikkeling. De gemeenteraad heeft aangedrongen op een gebiedsontwikkeling-gerichte blik. Het Q-team heeft
12
5 Door een deel van de respondenten zoals de Rotterdamse Rekenkamer wordt
benadrukt dat de plannen van ontwerpbureau OMA eerst te veel gericht waren op
de waarde van het stadion als aanjager voor gebiedsontwikkeling benadrukt
een op zichzelf staand stadion. Het team gaf aan dat de stad (omgeving) en het
die gemeentelijke medewerking rechtvaardigt. Respondenten geven aan dat
stadion sterker met elkaar verbonden moesten worden op sociaal-ruimtelijk
de gemeente in het publiek kader ook heeft vastgesteld dat het om aanjagen
niveau.
ging en geen lange financiele betrokkenheid werd nagestreefd.
Leren van Gebiedsontwikkeling Feyenoord City
1
aanjagen en vervlechten
2
kaders en controle
3 samenwerking en (schijn)consensus
4
participatie en draagvlak
Tegelijkertijd wordt kritisch gewezen op het onvoldoende duidelijk maken van
5
reflectie en adaptiviteit
6
verhaal en betekenis
7
identiteit en sentimenten
8
(netwerk)leren en implementeren
8 Enkele andere respondenten zijn van mening dat met de vernietiging van het
een (lange termijn) financiële betrokkenheid in een nieuw stadion door de
bestemmingsplan niet alleen de BVO Feyenoord voor een (financieel) debacle
gemeente. Ook zou het brede publieke belang onvoldoende duidelijk en maat
is behoed, maar ook de stad Rotterdam. Zij veronderstellen dat partijen een
schappelijk gedragen zijn voor een overheidsaandeel in de stadionontwikkeling.
grotere financiële bijdragen hadden moeten leveren, die de draagkracht zou overschrijden. Andere respondenten wijzen daarbij weer op de beschermende
6 Samengevat wijzen de respondenten de overkluizing van het spoor en
werking van de Position Paper in dat kader. Die geven ook aan dat ten tijde
landaanwinning in de Maas, de zakelijke haalbaarheid, het draagvlak binnen
van vaststellen van het bestemmingsplan door de raad nog sprake was van
de Feyenoord-familie (directie, raad van commissarissen, supporters etc.),
een economisch haalbaar plan, zie ook ‘uitgelicht: feitenrelaas instrument
de vervlechting in het bestemmingsplan aan als achilleshielen van het
ruimtelijke ordeningsprocedure’.
nieuwe stadion met implicaties voor de gebiedsontwikkeling als geheel. 9 Enkele respondenten noemden ook de Mallegatplot, Waterfront, Roseplot en 7 Geen van de respondenten geeft reflecterend aan dat de bestemmingsplan-
strategie anders had gekund of gemoeten. De meeste respondenten zijn ervan
het bestemmingsplan werd vernietigd (zie inzet: instrumenteel leren). Dat was
overtuigd dat de BVO Feyenoord anders had kunnen handelen voor een andere
volgens hen te danken aan de juridisch-planologische voorbereiding.
afloop van de planologisch-juridische procedure, met nagenoeg hetzelfde besluit om de medewerking daaraan (voorlopig) op te schorten.
13
de Colosseumplot snel konden worden voortgezet na de RvS-uitspraak waarin
Leren van Gebiedsontwikkeling Feyenoord City
1
aanjagen en vervlechten
2
kaders en controle
U
3 samenwerking en (schijn)consensus
4
participatie en draagvlak
5
reflectie en adaptiviteit
6
verhaal en betekenis
7
identiteit en sentimenten
8
(netwerk)leren en implementeren
Sinds het ontstaan van de Structuurvisie
nieuw stadion, infrastructuur en
minder hinder voor de omgeving.
Stadionpark (2010) is een nieuw stadion
voornamelijk woonfuncties zijn in
Bijkomend voordeel is dat er dan in
aan de Maas in beeld. De private
een integraal plan ontwikkeld en ook
de fasering ook geen tussenoplossing
initiatiefnemers en de gemeente
onlosmakelijk aan elkaar verbonden.
hoeft te worden gevonden voor voetbal
hebben – bij het vormgeven van de
Belangrijkste overweging voor deze
en huisvesting van de BVO Feyenoord.
UITGELICHT Feitenrelaas instrument
Gebiedsvisie Stadionpark (2015) -
vervlechting was destijds dat dit nood
Er zou ook onvoldoende marktbehoefte
‘ruimtelijke ordeningsprocedure’ in
de variant ‘Stadion aan de Maas’ als
zakelijk zou zijn vanwege de functio
zijn voor twee functionerende stadions,
relatie tot vervlechting.
meest opportuun van drie varianten
nele koppeling tussen de Kuip en het
wat bijdroeg aan de noodzaak voor
beoordeeld. Er is bij vaststelling
nieuw te bouwen stadion. Pas wanneer
functionele vervlechting. Ook was
Position Paper, Masterplan en Gebieds-
het nieuwe stadion daadwerkelijk in
’volgordelijk ontwikkelen’ (losse,
visie (2019) bewust gekozen voor een
gebruik wordt genomen, kan de Kuip
achtereenvolgende planologische
sterk vervlochten plan: de Kuip, een
een aangepaste functie krijgen met
procedures) qua planningsconsequenties voor de woningbouw onaanvaardbaar. Dit zou leiden tot een minder integraal plan en bovendien onnodig lang duren, omdat ze op een nieuw stadion zouden moeten wachten. Vooraf is (ambtelijk) overwogen om separate bestemmingsplannen voor de nieuwe woongebieden in procedure te brengen, los van het nieuwe stadion. De uiteindelijke keuze voor één bestemmingsplan was ingegeven om drie principiële redenen: integraliteit ruimtelijke ordening (geen ‘postzegelplannen’), borging van de eindigheid van de voetbalfunctie van de Kuip (vermindering hindercontour) en het niet confronteren van het nieuwe stadion met bestaande woningbouw (strengere geluidseisen).
