[23bb005395] Bijlage behorende bij 23bb005394 over rapport huizen in de regio

3-1

bepalen en definiëren van doelgroepen Het definiëren van doelgroepen en het bepalen van het woningaanbod dat huishoudens in deze doelgroepen kunnen kopen of huren ligt aan de basis van het woonbeleid. Gemeenten gebruiken deze definities om te bepalen of het woningaanbod aansluit bij de vraag van verschillende doelgroepen en waar beleid of bijsturing van beleid nodig is. De confrontatie tussen vraag en aanbod geeft immers inzicht in tekorten of overschotten op de woningmarkt. Gemeenten bepalen definities van vraag en aanbod doorgaans door het vaststellen van grenzen, bijvoorbeeld op basis van het inkomen van huishoudens en huurprijzen en woningwaarden. De meeste definities van doelgroepen en het daarbij passende

77

huizen in de regio

woningaanbod stellen gemeenten zelf vast. Een uitzondering hierop zijn de definities van vraag en aanbod voor de sociale doelgroep (zie paragraaf 3-2). In deze paragraaf wordt op hoofdlijnen beschreven welke doelgroepen de onderzochte gemeenten onderscheiden en hoe zij tot de definities van deze doelgroepen komen.

uitgangspunten, doelstellingen en doelgroepen beleid per onderzochte gemeente Voor een volledige uiteenzetting van de woonvisie en beleidsdocumenten die in de onderzoeksperiode in de verschillende gemeenten zijn verschenen wordt verwezen naar de individuele woonvisie-onderzoeken. Enig inzicht in de uitgangspunten, doelstellingen en doelgroepen van het gemeentelijke beleid kan echter behulpzaam zijn bij het lezen van dit rapport. In bijlage 3 is daarom per gemeente een tabel te vinden waarin de belangrijkste visie- en beleidsdocumenten zijn samengevat. Hierin staan ook de doelgroepen die gemeenten onderscheiden.

Uit de woonvisie-onderzoeken blijkt dat alle gemeenten doelgroepen onderscheiden in het woonbeleid. Gemeenten verschillen echter sterk van elkaar wat betreft het aantal en type doelgroepen die worden onderscheiden, de onderbouwing hiervan en de definities die worden gehanteerd. Als gevolg hiervan werden in de meeste gemeenten tekortkomingen geconstateerd met betrekking tot het definiëren van doelgroepen. In Lansingerland en Barendrecht worden vraag en aanbod gedefinieerd aan de hand van de hoogte van het inkomen van huishoudens en daarbij passende huurprijzen en woningwaarden. Hierbij onderscheidt Lansingerland drie en Barendrecht vijf inkomensgroepen. Naast doelgroepen op basis van inkomen worden in deze twee gemeenten ook nog andere doelgroepen of aandachtsgroepen onderscheiden. In Lansingerland benoemt de gemeente bijvoorbeeld starters, semi-starters, middeninkomens en ouderen als aandachtsgroep. Voor de meeste van deze doelgroepen bepaalde de gemeente een definitie van vraag en aanbod, maar in het woonvisie-rapport werd geconcludeerd dat de onderbouwing voor de keuze voor deze doelgroepen en de gehanteerde prijsgrenzen miste. In het rapport van Albrandswaard werden vergeleken met Lansingerland en Barendrecht meer tekortkomingen geconstateerd wat betreft het definiëren van doelgroepen.

De gemeente Albrandswaard benoemde in de woonvisie zeven doelgroepen, onder wie mensen die langer zelfstandig thuis moeten wonen, starters, doorstromers vanuit sociale huur en lage inkomens. Deze doelgroepen werden echter niet gedefinieerd of gekwantificeerd aan de hand van inkomens en daarbij behorende huurprijzen of woningwaarden. In de woonvisie werd daarnaast nog een indeling van de woningvoorraad in vier categorieën gehanteerd. Welke grensbedragen de gemeente bij deze categorieën hanteerde werd, met uitzondering van de grens voor sociale huurwoningen, echter ook niet duidelijk. Als laatste werd geconstateerd dat de doelgroepen gedurende de looptijd van de woonvisie aan verandering onderhevig waren. In het woningmarktprogramma uit 2020 benoemde de gemeente Albrandswaard namelijk nog maar drie doelgroepen en werd niet onderbouwd waarom dit slechts een deel van de doelgroepen uit de woonvisie betrof. Daarbij werden de doelgroepen in het woningmarktprogramma ook niet nader gedefinieerd. Mede door het ontbreken van definities werd geconcludeerd dat de gemeente Albrandswaard slechts beperkt inzicht had in de verhouding tussen vraag en aanbod.

78

huizen in de regio

Ook in het onderzoek naar het Rotterdamse woonbeleid werd geconcludeerd dat er belangrijke verbeterpunten waren wat betreft het definiëren van doelgroepen en de onderbouwing hiervan. In de woonvisie werden initieel drie doelgroepen benoemd, namelijk de primaire doelgroep, sociale stijgers en modale of hogere inkomens. De gemeente Rotterdam definieerde deze doelgroepen aan de hand van inkomens en huur- en koopprijzen van woningen, hoewel een aantal prijsgrenzen ontbraken en de onderbouwing beperkt was. Zo werd bijvoorbeeld niet uitgelegd waarom voor bepaalde prijsgrenzen werd gekozen en in hoeverre dit financierbaar was voor de betreffende doelgroepen. Gedurende de looptijd van de woonvisie veranderden de doelgroepen van het beleid en de definities van vraag en aanbod meerdere keren. Zo hanteerde de gemeente na het verschijnen van een voortgangsrapportage van de woonvisie in 2017 vier doelgroepen op basis van inkomen en na het verschijnen van een addendum op de woonvisie in 2019 vijf doelgroepen. Hierdoor werden de definities van het sociale segment en de middeninkomens nader gespecificeerd aan de hand van inkomensgrenzen en prijsgrenzen van woningen. In het onderzoek werd geconcludeerd dat de vele wisselingen in definities het zicht op vraag en aanbod belemmerden en dat de gemeente Rotterdam de keuzes voor grensbedragen niet voldoende heeft onderbouwd.

Ook in het onderzoek naar het woonbeleid van Capelle aan den IJssel werden diverse tekortkomingen geconstateerd met betrekking tot het definiëren van doelgroepen. Zo werden er door de gemeente wel groepen binnen de woningmarkt onderscheiden, zoals jongeren, starters en senioren, maar werden deze doelgroepen niet gedefinieerd aan de hand van inkomensgrenzen of prijsgrenzen van woningen. De gemeente hanteerde daarnaast ook groepen op basis van inkomen, maar definieerde vervolgens niet wat de inkomensgrenzen en huurprijsgrenzen waren voor het middeldure en dure segment. Tot slot bleek uit het onderzoek dat de gemeente Capelle aan den IJssel in het woonbeleid en in diverse monitors over het woonbeleid andere aantallen doelgroepen hanteerde. Tijdens de looptijd van de woonvisie kende het beleid bijvoorbeeld vier prijssegmenten, terwijl in de nieuwbouwmonitors onderscheid werd gemaakt tussen vijf of zes segmenten. Daarnaast sloten de grenswaarden uit de monitors nauwelijks aan op die van het woonbeleid.

in het kort • Om zicht te krijgen op de vraag naar woningen moeten gemeenten doelgroepen definiëren. Vervolgens moeten gemeenten het aanbod inzichtelijk maken door vast te stellen welke woningen bereikbaar zijn voor deze doelgroepen. Op basis hiervan kunnen gemeenten bepalen of vraag en aanbod op elkaar aansluiten. • Gemeenten verschillen sterk van elkaar wat betreft het aantal en het type doelgroepen die zij onderscheiden en de definities die zij hanteren. • Grofweg onderscheiden gemeenten twee type doelgroepen. Deze doelgroepen kunnen ook overlappen: - Doelgroepen op basis van inkomenssegmenten, bijvoorbeeld: lage, midden en hoge inkomens. - Groepen op de woningmarkt die aandacht behoeven, zoals: starters, ouderen of gezinnen.

