[23bb002614] Bijlage behorende bij 23bb002613 over Rapport Gelijke Kansen op toegang tot onderwijs

Gebeurt dagelijks

Gelijke kansen op toegang tot onderwijs Onderzoek naar de toelating op basisscholen in Rotterdam

Guido Walraven Marlijn Dingshoff Lotte Korsten Paco Lucassen Jeroen Peters

Gelijke kansen op toegang tot onderwijs Onderzoek naar de toelating op basisscholen in Rotterdam

Guido Walraven, Marlijn Dingshoff, Lotte Korsten, Paco Lucassen, Jeroen Peters Landelijk Kenniscentrum Gemengde Scholen

© januari 2023

in samenwerking met

Inhoudsopgave SAMENVATTING ............................................................................................................................................... 4 INLEIDING ........................................................................................................................................................ 9 1

INTRODUCTIE VAN HET ONDERZOEK.................................................................................................................... 9 Aanleiding en opdracht .................................................................................................................................. 9 Vraagstelling van het onderzoek .................................................................................................................. 10 Opzet ............................................................................................................................................................ 12 Analysekader ................................................................................................................................................ 12 Verantwoording uitvoering onderzoek ......................................................................................................... 15

DEEL 1 BEVINDINGEN ..................................................................................................................................... 18 2

DOCUMENTANALYSE ..................................................................................................................................... 18 2.1 Websites van alle basisscholen in Rotterdam......................................................................................... 18 2.2 Beleidsdocumenten (geselecteerde) schoolbesturen.............................................................................. 22 3 INTERVIEWS MET SCHOOLDIRECTEUREN ............................................................................................................ 25 3.1 Aanmelden voor groep 1 ........................................................................................................................ 26 3.2 Aanmelden van zij-instromers ................................................................................................................ 29 3.3 Overige vragen rond aanmelden ............................................................................................................ 31 4 INTERVIEWS MET OUDERS .............................................................................................................................. 35 4.1 Aanmelden voor groep 1 ........................................................................................................................

35 4.2 Aanmelden van zij-instromers ................................................................................................................ 38 4.3 Overige vragen rond aanmelden ............................................................................................................ 39 DEEL 2 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ....................................................................................................... 43 5

CONCLUSIES ................................................................................................................................................ 43 5.1 Het onderzoek......................................................................................................................................... 43 5.2 Conclusies over het beleid ...................................................................................................................... 44 5.3 Conclusies over de praktijk ..................................................................................................................... 48 5.4 Samenvattende conclusie en discussie ................................................................................................... 54 6 AANBEVELING.............................................................................................................................................. 57 LITERATUUR ................................................................................................................................................... 62 BIJLAGEN ........................................................................................................................................................ 63 Bijlage A. Wet op het primair onderwijs - Artikel 40. Toelating en verwijdering van leerlingen ................. 63 Bijlage B.

Vragenlijsten ................................................................................................................................ 67 Bijlage C. Geïnterviewde directeuren en ouders .......................................................................................... 72 Bijlage D. Achtergrondgesprekken .............................................................................................................. 73 Bijlage E. Klankbordgroep ........................................................................................................................... 74 DANKWOORD ................................................................................................................................................ 75 OVER DE AUTEURS ......................................................................................................................................... 76

