[23bb005395] Bijlage behorende bij 23bb005394 over rapport huizen in de regio

huizen in de regio synthese van onderzoeken woonbeleid in vijf gemeenten in regio Rotterdam

Rekenkamer

Albrandswaard

Rekenkamer

Barendrecht

Rekenkamer

Capelle aan den IJssel

Rekenkamer

Lansingerland

Rekenkamer

Rotterdam

huizen in de regio synthese van onderzoeken woonbeleid in vijf gemeenten in regio Rotterdam

Rekenkamers Rotterdam, Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel en Lansingerland

Voorwoord

Voor elke politieke partij is woonbeleid belangrijk, omdat een dak boven je hoofd en je thuis voelen fundamentele behoeften zijn. De afgelopen 2 jaar hebben wij onderzoek gedaan naar het woonbeleid van Rotterdam, Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel en Lansingerland. Deze gemeenten verschillen in inwoneraantallen, samenstelling van bevolking en woningvoorraad en mogelijkheden voor nieuwbouw. Tegelijkertijd beperkt de woningmarkt zich niet tot de gemeentegrenzen; deze is steeds meer regionaal. Daarom participeren gemeenten in het Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam (SvWrR). Ons onderzoek biedt de gelegenheid overeenkomsten en verschillen tussen gemeenten in dezelfde woningmarktregio te analyseren en hoe dat gemeentelijke beleid zich verhoudt tot de regionale afspraken. Daarom brengen we naast de gemeentespecifieke rapporten ook deze synthese uit. De woningmarkt is complex. Tegelijkertijd proberen gemeentebesturen in het woonbeleid concrete doelstellingen te formuleren die richtinggevend en controleerbaar zijn. Om te kunnen controleren of doelstellingen adequaat zijn en gerealiseerd worden, zijn betrouwbare en bruikbare cijfers nodig. De rekenkameronderzoeken laten zien dat de cijfers die ingebracht en gebruikt worden in het woonbeleid wankel zijn.

De onzekerheid, de mate van betrouwbaarheid en zelfs onbruikbaarheid van cijfers, en definitieproblemen speelden ook de rekenkamer parten in de beoordeling van de effectiviteit van het beleid. Het is enerzijds belangrijk te investeren in het genereren van betrouwbare en bruikbare data. Anderzijds is de kunst om te roeien met de riemen die er zijn en de beperkingen van de beschikbare cijfers te (h)erkennen, die te communiceren en die beperkingen te respecteren in het gebruik van cijfers. De raden hebben recht op helderheid over de kwaliteit van cijfers en de aard van definities. Huizen zijn woningen, maar het is ook een werkwoord. Dat werkwoord gaat over je verblijf hebben en samenleven op dezelfde plek. De titel Huizen in de regio gaat dus niet alleen over de woningvoorraad en bouwopgaven, maar zeker ook over regionaal samenwerken. Met het doel gemeenteraadsleden te ondersteunen in hun complexe en belangrijke verantwoordelijkheid voor het woonbeleid. Marjolein van Asselt directeur Rekenkamer Rotterdam, Rekenkamer Albrandswaard, Rekenkamer Barendrecht, Rekenkamer Capelle aan den IJssel en Rekenkamer Lansingerland

3

huizen in de regio

Voorwoord

3

bestuurlijke nota

9

1

inleiding

11

2

bestuurlijke conclusies

13

2-1

conclusies op hoofdlijnen

13

2-2

toelichting op de conclusies

15

3

aanbevelingen

27

4

bestuurlijke reacties

29

4-1

reactie college Albrandswaard

29

4-2

reactie college Barendrecht

33

4-3

reactie college Capelle aan den IJssel

34

4-4

reactie college Lansingerland

39

4-5

reactie college Rotterdam

44

5

nawoord: aandachtspunten gemeenteraden

51

nota van bevindingen

53

1

inleiding

55

1-1

doelstelling en onderzoeksvragen

57

1-2

afbakening

57

1-3

onderzoeksmethode

58

1-4

leeswijzer

58

2

beleidscontext en actoren woningmarkt

61

2-1

rol en taak actoren woningmarkt

61

2-2

wettelijk kader

63

2-2-1

Woningwet 2015

63

2-2-2

Huisvestingswet 2014

66

2-2-3

Wet ruimtelijke ordening (Wro)

66

2-2-4

5

Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek

66

2-3

ontwikkelingen landelijk beleid

67

2-4

provinciale en regionale sturing

71

2-5

gemeentelijke beleidsinstrumenten

72

2-5-1

instrumenten op basis van de Woningwet 2015

72

2-5-2

instrumenten op basis van de Huisvestingswet 2014

72

2-5-3

ruimtelijk instrumentarium

73

2-5-4

overige instrumenten

74

2-5-5

overzicht instrumentarium

74

huizen in de regio

3

inzicht in vraag en aanbod

77

3-1

bepalen en definiëren van doelgroepen

77

3-2

beperkingen definities vraag en aanbod

80

3-2-1

definities vraag en aanbod sociale doelgroep

80

3-2-2

definities veranderen over tijd

83

3-2-3

gebrek aan eenduidige en consistente definities

84

beperkingen kwaliteit data: aanbod sociale woningvoorraad

85

3-3-1

3-3

inzicht aanbod corporatiewoningen

86

3-3-2

inzicht aanbod particuliere sociale huurwoningen

86

3-3-3

inzicht aanbod sociale koopwoningen

87

bruikbaarheid cijfers sociale woningvoorraad

89

3-3-4 3-4

overige beperkingen kwaliteit data

90

3-4-1

Basisregistratie Adressen en Gebouwen

90

3-4-2

onvolledig inzicht vraag sociale segment

90

3-4-3

afhankelijkheid externe onderzoeksbureaus

91

3-4-4

gevolgen beperkingen data

91

3-5

kwaliteit probleemanalyse en beleidsdoelstellingen

92

3-6

monitoring en informatievoorziening gemeenteraad

94

3-6-1

monitoring middeninkomens en hoge inkomens

95

3-6-2

monitoring nieuwbouw

95

3-6-3

monitoring beleidsdoelstellingen

96

3-6-4

informatievoorziening gemeenteraad

96

4

sturing aansluiting vraag en aanbod

99

4-1

overzicht inzet sturingsinstrumenten

99

4-2

prestatieafspraken woningcorporaties

101

4-2-1

totstandkoming en overlegstructuur

101

4-2-2

monitoring

101

4-2-3

kwaliteit van samenwerking

102

4-2-4

inhoud prestatieafspraken

103

4-3

betrekken van vragers op de woningmarkt

105

4-4

aansluiting en effect sturingsinstrumenten

106

4-4-1

aansluiting tussen sturingsinstrumenten en beleidsdoelstellingen

106

4-4-2

effect van sturingsinstrumenten

107

5

regionale samenwerking

109

5-1

inleiding

109

5-2

chronologisch overzicht regionale ontwikkelingen

110

5-3

verhouding regionaal en gemeentelijk beleid op hoofdlijnen

119

5-3-1

intensievere regionale samenwerking

119

5-3-2

regionale definities van vraag en aanbod

120

5-3-3

visie van gemeenten op regionale samenwerking

123

5-3-4

informatievoorziening aan de gemeenteraad

124

verhouding regionale doelstellingen en gemeentelijk beleid

126

5-4-1

totale woningvoorraad

126

5-4-2

sociale woningvoorraad

129

5-4-3

beschikbaarheid en betaalbaarheid sociale huurwoningen

134

5-4

6

huizen in de regio

7

bijlagen

139

bijlage 1

onderzoeksverantwoording

141

bijlage 2

samenvatting woonvisie-onderzoeken

144

bijlage 3

overzicht woonbeleid per gemeente

150

bijlage 4

definities vraag en aanbod per gemeente

156

bijlage 5

overzicht inzet instrumenten per gemeente

159

bijlage 6

bronnenlijst

165

bijlage 7

begrippenlijst

169

huizen in de regio

bestuurlijke nota

1

inleiding

Veel Nederlandse gemeenten kampen met woningnood. Ook de betaalbaarheid van woningen is in zowel de huur-- als koopsector voor steeds meer huishoudens een probleem. Het is voor gemeenten complex om grip te krijgen op het beschikbare instrumentarium om te sturen op vraag en aanbod. Zo is het instrumentarium aan verandering onderhevig, zijn gemeenten voor de inzet van instrumenten deels afhankelijk van andere actoren op de woningmarkt en staat de beschikbare ambtelijke capaciteit niet altijd in verhouding tot de complexiteit van de opgave Het woonbeleid is een veelgenoemd onderwerp bij de zogeheten stemkastsessies die de rekenkamer organiseerde. Bij vijf gemeenten (Rotterdam, Barendrecht, Lansingerland, Albrandswaard en Capelle aan den IJssel) gaf de betreffende gemeenteraad aan veel interesse te hebben in een onderzoek naar het woonbeleid en de woonvisie. Om die reden heeft de rekenkamer voor elk van deze gemeenten een onderzoek uitgevoerd en in de periode april 2022 tot en met mei 2023 vijf onderzoeksrapporten gepubliceerd, over het woonbeleid van de vijf hiervoor genoemde gemeenten. De rekenkamer vindt het van belang te reflecteren op de uit die vijf woonvisieonderzoeken verkregen kennis. In deze synthese van de uitkomsten van de vijf onderzoeken wordt uiteen gezet welke meer algemeen geldende inzichten eruit kunnen worden gedestilleerd.