79

huizen in de regio

• Er zijn diverse tekortkomingen geconstateerd met betrekking tot het bepalen en definiëren van doelgroepen. Zo blijkt onder meer dat: - Gemeenten vaak diverse doelgroepen onderscheiden, maar deze beperkt definiëren of kwantificeren aan de hand van inkomens en daarbij passende huurprijzen of woningwaarden. - Bij doelgroepen die wel gedefinieerd worden vaak de onderbouwing voor de keuze van doelgroepen en de gehanteerde prijsgrenzen ontbreekt. - Gedurende de looptijd van beleid het aantal doelgroepen en de definities van doelgroepen nogal eens veranderd worden. - Doelgroepen en definities in verschillende vigerende beleidsdocumenten of monitors niet altijd op elkaar aansluiten.

3-2

beperkingen definities vraag en aanbod In de vorige paragraaf kwam naar voren dat er met betrekking tot het definiëren van doelgroepen tekortkomingen bestaan. Doelgroepen worden door gemeenten niet altijd bepaald, helder gedefinieerd of onderbouwd. Daarnaast worden gedurende de looptijd van woonvisies doelgroepen aangepast of nieuwe doelgroepen geïntroduceerd. In deze paragraaf wordt nader in gegaan op de specifieke definities van vraag en aanbod op basis van inkomens- en prijsgrenzen die gemeenten hanteren. Ook wordt een aantal beperkingen beschreven die uit de afzonderlijke woonvisie-onderzoeken naar voren zijn gekomen met betrekking tot deze definities.

overzicht gehanteerde definities per onderzochte gemeente Zicht krijgen op de gehanteerde definities voor vraag en aanbod in de onderzochte gemeenten is lastig doordat deze gedurende de looptijd van de woonvisies regelmatig wijzigden. Om dit inzichtelijk te maken is in bijlage 4 per gemeente een tabel te vinden met daarin een overzicht van de gehanteerde definities.

Het definiëren van vraag en aanbod door middel van prijsgrenzen wordt deels ingegeven door landelijke regelgeving en deels door keuzes van de gemeente. Daarnaast worden definities ook bepaald door afspraken die op regionaal niveau binnen de SvWrR worden gemaakt (zie hoofdstuk 5). De meeste gemeenten definiëren de vraag naar woningen door huishoudens in te delen in groepen op basis van de hoogte van hun inkomen. Vervolgens stellen gemeenten vast welke woningen passend zijn voor deze doelgroepen om het aanbod inzichtelijk te maken. De meeste gemeenten maken hierbij een onderscheid tussen huur- en koopwoningen en bepalen voor beide type woningen prijsgrenzen. Voor huurwoningen betreft dit de huurprijs en voor koopwoningen de WOZ-waarde. 3-2-1

definities vraag en aanbod sociale doelgroep De afzonderlijke woonvisie-onderzoeken laten zien dat de definitie van vraag en aanbod voor de sociale doelgroep verschilt tussen gemeenten en doorgaans uit verschillende componenten bestaat. In deze subparagraaf worden deze componenten nader toegelicht.

80

huizen in de regio

De rijksoverheid stelt jaarlijks de maximale huurprijs voor sociale woningen (liberalisatiegrens) en de inkomensgrenzen (EC-grens en primaire doelgroep) van de sociale doelgroep vast. Dit hangt samen met de woningwet waarin regels voor woningcorporaties zijn opgenomen over de wijze waarop zij sociale huurwoningen moeten toewijzen. Om zicht te krijgen op het aanbod voor de sociale doelgroep is het daarom ten eerste van belang om cijfers te hebben over de omvang van het aantal corporatiewoningen onder de liberalisatiegrens. De rekenkamer-onderzoeken laten dan ook zien dat in alle onderzochte gemeenten sociale corporatiewoningen onderdeel zijn van de definitie voor het aanbod in de sociale doelgroep. Uit de onderzoeken blijkt dat de meeste gemeenten niet alleen kijken naar de omvang van de sociale corporatievoorraad, maar een ruimere definitie hanteren. Gemeenten tellen namelijk vaak ook twee andere type woningen mee in de berekening van het aanbod voor de sociale doelgroep (zie figuur 3-1). Het blijkt ten eerste dat gemeenten het begrip sociale huurwoning oprekken door niet alleen corporatiewoningen, maar ook particuliere huurwoningen tot aan de liberalisatiegrens te definiëren als sociale huurwoning. Dat gemeenten dit doen is niet opzienbarend.

Landelijke wet- en regelgeving impliceert namelijk ook dat een huurprijs onder of boven de liberalisatiegrens het criterium is op basis waarvan wordt bepaald wat sociale huurwoningen zijn, en dat het hierbij niet uitmaakt of het een corporatiewoning of particuliere huurwoning betreft. Er kan dus gesteld worden dat keuze van gemeenten om particuliere huurwoningen onder de liberalisatiegrens als sociale huurwoning te definiëren navolgbaar is. Echter laat onderzoek zien dat dit problematische gevolgen kan hebben.27 In de praktijk zijn er namelijk wel degelijk verschillen tussen deze twee type woningen. Door het begrip sociale huurwoning op te rekken en zowel corporatiewoningen als particuliere huurwoningen onder de liberalisatiegrens te definiëren als sociale huurwoningen, ontstaat het risico dat gemeenten onvoldoende rekening houden met de verschillen tussen beide type woningen in het gevoerde beleid. In het groene kader hieronder wordt dit nader toegelicht.

sociale corporatiewoningen versus particuliere sociale huurwoningen Uit wet- en regelgeving volgt dat slechts naar één criterium, namelijk een aanvangshuurprijs onder de liberalisatiegrens, van belang is om te bepalen of een huurwoning een sociale huurwoning is. Uit onderzoek blijkt echter dat er meer criteria nodig zijn om te bepalen of er sprake is van een sociale huurwoning, zoals de lengte van de termijn dat woningen beschikbaar zijn en een systeem rondom het toewijzen van woningen.28 In de praktijk worden door overheden echter vaak zowel corporatiewoningen als particuliere huurwoningen als sociale huurwoningen gedefinieerd. Dit is problematisch omdat, ondanks dat bij beide type woningen sprake is van enige regulering, deze woningen wel degelijk van elkaar verschillen. Zo gelden er voor woningcorporaties allerlei regels omtrent het huur- en toewijzingsbeleid en de termijn dat een huurwoning beschikbaar moet blijven voor de sociale doelgroep en gelden deze regels niet voor particuliere verhuurders.

27 Conijn, J., (2022). Definiëring sociale huur. Verkregen op 26 april 2023 via https://finance-ideas.nl/wp-content/uploads/2022/07/definiering-socialehuur.pdf 28 Conijn, J., (2022). Definiëring sociale huur. Verkregen op 26 april 2023 via https://finance-ideas.nl/wp-content/uploads/2022/07/definiering-socialehuur.pdf

81

huizen in de regio

Gemeenten beschikken wel over instrumenten om nadere eisen te stellen aan particuliere sociale huurwoningen als deze worden gebouwd. Zo kunnen gemeenten via een doelgroepenverordening eisen stellen, bijvoorbeeld omtrent de instandhoudingstermijn van het prijspeil of de doelgroepen voor wie de woningen bestemd zijn. In het algemeen kan gesteld worden dat het onderscheid tussen een corporatiewoning en een particuliere sociale huurwoning kleiner wordt als gemeenten meer eisen stellen. Het blijkt echter dat gemeenten hierin sterk van elkaar verschillen. In de praktijk is er dus geen uniformiteit, waardoor sociale corporatiewoningen niet gelijk gesteld kunnen worden aan particuliere sociale huurwoningen. Vanuit experts wordt daarom gepleit dat het van belang is dat er in wet- en regelgeving een onderscheid wordt gemaakt tussen sociale huurwoningen en gereguleerde huurwoningen door een definitie van sociale huur te hanteren die meer omvat dan de aanvangshuurprijs. In 2022 is vanuit de rijksoverheid de ambitie uitgesproken om tot een eenduidige wettelijke definitie te komen van sociale huurwoningen, maar op het moment van schrijven van dit rapport is nog niet bekend wat deze definitie is.29

De meeste onderzochte gemeenten nemen, naast sociale corporatiewoningen en sociale particuliere huurwoningen, ook nog een derde type woning mee in de berekening voor het aanbod in de sociale doelgroep, namelijk ‘sociale koopwoningen’ (zie figuur 3-1). Dit zijn woningen tot aan een bepaalde WOZ-waarde waarvan de gemeenten vaststellen dat deze bereikbaar zijn voor deze doelgroep. Door naast sociale huurwoningen ook koopwoningen tot een bepaalde WOZ-waarde mee te tellen, is de omvang van het woningaanbod voor de sociale doelgroep groter. In het rapport over het Rotterdamse woonbeleid werd geconcludeerd dat dit riskant is omdat het de vraag is in hoeverre sociale koopwoningen daadwerkelijk bereikbaar zijn voor lage inkomens. Uit het onderzoek bleek namelijk dat slechts een kwart van de kopers van sociale koopwoningen tot de sociale doelgroep behoort. Ook in het rapport over Capelle aan den IJssel werd in dit kader geconcludeerd dat de financieringsmogelijkheden van de sociale doelgroep door de gemeente te optimistisch werden ingeschat. Het onderzoek liet namelijk zien dat sociale koopwoningen voor een aanzienlijk deel van de sociale doelgroep onbereikbaar zijn. Om de vraag in het sociale segment inzichtelijk te maken wordt doorgaans gekeken naar de omvang van het aantal huishoudens met een jaarinkomen tot aan de ECgrens (zie figuur 3-1).