Samenvatting In Rotterdam staat het streven naar gelijke onderwijskansen voor alle kinderen hoog op de agenda. De kansenongelijkheid in het onderwijs groeit en daar wil de gemeente iets tegen doen, samen met onderwijsinstellingen en ouders. De aanpak richt zich onder meer op kwaliteit en toegankelijkheid van onderwijs. De gemeente wil in het onderwijs kansengelijkheid bevorderen en segregatie verminderen. Daarom verdient het nader onderzoek hoe aanmelden en inschrijven op basisscholen verloopt, aldus de gemeente. De wethouder van onderwijs gaf in 2020 (in antwoord op vragen uit de Raad) aan dat het college al langer de wens had ‘om een verkenning te starten naar segregatie in het onderwijs in Rotterdam. In die verkenning wordt ook aandacht besteed aan de aanmeldprocedures voor het po en vo evenals de transparantie die scholen hanteren op de website over hun aanmeldprocedure. (…). Of scholen in Rotterdam werken met voorinschrijvingen, is een vraag die in de verkenning aan de orde zal komen.’ In 2022 kreeg het Kenniscentrum Gemengde Scholen de opdracht van de gemeente voor een onderzoek naar bovengenoemde vragen over de toegang tot basisscholen in Rotterdam. Dit onderzoek is kwalitatief van aard en gericht op zowel het beleid als de praktijk van het proces van aanmelden, toelaten, inschrijven en plaatsen van leerlingen.

Het doel is om te achterhalen of alle ouders in de praktijk dezelfde kansen hebben om hun kind op de school van hun voorkeur geplaatst te krijgen. Zo’n gelijk speelveld draagt bij aan de kansengelijkheid voor alle kinderen en kan, in combinatie met specifieke voorrangsregels, ook de segregatie verminderen.

Hoofdvraag en samenvattend antwoord De hoofdvraag van dit onderzoek luidt: Hoe zien het beleid en de praktijk van aanmelden en inschrijven eruit bij basisscholen in Rotterdam en is er daarbij sprake van een gelijk speelveld voor ouders bij de wettelijke inschrijving van hun kind op 3-jarige leeftijd en bij zij-instroom? Het antwoord op de hoofdvraag kan na het onderzoek als volgt worden samengevat: De deelconclusies bij het formele beleid van alle scholen en bij de praktijk zoals directeuren en ouders op de geselecteerde scholen die benoemen en ervaren, wijzen in dit onderzoek allemaal dezelfde kant op: er is in het Rotterdamse basisonderwijs onvoldoende of geen sprake van een gelijk speelveld voor ouders die een basisschool kiezen. Waar het gaat om het formele beleid, zoals dat blijkt uit de websites van de scholen, is er geen sprake van een 4

gelijk speelveld. Waar het gaat om de praktijk op scholen, zoals die blijkt interviews met directeuren en ouders op de (19) geselecteerde scholen, is er onvoldoende sprake van een gelijk speelveld.

Onderbouwing van het samenvattende antwoord Om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden, is dit onderzoek opgesplitst in twee delen: een deel met documentanalyse en een deel met interviews. Het formele beleid van alle Rotterdamse basisscholen inzake aanmelden, toelaten, inschrijven en plaatsen (hierna kortweg aanmeldbeleid) is in kaart gebracht door middel van documentanalyse. Daarbij zijn onder meer de websites van alle 167 basisscholen geanalyseerd (aan de hand van zeven aandachtspunten voor een gelijk speelveld). De praktijk van het aanmeldproces is onderzocht aan de hand van interviews met schooldirecteuren en ouders van negentien geselecteerde scholen in zes wijken. Daarvoor zijn wijken gekozen waarin het verschil tussen de wijkpopulatie en de schoolpopulatie (in termen van de achterstandsscores van scholen) het grootst is. Ook het beleid van de besturen van de negentien geselecteerde scholen is onderzocht. Alle bevindingen zijn beoordeeld aan de hand van een analysekader met drie kritische punten: (1) de wettelijke aanmeldleeftijd van drie jaar, (2) geen eerdere vooraanmelding die tot plaatsing leidt en (3) heldere voorrangsregels.