14
Leren van Gebiedsontwikkeling Feyenoord City
1
aanjagen en vervlechten
2
kaders en controle
3 samenwerking en (schijn)consensus
4
participatie en draagvlak
5
reflectie en adaptiviteit
6
verhaal en betekenis
7
identiteit en sentimenten
8
(netwerk)leren en implementeren
Tevens heeft de gemeente rechts
het Investeringsmemorandum, waarin
De uitspraak van de Afdeling bestuurs-
wijzigingsvoorstel van de gemeente
zekerheid, overzichtelijkheid en duidelijk
het bestuurlijk commitment wederom
rechtspraak van de Raad van State
woningbouw te prioriteren. Door de
heid voor de omwonenden en overige
werd bevestigd. Ongeveer een half jaar
over beroep tegen het bestemmings-
vernietiging konden ook niet betwiste
belanghebbenden meegenomen in
daarna heeft de BVO, na een interne
plan heeft de drie samenwerkende
plots met voornamelijk woningbouw
haar besluit om geen separate
optievergelijking, eenzijdig besloten
actoren (STIGAM, Stadion Feyenoord
niet worden uitgevoerd. Later zijn deze
bestemmingsplannen in procedure te
niet langer mee te werken aan een
en gemeente) verrast, geven de
plots alsnog in separate bestemmings-
brengen. Op basis van deze redenatie
nieuw stadion.
respondenten aan. In de eerste plaats
plannen gevat, maar hebben vertraging
de manier waarop de RvS zich – binnen
opgelopen.
heeft het stadion in het bestemmingsplan de duiding ‘aanjager’ gekregen.
De drie samenwerkende partijen
een economisch uitvoerbaar plan –
Deze planologisch-juridische duiding
hebben na het besluit van de BVO
verdiepte in de haalbaarheid van een
(Voor externe reflectie en bronnen
over de vervlechting tussen stadion en
Feyenoord beoordeeld dat het nieuwe
privaat deelproject daarbinnen, wat
naar aanleiding van dit feitenrelaas
gebiedsontwikkeling is vervolgens ook
stadion als ‘plot’ (deelplan) kon worden
geen precedent kende. De Afdeling
wordt verwezen naar paragraaf 1.3)
door de RvS bevestigd in haar uitspraak.
beschouwd, waarvan aanvaardbaar
richtte zich op de rol van de BVO
was dat de ontwikkeling later kon
Feyenoord en hardheid van de over-
Bij het vaststellen van het bestemmings
plaatsvinden. Daarmee kreeg de BVO
eenkomst met Stadion Feijenoord,
plan door de gemeenteraad waren de
Feyenoord de ruimte om meer draag-
terwijl er bij vaststelling van het
drie samenwerkende partijen (STIGAM,
vlak te vinden voor een nieuw stadion
bestemmingsplan door de raad nog
Nieuw Stadion en gemeente) én de
en in een later stadium weer aan te
geen reden tot twijfel was omdat er
BVO Feyenoord bestuurlijk gecommit-
haken. Zo konden de andere plots die
een Investeringsmemorandum was
teerd aan het plan. Ongeveer vier
afgestemd waren op het nieuwe stadion
ingediend. In de tweede plaats door
maanden na de vaststelling kwamen
binnen het vastgestelde bestemmings
het bestemmingsplan niet partieel te
Nieuw Stadion en BVO Feyenoord met
plan alsnog ontwikkeld worden.
vernietigen, maar geheel, ondanks een
15
Leren van Gebiedsontwikkeling Feyenoord City
1
aanjagen en vervlechten
1.3
2
kaders en controle
3 samenwerking en (schijn)consensus
4
participatie en draagvlak
Externe reflectie en bronnen
Afweging aanjager Om grote projecten te initiëren en te volbrengen, is ambitie en lef nodig. Bij Feyenoord City was dat zeker aanwezig, ook in de inspanningen om diverse publieke en private belangen aan elkaar te verbinden. Het verbeteren van de bereikbaarheid, de sociaal-economische betekenis, het toevoegen van woningen, het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit en creëren van een nieuwe accommodatie voor de BVO Feyenoord. ‘Vlaggenschip-projecten’ (zoals een stadion) kunnen veel potentie hebben als aanjager van een gebiedsontwikkeling. Daarom is bij het vormgegeven van de gebiedsstrategie raadzaam om verschillende opties voor ‘vlaggenschip-projecten’ transparant te overwegen. En daarbij af te wegen welke specifieke publieke belangen overheidsinvestering en/of medewerking rechtvaardigen. Daarbij moet ook het private belang en private organiserend vermogen inzichtelijk zijn om uiteindelijk een passende overheidsopstelling te kiezen. Implicaties vervlechting Vanuit het vakgebied beschouwd zijn de overwegingen van de gemeente om een functioneel integraal en optimaal plan te maken en daarom voor één bestemmingsplan te kiezen begrijpelijk en voorstelbaar. Een onaantrekkelijk alternatief zou zijn om geen functioneel integraal en optimaal plan te maken. En ook het bestemmingsplan in twee fasen te knippen; een nieuw stadion en aansluitend de overige plandelen.