Waar het aanbod voor de sociale doelgroep door definitiekeuzes werd verruimd, gebeurde met betrekking tot de vraag in Barendrecht juist het omgekeerde. Met betrekking tot het bepalen van de vraag naar woningen van de sociale doelgroep werd in het onderzoek naar het woonbeleid van Barendrecht geconstateerd dat de gemeente een smallere definitie hanteerde dan de rijksoverheid. De gemeente redeneerde namelijk dat huishoudens met lage inkomens tot de midden- of hoge inkomensgroep behoren als zij een koopwoning bezitten. Uit de landelijke regels volgt echter dat uitsluitend wordt gekeken naar het jaarinkomen van huishoudens om te bepalen of zij tot de sociale doelgroep behoren. Het eigen vermogen telt dus niet mee. De gemeente Barendrecht hanteerde dus een afwijkende definitie om de vraag in het sociale segment inzichtelijk te maken en stelde op basis

29 Aedes, Woonbond, VNG en de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, ‘Nationale Prestatieafspraken’, 30 juni 2022

82

huizen in de regio

hiervan dat er in de gemeente sprake was van een klein overschot aan sociale huurwoningen. Hieruit volgde de beleidslijn dat er geen inspanningen nodig waren om de sociale voorraad te vergroten. Definitiekeuzes hebben dus reële consequenties voor het daarop gebaseerde beleid. Figuur 3-1 componenten verschillende definities vraag en aanbod sociale doelgroep

3-2-2

definities veranderen over tijd Uit de afzonderlijke woonvisie-onderzoeken bleek ook dat de definities van vraag en aanbod die gemeenten hanteren door de jaren heen steeds veranderd werden. In sommige gevallen kwam dit doordat gemeenten nieuwe doelgroepen, en dus nieuwe definities, introduceerden (zie paragraaf 3-1). In andere gevallen kwam dit doordat gemeenten bepaalde doelgroepen of categorieën van vraag en aanbod die eerder nog niet waren gedefinieerd, nader specificeerden. Dit was bijvoorbeeld het geval in Albrandswaard waar een aantal jaar na het verschijnen van de woonvisie een verordening voor huurwoningen werd vastgesteld met daarin huurprijsgrenzen voor sociale- en middeldure huurwoningen. Definities veranderden ook over tijd door verschuivingen in de accenten van het woonbeleid. Veranderingen van definities werden niet altijd onderbouwd en ook de rekenkamer slaagde er niet altijd in te achterhalen waarom definities veranderd werden. In de woonvisie-rapporten van Barendrecht, Capelle aan den IJssel en Rotterdam kwam duidelijk naar voren dat de definities van vraag en aanbod gewijzigd werden en dat dit belangrijke gevolgen had voor het gevoerde beleid. Zo liet het onderzoek naar de gemeente Barendrecht zien dat de gemeente gedurende de looptijd van de woonvisie voor verschillende doelgroepen nieuwe definities introduceerde.

De bovengrens van middeninkomens werd tijdens de onderzoeksperiode bijvoorbeeld twee keer zo hoog waardoor de omvang van deze groep toenam. Wat de gevolgen van deze aanpassing waren voor de vraag en het aanbod in dit segment, werd door de gemeente echter niet berekend en er werd ook niet onderzocht of het beleid eventueel aanpassingen behoefde naar aanleiding van deze wijziging. Ook in het onderzoek naar het woonbeleid van Capelle aan den IJssel werd geconstateerd dat definities van vraag en aanbod meermaals wijzigden gedurende de looptijd van het beleid. Eén van de belangrijkste conclusies van het onderzoek naar de gemeente Capelle aan den IJssel was dan ook dat er onvoldoende consistentie,

83

huizen in de regio

kwaliteit en volledigheid was in de manier waarop de gemeente vraag- en aanbodsegmenten definieerde. Deze conclusie kwam onder meer voort uit de bevinding dat de gemeente in beleidsdocumenten en monitors de prijsgrenzen van vraag en aanbod voor verschillende segmenten een aantal keer omhoog en omlaag verschoof zonder dat dit werd onderbouwd of navolgbaar was. Een voorbeeld hiervan is de WOZ-waardegrens voor middeldure koopwoningen die de gemeente hanteerde en die, tegengesteld aan de markt- en inkomensontwikkelingen, in 2019 lager was dan in 2013 (€ 300.000 versus € 350.000). In het onderzoek naar het woonbeleid van de gemeente Rotterdam was eveneens één van de hoofdconclusies dat de definities en grensbedragen van inkomens, huurprijzen en WOZ-waarden meermaals wijzigden gedurende de uitvoeringsperiode van de woonvisie. Zo bleek uit het onderzoek onder andere dat de grensbedragen van ‘sociale koopwoningen’ een aantal keer veranderden. De gehanteerde maximale WOZ-waarde werd door de gemeente aangepast van € 140.000 naar € 220.000 en vervolgens weer gewijzigd in € 174.000. In het rekenkamer-rapport werd dan ook geconcludeerd dat de gemeente onvoldoende heeft onderbouwd hoe zij tot de nieuwe grensbedragen kwam en waarom deze hoogte (beter) passend waren.

Nog los van de vraag of deze koopwoningen wel bereikbaar zijn voor de sociale doelgroep (zie paragraaf 3-2-1), liet het onderzoek zien dat het aanpassen van de definities grote gevolgen had voor de totale omvang van het woningaanbod voor de sociale doelgroep: hoe hoger de prijsgrens, hoe groter de sociale voorraad. Dit had vervolgens belangrijke gevolgen voor het gevoerde beleid. De gemeente Rotterdam constateerde op basis van de cijfers over het aanbod in de sociale doelgroep, waar de omvang van het aantal ‘sociale koopwoningen’ een belangrijk onderdeel van vormde, namelijk dat er sprake was van overmaat in het woningaanbod voor de sociale doelgroep. Vervolgens onderbouwde de gemeente mede op basis van deze cijfers dat de sociale voorraad kleiner moest worden door woningen in dit segment te slopen. 3-2-3

gebrek aan eenduidige en consistente definities Op basis van bovenstaande analyse en de bevindingen uit paragraaf 3-1 kan geconcludeerd worden dat vraag en aanbod binnen gemeenten gedurende de looptijd van beleid doorgaans onvolledig, niet eenduidig en inconsistent werden gedefinieerd. Dit is problematisch omdat dit het inzicht in de lokale woningmarkt beperkt en vergelijkingen tussen verschillende jaren sterk bemoeilijkt. Ook kunnen gemeenten hierdoor de woningvoorraad niet goed monitoren, wat het bepalen van de uitgangssituatie van het beleid en het tijdig bijsturen van beleid bemoeilijkt. Er kan geconcludeerd worden dat eenduidige definities van vraag en aanbod niet alleen binnen gemeenten, maar ook tussen gemeenten ontbreken. Gemeenten verschillen onderling bijvoorbeeld wat betreft het aantal doelgroepen dat ze onderscheiden en hanteren anderen grenzen voor inkomens, huurprijzen en WOZ-waarden. Dit is opvallend gezien het feit dat gemeenten in de regio Rotterdam samenwerken op het gebied van wonen binnen de SvWrR. In een aantal woonvisierapporten is wel geconstateerd dat de regionale definities de afgelopen jaren in de meeste gemeenten belangrijker zijn geworden en dat dit tot meer eenduidigheid kan leiden (zie hoofdstuk 5).