Daarnaast is ook meegenomen hoe het beleid van de individuele gemeenten zich verhoudt tot de regionale samenwerking in het woonbeleid. Met deze synthese wil de rekenkamer gemeenten beter inzicht bieden in het woondomein en bijdragen aan het leren van (onderzoek naar) uitgevoerd beleid.

11

huizen in de regio

2 2-1

bestuurlijke conclusies

conclusies op hoofdlijnen Woonbeleid kent veel facetten en in deze synthese wordt dan ook een groot aantal bevindingen gepresenteerd. Bij het opstellen van de conclusies heeft de rekenkamer gefocust op datgene wat vanuit bestuurlijk perspectief het meest belangwekkend is. Om deze bestuurlijke nota kernachtig te houden, komt hierin niet elke in de synthese gevonden overeenkomst tussen het beleid van de onderzochte gemeenten terug. In de conclusies wordt op hoofdlijnen naar voren gebracht welke zaken van grote invloed zijn geweest op het beleid en de beleidsuitvoering, waaruit lessen kunnen worden afgeleid om te benutten bij toekomstige beleidsvorming, -uitvoering en -monitoring, zowel voor het lokale als voor het regionale woonbeleid. Van de elf conclusies die de rekenkamer heeft getrokken, gaan de eerste twee over inzicht van gemeenten en regio in vraag en aanbod. De daaropvolgende twee conclusies gaan over probleemanalyse en doelstellingen in woonbeleid. Conclusies vijf tot en met zeven gaan over de inzet van instrumenten uit het woonbeleid en in hoeverre daarmee gestelde doelen worden bereikt. De laatste twee conclusies gaan over de verhouding tussen regionaal en gemeentelijk beleid en de rol van de gemeenteraad daarbij.

De conclusies luiden als volgt: inzicht in vraag en aanbod 1 In het woonbeleid van de onderzochte gemeenten ontbreekt adequaat inzicht in vraag en aanbod op de lokale woningmarkt. Oorzaken hiervoor zijn onder meer: a Om inzicht te krijgen in de vraag moeten gemeenten doelgroepen definiëren. Gemeenten verschillen hierin van elkaar en onderscheiden doelgroepen op basis van inkomenssegmenten en/of doelgroepen die speciale aandacht vergen zoals starters, ouderen of gezinnen. Deze doelgroepen worden echter niet altijd gedefinieerd aan de hand van inkomensgrenzen. Als dit wel gebeurt, ontbreekt vaak de onderbouwing. Bovendien veranderen de definities gedurende de looptijd van beleid. b Om inzicht te krijgen in het aanbod moeten gemeenten zelf vaststellen welke huur- en koopwoningen financieel bereikbaar zijn voor de gedefinieerde doelgroepen. Binnen gemeenten zijn deze definities vaak onvolledig, niet eenduidig en inconsistent. Definities veranderen regelmatig en grensbedragen van huurprijzen en WOZ-waarden verschuiven. Hierdoor verschillen definities ook tussen gemeenten. Daarnaast kennen de definities die gemeenten hanteren voor het aanbod voor de sociale doelgroep een aantal tekortkomingen. Zo blijken sociale koopwoningen zoals door een aantal gemeenten gedefinieerd voor een aanzienlijk deel van de sociale doelgroep onbereikbaar.

13

huizen in de regio

c De data die gemeenten in beleidstukken en monitors gebruiken over vraag en aanbod kennen meerdere tekortkomingen, waardoor ze niet betrouwbaar en dus matig bruikbaar zijn. Gemeenten houden weinig rekening met deze tekortkomingen en gemeenteraden worden hier beperkt over geïnformeerd. 2 Ook in regionaal verband ontbreekt adequaat inzicht in vraag en aanbod. Oorzaken hiervoor zijn onder meer: a In regionaal verband worden gezamenlijke definities van vraag en aanbod gehanteerd, maar die definities kennen beperkingen. Ze zijn aan verandering onderhevig en een helder overzicht van de gehanteerde definities over de tijd heen ontbreekt. Daarnaast is niet duidelijk hoe de besluitvorming hierover in regionaal verband verloopt. Vanuit de regio wordt wel in toenemende mate aandacht besteed aan de beperkingen van definities. b De data over de sociale woningvoorraad die op regionaal niveau worden gebruikt kennen tekortkomingen. Zo zijn geen betrouwbare cijfers over de particuliere huurwoningen beschikbaar. probleemanalyse en doelstellingen 3 Mede doordat in het woonbeleid van gemeenten veelal een goede analyse van de aansluiting tussen vraag en aanbod ontbreekt, kennen de doelstellingen in de woonvisies van gemeenten meerdere tekortkomingen. Ze zijn vaak niet gekwantificeerd, beperkt onderbouwd of ze ontbreken geheel. 4 Met regionaal beleid kunnen gemeenten beleid op elkaar afstemmen.

De samenwerking in de regio Rotterdam is de laatste jaren geïntensiveerd en minder vrijblijvend geworden. Dit blijkt onder meer uit het sluiten van een regioakkoord in 2019 en een geactualiseerd regioakkoord in 2022. Op regionaal niveau zijn doelstellingen wel geconcretiseerd, zoals de doelstellingen in het Regioakkoord 2019 en het Regioakkoord 2022 over aantallen te realiseren nieuwe woningen en over de spreiding van de sociale voorraad over de regio. inzet van instrumenten en doelbereiking 5 Gemeenten maken in hun woonbeleid onvoldoende duidelijk welke sturingsinstrumenten zij in welke mate inzetten, voor welk doel en voor welke doelgroep. Ook monitoren en onderzoeken zij niet of nauwelijks in hoeverre ingezette instrumenten bijdragen aan gestelde doelen. Mede daardoor is niet goed vast te stellen hoe effectief het woonbeleid van de onderzochte gemeenten is. 6 Op regionaal niveau wordt, met een jaarlijkse Regiomonitor, wel ingezet op monitoren in hoeverre gestelde doelen worden bereikt. Doordat het inzicht in vraag en aanbod ook op regionaal niveau beperkt is, is aan de hand van die monitoring echter niet goed vast te stellen of gemeenten werkelijk op koers liggen om regionale doelstellingen over nieuwbouw te bereiken. De monitoringsgegevens vormen hooguit een indicatie van de voortgang.

14

huizen in de regio

7 Hoewel inzicht in vraag en aanbod beperkt is, is wel duidelijk dat in de regionale sociale voorraad spanning is tussen vraag en aanbod. Gemeenten liggen niet goed op koers om de regionale doelstellingen over de totale sociale voorraad en over regionale spreiding van die voorraad te realiseren. In gemeenten waar daling van de sociale voorraad was beoogd, gaat de daling te hard en in gemeenten waar de sociale voorraad zou moeten toenemen, gaat de stijging te langzaam of vindt geen stijging plaats. verhouding tussen regionaal en gemeentelijk beleid. 8 De effectiviteit van de regionale samenwerking wordt beperkt doordat regionaal beleid en gemeentelijk beleid in de praktijk nog te veel gescheiden werelden zijn en inhoudelijk vaak niet goed op elkaar aansluiten. 9 Gemeenteraden worden onvoldoende actief betrokken in, en onvoldoende geïnformeerd over, de regionale samenwerking in het woonbeleid. Dit geldt zowel voor het bepalen van de gemeentelijke inzet in regionale afspraken als voor de consequenties die gemaakte regionale afspraken vervolgens (zouden moeten) hebben voor het beleid van de gemeente.