Beleid Uit de analyse van de websites van alle basisscholen in Rotterdam blijkt, dat 15,6% van de 167 websites complete informatie bevat over het proces van aanmelden (26 websites); 49,7% biedt enige informatie (83 sites) en 34,7% biedt geen informatie (58 sites). Voor een gelijk speelveld is goed vindbare, heldere en volledige informatie over het aanmeldproces op de websites van alle basisscholen nodig. Dat de informatie over het aanmeldproces op de websites vaak onvolledig of onjuist is, draagt bij aan het vormen van een ongelijk speelveld. Dat de informatie ook qua taal en vindbaarheid vaak minder toegankelijk blijkt te zijn, draagt nog verder bij aan kansenongelijkheid: hogeropgeleide ouders hebben daar minder last van dan lageropgeleide ouders, want opleidingsniveau hangt ook samen met de mate van digitale geletterdheid. De negentien geselecteerde scholen vallen onder vijf schoolbesturen. Twee van die vijf besturen hebben geen specifieke richtlijnen of formeel beleid voor het aanmeldbeleid. Zij laten dat beleid over aan hun scholen. Schoolbesturen hebben echter wel een (wettelijke) eindverantwoordelijkheid als het gaat om aanmelden, toelaten, inschrijven en plaatsen van leerlingen op hun scholen. Voor deze twee besturen geldt dat onduidelijk is hoe zij deze verantwoordelijkheid kunnen waarmaken zonder beleid en zonder inzicht in de praktijk.

De overige drie besturen hebben wel beleid. Het eerste bestuur werkte ten tijde van het 5

onderzoek aan het actualiseren van het aanmeldbeleid, bij het tweede bestuur gelden helder gecommuniceerde voorrangsregels en het derde bestuur werkt met een kwaliteitskaart die het aanmeldproces vastlegt en borgt. Toepassing van de drie kritische punten uit het analysekader op de bevindingen over het formele beleid, levert samenvattend het volgende beeld op: Bij het punt van de aanmeldleeftijd van drie jaar vermelden 126 van de 167 websites niet de (juiste) leeftijd. Bij de andere twee punten is de informatie op de websites gebrekkig en het beeld dus niet helder. Dat is een zorgelijke situatie. Heldere en transparantie informatie over het proces van aanmelden is een voorwaarde voor een gelijk speelveld, maar ontbreekt bij een groot aantal scholen. Wat het formele beleid betreft is er afgaande op de websites van alle scholen zodoende geen sprake van een gelijk speelveld voor ouders in het Rotterdamse basisonderwijs.

Praktijk De praktijk van het proces van aanmelden blijkt complexer en gevarieerder dan het formele beleid, zo laten de interviews met de directeuren en ouders zien. Vanuit de drie kritische punten van het analysekader is het beeld op basis van de interviews met directeuren als volgt: Het eerste punt, de wettelijke bepaling dat aanmelding pas mag vanaf de derde verjaardag, wordt op een aantal scholen volgens de geïnterviewde directeuren niet nageleefd. Daarbij komen ook vormen van vooraanmelding voor, waarna kinderen automatisch worden geplaatst wanneer ze drie jaar zijn (het tweede punt uit het analysekader). Op zes van de 19 geselecteerde scholen wordt het eerste of tweede punt niet nageleefd. Het derde punt, over tijdige en transparante communicatie over voorrangsregels bij meer aanmeldingen dan beschikbare plekken, wordt ook niet op alle scholen nageleefd, blijkt uit de interviews. Eén school zet bijvoorbeeld niet op de website dat er een wachtlijst is. De interviews met de directeuren geven nadere inkleuring aan het begrip ‘gelijk speelveld’. Door de aandacht voor knelpunten en dilemma’s uit de praktijk, komen meer aspecten naar voren dan bij de analyse van het formele beleid. Bijvoorbeeld het knelpunt dat ouders zich op meerdere scholen aanmelden en het dilemma of scholen concurreren of samenwerken.

Individuele directeuren doen vaak hun best om binnen hun mogelijkheden bij te dragen aan een gelijk speelveld voor ouders. Wij hebben tijdens het onderzoek veel betrokkenheid bij het thema ervaren en vaak de wens gehoord om gezamenlijk aan dat gelijke speelveld te werken. Want alle scholen en besturen samen zorgen ervoor dat er in een buurt, wijk en stad al of niet sprake is van een gelijk speelveld. Hun gezamenlijke acties kunnen met andere woorden verschil maken. Daarom is een gelijk speelveld ook een gezamenlijke opdracht.