In de afzonderlijke woonvisie-onderzoeken werd met betrekking tot het definiëren van vraag en aanbod de meeste gemeenten aanbevolen om bij het actualiseren van

84

huizen in de regio

het woonbeleid helder te definiëren welke doelgroepen en prijssegmenten worden onderscheiden. Hierbij werden de volgende aandachtspunten belangrijk geacht: 1 Geef een goede onderbouwing voor de indeling van de woningprijssegmenten. Ga na welke huur- en koopprijzen maximaal te betalen zijn voor huishoudens in de verschillende segmenten of doelgroepen. 2 Wees terughoudend met het introduceren van nieuwe definities en het aanpassen van inkomens- en prijsgrenzen. Als wijzigingen in definities onontkoombaar zijn, bijvoorbeeld door veranderingen op de woningmarkt of aangepaste regelgeving, moeten deze wijzigingen onderbouwd en uitgewerkt worden in het woonbeleid. 3 Sluit aan bij regionale en gangbare definities om vergelijkbaarheid te vergroten, mits deze een goede onderbouwing hebben. 4 Leg vast of, en zo ja hoe, de huur- en koopgrenzen jaarlijks geïndexeerd zullen worden.

in het kort • De meeste gemeenten definiëren de vraag naar woningen door huishoudens op basis van de hoogte van hun inkomen in te delen in groepen. Vervolgens stellen gemeenten prijsgrenzen vast van huur- en koopwoningen die zij bereikbaar achten voor deze doelgroepen. • De inkomens- en prijsgrenzen worden voornamelijk ingegeven door keuzes van gemeenten zelf, maar ook door landelijke regelgeving en regionale afspraken. • Voor het bepalen van de omvang van het aanbod voor de sociale doelgroep kijken de meeste gemeenten niet alleen naar de omvang van de sociale corporatievoorraad. De onderzochte gemeenten hanteren een ruimere definitie en tellen vaak ook particuliere sociale huurwoningen en sociale koopwoningen mee in de sociale woningvoorraad. Dit kan problematische gevolgen hebben omdat: - Er verschillen zijn tussen particuliere huurwoningen en corporatiewoningen onder de liberalisatiegrens. Door beide type woningen als ‘sociale huurwoningen’ te definiëren lopen gemeenten het risico onvoldoende rekening te houden met deze verschillen in beleid. - Sociale koopwoningen zoals door de onderzochte gemeenten gedefinieerd voor een aanzienlijk deel van de sociale doelgroep onbereikbaar zijn. • Binnen gemeenten zijn definities van vraag en aanbod vaak onvolledig, niet eenduidig en inconsistent.

Dit komt doordat definities regelmatig veranderd worden en grensbedragen van inkomens, huurprijzen en WOZ-waarden verschuiven. Dit beperkt het inzicht in de omvang van vraag en aanbod binnen gemeenten en bemoeilijkt vergelijkingen tussen verschillende jaren en gemeenten. Ook tussen gemeenten zijn definities niet eenduidig.

3-3

beperkingen kwaliteit data: aanbod sociale woningvoorraad De woonvisie-onderzoeken laten zien dat de informatie op basis waarvan gemeenten inzicht verkrijgen in vraag en aanbod versnipperd is en dat betrouwbare data over de woningmarkt schaars is. Meer specifiek kan op basis van de onderzoeken naar het woonbeleid van de gemeente Rotterdam en Capelle aan den IJssel geconcludeerd worden dat de data die gemeenten gebruiken om de sociale woningvoorraad inzichtelijk te maken een aantal tekortkomingen hebben wat betreft de kwaliteit en

85

huizen in de regio

betrouwbaarheid. Gezien de aard van de beperkingen mag worden aangenomen dat deze ook gelden voor de andere onderzochte gemeenten. In deze paragraaf worden de tekortkomingen met betrekking tot het inzichtelijk maken van het aanbod in het sociale segment beschreven. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen cijfers over sociale corporatiewoningen, sociale particuliere huurwoningen en sociale koopwoningen. 3-3-1

inzicht aanbod corporatiewoningen Op basis van de woonvisie-onderzoeken kan geconcludeerd worden dat gemeenten redelijk goed zicht hebben op de ontwikkeling van de sociale corporatievoorraad. Dit komt omdat de meeste gemeenten over diverse monitors beschikken die op landelijk, regionaal en gemeentelijk niveau inzicht geven in dit segment. Corporaties zijn ook verplicht om gedetailleerde verantwoordingsgegevens met gemeenten te delen. Op basis hiervan publiceert de onderzoekafdeling van de gemeente Rotterdam (OBI) bijvoorbeeld twee keer per jaar een monitor over de aangeboden en verhuurde corporatiewoningen onder de liberalisatiegrens in de regio. Ook de regionale corporatiekoepel publiceert elk kwartaal een monitor over verhuringen binnen de regio. Daarnaast initiëren sommige corporaties eigen onderzoeken die zij vervolgens delen met de gemeente. Tot slot wordt in het kader van de regionale samenwerking sinds 2019 jaarlijks een monitor over de sociale voorraad gepubliceerd door de SvWrR. Hoewel het inzicht redelijk goed is, laten de onderzoeken zien dat er een aantal factoren zijn waar gemeenten rekening mee moeten houden bij de interpretatie en het gebruik van de cijfers over de omvang van de sociale corporatievoorraad. Ten eerste bestaat er geen totaaloverzicht van het aantal sociale corporatiewoningen per gemeente.

De meeste gemeenten gebruiken namelijk verschillende monitors om zicht te krijgen op de omvang van het aantal sociale corporatiewoningen. De woonvisie-onderzoeken laten echter zien dat de omvang van het aantal corporatiewoningen uiteen kan lopen tussen de verschillende bronnen. Zo werd in het rapport van Capelle aan den IJssel bijvoorbeeld geconstateerd dat de cijfers over de corporatievoorraad tot 5% van elkaar konden afwijken. Ten tweede blijkt uit het onderzoek naar de gemeente Rotterdam dat de omvang van het aantal sociale corporatiewoningen uiteen kan lopen afhankelijk van keuzes die gemaakt worden wat betreft type corporatiewoningen die worden meegeteld. Zo bleek dat in verschillende bronnen anders om werd gegaan met het meetellen van zowel woningen die tot het DAEB-bezit behoren maar boven de liberalisatiegrens worden verhuurd als niet-DAEB woningen onder de liberalisatiegrens. De omvang van de sociale corporatievoorraad liep daardoor sterk uiteen in de verschillende bronnen. Met betrekking tot de bruikbaarheid van de gegevens over sociale corporatiewoningen kan geconcludeerd worden dat de cijfers voldoende inzicht geven in de orde van grootte van de omvang hiervan in gemeenten, maar niet zo precies zijn dat er op een exact aantal woningen gestuurd kan worden.

3-3-2

inzicht aanbod particuliere sociale huurwoningen Zoals beschreven in paragraaf 3-2 tellen de meeste gemeenten, naast sociale corporatiewoningen, ook het aantal particuliere huurwoningen tot aan de liberalisatiegrens mee in de sociale woningvoorraad. Gemeenten stuiten hierbij op problemen omdat er geen landelijke data over de huurprijzen van particulier

86

huizen in de regio

verhuurde woningen bestaan. Om de omvang toch inzichtelijk te maken heeft een commercieel bureau, in opdracht van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), een methode ontwikkeld waarmee zij het aantal particuliere sociale huurwoningen in gemeenten schat. In de woonvisie-onderzoeken van Rotterdam en Capelle aan den IJssel werd echter geconcludeerd dat deze methode, en daarmee dus de cijfers over de omvang van de particuliere sociale huurwoningen, onbetrouwbaar is. In het woonvisie-onderzoek over Rotterdam werd inzichtelijk gemaakt dat de gemeente vanaf 2019 het aantal particuliere sociale huurwoningen baseerde op de Lokale Monitor Wonen (LMW). De LMW werd ontwikkeld door een commercieel bureau. De huurprijzen van particuliere huurwoningen worden daarin geschat. De schatting van de huurprijzen is gebaseerd op een steekproefsgewijze jaarlijkse enquête onder verhuurders. Het blijkt echter dat het deze monitor serieuze beperkingen heeft. Zo schetsten de enquêteresultaten een te optimistisch beeld van de particuliere huurmarkt en moet rekening gehouden worden met grote onzekerheidsmarges. Desondanks werden deze schattingen in diverse monitors gebruikt om de sociale particuliere woningvoorraad te bepalen.