2-2

toelichting op de conclusies 1 In het woonbeleid van de onderzochte gemeenten ontbreekt adequaat inzicht in vraag en aanbod op de lokale woningmarkt. Oorzaken hiervoor zijn onder meer: a Om inzicht te krijgen in de vraag moeten gemeenten doelgroepen definiëren. Gemeenten verschillen hierin van elkaar en onderscheiden doelgroepen op basis van inkomenssegmenten en/of doelgroepen die speciale aandacht vergen zoals starters, ouderen of gezinnen. Deze doelgroepen worden echter niet altijd gedefinieerd aan de hand van inkomensgrenzen. Als dit wel gebeurt, ontbreekt vaak de onderbouwing. Bovendien veranderen de definities gedurende de looptijd van beleid. Alle vijf de onderzochte gemeenten onderscheiden doelgroepen in hun woonbeleid, maar gemeenten verschillen van elkaar wat betreft de doelgroepen die zij onderscheiden en de definities die zij voor deze doelgroepen hanteren. Grofweg onderscheiden gemeenten twee type doelgroepen. Ten eerste doelgroepen op basis van de hoogte van het inkomen van huishoudens, bijvoorbeeld lage, midden- en hoge inkomens. Alle gemeenten definiëren doelgroepen aan de hand van inkomens, maar het aantal inkomenssegmenten en de inkomensgrenzen dat wordt gehanteerd verschilt. Ten tweede onderscheiden gemeenten doelgroepen naar andere kenmerken dan het inkomen waarvan zij vaststellen dat deze aandacht behoeven, zoals starters, ouderen en gezinnen.

Alle gemeenten benoemen dit soort doelgroepen in hun beleid, maar ook hierin verschillen gemeenten van elkaar wat betreft het type en aantal groepen dat wordt onderscheiden en de definities die worden gehanteerd. Daarnaast zijn er een aantal tekortkomingen geconstateerd met betrekking tot het bepalen en definiëren van doelgroepen. Ten eerste worden met enige regelmaat doelgroepen in beleid onderscheiden die vervolgens niet worden gedefinieerd. Zo komt het voor dat in beleid wordt aangegeven dat er doelgroepen op basis van inkomen worden onderscheiden, terwijl vervolgens niet voor al deze groepen wordt

15

huizen in de regio

aangegeven welke inkomensgrenzen worden gehanteerd. Ook aandachtsgroepen worden vaak niet nader gedefinieerd waardoor het bijvoorbeeld niet duidelijk is wie precies onder de doelgroep “starters” of “ouderen” vallen. Als doelgroepen wel gedefinieerd worden, blijkt ten tweede vaak dat de onderbouwing voor de keuze van de doelgroep en de definitie ontbreekt. Doorgaans wordt niet uitgelegd waarom de aandachtsgroepen die worden onderscheiden aandacht behoeven en waar de gehanteerde inkomensgrenzen of andere afbakeningen op zijn gebaseerd. Ten derde blijkt dat gemeenten regelmatig het aantal doelgroepen en de definities van de doelgroepen gedurende de looptijd van beleid veranderen zonder duidelijk aanwijsbare reden. Mede als gevolg hiervan sluiten doelgroepen in vigerende beleidsdocumenten, monitors en onderzoeken van gemeenten vaak niet op elkaar aan. Dit bemoeilijkt het zicht op de woningvraag van doelgroepen. b Om inzicht te krijgen in het aanbod moeten gemeenten zelf vaststellen welke huur- en koopwoningen financieel bereikbaar zijn voor de gedefinieerde doelgroepen. Binnen gemeenten zijn deze definities vaak onvolledig, niet eenduidig en inconsistent. Definities veranderen regelmatig en grensbedragen van huurprijzen en WOZ-waarden verschuiven. Hierdoor verschillen definities ook tussen gemeenten.

Daarnaast kennen de definities die gemeenten hanteren voor het aanbod voor de sociale doelgroep een aantal tekortkomingen. Zo blijken sociale koopwoningen zoals door een aantal gemeenten gedefinieerd voor een aanzienlijk deel van de sociale doelgroep onbereikbaar. De meeste gemeenten maken voor het bepalen van de omvang van het woningaanbod per prijssegment een onderscheid tussen huur- en koopwoningen en bepalen voor beide type woningen prijsgrenzen. Voor huurwoningen betreft dit doorgaans de huurprijs en voor koopwoningen de WOZ-waarde. Net als bij de definities van de vraag, zijn ook wat betreft de definities van het aanbod een aantal tekortkomingen geconstateerd. Zo blijkt ten eerste dat gemeenten vaak niet voor alle inkomensgroepen definiëren welke woningen passend zijn. Daarnaast worden de gehanteerde prijsgrenzen vaak niet onderbouwd. Het is hierdoor niet altijd duidelijk waar deze grenzen op zijn gebaseerd en in hoeverre de huur- en/of koopwoningen daadwerkelijk bereikbaar zijn voor die specifieke doelgroep. Als laatste worden met enige regelmaat nieuwe definities geïntroduceerd doordat gemeenten grensbedragen van huurprijzen of WOZ-waarden wijzigen. Het is voorstelbaar dat wijzigingen in definities nodig zijn, bijvoorbeeld door veranderingen op de woningmarkt, aangepaste regelgeving of indexering.

Als hier sprake van is, is het echter wel van belang dat aanpassingen navolgbaar zijn en worden onderbouwd en uitgewerkt. Dit gebeurt in te beperkte mate. Ook is het van belang dat gemeenten bij het introduceren van nieuwe definities duidelijk maken welke definities leidend zijn. Nu sluiten definities in verschillende beleidsdocumenten of monitors vaak niet op elkaar aan. Er zijn ook een aantal tekortkomingen geconstateerd die specifiek betrekking hebben op de definities van het aanbod voor de sociale doelgroep. Uit landelijke regelgeving volgt dat het aanbod voor de sociale doelgroep bestaat uit corporatiewoningen onder de maximale huurprijsgrens voor sociale woningen (de liberalisatiegrens) die jaarlijks

16

huizen in de regio

door de rijksoverheid wordt vastgesteld. De vijf gemeenten beschouwen sociale corporatiewoningen inderdaad als onderdeel van de definitie voor het aanbod in de sociale doelgroep. Echter blijkt dat de meeste onderzochte gemeenten een ruimere definitie hanteren. Naast corporatiewoningen worden namelijk ook particuliere sociale huurwoningen onder de liberalisatiegrens en zogeheten sociale koopwoningen (woningen tot aan een bepaalde WOZ-waarde waarvan gemeenten vaststellen dat deze bereikbaar zijn voor de sociale doelgroep) gedefinieerd als aanbod voor de sociale doelgroep. Deze verruiming van de definitie heeft serieuze gevolgen. Dit komt ten eerste doordat corporatiewoningen en particuliere huurwoningen onder de liberalisatiegrens, ondanks dat het allemaal huurwoningen zijn, wel degelijk van elkaar verschillen. Zo gelden er voor woningcorporaties diverse regels omtrent bijvoorbeeld het huur- en toewijzingsbeleid die niet voor particuliere huurders gelden en zijn corporatiewoningen, in tegenstelling tot veel particuliere huurwoningen, langdurig beschikbaar voor de sociale doelgroep. Door beide type woningen als ‘sociale huurwoningen’ te definiëren lopen gemeenten het risico onvoldoende rekening te houden met deze verschillen in hun beleid.

Ten tweede blijkt dat bij het bepalen van de definitie van sociale koopwoningen de financieringsmogelijkheid van de sociale doelgroep door gemeenten vaak te optimistisch wordt ingeschat. Hierdoor zijn de sociale koopwoningen zoals gedefinieerd door de onderzochte gemeenten voor een aanzienlijk deel van de sociale doelgroep onbereikbaar. Vraag en aanbod binnen de onderzochte gemeenten worden gedurende de looptijd van beleid dus doorgaans onvolledig, niet eenduidig en inconsistent gedefinieerd. Dit is problematisch omdat hierdoor geen goede inschatting gemaakt kan worden van de omvang van vraag en aanbod voor doelgroepen. Daarnaast bemoeilijkt het vergelijkingen tussen verschillende jaren, waardoor het lastig is inzicht te krijgen in veranderingen over de tijd heen. Als gevolg hiervan ontbreekt een goede kennisbasis om de uitgangssituatie en de doelen van het beleid te bepalen en het beleid tijdig te kunnen bijsturen. Door de definities van gemeenten onderling te vergelijken, bleek dat eenduidige definities van vraag en aanbod niet alleen binnen gemeenten, maar ook tussen gemeenten ontbreken. Gemeenten verschillen bijvoorbeeld wat betreft het aantal doelgroepen dat ze onderscheiden en hanteren anderen grenzen voor inkomens, huurprijzen en WOZ-waarden. Hierdoor is het moeilijk om vraag en aanbod tussen gemeenten te vergelijken.