6

De ervaringen van ouders voegen eveneens een dimensie toe aan het verhaal over aanmelden in Rotterdam. Voor een deel noemen zij dezelfde knelpunten als de directeuren, maar vanuit de invalshoek van de ouders zien die er net weer anders uit. Bijvoorbeeld als het gaat om de noodzaak van heldere informatie over spelregels en communicatie over wachtlijsten. Daarnaast noemen ouders nieuwe knelpunten, zoals de gebrekkige aansluiting van het scholenaanbod op de vraag naar gemengde scholen. Ouders ervaren tenslotte andere dilemma’s rond aanmelden dan directeuren. Bij hun schoolkeuze maken ouders een afweging. Vaak willen geïnterviewde ouders een (met mate) gemengde school, waarbij bij ‘gemengd’ niet alleen naar opleidingsniveau maar vaak ook naar migratie-achtergrond wordt gekeken. Alle ouders willen daarnaast een school waar hun kind welkom is en waar naar hun inschatting het beste wordt bijgedragen aan de ontwikkeling van hun kind. Die afweging is niet altijd makkelijk. Vanuit de drie punten van het analysekader komt uit de interviews met ouders het volgende beeld naar voren: Over de wettelijke bepaling dat aanmelding pas mag vanaf de dag dat een kind drie jaar wordt (het eerste punt), signaleren ook de ouders dat die op een aantal scholen niet wordt nageleefd.

Dat merken zij vooral aan vormen van vooraanmelding, waarna kinderen automatisch worden geplaatst wanneer ze drie jaar zijn (het tweede punt uit het analysekader). En zij merken het bovenal aan de onduidelijkheid rond het toepassen van voorrangsregels (het derde punt) – die regels zijn voor ouders niet transparant en worden niet goed gecommuniceerd.

Beleid en praktijk Afgaande op de interviews met de directeuren en ouders over de praktijk van het proces van aanmelden op negentien geselecteerde scholen in zes wijken, is de conclusie dat er onvoldoende sprake is van een gelijk speelveld voor ouders in het Rotterdamse basisonderwijs. Weliswaar heeft het interview-gedeelte van het onderzoek betrekking op zes wijken, maar het is aannemelijk dat de conclusie over onvoldoende gelijk speelveld ook opgaat voor andere Rotterdamse wijken. Want als uit de analyse van de websites van alle Rotterdamse scholen blijkt dat de informatie over het aanmeldproces vaak niet transparant is of ontbreekt, hoe aannemelijk is het dan dat de situatie in de praktijk van het toepassen van spelregels rond het aanmeldproces veel beter en transparanter zal zijn? Als 141 van de 167 websites geen of onvoldoende informatie en helderheid geven, dan gaat dat bovendien over heel veel meer dan de zes onderzochte wijken.

7

Aanbevelingen Wanneer is vastgesteld dat er onvoldoende of geen sprake is van een gelijk speelveld, is het van belang na te gaan hoe de gemeente daar samen met het onderwijs voor kan zorgen en zo ook kan werken aan het bevorderen van kansengelijkheid en het tegengaan van segregatie. In aansluiting op het onderzoek heeft het Kenniscentrum Gemengde Scholen daarvoor zeven aanbevelingen geformuleerd. Daarbij merken we op dat het om een complexe kwestie gaat die het beste door middel van een samenhangende mix van maatregelen kan worden aangepakt.