Uit het rekenkamerrapport over het woonbeleid in Capelle aan den IJssel, dat verscheen nadat het rapport over Rotterdam was gepubliceerd, bleek vervolgens dat het bureau zelf ook kenbaar heeft gemaakt dat dat de cijfers die zij hebben geleverd over particuliere huurwoningen niet correct zijn. De cijfers op basis van de LMW zijn dus niet bruikbaar voor het schatten en monitoren van de omvang van de particuliere sociale woningvoorraad. 3-3-3

inzicht aanbod sociale koopwoningen Om de koopwoningvoorraad per prijssegment inzichtelijk te maken hanteren gemeenten WOZ-waarden. In paragraaf 3-2 is al uiteengezet dat er voorzichtigheid is geboden bij het gebruik van de cijfers over het aantal sociale koopwoningen, omdat prijsgrenzen tussentijds worden aangepast en beperkt worden onderbouwd en het daarnaast de vraag is in hoeverre sociale koopwoningen daadwerkelijk bereikbaar zijn voor de doelgroep. In de onderzoeken naar Rotterdam en Capelle aan den IJssel werd geconstateerd dat het gebruik van WOZ-waarden nog een ander risico met zich meebrengt waar gemeenten rekening mee moeten houden en voor moeten corrigeren. Gezien de berekeningssystematiek lopen WOZ-waarden namelijk standaard anderhalf jaar achter op de actuele marktwaarde. Bij een sterk aantrekkende woningmarkt, zoals het geval was in de uitvoeringsperiode van de onderzochte woonvisies, levert dit een onderschatting van de woningwaarden van de bestaande voorraad op. Daardoor is er gerede kans dat de cijfers over voorraadverdeling achterhaald zijn op het moment van rapporteren.

In het onderzoek naar het Rotterdamse woonbeleid werd in dit verband dan ook geconcludeerd dat een deel van gerapporteerde sociale koopvoorraad op het moment van rapporteren niet meer voor een sociale koopprijs beschikbaar was en dat er dus sprake was van een overschatting van de sociale voorraad.

87

huizen in de regio

Rekenkamer

Rotterdam

30

targets tellen

3-3-4

bruikbaarheid cijfers sociale woningvoorraad Bovenstaande analyse laat zien dat de cijfers die gemeenten gebruiken om het aanbod van woningen in het sociale segment inzichtelijk te maken een aantal beperkingen hebben wat betreft de kwaliteit en betrouwbaarheid. Deze tekortkomingen hebben gevolgen voor de bruikbaarheid van de cijfers en het is van belang dat gemeenten hier bewust van zijn en rekening mee houden. Op basis van de afzonderlijke rekenkameronderzoeken kan echter geconcludeerd worden dat dit slechts in beperkte mate gebeurt. Gemeenten geven namelijk niet of nauwelijks inzicht in de tekortkomingen van de cijfers wanneer zij hier gebruik van maken of hierover rapporteren in beleidsstukken en monitors. In tabel 3-1 wordt een overzicht gegeven van de beperkingen en bruikbaarheid van de cijfers over het aanbod in het sociale segment.

tabel 3-1: beperkingen data aanbod sociale woningvoorraad type woning

betrouwbaarheid en beperkingen gegevens

sociale corporatiewoningen

• cijfers komen uit verschillende bronnen die kunnen afwijken ten opzichte van elkaar • gemeenten hebben geen totaaloverzicht, maar krijgen deze cijfers per woningcorporatie

bruikbaarheid Redelijk bruikbaar voor monitoring, maar bewustzijn beperkingen noodzakelijk. Niet bruikbaar om te sturen op exacte aantallen.

• de omvang kan veranderen afhankelijk doordat er keuzes gemaakt moeten worden met betrekking tot het wel of niet meetellen van (1) DAEB-woningen boven de liberalisatiegrens en (2) niet-DAEB woningen onder de liberalisatiegrens particuliere sociale huurwoningen

• geen landelijke data beschikbaar over huurprijzen van

Niet bruikbaar voor monitoring.

particuliere huurwoningen • de gebruikte methode is niet betrouwbaar en de leverancier van de data kwalificeert de uitkomsten als niet correct sociale koopwoningen

• beperkte validiteit doordat gemeenten prijsgrenzen aanpassen • de gehanteerde prijsgrenzen worden beperkt onderbouwd

Matig bruikbaar voor monitoring en bewustzijn van beperkingen noodzakelijk.

• de gehanteerde prijsgrenzen zijn relatief hoog en voor een deel van de sociale doelgroep zijn deze woningen waarschijnlijk niet bereikbaar • WOZ-waarden beschrijven de situatie van anderhalf jaar geleden waardoor de cijfers achterhaald kunnen zijn ten tijde van gebruik

in het kort • De meeste gemeenten definiëren de sociale woningvoorraad aan de hand van drie categorieën woningen: sociale corporatiewoningen, particuliere sociale huurwoningen en sociale koopwoningen.

89

huizen in de regio

• De cijfers die gemeenten gebruiken om de sociale woningvoorraad inzichtelijk te maken hebben een aantal tekortkomingen wat betreft de kwaliteit en betrouwbaarheid van de data. Sommige cijfers zijn daarom niet of slechts matig bruikbaar. Gemeenten houden hier onvoldoende rekening mee wanneer zij over deze cijfers rapporteren in beleidsstukken en monitors. • Zie voor een overzicht van de beperkingen en de conclusie over de bruikbaarheid van de data per type woning tabel 3-1.

3-4

overige beperkingen kwaliteit data Naast de beperkingen met betrekking tot het aanbod binnen de sociale woningvoorraad zijn in de onderzoeken nog diverse andere tekortkomingen met betrekking tot het inzichtelijk maken van vraag en aanbod geconstateerd. In deze paragraaf wordt een aantal van deze tekortkomingen beschreven.

3-4-1

Basisregistratie Adressen en Gebouwen Ten eerste is gebleken dat het in kaart brengen van de totale bestaande woningvoorraad in een gemeente niet eenvoudig is. Gemeenten gebruiken het landelijke registratiesysteem Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG) voor de registratie van adressen en gebouwen en zijn verantwoordelijk voor het correcte invoeren van data in het systeem. De informatie uit de BAG wordt door onder andere de gemeente zelf, het CBS en commerciële bureaus gebruikt om de woningvoorraad inzichtelijk te maken. De BAG kent echter een aantal tekortkomingen. Zo wordt in de BAG geen eenduidige definitie van een woning gehanteerd maar een onderscheid gemaakt tussen ‘objecten met woonbestemming’ en ‘zelfstandige woningen’. Afhankelijk van welke definitie wordt gebruikt in onderzoeken of beleidsstukken kan de woningvoorraad hierdoor in omvang verschillen. Voor Rotterdam betekende dit bijvoorbeeld een verschil van ongeveer 10.000 woningen. Ten tweede blijft bij het gebruik van de BAG een deel van de woningvoorraad buiten beeld. De BAG geeft namelijk geen inzicht in verkamerde woningen. Woningen die in meerdere delen worden verhuurd staan hierdoor vaak slechts als één woning geregistreerd. Ook kunnen gegevens uit de BAG niet op orde zijn door vertraging bij de invoer van data, onvolkomenheden of invoerfouten.

Hierdoor kwam het in Rotterdam voor dat cijfers over de omvang van de woningvoorraad met terugwerkende kracht gecorrigeerd werden omdat onder meer BAG-gegevens achterhaald bleken. Voor gemeenten is het dus moeilijk om op basis van de BAG een heel precies beeld te vormen van de bestaande woningvoorraad.