Dit is opvallend gezien het feit dat de vijf gemeenten samenwerken op het gebied van wonen binnen de SvWrR. c De data die gemeenten in beleidstukken en monitors gebruiken over vraag en aanbod zijn vaak niet of matig bruikbaar. Die data kennen meerdere tekortkomingen, waardoor ze niet betrouwbaar zijn. Gemeenten houden weinig rekening met deze tekortkomingen en gemeenteraden worden hier beperkt over geïnformeerd. De cijfers op basis waarvan gemeenten inzicht verkrijgen in vraag en aanbod op de woningmarkt komen uit diverse bronnen, onderzoeken en monitors. Het blijkt dat deze cijfers diverse beperkingen kennen. Dit heeft ten eerste te maken met een gebrek aan eenduidige en consistente definities zoals beschreven onder conclusie 1a en 1b.

17

huizen in de regio

Daarnaast blijken de kwaliteit en betrouwbaarheid van de data soms beperkt. Met name de cijfers die gemeenten gebruiken om de sociale woningvoorraad inzichtelijk te maken, zijn niet of slechts matig bruikbaar: • Cijfers over het aantal sociale corporatiewoningen komen doorgaans uit verschillende bronnen. Deze cijfers geven voldoende inzicht in de orde van grootte van de omvang van dit type woningen in gemeenten, maar kennen enige marges waardoor ze bijvoorbeeld niet zo precies zijn dat op een exact aantal woningen gestuurd kan worden. • Er zijn geen landelijke data beschikbaar over de huurprijzen van particuliere sociale huurwoningen. Daarom heeft een commercieel adviesbureau een schattingsmethode ontwikkeld voor de omvang van het aantal particuliere sociale huurwoningen. Deze methode is niet betrouwbaar gebleken waardoor deze cijfers over de omvang van deze woningen niet bruikbaar zijn voor monitoring. Andere cijfers waren er in de onderzoeksperiode niet. • Cijfers over de omvang van de voorraad sociale koopwoningen kennen verschillende beperkingen en zijn daarom matig bruikbaar. Zo zijn deze cijfers ten tijde van gebruik vaak achterhaald doordat de WOZ-waarde de situatie van ongeveer anderhalf jaar geleden beschrijft en zijn cijfers van verschillende jaren vaak niet goed vergelijkbaar doordat prijsgrenzen tussentijds zijn aangepast.

Naast het beperkte inzicht in vraag en aanbod voor de sociale doelgroep hebben gemeenten vaak geen of slechts beperkt zicht in vraag en aanbod voor midden- en hoge inkomens. Dit komt onder meer doordat gemeenten deze doelgroepen niet altijd onderscheiden of definiëren aan de hand van inkomensgroepen. Als zij dit wel doen deze doelgroepen beperkt periodiek monitoren. Als laatste wordt inzicht in vraag en aanbod beperkt doordat gemeenten niet altijd zicht hebben op de omvang van het aantal gerealiseerde en geplande nieuwbouwwoningen per prijssegment. Ook hier liggen verschillende oorzaken aan ten grondslag, waaronder het niet registeren van de prijs van opgeleverde en geplande woningen en het tussentijds aanpassen van prijscategorieën in de registratie van opgeleverde nieuwbouwwoningen. Daarnaast worden cijfers over nieuwbouwwoningen vaak alleen op projectniveau inzichtelijk gemaakt, waardoor het deze gemeenten ontbreekt aan totaaloverzicht. Betrouwbare cijfers over vraag en aanbod op de woningmarkt zijn dus schaars en de informatie die wordt verstrekt is niet altijd volledig. Het is daarom van belang dat gemeenten in beleidsdocumenten en monitors inzicht verschaffen in methodologische tekortkomingen, melding maken van onzekerheden en foutmarges en duidelijkheid verschaffen over welke informatie wel en niet voorhanden is. Dat gebeurt nu nog te weinig.

Als gevolg hiervan is de informatiepositie van gemeenteraden niet altijd toereikend en worden zij niet voldoende in staat gesteld om het woonbeleid te toetsen, controleren en bij te sturen. 2 Ook in regionaal verband ontbreekt adequaat inzicht in vraag en aanbod. Oorzaken hiervoor zijn onder meer: a In regionaal verband worden gezamenlijke definities van vraag en aanbod gehanteerd, maar die definities kennen beperkingen. Ze zijn aan verandering onderhevig en een helder overzicht van de gehanteerde definities over de tijd

18

huizen in de regio

heen, inclusief onderbouwing, ontbreekt. Daarnaast is niet duidelijk hoe de besluitvorming hierover in regionaal verband verloopt. Vanuit de regio wordt wel in toenemende mate aandacht besteed aan de beperkingen van definities. Definities van vraag en aanbod vormen ook op regionaal niveau een belangrijk uitgangspunt van het woonbeleid. Met behulp van die definities worden cijfers en onderzoeken over de woningvoorraadontwikkeling geduid en onderling vergeleken. In regionaal verband is de afgelopen jaren toenemende aandacht voor het vaststellen van definities voor vraag en aanbod. In het regioakkoord 2019 is een definitie voor vraag en aanbod voor lage inkomens gegeven. Met de komst van het regioakkoord 2022 zijn er in regionaal verband daarnaast ook definities vastgesteld voor vraag en aanbod voor midden- en hoge inkomens. Met betrekking tot de definities die in regionaal verband zijn vastgesteld zijn een aantal beperkingen geconstateerd. Deze beperkingen komen deels overeen met de aandachtspunten van de gemeentelijke definities, zoals de vraag in hoeverre de sociale koopwoningen daadwerkelijk bereikbaar zijn voor de doelgroep (zie hoofdconclusie 1). Daarnaast zijn er een aantal aandachtspunten die specifiek betrekking hebben op de inhoud en de totstandkoming van de regionale definities.

Zo blijkt ten eerste dat definitie voor het aanbod van de sociale woningvoorraad aan verandering onderhevig is doordat de gehanteerde maximale WOZ-waarde van sociale koopwoningen meerdere keren naar boven is bijgesteld. Ten tweede ontbreekt een helder overzicht van de gehanteerde definities over de tijd heen. Als laatste zijn de gehanteerde huur- en koopprijsgrenzen voor het middeldure en dure segment niet onderbouwd en zijn de inkomensgroepen om de vraag in deze segmenten te bepalen niet gedefinieerd. Hoewel de regionale definities van vraag en aanbod niet in alle gemeenten een-op-een worden overgenomen in het lokale woonbeleid en de monitoring daarvan, kan worden gesteld dat regionale definities in toenemende mate doorwerken in woonbeleid op gemeentelijk niveau. De meeste gemeenten tellen in de onderzoeksperiode bijvoorbeeld zowel particuliere huur tot de liberalisatiegrens als sociale koopwoningen mee als onderdeel van de sociale voorraad of zijn dit in de loop van de onderzoeksperiode gaan doen. Het hanteren van gezamenlijke definities voor vraag en aanbod binnen de regio kan voor meer eenduidigheid zorgen en het beleid van individuele gemeenten beter vergelijkbaar maken. Ook zorgt het ervoor dat cijfers over de tijd heen beter te vergelijken zijn. Op dit moment is de besluitvorming over gehanteerde definities in regionaal verband nog onvoldoende duidelijk.

Zo is mist een duidelijk overzicht van de gehanteerde definities over de tijd heen, zodat eventuele wijzigingen inzichtelijk zijn. Dit alles ondermijnt de waarde en de werking die regionale definities kunnen hebben. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat er door de regio in toenemende mate aandacht wordt besteed aan definitiekwesties. Zo wordt in het regioakkoord van 2022 bijvoorbeeld aangegeven dat er mogelijk landelijke definitiewijzigingen worden doorgevoerd wat invloed kan hebben op de gehanteerde definities in de regio en wordt beschreven dat er rekening mee moet worden gehouden dat particuliere sociale huurwoningen kunnen ‘weglekken’ door woningmarktontwikkelingen.