1. Zorg dat de websites van alle basisscholen juiste, heldere en transparante informatie bevatten over het proces van aanmelden, toelaten, inschrijven en plaatsen. 2. Ga als eindverantwoordelijk schoolbestuur na in hoeverre (aanvullend) beleid geformuleerd kan worden dat de scholen heldere kaders biedt voor het gehele aanmeldproces. 3. Communiceer als schoolbesturen en scholen behalve via websites ook langs veel andere communicatiekanalen over het aanmeldproces, doe de voorlichting tijdig en zorgvuldig, en stem die af met de gemeente. 4. Bespreek als schoolbesturen met elkaar wat het betekent dat een gelijk speelveld voor ouders een gezamenlijke opdracht is en betrek de gemeente daarbij; maak daarvoor een meerjarenplan. 5. Bevorder deskundigheid over de wettelijke kaders van het aanmeldproces bij alle betrokken professionals. 6. Bespreek als schoolbesturen en gemeente hoe je niet alleen kansengelijkheid kunt bevorderen maar ook segregatie kunt verminderen; maak daarvoor een meerjarenplan. 7. Organiseer monitoring en evaluatie van beleid en praktijk van het proces van aanmelden en doe dat op een lerende manier.

8

Inleiding 1 Introductie van het onderzoek Aanleiding en opdracht In Rotterdam streeft de gemeente samen met scholen naar gelijke onderwijskansen voor alle kinderen. In de nota ‘Gelijke kansen voor elk talent’ over het onderwijsbeleid voor de jaren 2019-2022 meldt wethouder Kasmi van Onderwijs dat de kansenongelijkheid in het onderwijs groeit. Daar wil de gemeente samen met onderwijsinstellingen, leraren en ouders in Rotterdam iets tegen doen, “want iedereen heeft talent en verdient dezelfde kansen om dit talent te ontdekken en te ontwikkelen. Onderwijs is de sleutel tot succes!” (Nota Gelijke Kansen, 2019, p. 3). De Rotterdamse aanpak om te zorgen dat alle kinderen dezelfde kans hebben op goed onderwijs richt zich onder meer op kwaliteit en toegankelijkheid van onderwijs. Voor het basisonderwijs streeft de gemeente naar “een sterk, gevarieerd en aantrekkelijk onderwijsaanbod in iedere buurt dat aansluit op de demografische ontwikkelingen en de wensen van ouders. Dit vraagt om een optimalisatie van de spreiding en de kwaliteit van het aanbod over de stad. Het uitgangspunt is dat ‘de beste basisschool’ altijd in de buurt is. Zo bevorderen we kansengelijkheid en streven we naar vermindering van de segregatie. “ (Nota Gelijke Kansen, 2019, p. 14). Niet alleen de spreiding en kwaliteit van het aanbod draagt bij aan kansengelijkheid.

Om daarvan te kunnen profiteren, moeten alle kinderen ook gelijke kansen hebben om toegelaten te worden tot een school. Hoe aanmelden en inschrijven op basisscholen verloopt verdient daarom nader onderzoek volgens de gemeente. Dat bleek uit antwoorden van de wethouder op schriftelijke vragen van de gemeenteraad naar aanleiding van het rapport van het Kenniscentrum Gemengde Scholen over toelating tot het basisonderwijs in Utrecht (14 juli 2020). De wethouder gaf aan dat het college al langer de wens had ‘om een verkenning te starten naar segregatie in het onderwijs in Rotterdam. In die verkenning wordt ook aandacht besteed aan de aanmeldprocedures voor het po en vo evenals de transparantie die scholen hanteren op de website over hun aanmeldprocedure. (…) Of scholen in Rotterdam werken met voorinschrijvingen, is een vraag die in de verkenning aan de orde zal komen.’ In 2022 kreeg het Kenniscentrum Gemengde Scholen de opdracht voor een onderzoek naar het toelaten op basisscholen in Rotterdam. In 2021 gaf de gemeente Rotterdam een monitor uit om de onderwijssegregatie gebaseerd op het opleidingsniveau 9