3-4-2

onvolledig inzicht vraag sociale segment In het onderzoek naar het woonbeleid van Rotterdam werd daarnaast een tekortkoming geconstateerd met betrekking tot het inzicht in de vraag naar woningen in het sociale segment in beleidsdocumenten en voortgangsrapportages. In de gemeentelijke berekening van de vraag ontbrak namelijk de woonvraag van studenten

90

huizen in de regio

en institutionele huishoudens. Dit zijn huishoudens die op het meetmoment in een instelling verblijven zoals bijvoorbeeld de daklozenopvang. Een groot deel van de studenten en personen die uit instellingen worden ontslagen zijn aangewezen op het sociale segment. In het onderzoek werd geconcludeerd dat door het niet meerekenen van deze huishoudens de vraag naar sociale woningen te laag werd ingeschat. 3-4-3

afhankelijkheid externe onderzoeksbureaus De afzonderlijke woonvisie-onderzoeken laten zien dat alle gemeenten veel verschillende monitoren en databronnen gebruiken om inzicht te krijgen in de bestaande en nieuw te ontwikkelen woningvoorraad. Hierbij viel op dat externe onderzoeksbureaus gedurende de onderzochte periode een belangrijke rol speelden op het gebied van data en monitoring. Hoewel alle onderzochte gemeenten en ook de SvWrR gebruik maakten van onderzoek door externe bureaus kwam dit in het onderzoek van Rotterdam het meest expliciet naar voren. Het bleek namelijk dat de gemeente Rotterdam bij het opstellen van de woonvisie in 2016 voornamelijk gebruik maakte van studies van hun eigen onderzoeksafdeling OBI. Sinds het verschijnen van het addendum in 2019 gebruikte de gemeente voor het inzichtelijk maken van de woningvoorraad echter vooral modellen en prognoses van een extern onderzoeksbureau. Het is onduidelijk waarom het zwaartepunt verschoof van OBI naar commerciële onderzoeksbureaus. In het rekenkamer-onderzoek werd gewezen op het risico dat overheden lopen als zij hun woningbeleid baseren op berekeningen en prognoses van externe partijen en commerciële onderzoeksbureaus. Zij bieden namelijk slechts beperkte transparantie over de modellen en prognoses, waardoor niet tot in detail bekend is hoe ze berekend zijn.

Als gevolg hiervan kunnen gemeenten de kwaliteit van deze informatie niet altijd goed beoordelen, bijvoorbeeld omdat zij de gegevens niet zelf kunnen narekenen of actualiseren en niet alle in het model gehanteerde aannames kennen.

3-4-4

gevolgen beperkingen data Op basis van paragraaf 3-3 en 3-4 kan geconcludeerd worden dat gemeenten gebruik maken van veel verschillende bronnen om zicht te krijgen op vraag en aanbod en dat de kwaliteit en betrouwbaarheid van veel van de cijfers beperkt zijn. Cijfers over omvang en samenstelling van de woningvoorraad, doelgroepen en de ontwikkeling daarvan zijn deels gebaseerd op schattingen en modelberekeningen. Alle cijfers zij sterk afhankelijk van keuzes die worden gemaakt wat betreft definities, gehanteerde data en gebruikte methoden. In het onderzoek naar het woonbeleid in Rotterdam werd dan ook geconstateerd dat de genoemde data-problemen het zicht op de woningmarkt beperkten en dat dit forse marges in de gerapporteerde cijfers over vraag en aanbod betekende. Meer specifiek werd geconcludeerd dat de onzekerheid over de door de gemeente gehanteerde gegevens ook gold voor de door de gemeente geconstateerde overmaat van woningen in het sociale segment. Dit betekent dat de situatie van een tekort aan woningen in het sociale segment ook binnen de onzekerheidsmarges viel, terwijl het beleid werd gebaseerd op de analyse dat er sprake was van een overschot. Ook in het rapport van Capelle aan den IJssel werd geconcludeerd dat de cijfers die de gemeente hanteerde onvoldoende bruikbaar waren om de sociale woningvoorraad in kaart te brengen.

Deze cijfers werden door de gemeente echter wel gebruikt om te onderbouwen

91

huizen in de regio

dat er in Capelle aan den IJssel het aantal sociale woningen het aantal huishoudens in de sociale doelgroep overstijgt. In het rekenkamer-onderzoek werd ook voor Capelle aan den IJssel geconcludeerd dat het aannemelijk was dat er in de loop van de beleidsperiode, in plaats van een overschot, juist een tekort aan sociale woningen was of was ontstaan. De beleidsmatige en politieke keuzes die op basis van data over vraag en aanbod worden gemaakt zijn verstrekkend en de maatschappelijke consequenties zijn groot. Het is daarom van belang dat gemeenten inzicht hebben in de beperkingen en hier ook melding van maken als zij over cijfers rapporteren. Dit gebeurt echter niet of hooguit in zeer beperkte mate. Zo werd in het rekenkamer-onderzoek naar het woonbeleid in Rotterdam geconcludeerd dat de gemeente doorgaans niet meldt dat gegevens onzeker zijn of dat er een foutmarge van toepassing is en ook voor Capelle aan den IJssel werd geconstateerd dat de gemeente de beperkingen van de data niet heeft benoemd in beleidsstukken of monitors.

in het kort • Met betrekking tot het inzichtelijk maken van vraag en aanbod zijn nog een aantal andere tekortkomingen geconstateerd: - Het is voor gemeenten lastig om op basis van de BAG een eenduidig beeld te vormen van de bestaande woningvoorraad, bijvoorbeeld doordat verkamerde woningen buiten beeld blijven. - De woonvraag van studenten en institutionele huishoudens wordt niet altijd meegerekend bij het bepalen van de vraag in het sociale segment. - Gemeentes maken in toenemende mate gebruik van externe onderzoeksbureaus om vraag en aanbod of prognoses hieromtrent inzichtelijk te maken. Dit brengt risico’s met zich mee, onder meer omdat deze bureaus beperkte transparantie bieden over de data en modellen die zij gebruiken. • De informatie op basis waarvan gemeenten inzicht verkrijgen in vraag en aanbod komen uit diverse bronnen en betrouwbare cijfers over de woningmarkt zijn schaars. Er kan daarom sprake zijn van forse marges op de gehanteerde cijfers over omvang vraag en aanbod. Gemeenten moeten inzicht hebben in dit soort tekortkomingen en melding van maken van foutmarges en onzekerheden. Dat gebeurt nu nog te weinig.

3-5

kwaliteit probleemanalyse en beleidsdoelstellingen Aan het woonbeleid van een gemeente moet een gedegen probleemanalyse ten grondslag liggen waarmee ambities en doelstellingen onderbouwd kunnen worden. Een probleemanalyse biedt inzicht in de huidige vraag en het aanbod op de lokale woningmarkt en de woningbehoeften van doelgroepen. Om een probleemanalyse te kunnen opstellen is het dus van belang om definities te bepalen en zicht te hebben op de beperkingen van data. Uit de voorgaande paragrafen is gebleken dat wat dit betreft diverse tekortkomingen zijn geconstateerd. Als gevolg hiervan kwam in alle afzonderlijke woonvisie-onderzoeken naar voren dat de kwaliteit van de probleemanalyse tekortschoot.

92

huizen in de regio

In de gemeente Albrandswaard ontbrak een degelijke probleemanalyse in zijn geheel. Dit komt ten eerste doordat de doelgroepen uit de woonvisie niet werden gedefinieerd, waardoor het zicht op de omvang en de vraag van de doelgroepen beperkt was. Daarnaast werd het inzicht in het woningaanbod beperkt doordat cijfers over het aanbod in het goedkope koopsegment en het middeldure en dure segment ontbraken. In het rekenkamer-onderzoek werd daarom geconcludeerd dat de woningbehoefte van de doelgroepen beperkt onderbouwd was en dat de gemeente niet voldoende duidelijk heeft gemaakt hoe vraag en aanbod op de lokale woningmarkt bij aanvang van de woonvisie op elkaar aansloten. De doelstellingen van het woonbeleid waren dan ook weinig concreet en onderbouwd. Zo werd in de woonvisie bijvoorbeeld wel een doelstelling geformuleerd voor nieuwbouw met een verdeling in percentages in vier segmenten, maar ontbrak een onderbouwing voor de verdeling van deze segmenten en kon uit de probleemanalyse niet worden afgeleid of deze doelstelling aansloot bij de daadwerkelijke vraag in de gemeente. In Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Lansingerland en Rotterdam werden ook tekortkomingen wat betreft de probleemanalyses geconstateerd.