19

huizen in de regio

b De data over de sociale woningvoorraad die op regionaal niveau worden gebruikt kennen tekortkomingen. Zo zijn geen betrouwbare cijfers over de particuliere huurwoningen beschikbaar. In regionaal verband wordt, net als in de meeste onderzochte gemeenten, uitgegaan van een definitie van de sociale woningvoorraad die bestaat uit sociale corporatiewoningen, particuliere sociale huurwoningen en sociale koopwoningen tot aan vastgestelde prijsgrenzen. In het regioakkoord en in onderzoeken en monitors die op regionaal niveau zijn uitgevoerd wordt deze definitie gehanteerd om de omvang van de sociale doelgroep in kaart te brengen en de voortgang op de doelstellingen uit het regioakkoord te monitoren. Net als in de gemeenten kennen de cijfers over de sociale woningvoorraad beperkingen (zie hoofdconclusie 1c). Onbetrouwbare cijfers over het aanbod van particuliere huurwoningen ondermijnen ook de betrouwbaarheid van de cijfers over regionale omvang van de sociale voorraad. De sociale voorraad bevat immers ook de component ‘particuliere sociale huur’ en over die component zijn dus geen bruikbare cijfers beschikbaar. Het is daarom van belang dat niet alleen op gemeentelijk niveau, maar ook op regionaal niveau bewustwording is van deze tekortkomingen, dat hier rekening mee wordt gehouden en dat er aandacht aan wordt besteed in beleid.

3 Mede doordat het woonbeleid van gemeenten niet altijd een goede analyse van de aansluiting tussen vraag en aanbod bevat, kennen de doelstellingen in de woonvisies van gemeenten meerdere tekortkomingen. Ze zijn vaak niet gekwantificeerd, beperkt onderbouwd of ze ontbreken geheel. Om ambities en doelstellingen in hun woonbeleid te kunnen onderbouwen, moeten gemeenten een gedegen probleemanalyse maken die inzicht biedt in de aansluiting tussen vraag en aanbod. In alle vijf onderzochte gemeenten heeft de rekenkamer tekortkomingen in de probleemanalyse vastgesteld. Dit hangt sterk samen met de kwaliteit van de definities en de data (zie conclusie 1). Voor elke onderzochte gemeenten kunnen voorbeelden worden genoemd van tekortkomingen in de doelstellingen die voortvloeien uit gebreken in de probleemanalyse. Enkele voorbeelden zijn: • Albrandswaard en Lansingerland stelden doelen voor te realiseren nieuwbouw met een onderverdeling in verschillende prijssegmenten, maar in beide gemeenten ontbrak zowel een onderbouwing voor die segmentering als een adequaat inzicht in de vraag naar woningen per segment. • Barendrecht introduceerde nieuwe definities voor doelgroepen, zonder adequaat inzicht in omvang vraag en aanbod per doelgroep en zonder doelstellingen aan te passen aan die nieuwe doelgroepen.

Hierdoor ontstond een risico dat gedurende de looptijd van de woonvisie voor de verkeerde doelgroepen werd gebouwd. • Capelle aan den IJssel en Rotterdam gebruikten gegevens over de vraag naar woningen in de sociale sector die onvoldoende bruikbaar waren, als onderbouwing voor het doel om het aantal woningen in de sociale voorraad te verminderen. 4 Met regionaal beleid kunnen gemeenten beleid op elkaar afstemmen. De samenwerking in de regio Rotterdam is de laatste jaren geïntensiveerd en minder vrijblijvend geworden. Dit blijkt onder meer uit het sluiten van een regioakkoord in 2019 en een geactualiseerd regioakkoord in 2022. Op regionaal

20

huizen in de regio

niveau zijn doelstellingen wel geconcretiseerd, zoals de doelstellingen in het Regioakkoord 2019 en het Regioakkoord 2022 over aantallen te realiseren nieuwe woningen en over de spreiding van de sociale voorraad over de regio. In de regio Rotterdam werken gemeenten op basis van een bestuursovereenkomst samen in het SvWrR. De gemeenten hebben hiermee een grondslag om beleid op elkaar af te stemmen. De samenwerking is de laatste jaren geïntensiveerd en minder vrijblijvend geworden. Het gemeentelijke woonbeleid wordt in toenemende mate ingekaderd door regionale afspraken. Dit blijkt onder meer uit: • Het sluiten van een regioakkoord in 2019 en een geactualiseerd regioakkoord in 2022; • Het aannemen van een regionaal afgestemde huisvestingsverordening; • Het gebruik van regionale definities van vraag en aanbod die in toenemende mate door de gemeenten worden geadopteerd (al kennen die regionale definities wel beperkingen, zie conclusie 2); • Het regionaal monitoren van ontwikkelingen op de woningmarkt in plaats van uitsluitend lokaal (al kent die monitoring wel beperkingen, zie conclusie 6).

• Het gebruik van de aanwijzingsbevoegdheid door de provincie om het nakomen van regionaal gemaakte afspraken op te leggen In het Regioakkoord 2019 maakten de gemeenten in de regio Rotterdam, samen met de provincie Zuid-Holland en Maaskoepel (woningcorporaties), afspraken over vijf concrete en gekwantificeerde doelstellingen voor de periode tot 2030, gericht op de gewenste ontwikkeling van de totale woningvoorraad (in concrete aantallen woningen), de omvang en spreiding van de sociale voorraad in de regio (in concrete aantallen woningen en in het percentage sociale woningen per gemeente) en de beschikbaarheid en betaalbaarheid van sociale huurwoningen door corporaties ( in percentages beschikbare en betaalbare woningen, gedefinieerd aan de hand van een concreet prijspeil van die woningen) . In het Regioakkoord 2022 zijn de vijf doelstellingen uit het Regioakkoord 2019 (deels geactualiseerd) gehandhaafd. Daarnaast is een zesde doelstelling toegevoegd, over middeldure woningen. Ook die doelstelling is concreet en gekwantificeerd (in aantallen woningen). 5 Gemeenten maken in hun woonbeleid onvoldoende duidelijk welke sturingsinstrumenten zij in welke mate inzetten, voor welk doel en voor welke doelgroep. Ook monitoren en onderzoeken zij niet of nauwelijks in hoeverre ingezette instrumenten bijdragen aan gestelde doelen.

Mede daardoor is niet goed vast te stellen hoe effectief het woonbeleid van de onderzochte gemeenten is. Gemeenten verschillen van elkaar wat betreft de mate waarin zij het beschikbare instrumentarium benutten en inzetten (zie bijlage 5). Sommige instrumenten worden nauwelijks gebruikt. Zo zetten de meeste gemeenten hun instrumenten om te sturen op prijssegmentering bij nieuwbouw- en transformatieprojecten slechts in beperkte mate in. Voor alle onderzochte gemeenten geldt dat zij in hun woonbeleid onvoldoende duidelijk maken welke sturingsinstrumenten zij in welke mate, met welk doel en voor welke doelgroep willen inzetten. Dit heeft als gevolg dat niet goed kan worden

21

huizen in de regio

vastgesteld of de beleidsdoelstellingen en sturingsinstrumenten voldoende op elkaar aansluiten en niet kan worden beoordeeld of gemeenten de sturingsinstrumenten inzetten zoals beoogd. Ook beschrijven gemeenten in hun woonbeleid doorgaans niet wat de verwachte of gewenste effecten zijn van sturingsinstrumenten en monitoren zij die effecten ook niet of nauwelijks. Dit bemoeilijkt tijdige bijsturing omdat het hierdoor lastig is om te bepalen of de inzet van een instrument voldoende effectief is en bijdraagt aan het behalen van beleidsdoelstellingen. Daarnaast maken gemeenten niet altijd concrete prestatieafspraken met corporaties, ook als het gaat over onderwerpen waarbij dat, gelet op de regionaal gemaakte afspraken, wel in de lijn der verwachtingen ligt. Dit geldt bijvoorbeeld voor betaalbaarheid en beschikbaarheid van sociale corporatiewoningen en voor het labelen van woningen op basis van de regionaal afgestemde verordening. Wel maken gemeenten de laatste jaren steeds concretere prestatieafspraken met corporaties over nieuwbouw. Het monitoren van prestatieafspraken met corporaties krijgt aandacht van gemeenten en woningcorporaties, maar vaststellen of afspraken daadwerkelijk worden behaald blijkt lastig.