Ook heeft de uitspraak van de RvS de vak wereld inhoudelijk verrast. Bij het kiezen van de juiste aanjager voor de gebiedsontwikkeling is ook van groot belang om de procesimplicaties voor functionele vervlechting binnen het plan mee te wegen. Op basis van dit voorwerk is het in transparantie nemen van financiele en planologisch-juridische risico’s eerder te aanvaarden.
16
Leren van Gebiedsontwikkeling Feyenoord City
5
reflectie en adaptiviteit
6
verhaal en betekenis
7
identiteit en sentimenten
8
(netwerk)leren en implementeren
1
aanjagen en vervlechten
2
kaders en controle
3 samenwerking en (schijn)consensus
4
participatie en draagvlak
5
reflectie en adaptiviteit
6
verhaal en betekenis
7
identiteit en sentimenten
8
(netwerk)leren en implementeren
Indien mogelijk is een ontwikkelstrategie te prefereren die, als het ‘vlaggenschip-
2 Stadions als ‘special’ in gebiedsontwikkeling zijn vergelijkbaar met grote infra
project’ hapert of strandt, zoveel mogelijk de ontwikkelingen van het omliggende
structuurprojecten. Wetenschappers en beleidsonderzoekers zeggen dat het
gebied van het ‘vlaggenschip-project’ kan laten doorgaan ten behoeve van bredere
heel risicovol is om stadions als dergelijke grote projecten te vervlechten met
publieke belangen. Een aanjager heeft vaak een waardevolle beeldbepalende
gebiedsontwikkeling (Daamen, 2021). De logica van een stadion volgt meer
functie. Het tevens verbinden van de naam van de aanjager aan de gebieds
de principes van projectmanagement en die van gebiedsontwikkeling van
ontwikkeling als geheel kan er in de beeldvorming toe leiden dat die twee bijna
programma- en procesmanagement. Bij gebiedsontwikkeling is het belangrijk
elkaars synoniem worden. Dit kan de kwetsbaarheid met zich meebrengen dat
om plannen adaptief te maken en flexibel te laten inspelen op maatschappelijke
de aanjager belemmerend wordt.
veranderende vraag en economisch tij. Waar je bij gebiedsontwikkeling kunt beginnen met gefaseerd kavels ontwikkelen, kun je niet zeggen ‘doe mij maar
Externe bronnen
een half stadion en dan zien we wel hoe de vraag zich ontwikkelt’. Zo zijn er
In aanvulling op deze externe reflectie zijn inzichten vanuit externe bronnen
veel voorbeelden waar de financiële vervlechting van metrolijnen of tunnels
waardevol:
met gebiedsontwikkeling de gebiedsontwikkeling in problemen heeft gebracht als het infrastructuurproject uit de hand loopt qua planning en
1
Uitzoomend zien we elders dat diverse (inter)nationale voorbeelden en studies
kosten (zie ook Delft, ondertunneling treintracé). Daar komt nog bij dat de
laten de waarde van ‘flagships’ als aanjager van gebiedsontwikkeling zien
afhankelijkheid van een privaat stadionproject vaak nog kwetsbaarder is dan
(Doucet, 2010, Smyth, 2008, Verheul, 2012). Overal zijn waterfronten ontwikkeld
een publiek infrastructuurproject.
met een belangrijke rol van bijvoorbeeld musea, concerthallen, en andere flagship projects die een gebied op de kaart zetten, en zorgen voor een economische, sociale en planologische positieve spiraalwerking. Dichterbij huis kennen we de Erasmusbrug en gebouwen op de Wilhelminapier als aanjagers voor de Kop van Zuid. De potentie van flagships als aanjager is er absoluut, hoewel de hoge kosten en afhankelijkheid voortdurende onderbouwing van de publieke aandelen en publieke belangen vergen omdat er evengoed voorbeelden zijn van projectfiasco’s, lege gebouwen of flagships die niet goed zijn vervlochten met de omgeving (Hall, 1980, Majoor, 2008).
17
Leren van Gebiedsontwikkeling Feyenoord City
aanjagen en vervlechten
1
2
kaders en controle
3 samenwerking en (schijn)consensus
4
participatie en draagvlak
5
reflectie en adaptiviteit
6
verhaal en betekenis
7
identiteit en sentimenten
8
(netwerk)leren en implementeren
2
KADERS EN CONTROLE
“Vooraf duidelijkheid over publieke kaders, zoals in een Position Paper, helpt de samenwerking en besluitvorming. Maak ze wel adaptief voor voortschrijdende en dynamische ontwikkelingen op de lange termijn.”
18
Leren van Gebiedsontwikkeling Feyenoord City
aanjagen en vervlechten
1
2.1
2
kaders en controle
3 samenwerking en (schijn)consensus
4
participatie en draagvlak
Inzicht en toekomstgerichte les
2.2 1
Inzicht . De gemeente Rotterdam heeft gewerkt met een Position Paper, een communicatief instrument dat intern en extern richting gaf en houvast bood. Er is overwegend grote steun voor deze manier van richtinggevende sturing. Volgens sommigen was de Position Paper te gedetailleerd en was flexibiliteit wenselijk. De navolgende informatie verstrekking door middel van halfjaarlijkse voortgangsrapportages was zeer uitgebreid. Hoewel tevoren met de raad afgestemd, was de informatie volgens sommigen erg omvangrijk, complex (bv. risico analyses) en niet geheel actueel. Toekomstgerichte les . Maak als gemeente voorafgaand aan een groot project richtinggevend je publieke kaders (doelen, proces en afwegingscriteria) duidelijk voor samenwerking en overheidsinvestering. Consulteer je publieke en private partners. Dit geeft draagvlak, duidelijkheid en sturing in de samenwerking, ook als onderdeel van de contractvorming. Het helpt en structureert de bestuurlijke besluitvorming en geeft een handvat voor bestuurlijke kaderstelling en controle. Zorg wel dat een Position Paper ruimte biedt om (bij) te kunnen sturen en controleren op hoofd lijnen, dat duidelijk is wat de status van weergegeven planningen is en dat er voldoende adaptiviteit is om te kunnen inspelen op ver anderende omstandigheden bij langdurige projecten. Maak daarbij ook afspraken over de informatievoorziening.
