[23bb005289] Burgerbrief over regelgeving verkiezingsborden

Aan: Gemeenteraad Rotterdam Postbus 70012 3000 KP Rotterdam

Rotterdam, 22 augustus 2023 Geachte commissieleden BOFV, Op agenda staat het bespreekpunt ‘Zwerfafval na verkiezingen.’ In deze aanvullende brief staan wij stil bij de technische kant en willen wij opties bespreken om de huidige situatie formeel te wijzigen. Maar allereerst bespreken wij de relevante bestaande regelgeving.

1. Relevante bestaande regelgeving Dat politieke partijen in Rotterdam verkiezingsborden mogen ophangen in de openbare ruimte, staat beschreven in artikel 5 'Beleidsregels reclame maken politieke partijen tijdens verkiezingstijd 2018'.

De Algemeen Plaatselijke Verordening is eveneens relevant. Daarin wordt onderscheid gemaakt tussen handelsreclame en reclame voor ideële doeleinden. Het uitgangspunt is dat het aanbrengen van onder meer sandwichborden op aangewezen wegen en weggedeelten niet is toegestaan. Hierop worden uitzonderingen gemaakt, zoals plaatsen van reclamezuilen door een commerciële partij als Centercom.

(…)

In de toelichting bij APV artikel 2:6 wordt het onderscheid tussen handelsreclame en niet commerciële uitingen nader besproken.

In artikel 19 van het ‘Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten’ staat onder lid 3 beschreven dat aan de vrijheid om denkbeelden door te geven met behulp van een medium naar keuze, beperkingen kunnen worden gesteld.

Het ‘Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens’ beschrijft in artikel 10 tweede lid eveneens dat het recht op vrije meningsuiting plichten en verantwoordelijkheden met zich meebrengt en kan worden onderworpen aan voorwaarden en beperkingen.

Tenslotte is artikel 7 van de Grondwet relevant ten aanzien van vrijheid om gedachten en gevoelens te verspreiden, anders dan handelsreclame.

De APV geeft in artikel 2:10 concreet invulling aan lokale beperkingen ten aanzien van het openbaar maken van gedachten of gevoelens op de openbare weg.

(...) (…)

In de toelichting op APV artikel 2:10 worden nadrukkelijk ook billboards genoemd. Artikel 2:10 Plaatsen van voorwerpen op of aan de weg in strijd met de publieke functie van de weg

Artikel 2:10 geeft de burgemeester of het college de mogelijkheid greep te houden op situaties welke hinder of gevaar op kunnen leveren dan wel ontsierend kunnen zijn. Voor de toepassing van dit artikel moet bijvoorbeeld worden gedacht aan het plaatsen op de openbare weg van zuilen, containers, terrasmeubilair, billboards, reclame-uitingen, e.d., maar ook aan materialen, machines en afzettingen ten behoeve van bouw-, verbouw-, onderhouds-, reinigings- en herstelwerkzaamheden op de weg of op, aan of in gebouwen. Het verbod van artikel 2:10 is niet van toepassing op voorwerpen waarop gedachten of gevoelens worden geopenbaard. Een vergunningsstelsel voor zulke uitingen zou in strijd zijn met artikel 7 van de Grondwet vrijheid van meningsuiting). Hierbij kan gedacht worden aan voorwerpen die lijntijdens demonstraties worden

gebruikt. Van belang is dat er dan daadwerkelijk gedemonstreerd wordt. Het is op grond van artikel 2:1 wel verboden om uitingen te doen als daardoor het verkeer wordt gehinderd of in gevaar gebracht.

Voorts is het APV-artikel 2:42 relevant, waarin staat dat het zonder toestemming niet is toegestaan om een aanplakbiljet of enige afbeelding aan te brengen.

In de toelichting (zie hieronder) staat nadrukkelijk dat de vrijheid van meningsuiting kan worden gewaarborgd door te zorgen voor voldoende vrije plakmogelijkheden in de gemeente. En artikel 2:42 lid 4 regelt dat het college aanplakborden kan aanwijzen.

De vreemde situatie doet zich voor dat politieke partijen in Rotterdam vrijelijk sandwichborden mogen ophangen in de stad, zolang zij voldoen aan de gestelde criteria in artikel 5 'Beleidsregels reclame maken politieke partijen tijdens verkiezingstijd 2018'. Ten aanzien van derden geldt dat zij formeel toestemming moeten vragen om gevoel of gedachten te mogen uiten in de openbare ruimte en/of zich moeten beperken tot vrije aangewezen plakmogelijkheden binnen de gemeente. Indien een niet commerciële partij een aanvraag doet voor het plaatsen van een bord in de openbare ruimte aan een lantaarnpaal, geldt het hoofdstuk reclame uit de Koepelnota Welstand (blz. 20). Daarin staat nadrukkelijk dat borden aan palen uitsluitend zijn toegestaan op basis van een reclamecontract met de gemeente. Ook staat nadrukkelijk benoemd dat het niet gaat om handelsreclame (en derhalve wel om ideële uitingen of commerciële uitingen voor bijvoorbeeld evenementen).