Dit komt onder meer doordat de voortgang vaak onderling wordt bewaakt en hier niet altijd verslag van wordt gedaan en doordat de monitoring doorgaans kwalitatief van aard is en weinig systematisch. Het is moeilijk om in een beleidsveld met sterke afhankelijkheid van actoren en externe invloeden te bepalen welk effect instrumenten hebben. Dit wordt nog moeilijker als niet helder gemaakt is wat met het beleid voor de inzet van het instrument beoogd wordt, er niet of nauwelijks wordt gemonitord en er bovendien tekortkomingen zijn met betrekking tot de (kwaliteit van) de data. 6 Op regionaal niveau wordt, met een jaarlijkse Regiomonitor, wel ingezet op monitoren in hoeverre gestelde doelen worden bereikt. Doordat het inzicht in vraag en aanbod ook op regionaal niveau beperkt is, is aan de hand van die monitoring echter niet goed vast te stellen of gemeenten werkelijk op koers liggen om regionale doelstellingen over nieuwbouw te bereiken. De monitoringsgegevens vormen hooguit een indicatie van de voortgang. In het Regioakkoord 2019 is afgesproken om jaarlijks de voortgang van de vijf doelstellingen te monitoren. Vanaf 2020 is jaarlijks een Monitor regioakkoord verschenen, waarin werd gerapporteerd over de voortgang.

Dat de Monitor regioakkoord niet gebruikt kan worden om te bepalen in hoeverre de regio en individuele gemeenten werkelijk op koers liggen, maar hooguit een indicatie zijn van de beweging (achterblijven, op koers, voorlopen), blijkt onder meer uit het volgende: • Uit de rekenkameronderzoeken in de onderzochte gemeenten komt naar voren dat de cijfers over hoeveel woningen er zijn (gebouwd) en hoeveel huishoudens er zijn, niet zo hard zijn als het regioakkoord suggereert. • In conclusie 2 is al geconstateerd dat ook de data over vraag en aanbod die in regionaal verband worden gebruikt ( en dus ook in de Monitor regioakkoord) tekortkomingen kennen;

22

huizen in de regio

• De cijfers van de Regiomonitor over beschikbaarheid en betaalbaarheid geven aan dat de afzonderlijke gemeenten, in ieder geval wat betreft betaalbaarheid in het sociale segment, de doelstelling behalen. De gemeente-specifieke rekenkameronderzoeken laten echter zien dat dat er ook andere indicatoren zijn voor de spanning in het sociale segment, zoals wachttijden en slaagpercentages. De regionale monitoring van beschikbaarheid en betaalbaarheid geeft dus maar beperkt zicht op de spanning in het sociale segment en is daarmee maar beperkt geschikt om te sturen op de aansluiting tussen vraag en aanbod in het sociale segment. 7 Hoewel inzicht in vraag en aanbod beperkt is, is wel duidelijk dat in de regionale sociale voorraad spanning is tussen vraag en aanbod. Gemeenten liggen niet goed op koers om de regionale doelstellingen over de totale sociale voorraad en over regionale spreiding van die voorraad te realiseren. In gemeenten waar daling van de sociale voorraad was beoogd, gaat de daling te hard en in gemeenten waar de sociale voorraad zou moeten toenemen, gaat de stijging te langzaam of vindt geen stijging plaats. Uit de monitor Regioakkoord met peildatum 1 januari 2021 bleek dat in de hele regio Rotterdam de sociale voorraad gedaald was naar 299.684.

Dat betekent dat op dat moment de sociale voorraad al sterker was gedaald dan de in het Regioakkoord 2019 beoogde daling tot 322.100 in 2030. De gemeenten lagen dus niet op koers om de doelstelling uit het Regioakkoord 2019 over voldoende sociale woningen te halen. De trend ging in drie van de vijf door de rekenkamer onderzochte gemeenten zelfs in tegengestelde richting van de afspraken in het akkoord. In Albrandswaard, Barendrecht en Lansingerland daalde namelijk het aantal sociale woningen, terwijl het zou moeten stijgen. In Rotterdam en Capelle aan den IJssel mocht het aantal sociale woningen dalen, maar het daalde te snel. In het Regioakkoord 2022 is de doelstelling over het aantal sociale woningen aangepast. Er was voortschrijdend inzicht dat de doelstelling uit het Regioakkoord 2019 voor de regionale sociale voorraad te krap was. In 2030, zo luidt de aangepaste doelstelling, moet de regionale sociale voorraad 327.800 woningen tellen. Om dat herijkte doel te realiseren, mocht de totale sociale voorraad niet meer dalen, zoals in het regioakkoord 2019 nog was voorzien, maar moet de sociale voorraad tot 2030 juist stijgen met 19.110 sociale woningen netto. De biedingen die de gemeenten deden op het Regioakkoord 2022 zijn echter onvoldoende om het gestelde doel voor de totale sociale voorraad in de regio per 2030 te realiseren.

Het totaal van de biedingen van de gemeenten in de regio bedraagt netto 2.394 woningen. Dat is 16.716 lager dan het volgens het geactualiseerde akkoord benodigde aantal van 19.110. Er rest dus een opgave van 16.716 woningen. Een andere doelstellingen in het Regioakkoord 2019 met betrekking tot de sociale voorraad was een meer evenwichtige spreiding van die voorraad over de regio. Het aandeel sociale woningen als percentage van de totale woningvoorraad in de regio moest volgens het Regioakkoord 2019 dalen van 58% naar 50% in 2030. Sommige gemeenten hadden ten tijde van het opstellen van het rapport een aanzienlijk lager percentage sociale woningen dan 50%, waaronder de onderzochte gemeenten Albrandswaard, Barendrecht en Lansingerland. In andere regiogemeenten was het aandeel ‘sociale voorraad’ volgens dit akkoord juist hoger dan 50%, waaronder de

23

huizen in de regio

onderzochte gemeenten Rotterdam en Capelle. In het regioakkoord werd afgesproken dat elke gemeente de afstand tot dit percentage zou verkleinen. Dat wil zeggen dat in sommige gemeenten het percentage sociale woningen moest dalen en andere gemeenten moest stijgen om dichter bij 50% te komen. Zoals hiervoor al is geconstateerd, ging de daling van de sociale voorraad echter te snel in de gemeenten waar een daling werd beoogd, en ging de stijging te langzaam (of was er zelfs een daling) in gemeenten waar de sociale voorraad groter zou moeten worden. Daardoor lagen de gemeenten niet op koers om de beoogde meer evenwichtige spreiding over de regio te realiseren. Op basis van de biedingen in het regioakkoord 2022 krimpt het aandeel sociale woningen van 51% in 2021 naar 45% in 2030; dat is lager dan het beoogde aandeel van 50%. Van de onderzochte gemeenten, als er vanuit wordt gegaan dat de biedingen van het regioakkoord 2022 daadwerkelijk worden gerealiseerd, stijgt alleen in Lansingerland het aandeel sociale voorraad tot 2030 (van 19% naar 21%). Kanttekening hierbij is dat Lansingerland van de vijf onderzochte gemeenten het laagste aandeel sociaal had. Lansingerland ontwikkelt zich weliswaar enigszins in de richting van het Meer Evenwichtsscenario, maar komt niet in de buurt van het gemiddelde regionale aandeel.

Geen van de onderzochte gemeenten realiseert dus een voldoende substantiële stijging van de sociale voorraad. 8 De effectiviteit van de regionale samenwerking wordt beperkt doordat regionaal beleid en gemeentelijk beleid in de praktijk nog te veel gescheiden werelden zijn en inhoudelijk vaak niet goed op elkaar aansluiten. De woonvisie-onderzoeken laten zien dat in gemeenten sprake was van uiteenlopende beleidslijnen op het gebied van wonen: de ene geworteld in de lokale ambities en de andere in lijn met de regionale afspraken. Gemeenten hebben doorgaans niet of nauwelijks een visie geformuleerd op de wisselwerking tussen het lokale en het regionale beleid. Gemeenten maken hun probleemanalyses overwegend voor de lokale situatie. Dat levert andere uitkomsten op dan een analyse voor de hele regio. Zo kan binnen een gemeente vraag en aanbod voor een bepaalde doelgroep perfect op elkaar aansluiten, terwijl op regionaal niveau geconcludeerd kan worden dat de spreiding niet voldoende is met als gevolg dat dit tot aanpassingen zou moeten leiden in gemeenten. De lokale woonvisies duiden niet op voldoende bewustzijn van de verhouding tussen lokale en regionale problematiek. Mede door de gebreken in de wisselwerking tussen lokaal en regionaal beleid sluiten lokaal en regionaal beleid inhoudelijk op meerdere punten niet goed op elkaar aan.