reflectie en adaptiviteit
5
6
verhaal en betekenis
7
identiteit en sentimenten
8
(netwerk)leren en implementeren
Bevindingen
De aanleiding voor het vaststellen van een omvangrijke Position Paper wordt voornamelijk gezien in de evaluaties van Rotterdamse grote projecten die aanleiding gaven tot het maken van duidelijke randvoorwaarden vooraf en sturingsmiddelen gedurende de uitvoeringsfase. Het expliciteren van de rand voorwaarden voor de medewerking van de gemeente aan een nieuw stadion en de gebiedsontwikkeling maakte de Position Paper helder voor zowel private partijen (de externe werking) en het college en raad (de interne werking).
2 Uiteindelijk heeft de raad met ruime meerderheid ingestemd met de Position
Paper. Tijdens het project nam de terughoudendheid en twijfel toe bij een deel van de gemeenteraad voor de financiële en organisatorische medewerking aan een nieuw stadion. 3 Het werken met een Position Paper heeft in beginsel zowel intern als extern
gezorgd voor herkenbare publieke randvoorwaarden die de markt stuurden en in de publieke arena zorgden voor controle en een scherp debat. 4 Onder respondenten is overwegend grote steun voor het werken met een
Position Paper en wordt dit aanbevolen voor toekomstige grote projecten. Het geeft richting aan de markt, die vaak om meer duidelijkheid van de overheid vraagt. Wel klinkt bij een aanzienlijk deel van de respondenten ook kritiek op de invulling en werkwijze van de Position Paper bij Feyenoord City, of wordt aangegeven het in het vervolg anders te doen: • De Position Paper beperkte zich op onderdelen op hoofdlijnen maar was op andere onderdelen zeer (volgens sommigen te) gedetailleerd. • Het hoge detailniveau van onderdelen maakte dat controle van de raad volgens sommigen te weinig op hoofdlijnen plaatsvond. • De Position Paper zou te star zijn en te weinig ruimte bieden voor flexibiliteit, met name op financiële kaders gedurende een lange looptijd met wisselende omstandigheden.
19
Leren van Gebiedsontwikkeling Feyenoord City
1
aanjagen en vervlechten
2
kaders en controle
3 samenwerking en (schijn)consensus
4
participatie en draagvlak
5
reflectie en adaptiviteit
6
verhaal en betekenis
7
identiteit en sentimenten
8
(netwerk)leren en implementeren
• Het tijdspad in de Position Paper was bedoeld als indicatieve planning, maar werd vaak als absoluut geïnterpreteerd. • Op onderdelen in de Position Paper ontstond in de loop van het project onvoldoende overtuiging bij de BVO Feyenoord en ontstond twijfel en kritiek. • De Position Paper had volgens sommigen te veel het karakter van een inspanningsverplichting: delen uit de tekst waren te vrijblijvend. Op sommige onderdelen heel specifiek, op andere globaler. 5 De interne werking van de Position Paper in de gemeenteraad wordt ver
schillend beoordeeld. Er zijn respondenten die stellen dat de Position Paper te star en te veel als instrument voor politieke ‘afrekening’ werd gehanteerd, andere respondenten stellen dat de Position Paper nu eenmaal een politiek instrument is en hoort te zijn: het biedt de raad handvatten voor sturing en controle en een handig middel bij de overdracht voor nieuwe raadsleden. 6 De externe werking van de Position Paper wordt geprezen (‘helder naar de
markt toe’) en respondenten vinden het goed dat private partijen betrokken
Enerzijds is er de behoefte aan heldere, beknopte informatie op hoofdlijnen,
waren bij de totstandkoming. Tegelijkertijd – ondanks dat hun voorgangers
anderzijds de behoefte aan volledige informatie die het risico vormt dat te veel
akkoord zijn gegaan – hekelen respondenten vanuit de BVO de starheid of
op de details wordt in gegaan.
beknellende werking (er was weinig ruimte om extra overheidsmiddelen vrij te krijgen), of vinden ze dat er op onderdelen nooit een handtekening had
8 Ondanks de relatieve volledigheid werden de voortgangsrapportages op
moeten komen. Het wordt in die zin nu meer als een publiek instrument
sommige momenten als achterhaald ervaren, doordat vanwege lange aan
gezien dan een publiek-privaat-maatschappelijke overeenkomst.
biedingstermijnen actuele ontwikkelingen en geluiden via de media of private kanalen niet waren opgenomen. Daaraan werd tegemoetgekomen door
7 De Position Paper vormde ook de basis voor de voortgangsrapportages van
relevante actualiteiten op te nemen in de brief waarmee het college de voort-
het college aan de raad. Daarnaast waren er andere vormen van informatie
gangsrapportage aan de raad aanbood. Echter, dit maakte de beoordeling
verstrekking aan de raad (tussentijdse raadsbrieven, raadsvoorstellen,
ervan niet eenvoudiger.