In Barendrecht speelden definities van vraag en aanbod wel een belangrijke rol in de probleemanalyse van de woonvisie, maar werd toch geconcludeerd dat het gemeentelijke woonbeleid onvoldoende onderbouwd was. Dit kwam ten eerste doordat de gemeente een deel van de woonvraag van lage inkomens onder had gebracht in het middeldure en dure segment (zie paragraaf 3-1). De stelling dat het ‘koopwoningvermogen’ van huishoudens de woonvraag beïnvloedt, werd door de gemeente niet onderbouwd aan de hand van een probleemanalyse. Ten tweede ging de gemeente Barendrecht bij het introduceren van nieuwe definities voor doelgroepen niet na wat dit betekende voor de omvang van de vraag en het aanbod. Hierdoor werden doelstellingen niet aangepast. Onder andere deze bevindingen leidde in het rekenkamer-onderzoek tot de conclusie dat er een risico was dat gedurende de looptijd van de woonvisie voor de verkeerde doelgroepen werd gebouwd. In Lansingerland hadden de tekortkomingen van de probleemanalyse vooral te maken met de informatie op basis waarvan de analyse werd gemaakt. De gemeente liet verschillende prognoses opstellen om inzicht te krijgen in de toekomstige woonbehoefte binnen de gemeente. Dit soort prognoses kunnen behulpzaam zijn maar hebben ook beperkingen doordat het schattingen zijn (zie paragraaf 3-3).

In het rekenkamer-onderzoek werd daarom geconcludeerd dat het opstellen van prognoses niet voldoende is voor een gedegen probleemanalyse. De gemeente had bij het opstellen van de woonvisie namelijk weinig tot geen cijfermatig inzicht in de huidige aansluiting tussen vraag en aanbod. Zo was de lokale vraag naar sociale huurwoningen niet bekend en ook voor andere aandachtsgroepen die in de woonvisie werden onderscheiden, maakte de gemeente geen cijfermatige inschatting van de omvang en het aanbod voor deze groepen. Als gevolg hiervan waren de doelstellingen in de woonvisie, net als in de gemeente Albrandswaard, weinig concreet en onderbouwd. Er werd bijvoorbeeld wel een doelstelling geformuleerd voor het totaal aantal nieuwbouwwoningen, maar kwantitatieve doelstellingen per prijssegment ontbraken. Ook in het rekenkamer-rapport over het woonbeleid van de gemeente Capelle aan den IJssel werd de conclusie getrokken dat de kwaliteit van de probleemanalyse niet voldoende was. Dit was ten eerste zichtbaar voor het sociale

93

huizen in de regio

segment. Uit de probleemanalyse van de gemeente volgde namelijk dat het aantal sociale woningen de vraag van de sociale doelgroep oversteeg. Naast dat de gemeente hiervoor cijfers gebruikte die deels niet of matig bruikbaar waren, werd ook geconstateerd dat de gemeente de cijfermatige vergelijking tussen vraag en aanbod gedurende de looptijd van het onderzoek niet had geactualiseerd. Ondanks deze tekortkomingen werd de probleemanalyse door de gemeente wel gebruikt als onderbouwing van het beleid en werd besloten om in te zetten op een daling van het aantal sociale corporatiewoningen. In het onderzoek werd daarnaast geconcludeerd dat voor andere doelgroepen die de gemeente onderscheidde in beleid, zoals midden- en hoge inkomens, starters en ouderen, weinig tot geen (kwantitatieve) doelstellingen werden opgesteld. Dit kwam onder meer door het ontbreken van definities en een heldere probleemanalyse. Tot slot werd ook in het onderzoek naar de gemeente Rotterdam geconcludeerd dat de probleemanalyse diverse tekortkomingen had door beperkingen van de data. Als bijkomend probleem werd daarnaast geconstateerd dat de gemeente de relatief zachte en beperkte gegevens met brede onzekerheidsmarges waarop de probleemanalyse werd gebaseerd, presenteerde als harde en complete feiten. De omvang van de vraag en het aanbod waren veel minder precies in beeld dan werd voorgesteld.

Op basis van deze probleemanalyse deed de gemeente echter een belangrijke aanname, namelijk dat het goedkope woonaanbod in de gemeente groter was dan de vraag. In het woonbeleid ging de gemeente daarom uit van een overmaat van woningen in het goedkope segment terwijl dit onvoldoende feitelijk kon worden onderbouwd. Dit had diverse beleidsmatige consequenties, waaronder het besluit om een flink deel van de woningen in het sociale segment te slopen.

in het kort • Gemeenten moeten een gedegen probleemanalyse maken die inzicht biedt in de aansluiting tussen vraag en aanbod. Hiermee kunnen gemeenten hun ambities en doelstellingen in hun woonbeleid onderbouwen. • De kwaliteit van de probleemanalyse was niet altijd voldoende waardoor beleidsdoelstellingen beperkt werden onderbouwd, niet werden gekwantificeerd of geconcretiseerd of in zijn geheel ontbraken. • De kwaliteit van de probleemanalyse hangt sterk samen met de kwaliteit van de definities en de data. Een aantal andere tekortkomingen die werden geconstateerd: - Het inzicht in de verhouding tussen vraag en aanbod wordt gedurende de looptijd van beleid niet altijd geactualiseerd. - Gemeenten presenteren onbetrouwbare en onzekere gegevens soms als harde feiten. - Het opstellen van toekomstprognoses over de ontwikkeling van vraag en aanbod is behulpzaam, maar is niet voldoende voor een gedegen probleemanalyse. Ook de huidige vraag en het huidige aanbod moeten hiervoor in beeld gebracht worden.

3-6

monitoring en informatievoorziening gemeenteraad Voor gemeenten is het van belang dat zij periodiek en gedurende de uitvoering van beleid de ontwikkeling van vraag en aanbod en de voortgang van doelstellingen

94

huizen in de regio

monitoren. Dit soort informatie is voor de gemeenteraad nodig om zicht te krijgen op de effectiviteit van het gevoerde beleid en tijdig te kunnen bijsturen indien nodig. Uit de voorgaande paragrafen is gebleken dat een gebrek aan eenduidige definities en beperkingen in de kwaliteit van data invloed hebben op het inzicht dat gemeenten hebben in vraag en aanbod. Deze factoren hebben invloed op de (kwaliteit van) monitoring. Daarnaast blijkt ook dat sommige cijfers door gemeenten niet of slechts beperkt inzichtelijk worden gemaakt. In deze paragraaf worden de belangrijkste bevindingen met betrekking tot de monitoring van vraag en aanbod uiteengezet. 3-6-1

monitoring middeninkomens en hoge inkomens In alle woonvisie-onderzoeken werd geconstateerd dat de gemeente geen of beperkt zicht had op de vraag en het aanbod van woningen voor midden- en hoge inkomens. In de gemeente Albrandswaard kwam dit, omdat deze doelgroepen niet werden gedefinieerd en dus ook niet gemonitord. In Barendrecht was het zicht beperkt omdat de definities in de loop van de tijd wijzigden en de gemeente niet naging wat dit betekende voor de omvang van de doelgroep. In andere gemeenten was het zicht op de vraag in het midden- en hoge segment beperkt, omdat het aantal huishoudens niet periodiek werd gemonitord. Zo werd in Capelle aan den IJssel de omvang van deze groepen wel twee keer inzichtelijk gemaakt op basis van onderzoek door een extern bureau, maar gaf dit slechts beperkt inzicht in de ontwikkeling binnen deze doelgroep. Ook in het woonvisie-onderzoek van de gemeente Rotterdam werd geconcludeerd dat de gemeente de vraag naar middenhuur beperkt monitorde. Dit had enerzijds te maken met het feit dat middeninkomens pas in de loop van de uitvoeringsperiode een aandachtsgroep werden, maar ook daarna had de gemeente weinig zicht op de omvang van de vraag en het aanbod in dit segment.