Zo hanteren gemeenten onderling verschillende definities, onder meer van doelgroepen en van woningen die bereikbaar zijn voor deze doelgroepen. De lokaal gehanteerde definities verschillen bovendien soms ook van regionale definities. Dit bemoeilijkt een goed inzicht in vraag en aanbod en het goed op elkaar aansluiten van lokaal en regionaal beleid. Verder zijn de afgesproken ambities voor de sociale voorraad in het Regioakkoord 2019 in geen van de onderzochte gemeenten leidend voor hun eigen doelstellingen. Dat geldt ook voor de afspraak over regionale spreiding van de sociale voorraad.

24

huizen in de regio

De gemeenten die hun aandeel sociale voorraad zouden moeten verhogen vanwege de regionale vraag (Albrandswaard, Barendrecht en Lansingerland), stelden hun ambities niet af op die regionale afspraak, maar slechts op de (veronderstelde) lokale vraag. De gemeente Lansingerland heeft in haar recente woonvisie de ambitie voor sociale woningbouw inmiddels wel afgestemd op de regionale ambitie. Ook wijken de doelstellingen die individuele gemeenten in hun eigen beleid hebben opgenomen over de uitbreiding van hun totale woningvoorraad af van de afspraken in het Regioakkoord 2022 over hun bijdrage aan de regionale doelstelling. 9 Gemeenteraden worden onvoldoende actief betrokken in, en onvoldoende geïnformeerd over, de regionale samenwerking in het woonbeleid. Dit geldt zowel voor het bepalen van de gemeentelijke inzet in regionale afspraken als voor de consequenties die gemaakte regionale afspraken vervolgens (zouden moeten) hebben voor het beleid van de gemeente. De grondslag voor de samenwerking in de regio is een bestuursovereenkomst (zie de toelichting op conclusie 4). Op basis van die overeenkomst kunnen gemeenten beleid afstemmen, maar de individuele gemeenten blijven bestuurlijk verantwoordelijk voor het woonbeleid. De woonvisie-onderzoeken laten echter zien dat de gemeenteraden niet altijd optimaal betrokken bij en niet optimaal geïnformeerd waren over de regionale afspraken.

In meerdere woonvisie-onderzoeken werd geconstateerd dat gemeenteraden slechts beperkt werden geïnformeerd over de (cijfers over) regionale doelstellingen, het proces van biedingen en onderhandelingen en de eventuele gerealiseerde doelbereiking. Het is niet volledig duidelijk hoe de besluitvorming binnen de regio tot stand komt. Zo was vlak voor de totstandkoming van het Regioakkoord 2019 niet duidelijk of de gemeenteraden het regioakkoord separaat vast zouden stellen. Uiteindelijk is dit niet gebeurd. Het regioakkoord is in de vijf onderzochte gemeenten ter informatie aan de raad gestuurd, maar niet door de raden vastgesteld. Hetzelfde geldt voor de actualisatie van het regioakkoord in 2022. De raden van de onderzochten gemeenten zijn hier wel over geïnformeerd, maar hebben de actualisatie niet vastgesteld. Ook de biedingen van de individuele gemeenten op het geactualiseerde regioakkoord zijn in vier van de vijf onderzochte gemeenten niet door de raad vastgesteld.

25

huizen in de regio

3

aanbevelingen

De rekenkamer heeft op basis van de conclusies vijf aanbevelingen geformuleerd aan de colleges van B en W van de onderzochte gemeenten: 1 Bewerkstellig bij het opstellen van nieuw woonbeleid een beter inzicht in vraag en aanbod in de gemeente en in de regio, zodat een betere analyse kan worden gemaakt van de aansluiting tussen vraag en aanbod en lokale en regionale doelstellingen beter kunnen worden onderbouwd. Werk hiertoe onder meer aan: a het beter definiëren van doelgroepen van inkomenssegmenten en/of doelgroepen die speciale aandacht vergen zoals starters, ouderen of gezinnen; b het beter definiëren van bereikbare woningen voor die doelgroepen. Een aandachtspunt hierbij is de onbruikbaarheid van de beschikbare cijfers voor particuliere sociale huurwoningen en sociale koopwoningen. Op grond daarvan beveelt de rekenkamer aan voor de kwantificering van de sociale voorraad vooralsnog uit te gaan van de corporatievoorraad. 2 Als in beleid en/of monitoring gegevens over vraag en aanbod worden gebruikt die tekortkomingen kennen, hou dan rekening met de onzekerheden die daar het gevolg van zijn en informeer de raad over deze onzekerheden en de consequenties daarvan, zodat de raad dat mee kan wegen in de besluitvorming en bijsturing.

3 Neem in het woonbeleid SMART geformuleerde doelstellingen op voor de woningvoorraad voor elke doelgroep en maak per doelstelling duidelijk welke instrumenten worden ingezet om die doelstellingen te bereiken. Monitor vervolgens de voortgang en de resultaten van het beleid en informeer de raad hier jaarlijks over. Op die manier kan ook beter getoetst worden of en hoe het woonbeleid bijdraagt aan een betere aansluiting tussen vraag en aanbod. 4 Formuleer een visie op de wisselwerking tussen het lokale en het regionale woonbeleid en ontwikkel een werkwijze voor de besluitvorming in de gemeente die recht doet aan die wisselwerking, zodat lokaal beleid en regionale afspraken beter op elkaar aansluiten en de mogelijkheden voor meerwaarde van regionale afstemming beter worden benut. Besteed in die werkwijze onder meer aandacht aan het actiever betrekken en informeren van de raad bij regionale afspraken. 5 Besteed bij het vaststellen van regionale doelstellingen meer aandacht aan het vooraf identificeren van risico’s die het bereiken van de doelstellingen kunnen belemmeren, zodat tijdig op die risico’s kan worden geanticipeerd. Ter verduidelijking van deze laatste aanbeveling geeft de rekenkamer een toelichting.

Deze synthese laat zien dat in het bijzonder aan de doelstelling over regionale spreiding van de sociale voorraad en de doorvertaling daarvan naar gemeentelijke doelstellingen, een aanzienlijk risico was verbonden en dat dit risico ook

27

huizen in de regio

werkelijkheid is geworden. De daling van de sociale voorraad ging te snel en de stijging te langzaam, waardoor per saldo de totale sociale voorraad in de regio verder daalde dan beoogd. Als bij het maken van toekomstige regionale afspraken vooraf meer aandacht is voor risico’s zoals deze, dan kan daar op worden geanticipeerd. In het geval van een spreidingsdoelstelling zou bijvoorbeeld kunnen worden geanticipeerd op het risico van te snelle daling van de voorraad door een voorwaarde in te bouwen dat afname van de sociale voorraad in een gemeente pas mag worden gerealiseerd, als duidelijk is dat die daling daadwerkelijk wordt gecompenseerd door voldoende toename van de sociale voorraad in (een) andere gemeente(n) in de regio. Deze aanbeveling betreft niet alleen dit specifieke risico gerelateerd aan spreiding, maar meer in het algemeen de noodzaak om bij regionale samenwerking aandacht te besteden aan mogelijk belemmerende factoren die voor de realisatie van de regionale doelstellingen en de gemeentelijke bijdragen relevant zijn. Daartoe zou het goed zijn vooraf te onderzoeken wat het voor gemeenten moeilijk zou kunnen maken om de regionale doelstellingen te realiseren.