afdoening moties, beantwoorden schriftelijke vragen, etc). Voor dit project is in
20
samenwerking met een werkgroep uit de raad een basisrapportage gemaakt
9 De voortgangsrapportages gaven volgens sommige raadsleden, de rekenkamer
en aan de raad voorgelegd. Die voortgangsrapportages waren zeer omvangrijk
en kritische omgevingspartijen geen goed zicht op de omvang van de risico’s.
en over het algemeen heel compleet. Hier speelt ‘de informatieparadox van de
Weliswaar werden risico’s in overzichtelijke kleurendiagrammen weergegeven,
gemeenteraad’: hoe meer informatie je vraagt, hoe complexer het wordt.
maar de perceptie daarvan, en dus de perceptie van het risico, liep uiteen.
Leren van Gebiedsontwikkeling Feyenoord City
aanjagen en vervlechten
1
2
kaders en controle
3 samenwerking en (schijn)consensus
4
participatie en draagvlak
10 Als positieve les wordt opgemerkt dat het vasthouden aan strenge publieke
5
reflectie en adaptiviteit
6
verhaal en betekenis
7
identiteit en sentimenten
8
(netwerk)leren en implementeren
Externe bronnen
eisen voor een beperkte deelname aan een stadionontwikkeling mede heeft
In aanvulling op deze externe reflectie zijn inzichten vanuit externe bronnen
voorkomen dat er een te duur of te risicovol bouwproject is gerealiseerd.
waardevol: 1
2.3
Externe reflectie en bronnen
Wetenschappelijke en praktische literatuur over gebiedsontwikkeling wijst op het belang van publieke visies, kaders en richtinggevende documenten om de markt te kunnen sturen. Een vaak gehoorde klacht van private partijen is dat ze
Richting geven en flexibiliteit
door gebrek daaraan niet weten waar ze in een gebied aan toe zijn wat betreft
Rotterdam heeft qua leren van grote projecten een stap gezet met de Position Paper.
publieke steun en randvoorwaarden (Adams & Tiesdell, 2003; Verheul et al, 2019).
Door voorafgaand aan een project haar voorwaarden, wensen en no-go-criteria
In die zin is een Position Paper een goede manier om daar wat aan te doen.
kenbaar te maken, is de Position Paper qua uitwerking en reikwijde een voorbeeld voor het vakgebied. De duidelijkheid die richtinggevende documenten
2 In algemene zin laat onderzoek naar rapporten van rekenkamers en raads
tijdens een groot project kunnen bieden, is behulpzaam voor de samenwerking
informatie (zie o.a. Nederlandse Vereniging van Raadsleden) zien dat onvolledige
en besluitvorming. Deze documenten dienen qua abstractieniveau vooral houvast
informatieverstrekking een terugkerend probleem is tussen colleges en
te bieden op hoofdlijnen en zich voldoende flexibel te verhouden tot de dynamische
gemeenteraden, maar dat tegelijkertijd de raad moet blijven sturen op hoofd-
context waarin grote projecten zich begeven.
lijnen (SKG, 2022). Alhoewel bij Feyenoord City in dit kader duidelijke basis afspraken zijn gemaakt over voortgangsrapportages, verdient het aanbeveling op onderdelen specifieke nadere afspraken te maken bij de aanvang van grote projecten, met betrekking tot actualiteit, risicopercepties en -weergave.
21
Leren van Gebiedsontwikkeling Feyenoord City
1
aanjagen en vervlechten
2
kaders en controle
3 samenwerking en (schijn)consensus
4
participatie en draagvlak
5
reflectie en adaptiviteit
6
verhaal en betekenis
7
identiteit en sentimenten
8
(netwerk)leren en implementeren
3
SAMENWERKEN EN (SCHIJN)CONSENSUS
“Ongelijksoortige actoren werken samen in gebiedsontwikkeling om consensus te bereiken. Werk voortdurend aan voldoende draagvlak en betrokkenheid van de verschillende betrokken partijen, zeker bij veranderingen in de organisatie(s).”
22
Leren van Gebiedsontwikkeling Feyenoord City
1
aanjagen en vervlechten
3.1
2
kaders en controle
3 samenwerking en (schijn)consensus
4
participatie en draagvlak
Inzicht en toekomstgerichte les
reflectie en adaptiviteit
5
3.2 1
6
verhaal en betekenis
7
identiteit en sentimenten
8
(netwerk)leren en implementeren
Bevindingen
Buitenstaanders kennen een voetbalclub vaak als één partij waarmee ze, ook voor de bouw van een stadion, goede afspraken kunnen maken. De casus
Inzicht . Tijdens het project is het commitment bij een van de initiërende stakeholders en bij sommige raadsleden gaan afnemen. Dat had een nadelig effect op het slagen van het project. Andere betrokkenen bij het project hadden het idee dat er steun was, dat er toezeggingen waren gedaan en bij de juiste partijen handtekeningen waren gezet, of dat een achterban wel bij zou draaien terwijl dat achteraf een te rooskleurig beeld was. De tegengeluiden binnen de betrokken organisaties werden niet altijd of te weinig gehoord door de mensen in beslissende posities.