3-6-2

monitoring nieuwbouw Voor gemeenten is het van belang om structureel inzicht te hebben in het aantal opgeleverde en geplande nieuwbouwwoningen. De afzonderlijke woonvisieonderzoeken laten zien dat alle gemeenten het aantal opgeleverde nieuwbouwwoningen monitorden. Echter werd in alle onderzoeken geconcludeerd dat het zicht van de gemeente wat betreft nieuwbouwwoningen toch te beperkt was. Dit komt ten eerste doordat de meeste gemeenten niet registreerden wat de prijs van de opgeleverde en geplande nieuwbouwwoningen was. Dit belemmert het inzicht van gemeenten in de voortgang van doelstellingen waarin prijssegmenten een belangrijke rol hebben. Sommige gemeenten hielden wel bij in welke prijscategorieën nieuwbouwwoningen vielen, maar doordat prijsgrenzen door de tijd heen wijzigden was het zicht alsnog beperkt en kon niet inzichtelijk worden gemaakt hoeveel woningen in een bepaald segment werden opgeleverd. In het onderzoek naar het woonbeleid van Capelle aan den IJssel werd bijvoorbeeld geconcludeerd dat de gemeente niet voldoende inzicht heeft geboden in het aantal nieuwbouwwoningen dat per prijssegment werd opgeleverd en dat eveneens niet duidelijk was hoeveel woningen er per prijssegment in de toekomst zouden worden opgeleverd.

Dit inzicht werd ook nog beperkt doordat de prijsklassen die in de nieuwbouwmonitors werden gehanteerd steeds aan verandering onderhevig waren en niet aansloten op de definities voor vraag en aanbod uit de woonvisie.

95

huizen in de regio

Een tweede bevinding met betrekking tot het inzicht in het aantal opgeleverde nieuwbouwwoningen is dat een aantal gemeenten de cijfers uitsluitend rapporteren op projectniveau. Hierdoor ontbrak in deze gemeenten een totaaloverzicht van de gerealiseerde en toekomstige nieuwbouwwoningen per prijssegment per jaar. 3-6-3

monitoring beleidsdoelstellingen Zoals beschreven in paragraaf 3-5 blijkt uit de afzonderlijke woonvisie-rapporten dat gemeenten hun beleidsdoelstellingen niet altijd kwantificeren of concretiseren. Dit beperkt het inzicht in de voortgang van beleid en maakt bijsturing lastig. De onderzoeken laten echter ook zien dat gemeenten de voortgang van de doelstellingen die zij wel kwantificeren niet altijd monitoren. Dit is ten eerste een logisch gevolg van het beperkte zicht op vraag en aanbod. Daarnaast blijkt dat in een aantal gemeenten de cijfers die nodig zijn om de voortgang op de doelstellingen te monitoren niet worden meegenomen in bijvoorbeeld voortgangsrapportages. Zo werd in het onderzoek naar het woonbeleid van Rotterdam geconstateerd dat de woonvisiedoelstellingen over de ontwikkeling van de Rotterdamse woningvoorraad onvoldoende werd gemonitord. In de voortgangsrapportages werden bijvoorbeeld geen cijfers over liberalisatie, opwaardering en waardeontwikkeling vermeld, terwijl hier wel doelstellingen over waren geformuleerd. Dit leidde tot de conclusie dat de doelstellingen die de gemeente stelde, niet konden fungeren als meetlat voor de maatschappelijke prestaties.

3-6-4

informatievoorziening gemeenteraad Adequaat inzicht in vraag en aanbod is niet alleen relevant voor een goede probleemanalyse en monitoring van beleid, maar stelt de gemeenteraad ook in staat om tot een onafhankelijk oordeel te komen en haar kaderstellende en controlerende rol te vervullen. Gemeenteraden moeten daarom periodiek geïnformeerd worden, zodat zij het uitgewerkte en uitgevoerde woonbeleid kunnen toetsen, controleren en indien nodig tijdig kunnen (bij)sturen. Uit de afzonderlijke woonvisie-onderzoeken blijkt echter dat de informatiepositie van de gemeenteraden omtrent het woonbeleid niet altijd toereikend was. In een aantal gemeenten kwam dit met name omdat de informatie die de gemeenteraad ontving niet volledig was. Zo werden de gemeenteraden van Albrandswaard en Barendrecht wel op de hoogte gehouden van het woonbeleid via raadsbrieven en de reguliere planning-en-controlcyclus, zoals jaarstukken en begrotingen, maar ontvingen zij geen periodieke voortgangsrapportages over het woonbeleid met daarin informatie over de vraag, het aanbod en de nieuwbouwproductie. Hierdoor hadden de gemeenteraden bijvoorbeeld wel inzicht in de segmentering van nieuwbouw op projectniveau, maar ontbrak een totaaloverzicht van de samenstelling van de planvoorraad of nieuwbouwproductie en de voortgang op de beleidsdoelstellingen.

In Lansingerland werd de gemeenteraad wel periodiek geïnformeerd over de uitvoeringsmaatregelen uit de woonvisie via voortgangsrapportages. Echter werd ook voor Lansingerland geconcludeerd dat de informatie die aan de raad werd verschaft niet voldoende was. Zo werd bijvoorbeeld niet gerapporteerd over de omvang van de sociale doelgroep en ontbrak informatie over de totale nieuwbouwproductie in het sociale segment en het zogeheten ‘niet-sociale starterssegment’.

96

huizen in de regio

Om te beoordelen of de informatiepositie van de gemeenteraad toereikend is, moet ook worden gekeken naar de kwaliteit van de beleidsstukken en voortgangsrapportages. De woningmarkt is complex en veranderlijk en gaat gepaard met veel jargon. Daarnaast vraagt woonbeleid om een lange-termijn perspectief, maar is er sprake van onzekerheid omdat landelijke regelgeving en economische en demografische ontwikkelingen beperkt te voorzien zijn. Om deze redenen is het des te meer van belang dat de informatie die aan gemeenteraden wordt gepresenteerd, toegankelijk en overzichtelijk is en dat hen duidelijk wordt gemaakt wat de hardheid en beperkingen zijn van de gepresenteerde informatie. In het onderzoek naar het woonbeleid van Rotterdam werd echter geconcludeerd dat de informatievoorziening aan de gemeenteraad wat dit betreft tekort is geschoten. Zo bleek dat de gemeenteraad onvoldoende inzicht kreeg in de methodologische tekortkomingen van de data en werd het inzicht in de woningmarkt bemoeilijkt door wijzigingen in definities van vraag en aanbod. Tot slot werd in het rapport van Capelle aan den IJssel ook geconcludeerd dat de informatiepositie van de gemeenteraad om verschillende redenen niet toereikend was.

Zo kon de gemeenteraad de voortgang op de beleidsdoelstellingen niet monitoren doordat definities niet consistent waren en kreeg de raad te weinig informatie over de beperkingen en bruikbaarheid van de cijfers over de sociale woningvoorraad. Als laatste werd geconstateerd dat het zicht van de gemeenteraad op het aantal opgeleverde en nog te realiseren aantal nieuwbouwwoningen per prijssegment onvoldoende was. Hierdoor werd de raad onvoldoende in staat gesteld om het beleid tijdig bij te sturen.

in het kort • De kwaliteit van de monitoring van vraag en aanbod is niet altijd voldoende door een gebrek aan eenduidige en consistente definities en beperkingen in de kwaliteit van data. • Gemeenten hebben doorgaans geen of slechts beperkt zicht op de vraag en het aanbod van woningen voor midden- en hoge inkomens. Dit komt doordat gemeenten deze doelgroepen niet periodiek monitoren. • Gemeenten hebben slechts beperkt zicht op het aantal gerealiseerde en geplande nieuwbouwwoningen per prijssegment. Dit komt onder meer doordat: - Gemeenten niet altijd registreren wat de prijs van opgeleverde en geplande woningen is. - Prijsklassen aan verandering onderhevig zijn en niet altijd aansluiten op definities van het woonbeleid. - De cijfers alleen op projectniveau inzichtelijk worden gemaakt waardoor een totaaloverzicht ontbreekt. • De informatiepositie van de gemeenteraden omtrent het woonbeleid is niet altijd toereikend. De gemeenteraden worden hierdoor niet optimaal in staat gesteld om het woonbeleid te toetsen, controleren en bij te sturen. Een aantal tekortkomingen wat betreft de informatievoorziening aan de raad: - Informatie is niet volledig, met name wat betreft de nieuwbouwproductie- en planning. - Informatie niet altijd overzichtelijk en vergelijkbaar door veranderingen in definities.