28

huizen in de regio

4 4-1

bestuurlijke reacties

reactie college Albrandswaard Op 9 juni 2023 ontvingen wij uw brief met het verzoek om te reageren op het (vertrouwelijke) concept synthese-onderzoek inzake het woonbeleid in de regio Rotterdam. Hierbij geven wij u onze reactie. Reactie op conclusies In het conceptrapport formuleert uw rekenkamer negen bestuurlijke conclusies. Deels bevatten deze conclusies elementen die ook onderdeel waren van het rekenkameronderzoek dat uw rekenkamer uitvoerde naar het woonbeleid in Albrandswaard. Op dit rapport heeft ons college bij brief van 15 november 2022 een reactie gegeven in de vorm van bestuurlijk wederhoor. Wij zullen bij onze reactie op de nu voorliggende bestuurlijke conclusies van het syntheserapport, naar onze eerdere reactie verwijzen bij die onderwerpen die daar al aan de orde kwamen. Hier volgt onze reactie op de conclusies: Conclusies t.a.v. inzicht in vraag en aanbod: 1. In het woonbeleid van de onderzochte gemeenten ontbreekt adequaat inzicht in vraag en aanbod op de lokale woningmarkt. De definities van de verschillende doelgroepen, die essentieel zijn om de vraag goed in beeld te hebben, verschillen per gemeente en zijn niet altijd op eenzelfde wijze gedefinieerd of wijzigen soms gedurende de looptijd van beleid. Ook de definities t.a.v.

financiële bereikbaarheid voor huur- en koopwoningen, die van belang zijn voor het aanbod, verschillen per gemeente en veranderen soms tussentijds. Verder kennen de data die de gemeenten gebruiken voor het monitoren van het woonbeleid meerdere tekortkomingen, zo concludeert de rekenkamer. Hierdoor gebeurt de monitoring onvoldoende en worden ook de gemeenteraden beperkt geïnformeerd. Reactie op conclusie 1: Deze conclusie komt grotendeels overeen met de tweede conclusie van de rekenkamer bij het lokale onderzoek naar het woonbeleid in Albrandswaard. Wij hebben daarop in de brief van 15 november 2022 aangegeven, dat wij deze conclusie voor de periode van 2015 tot 2020 kunnen onderschrijven. In 2020 zijn in de monitor woningmarktprogramma wel prijscategorieën benoemd, maar deze zijn niet specifiek gekoppeld aan definities voor middeldure en dure woningen of woningen voor starters. Ons college is blij met de verdieping die het syntheserapport biedt ten aanzien van het verkrijgen van adequaat inzicht in vraag en aanbod op de lokale woningmarkt. Op 23 mei 2023 hebben wij een bestuursopdracht vastgesteld voor het actualiseren van de Woonvisie. Bij het actualiseren van de Woonvisie beoordelen wij welke definities passen bij de doelstellingen van Albrandswaard en moeten worden vastgelegd.

29

huizen in de regio

2. Wat geldt voor het inzicht in vraag en aanbod op de lokale woningmarkt, geldt ook in regionaal verband. Hier is wel in toenemende mate aandacht voor in de regio. De rekenkamer benoemt verder dat niet duidelijk is hoe de besluitvorming in regionaal verband verloopt. Reactie op conclusie 2: Bij het actualiseren van de Woonvisie van Albrandswaard zal de afweging worden gemaakt om lokaal aan te sluiten bij de regionale definities, waardoor de aansluiting op het regionale beleid beter wordt gewaarborgd. 3. Mede doordat in het woonbeleid van gemeenten veelal een goede analyse van de aansluiting tussen vraag en aanbod ontbreekt, kennen de doelstellingen in de woonvisies meerdere tekortkomingen. Reactie op conclusie 3: In het lokale onderzoek van uw rekenkamer is dit thema voor wat betreft het woonbeleid van Albrandswaard aan de orde gekomen in conclusie 1. In onze brief van 15 november 2022 hebben wij een nadere toelichting gegeven, waarnaar wij graag verwijzen. Ook hier geldt dat wij de verdiepende inzichten die de synthese biedt, in de komende periode meenemen bij het actualiseren van de Woonvisie. 4. Op regionaal niveau zijn doelstellingen wel geconcretiseerd in het Regioakkoord van 2019 en het geactualiseerde akkoord in 2022. Reactie op conclusie 4: Het geactualiseerde Regioakkoord is voor Albrandswaard kader bij het actualiseren van de Woonvisie. Conclusies t.a.v.

inzet van instrumenten en doelbereiking 5. Gemeenten maken in hun woonbeleid onvoldoende duidelijk welke sturingselementen zij in welke mate inzetten, voor welk doel en voor welke doelgroep. Ook monitoren zij niet of nauwelijks in hoeverre ingezette instrumenten bijdragen aan gestelde doelen. Mede daardoor is niet goed vast te stellen hoe effectief het woonbeleid van de onderzochte gemeenten is. Reactie op conclusie 5: In de derde conclusie van het rekenkameronderzoek naar woonbeleid in Albrandswaard zijn deze elementen benoemd. Wij verwijzen dan ook naar onze eerdergenoemde bestuurlijke reactie hierop. Aanvullend merken wij op, dat ons college juist nu de kans zal benutten om hier verdere stappen in te zetten door het actualiseren van het woonbeleid dat in gang is gezet. 6. Op regionaal niveau wordt wel ingezet op monitoren in hoeverre de gestelde doelen worden bereikt, via een jaarlijkse Regiomonitor. Doordat inzicht in vraag en aanbod ook op regionaal niveau beperkt is, vormen de monitoringsgegevens hooguit een indicatie van de voortgang. 7. Duidelijk is dat er in de regionale sociale voorraad spanning is tussen vraag en aanbod: gemeenten liggen niet goed op koers om de regionale doelstellingen over de totale sociale voorraad en over de regionale spreiding van die voorraad te realiseren.

30

huizen in de regio

Reactie op conclusie 6 en 7: De vierde conclusie van het rekenkameronderzoek Albrandswaard behandelt dit onderwerp t.a.v. de Albrandswaardse situatie. In onze reactie van 22 november 2022 geeft ons college hier een toelichting op, waar wij op deze plaats naar verwijzen. Aanvullend merken wij op, dat de randvoorwaarden om (regionale, maar ook lokale) doelstellingen te behalen, deels buiten de gemeentelijke of regionale invloedssfeer liggen. Conclusie t.a.v. verhouding tussen regionaal en gemeentelijk beleid 8. De effectiviteit van de regionale samenwerking wordt beperkt doordat regionaal beleid en gemeentelijk beleid in de praktijk nog te veel gescheiden werelden zijn en inhoudelijk vaak niet op elkaar aansluiten. Reactie op conclusie 8: Bij het actualiseren van het woonbeleid, waar met het vaststellen van de bestuursopdracht op 23 mei 2023 concreet een start mee is gemaakt, heeft het aansluiten op het regionale beleid de aandacht. 9. Gemeenteraden worden onvoldoende actief betrokken in en geïnformeerd over de regionale samenwerking in het woonbeleid. Dit geldt zowel voor het bepalen van de gemeentelijke inzet in regionale afspraken als voor de consequenties die gemaakte regionale afspraken vervolgens (zouden moeten) hebben voor het beleid van de gemeente.

Reactie op conclusie 9: Ons college informeert de gemeenteraad door middel van raadsinformatiebrieven over de regionale samenwerking ten aanzien van het woonbeleid. Wanneer dit beleid past binnen de door de raad gestelde kaders, is besluitvorming door de raad niet nodig. Albrandswaard heeft de bieding op het geactualiseerde regioakkoord in 2022 door de raad laten vaststellen, omdat er een herzien bod werd uitgebracht.

Reactie op aanbevelingen Het conceptrapport bevat een vijftal aanbevelingen. U vraagt ons college om per aanbeveling aan te geven of deze door ons college wordt overgenomen. Hieronder treft u onze reactie per aanbeveling aan. Aanbeveling 1. Bewerkstellig bij het opstellen van nieuw woonbeleid een beter inzicht in vraag en aanbod in de gemeente en in de regio, zodat een betere analyse kan worden gemaakt van de aansluiting tussen vraag en aanbod en lokale en regionale doelstellingen beter kunnen worden onderbouwd. Werk hiertoe onder meer aan: a. het beter definiëren van doelgroepen van inkomenssegmenten en/of doelgroepen die speciale aandacht vergen zoals starters, ouderen of gezinnen; b. het beter definiëren van bereikbare woningen voor die doelgroepen. Een aandachtspunt hierbij is de onbruikbaarheid van de beschikbare cijfers voor particuliere sociale huurwoningen en sociale koopwoningen. Op grond daarvan beveelt de rekenkamer aan voor de kwantificering van de sociale voorraad vooralsnog uit te gaan van de corporatievoorraad.