Feyenoord City laat zien dat dat niet vanzelfsprekend is. De voetbalclub Feyenoord bestaat uit meerdere partijen en gelederen. Er wordt daarom ook wel gesproken van de ‘Feyenoordfamilie’: een conglomeraat dat bestaat uit onder meer de betaald voetbalorganisatie (BVO), een aantal geclusterde grootaandeelhouders, verschillende supportersverenigingen, het bestaande stadion (de Kuip), het nieuwe stadion, en zo meer, met verschillende belangen en voorkeuren. 2 Een nader te duiden onderverdeling in afzonderlijke rechtspersonen is Stadion
Feijenoord (NV) en de club (BVO Feyenoord, Feyenoord Rotterdam NV). Alhoewel de organisaties samen initiatief namen voor Feyenoord City en een nieuw stadion, veranderde de rol van de BVO Feyenoord gedurende directiewisselingen
Toekomstgerichte les . Samenwerking tussen verschillende partijen vraagt om werken aan
naar die van ‘keurmeester’ van het eigen plan. Alle professionele respondenten
en laten groeien van overtuiging en commitment binnen en tussen organisaties. Het is extra van belang bij leiderschapswisselingen en krappe meerderheden. Want bij grote projecten ligt schijnconsensus op de loer, waarbij niet binnen alle gelederen van betrokken organisaties de overtuiging diep genoeg is verankerd. Commitment is bovendien moeilijk langdurig af te dwingen, dat wordt verdiend. Juist bij lang jarige samenwerking tussen grote complexe organisaties is het belangrijk om oog te houden voor de interne steun. Schijnconsensus, waarbij niet alle betrokkenen overtuigd zijn van de gekozen koers maar deze signalen niet de bestuurstafel bereiken, moet worden voorkomen. Dat is vooral van belang bij leiderschapswisselingen, krappe meerderheden en veranderende (markt)omstandigheden.
entiteiten zijn, die verschillende overtuigingen bleken te ontwikkelen over een
van dit onderzoek vonden het problematisch dat dit twee verschillende nieuw stadion en de deelname aan Feyenoord City. Het uitgaan van en voortbouwen op afspraken met deze verschillende entiteiten maakte het voor de gemeente Rotterdam en Stichting Gebiedsontwikkeling aan de Maas (STIGAM) lastig. Tussen deze twee Feyenoord-entiteiten bestonden verschillende percepties, voorkeuren en risicoafwegingen over Feyenoord City. 3 De verdeeldheid tussen Stadion Feijenoord en de BVO Feyenoord was volgens
respondenten ook zichtbaar binnen de top van de club: tussen de directie en de Raad van Commissarissen (RvC) en binnen de RvC. Zo ervoeren enkele betrokken respondenten ook dat er afspraken en toezeggingen vanuit RvC- leden direct aan de gemeente Rotterdam werden gedaan, die door directieleden vervolgens intern werden bekritiseerd of genuanceerd. Enkele respondenten zetten vraagtekens bij het mandaat van RvC-leden in dat kader.
23
Leren van Gebiedsontwikkeling Feyenoord City
1
aanjagen en vervlechten
2
kaders en controle
3 samenwerking en (schijn)consensus
4
participatie en draagvlak
5
reflectie en adaptiviteit
6
verhaal en betekenis
7
identiteit en sentimenten
8
(netwerk)leren en implementeren
4 De onenigheid en de afstemmingsvraagstukken tussen BVO Feyenoord en
9 Feyenoord City kreeg in de loop der tijd te maken met zowel personele wisse-
Stadion Feijenoord hadden ook invloed op de discussies en het verminderd
lingen als economische tegenwind (stijgende bouwkosten en rente). Daardoor
draagvlak in de gemeenteraad. Volgens sommige respondenten was een
kwamen eerder gemaakte uitgangspunten en afspraken (extra) onder druk te
groot deel van de raadsvragen niet aan de orde geweest als de samenwerking
staan en werden standpunten binnen achterbannen verder verscherpt.
tussen BVO Feyenoord en Stadion Feijenoord goed was verlopen. 10 Verschillende respondenten geven aan dat de keuze van BVO Feyenoord 5 Verschillende voorkeuren en percepties bestonden onder meer over de
om niet door te gaan met het bouwen van een nieuw stadion niet van het
voorwaarden van financiële deelname en risico’s (het ‘stoplichtenmodel’).
een op het andere moment werd genomen, maar een proces van jaren was.
Respondenten geven aan dat van mening werd verschild over de aantrekkelijk
Binnen de BVO Feyenoord geven respondenten aan dat ze het idee hadden
heid van een nieuw stadion, de businesscase, de alternatieven zoals verbouwing
dat publieke en private samenwerkingspartners soms een te rooskleurig beeld
van de Kuip en herbestemming van de Kuip, de mobiliteitsoplossingen en de
hadden van de steun en overtuiging van BVO Feyenoord voor Feyenoord City
deelname aan het sociaaleconomisch programma van Feyenoord City.
en de afspraken, terwijl de stoplichten van BVO Feyenoord op rood stonden. Andere respondenten zeggen dat pas vlak na het indienen van het Investerings
6 De verschillende percepties en voorkeuren waren het scherpst zichtbaar onder
memorandum, de (zakelijke) bezwaren van BVO Feyenoord op tafel kwamen.
supporters van Feyenoord. Aan de ene kant de protesten van felle tegenstanders van een (of specifiek dit) nieuwe stadion en aan de andere kant de minder uitgesproken voorstanders.