Een reclamevergunning bestaat in Rotterdam niet en een bouwvergunning, omgevingsvergunning of vergunning Algemeen Plaatselijke Verordening is niet van toepassing op een bord aan een paal. Voor het plaatsen van een bord is wel precariobelasting verschuldigd. In Rotterdam geldt in 2023 een reclamebelasting van 32 euro per vierkante meter voor uitingen die niet gebonden zijn aan een vestiging als je meer ophangt dan 50 vierkante meter. Alle vierkante meters daaronder kosten slechts 4,87 euro per vierkante meter. Deze bedragen zijn per jaar. In geval van dubbele borden aan een paal tellen beide zijden mee voor het totale oppervlak. Indien een niet commerciële partij een bord wil plaatsen op een lantaarnpaal en daartoe een contract wil afsluiten met de gemeente, blijkt dat echter niet mogelijk. Geïnteresseerden worden doorverwezen naar de commerciële partij Centercom, die permante reclameborden heeft geplaatst in Rotterdam en deze verhuurt aan adverteerders. Dit bedrijf heeft de precariobelasting voldaan, waardoor een all-in tarief resteert voor het laten ophangen van een poster op een bestaande reclamelocatie, eventueel aan een lantaarnpaal. Het non-profit-tarief is 510 euro per week voor 10 borden. Voor handelsreclame liggen de tarieven anders en geldt de beperking dat niet mag worden geadverteerd op een lichtmast.

Ondanks bovenstaande zijn er uitzonderingen op het moeten afsluiten van een contract waarbij precario moet worden afgedragen. Die staan beschreven in de Verordening precario- en reclamebelasting 2023 onder artikel 9.

In het voorkomende geval dat volgens de Verordening precario- en reclamebelasting 2023 geen precario betaald hoeft te worden, maar volgens de Koepelnota desondanks wel een contract met de gemeente verplicht is gesteld, krijgt een ideële adverteerder nul op het rekest bij de gemeente Rotterdam. In dat geval betekent dit illegaal plaatsen van borden, geen borden plaatsen of alsnog kiezen voor een commerciële verhuurder van reclameruimte. Hierin schuilt rechtsongelijkheid met politieke partijen, die zonder noemenswaardige beperkingen vrijelijk borden mogen plaatsen. 2. Opties tot aanpassen regelgeving Wij doorlopen hieronder mogelijkheden om de bestaande praktijk van het nagenoeg onbeperkt mogen plaatsen van kunststof borden in de buitenruimte door politieke partijen te kunnen aanpassen. Optie 1: Schrappen artikel 5 over sandwichborden Het is mogelijk om alleen artikel 5 van 'Beleidsregels reclame maken politieke partijen tijdens verkiezingstijd 2018' te laten vervallen. De APV kan in dat geval ongewijzigd blijven. In APV artikel 2:42 staat al dat het college aanplakborden kan aanwijzen voor het aanbrengen van meningsuitingen en bekendmakingen, dus de vertrouwde plakborden kunnen opnieuw geïntroduceerd worden. Ook wordt in de APV al onderscheid gemaakt tussen handelsreclame en reclame voor ideële doeleinden.

In de APV is het belang van artikel 7 van de grondwet (vrijheid om gedachten of gevoelens te openbaren zonder voorafgaand verlof) al ingebakken. Uitingen van politieke partijen vallen daaronder (want: geen handelsreclame). Dat zorgt voor relatief grote vrijheid. Concreet betekent dit dat partijen nog steeds borden kunnen plaatsen, zolang zij voldoen aan het hoofdstuk over reclame in de Koepelnota Welzijn. In de APV wordt in de toelichting op pagina 209 keurig verwezen naar deze nota. Dit betekent concreet dat politieke partijen een contract zullen moeten sluiten voor het plaatsen van borden aan lantaarnpalen. Deze contracten zullen gefaciliteerd moeten worden (nu is dat niet het geval). Op grond van de uitzonderingen in de ‘Verordening precario- en reclamebelasting’ kun je beredeneren dat verkiezingen vallen onder evenementen door de gemeente georganiseerd (artikel 9, lid 1d). In het artikel staat wel dat uitdrukkelijke toestemming moet zijn gegeven door de gemeente voor de openbare aankondigingen (waaronder je een verkiezingsposter kan beschouwen). Indien toestemming is verleend, kunnen dan alsnog gratis sandwichborden worden geplaatst.