11 De afnemende steun werd door respondenten verschillend ervaren: zo gaf een
respondent aan dat het begon ‘te sijpelen’. Dat wil zeggen: de steun nam af en de twijfel en kritiek namen achter de schermen toe. Andere respondenten
7 De overtuiging en toewijding aan Feyenoord City verschilden niet alleen per
gaven de indruk toch overvallen te zijn geweest door het besluit van de BVO
politieke partij, maar ook binnen politieke partijen. Ook veranderde het in de
Feyenoord om zich ‘ongeclausuleerd terug te trekken’ (RvS) uit het project voor
loop van de tijd. Voor de goedkeuring van financiële steun en planologische
een nieuw stadion.
medewerking verschilden de meningen en vormden volgens respondenten soms krappe meerderheden de basis voor raadsbesluiten. In de loop van het
12 In de loop van het project zijn niet alleen zakelijke verschillen ontstaan tussen
project is de steun van een ruime meerderheid weggeëbd naar een krappe
Stadion Feijenoord en BVO Feyenoord, ook raakten de verhoudingen verstoord.
meerderheid.
Ook de zelfstandige relatie tussen de gemeente Rotterdam en BVO Feyenoord is beschadigd. Respondenten geven aan dat het onderlinge vertrouwen, in de
8 Binnen de directie van BVO Feyenoord en bij het college en de gemeenteraad
wederzijdse organisatie en tussen personen, is weggeëbd.
vonden meerdere personele wisselingen plaats. Daardoor veranderde ook de steun en overtuiging van eerder genomen besluiten over Feyenoord City.
13 Een positieve ervaring is dat binnen de publiek-private kring van initiatiefnemers
De ene wethouder was gepassioneerd voorstander, de ander was kritischer.
en samenwerkende partijen (gemeente, STIGAM en Stadion Feyenoord)
De ene directeur van BVO Feyenoord schaarde zich publiekelijk achter de
overwegend goede relaties zijn ontwikkeld, die mede hebben bijgedragen aan
plannen, een volgende directeur trok ze juist publiekelijk in twijfel.
voortvarende doorstart van de gebiedsontwikkeling toen het bestemmingsplan Feyenoord City strandde bij de RvS.
24
Leren van Gebiedsontwikkeling Feyenoord City
1
aanjagen en vervlechten
2
kaders en controle
3 samenwerking en (schijn)consensus
4
participatie en draagvlak
14 De meeste respondenten zijn van mening dat deze publiek-private samen
werking, met in het bijzonder de stichtingsvorm als vehikel, een effectieve organisatie is. Naast de zakelijke slagkracht, waarbij het principe ‘best for project’ volgens betrokkenen vruchten heeft afgeworpen, noemen de respondenten ook de onderlinge goede zakelijke en persoonlijke verhoudingen en het vertrouwen als succesfactor. 15 Een aantal respondenten is - achteraf - zeer kritisch over het feit dat de BVO
niet de Driepartijenovereenkomst heeft ondertekend, als mede-initiatiefnemer en mede-exploitant van Stadion NV. De respondenten vanuit de BVO hebben deze reflectie niet. Ze hebben een ander perspectief op het ontstaan van het initiatief waarvoor binnen de BVO onvoldoende draagvlak en organiserend vermogen aanwezig zou zijn, volgens sommigen zelfs van begin af aan. 16 Voor sommige respondenten is de rol van de gemeente in de gebiedsontwik-
keling verwarrend vanwege de complexe governance en de verschillende rollen die de gemeente speelt. Dit kan het beeld geven dat de gemeente een meer leidende en sturende rol heeft vervuld. Ook is door sommige respondenten ook de verwachting uitgesproken dat de gemeente deze actievere rol vervult, vanwege het publieke belang van het project. 17 Sommige publieke en private respondenten wilden meer duidelijkheid bij het
werken met de (private) stichtingsvorm. Ze wisten niet welke belangen hierin de overhand hadden. Deze onduidelijkheid deed zich volgens enkele respondenten ook voor bij het indienen van bezwaren van belanghebbenden tegen het stadionplan: ‘bij wie moet je nu zijn, bij welke partij?’. 18 Een aantal respondenten meende dat de gemeente een actievere rol
had moeten nemen met meer publieke investeringen vanwege het grote maatschappelijke belang van de stadion- en gebiedsontwikkeling. De BVO Feyenoord had in dat scenario een beperktere rol kunnen spelen en had huurder kunnen worden van ‘maatschappelijk vastgoed’.
25
Leren van Gebiedsontwikkeling Feyenoord City
5
reflectie en adaptiviteit
6
verhaal en betekenis
7
identiteit en sentimenten
8
(netwerk)leren en implementeren
1
aanjagen en vervlechten
2
kaders en controle
U
3 samenwerking en (schijn)consensus
4
participatie en draagvlak
5
reflectie en adaptiviteit
6
verhaal en betekenis
7
identiteit en sentimenten
8
(netwerk)leren en implementeren
De gebiedsontwikkeling Feyenoord
STIGAM, Stadion Feijenoord en de
Driepartijenovereenkomst tussen
City wordt – na het initiatief voor een
gemeente Rotterdam werken samen
de gemeente, STIGAM en Stadion
nieuw stadion van Stadion Feijenoord
onder een Driepartijenovereenkomst,
Feijenoord en de Raamovereenkomst
en BVO Feyenoord – gemanaged door
als belangrijkste actoren benodigd
tussen gemeente en STIGAM.
een stichting, De Stichting Gebieds-
voor het bereiken van het beoogde
UITGELICHT Feitenrelaas instrument
ontwikkeling aan de Maas (STIGAM),
resultaat. Binnen de gebiedsontwikke-
In deze samenwerking is BVO
‘Samenwerking met STIGAM, Stadion
die ook de benodigde gronden verwerft
ling is een plot gereserveerd voor
Feyenoord (de voetbalclub) géén
Feijenoord en BVO Feyenoord’
en de grondexploitatie voert (private
het Nieuwe Stadion, waarop Stadion
directe contractpartner voor STIGAM
gebiedsontwikkeling). De gemeente
Feijenoord als projectontwikkelaar het
noch voor de gemeente. Voor Stadion
Rotterdam verleent vanwege deze
nieuwe stadion ontwikkelt, de beoogd
Feijenoord is BVO Feyenoord in de
private rolopvatting faciliterend mede
aanjager van de gebiedsontwikkeling.