Indien de gemeenteraad besluit om deze toestemming niet te verlenen, geldt zo mogelijk nog steeds dat geen precariobelasting hoeft te worden betaald, omdat het bij politieke campagnes gaat om ‘uitingen die het algemeen belang dienen’ (artikel 19, lid 1b) en kunnen politieke partijen ‘onder contract’ alsnog vrijelijk borden ophangen. De vraag is dus of het schrappen van artikel 5 leidt tot een andere mores. Zwerfie Rotterdam denkt dat deze optie geen goed idee is, omdat met artikel 5 óók de voorwaarden verdwijnen waaronder politieke partijen borden mogen plaatsen. Denk aan het maximaal aantal borden per paal, het verbod op borden aan bomen en de plicht tot verwijderen van de borden tot twee weken na de verkiezingen. Bovendien moet maatwerk worden geleverd met een contract per politieke partij. Dit leidt tot extra handelingen, maar naar alle waarschijnlijkheid niet tot een gelijk speelveld voor alle politieke partijen en niet tot de gewenste stop van het bordenwoud. Optie 2: Aanvullende voorwaarden stellen Een andere mogelijkheid is om aanvullende voorwaarden toe te voegen aan artikel 5 van 'Beleidsregels reclame maken politieke partijen tijdens verkiezingstijd 2018'. Bijvoorbeeld door een beperkt aantal straten aan te wijzen waar borden mogen worden geplaatst.

Denk aan locaties waar minder risico bestaat op wegwaaien van (flarden van) kunststof borden in het oppervlaktewater of in de stadsnatuur. Nadeel is dat het kiezen van locaties arbitrair is als het gaat om bereik van het juiste kiezerspotentieel per politieke partij, waardoor mogelijk een ongelijk speelveld ontstaat tussen partijen. Ook blijft het risico bestaan dat flarden kunststof bijvoorbeeld via de riolering en via overstorten in het oppervlaktewater terechtkomen en is het vaststellen van locaties en het handhaven daarop een omvangrijke klus. Het nadeel van gebruik van kunststof blijft eveneens gelden, terwijl het beperken van plastic gebruik absoluut nodig is. Zoals beschreven in onze eerste brief aan uw raad over dit onderwerp, belandt een

flink deel van het ingezamelde kunststof linksom of rechtsom en vroeg of laat alsnog in ons ecosysteem. Deze tweede optie doet simpelweg onvoldoende recht aan de wens tot afvalreductie. Optie 3. Prijsprikkel Een derde optie is om reclames van politieke partijen gelijk te stellen aan andere uitingen in de buitenruimte, waarvoor nu al reclamebelasting moet worden afgedragen. Er ontstaat dan juridisch wel een ingewikkelde situaties, omdat artikel 5 dan in strijd is met artikel 9 (vrijstellingen) in de ‘Verordening precario -en reclamebelasting 2023’. Dit kan worden opgelost door ook dat artikel aan te passen en daar toe te voegen dat de vrijstelling van belasting niet geldt voor uitingen in het kader van verkiezingen. Borden plaatsen blijft dan mogelijk, maar door de prijsprikkel zullen politieke partijen zich wellicht geremd voelen in het aantal te plaatsen borden. Campagneteams kunnen de spaarzamer borden in dat geval beter monitoren op schade of verlies en weggewaaide exemplaren opruimen. De eerste 50 vierkante meter blijven relatief goedkoop te plaatsen door het tarief (op jaarbasis) van 4,87 euro per vierkante meter.

Naast het nadeel dat politieke partijen met diepe zakken in het voordeel zijn bij deze aanpassing, is deze optie mogelijk juridisch niet houdbaar doordat de vrijheid van meningsuiting als grondrecht niet gelijkelijk geldt voor zowel politieke partijen als voor derden voor wat betreft voorwaarden, beperkingen en sancties (EVRM, artikel 10) en de ongelijkheid door deze aanpassing wordt geformaliseerd. Ook is een aanpassing van de APV nodig. Groot nadeel is daarnaast dat de gemeente in haar rol als uitvoerder een systeem moet optuigen om tijdelijke reclameborden te kunnen belasten en objectief te kunnen vaststellen/controleren om hoeveel vierkante meter het gaat. Daarnaast moet een nieuw tarief worden geïntroduceerd (en vastgelegd) voor periodes korter dan een jaar. Indien dit bedrag een afgeleide zal zijn van het bestaande jaartarief, is het effect op vermindering van de bordenzee naar verwachting nihil, omdat het zal leiden tot een zeer geringe kostenstijging voor het plaatsen van een sandwichbord. Het vaststellen van een verhoogd tarief voor politieke partijen leidt bovendien tot rechtsongelijkheid met commerciële reclamebedrijven en is gezien het grondwettelijk recht om gedachten en gevoelens te uiten geen logische keuze. Optie 4. Normalisering situatie De meest eenvoudige optie is om het plaatsen van borden aan lantaarnpalen uit de lokale regelgeving te halen.