Kuip nu huurder. Voor de ontwikkeling
werking aan de gebiedsontwikkeling, ook door daarin mee te investeren.
26
van het nieuwe stadion is door Stadion Naast haar faciliterende rol investeert
Feijenoord (NV) het vehikel Nieuw
de gemeente binnen de samenwerking
Stadion BV opgericht, belast met de
De STIGAM is met instemming van
ook in benodigde infrastructuur en
projectontwikkeling van het nieuwe
de gemeente opgericht als stichting
openbare ruimte. Ook investeert zij
stadion. De BV heeft een bilaterale
met een maatschappelijk doel (zonder
in de verwerving van de plot voor
samenwerking met de BVO teneinde
winstoogmerk). De stichting, een privaat
het nieuwe stadion, om deze grond
te komen afspraken over gebruik en
rechtspersoon, kent een bestuur
vervolgens in erfpacht uit te geven aan
exploitatie van het nieuwe stadion.
(directie) en een Raad van Toezicht,
Nieuw Stadion BV. Tenslotte investeert
waarin private partijen uit het con
de gemeente in het nieuwe stadion,
(Voor externe reflectie en bronnen
sortium vertegenwoordigd zijn en
door een aandeel te nemen. De laatste
naar aanleiding van dit feitenrelaas
welke onafhankelijke leden kennen.
twee investeringen dienen zich terug
wordt verwezen naar paragraaf 3.3)
Statutair benoemt de directie de leden
te betalen uit de exploitatie van het
van de raad van toezicht – op één lid
nieuwe stadion en betreffen daarmee
na, dat door de gemeente op voor-
feitelijk financiering. Deze medewerking
dracht is benoemd.
van de gemeente is geregeld in de
Leren van Gebiedsontwikkeling Feyenoord City
1
aanjagen en vervlechten
3.3
2
kaders en controle
3 samenwerking en (schijn)consensus
4
participatie en draagvlak
Externe reflectie en bronnen
5
reflectie en adaptiviteit
6
verhaal en betekenis
7
identiteit en sentimenten
8
(netwerk)leren en implementeren
De gemeente heeft – omdat zij niet participeert in de stichting – geen directe zeggenschap over de werkzaamheden van de stichting, noch inzicht in de
Werken aan consensus
financiële situatie. Dit was ook bewust niet gewenst. Het kunnen voordragen van
Partijen in samenwerkingscoalities bij gebiedsontwikkeling verschillen van elkaar
een lid van de raad van toezicht verschaft de gemeente die invloed of dat inzicht
qua doelstellingen, financiële mogelijkheden, risicobereidheid en bestuur. De
ook niet, maar geeft wel invloed op de kwaliteit van het toezicht. Jaarrekeningen
overeenstemming over het project heeft voor elke partij een andere betekenis en
van een stichting zijn in principe niet openbaar. De gemeente heeft invloed op de
moet in de samenwerking steeds worden onderzocht en getoetst. Dit geldt met
werkzaamheden van de stichting door middel van de kaders in Raamovereenkomst,
name wanneer er veranderingen zijn in de belangrijke personen die beslissingen
Driepartijenovereenkomst en ook de Position Paper en de reguliere publieke
nemen. In het vakgebied wordt consensus dan ook gezien als een actief proces.
kaders. Daarmee werd de stichting mede-eigenaar van publieke doelen.
Ook de interne mate van steun binnen een actor moet een terugkerend gespreks
De private voordelen qua organisatiekracht (verwervingskracht, ondernemings-
onderwerp zijn in de onderlinge samenwerking. Partijen moeten elkaar helpen
ruimte, verantwoordingsregime, ‘best for project’-beslissingen), commitment
om de interne steun te vergroten. Als draagvlak en commitment afnemen of
aan sociale en ideële doelen en financieringsvoordelen zijn voorstelbaar. Ook is
onvoldoende groeien ondanks die inzet, dan kan overwogen worden of het project
aannemelijk dat voor de gemeente deze sociale en ideële signatuur waardevol
al dan niet in aangepaste vorm moet worden voortgezet.
kan zijn in de samenwerking, vergeleken met andere in basis meer winstgedreven ondernemingsvormen. Of deze publieke meerwaarde uitstijgt boven de private
Werken met een private stichting
afspraken in de Raamovereenkomst, Driepartijenovereenkomst en Position
Deze samenwerking moet worden gezien in de context van de tijd waarin deze werd
Paper, is nog niet geëvalueerd.
opgericht, toen publieke partijen hun rollen opnieuw bekeken en vermindering van risico’s nastreefden. De inzet van deze rechtsvorm is innovatief te noemen.
De gemeente heeft haar (beperkte) rol vooraf bewust gekozen en het management
Vanwege de beperkte toepassing, maar met name omdat het partijen ertoe
van de gebiedsontwikkeling overgelaten aan private partijen. Toch, is vanuit de
verplicht eventuele winst ten goede te laten komen aan de sociale of ideële
raad en andere belanghebbenden aangegeven – specifiek vanwege de sociale