Dit sluit aan bij de praktijk in nagenoeg alle andere gemeenten. Het is niet in strijd met de grondwettelijke bepalingen en verdragen, omdat al is geregeld dat het college plekken aanwijst voor vrije plakmogelijkheden en is vastgesteld dat dit volstaat (zie toelichting op APV artikel 2:42). Eveneens is in de APV al opgenomen dat het college plakborden kan plaatsen in de buitenruimte, zodat politieke partijen in de openbare ruimte kunnen communiceren dat de verkiezingen eraan komen en zij zichzelf kunnen profileren op een voor alle partijen gelijk aantal locaties. Dit zorgt voor een eerlijk en gelijk speelveld tussen partijen. Op korte termijn kan worden volstaan met schrappen van artikel 5 uit de 'Beleidsregels reclame maken politieke partijen tijdens verkiezingstijd 2018' én het schrappen van de pagina over driehoeksborden en tweevlaksborden in de Koepelnota Welzijn. De Verordening precario- en reclamebelasting 2023 kan ongewijzigd blijven, omdat de ontheffing van belastingen daar niet is gerelateerd aan een specifieke drager, zoals een sandwichbord. De 'tweezijdige borden-opmerking' in de toelichting op artikel 4 van de Verordening precario -en reclamebelasting kan eveneens blijven staan (omdat dit óók de commerciële borden van Centercom aangaat). Om één en ander goed te regelen kan het verbod op sandwichborden in de buitenruimte het beste worden opgenomen in de APV.

Het gaat om de volgende artikelen (en als afgeleide daarvan aanpassing van de bijbehorende toelichtingen), waarbij de aanpassing is onderstreept.

Wijzigingsvoorstel artikel 2:6, lid 1. Het is verboden gedrukte of geschreven stukken of afbeeldingen aan te bieden, aan te bevelen of bekend te maken, leden of donateurs te werven, producten of monsters uit te delen, personen staande te houden ten behoeve van het uitvoeren van een enquête of een onderzoek met het kennelijke doel handelsreclame of andersoortige reclame te maken op of aan door het college aangewezen wegen of weggedeelten daarvan.

Wijzigingsvoorstel artikel 2:10, lid 5. Het verbod geldt tevens niet voor voorwerpen door middel waarvan gedachten of gevoelens worden geopenbaard als bedoeld in artikel 7, eerste lid van de Grondwet, tenzij deze door hun omvang, vorm, constructie of bevestiging schade toebrengen aan de weg, gevaar kunnen veroorzaken voor de bruikbaarheid of het doelmatig of veilig gebruik daarvan of een belemmering kunnen vormen voor het doelmatig beheer of onderhoud van de weg en de gedachten en gevoelens worden geopenbaard op door het college daartoe aangewezen plekken.

Het voordeel van deze wijziging is tevens dat de nu bevoorrechte positie van politieke partijen ongedaan wordt gemaakt. De situatie voor het communiceren van gedachten en gevoelens vanuit grondwettelijk recht blijft voor derden identiek aan de huidige situatie. Nu al kunnen ideële adverteerders zich immers uitsluitend vervoegen bij een commerciële partij als Centercom en die optie is er straks óók voor politieke partijen na bovengenoemde wijziging. Dit betekent dat deze optie leidt tot rechtsgelijkheid met identieke condities voor politieke partijen als voor derden. Het leidt tevens tot de meest duurzame oplossing met een gelijk speelveld voor alle politieke partijen. Het normaliseren van de situatie (optie 4) heeft daarom onze voorkeur. 3. Tot slot Zwerfie Rotterdam heeft met dit document de mogelijkheden voor stopzetten van de jonge gewoonte om Rotterdam te overspoelen met kunststof verkiezingsborden inzichtelijk willen maken. Wij adviseren om bovenstaande ambtelijk te laten toetsen. Onze sterke voorkeur gaat uit naar de vierde optie: normaliseren van de situatie. Een keuze voor deze optie sluit aan bij het eerder door uw raad vastgestelde beleid in de Strategienota Marien Zwerfafval, Samen SchoonR en de Grondstoffennota met de heldere doelstelling om in 2050 een volledig circulaire stad te zijn zonder zwerfafval.

Wij beseffen dat dit een taai en vooral ook gevoelig onderwerp is. Als duurzaamheid en het bereiken van een schone stad aanpassing vraagt bij uzelf als politieke kiesvereniging, ligt dat logischerwijs complexer dan wanneer beleidsmaatregelen anderen aangaan. Zwerfie Rotterdam heeft begrip voor de worsteling die met dit onderwerp gepaard kan gaan. In het debat is naar wij hopen ruimte om dit met elkaar te delen.

Ingrid Duindam Voorzitter Zwerfie Rotterdam