van de ouders in kaart te brengen (Vogel & Roode, 2021). Je zou daarom kunnen zegen dat de verkenning waarover de wethouder sprak in twee delen is uitgevoerd. Ook het verminderen van segregatie vergt meer dan spreiding en kwaliteit van het aanbod. Onder meer omdat onderwijssegregatie samenhangt met kansenongelijkheid: gesegregeerde scholen verkleinen de ontwikkelingskansen van kinderen, bijvoorbeeld de kans om als leerlingen met verschillende achtergronden van elkaar en met elkaar te leren (Boterman & Walraven, 2022). Uit de Segregatiemonitor (2021) blijkt dat de segregatie naar opleidingsniveau in Rotterdam toeneemt, doordat het aandeel scholen met meer dan 80% hoogopgeleide ouders stijgt. Bijna de helft van de scholen in Rotterdam is eenzijdig samengesteld en iets meer dan de helft is gemengd. De Inspectie van het Onderwijs heeft eerder laten zien dat in Nederland leerlingen in toenemende mate in ‘bubbels van gelijkgestemden’ opgroeien en noemt deze segregatie zorgelijk (Inspectie, 2019). De Segregatiemonitor van 2021 geeft een algemeen en kwantitatief beeld van de situatie in het Rotterdamse basisonderwijs. In aansluiting daarop wil de gemeente met een kwalitatief onderzoek een specifieker beeld krijgen van de factoren die bijdragen aan de onderwijssegregatie en kansengelijkheid. Dit onderzoek richt zich op het beleid en de praktijk van toelating tot basisscholen.

Daarbij is de vraag of alle ouders in de praktijk dezelfde kansen hebben om hun kind op de school van hun voorkeur geplaatst te krijgen. Zo’n gelijk speelveld kan segregatie verminderen en kansengelijkheid voor alle kinderen vergroten. Rotterdamse schoolbesturen hebben met dit onderzoek ingestemd en bijna allemaal hun medewerking toegezegd. De opdracht voor het onderzoek is gegeven aan het landelijk Kenniscentrum Gemengde Scholen. Dit is een netwerkorganisatie van ervaren onderzoekers die als zelfstandige of vanuit een (andere) organisatie onderzoek uitvoeren. Bij de uitvoering van het onderzoek in Rotterdam is samengewerkt met onderzoekers van het lectoraat Participatie en Stedelijke Ontwikkeling van de Hogeschool Utrecht.

Vraagstelling van het onderzoek De hoofdvraag van het onderzoek is: Hoe zien het beleid en de praktijk van aanmelden en inschrijven eruit bij basisscholen in Rotterdam en is er daarbij sprake van een gelijk speelveld voor ouders bij de wettelijke inschrijving van hun kind op 3-jarige leeftijd en bij zijinstroom? Op basis van antwoorden op deze hoofdvraag kan dieper worden ingegaan op de vraag ‘hoe zorgen we als gemeente samen met het onderwijs voor een gelijk speelveld, het bevorderen 10

van kansengelijkheid en het tegengaan van segregatie?’. Vaak gaat men er daarbij impliciet vanuit dat een gelijk speelveld per definitie kansengelijkheid bevordert en segregatie tegengaat. Die vooronderstelling bekijken we verderop in dit rapport met kritische blik.. Deelvragen bij de hoofdvraag zijn onder andere: - Wat verstaan betrokkenen onder termen als fair/goed toelatingsbeleid en gelijk speelveld? - Wat is het formele toelatingsbeleid van schoolbesturen en scholen? - Hoeveel beleidsruimte hebben en ervaren scholen om van het formele beleid af te wijken? en hoe benutten ze die ruimte? - Tegen welke knelpunten en dilemma’s lopen zij aan in de praktijk (bij de uitvoering van het beleid)? strategieën gebruiken zij om met die dilemma’s om te gaan en om die knelpunten aan te pakken? Welke keuzes maken ze daarbij? En wat is daarvoor nodig? - Hoe communiceren scholen met ouders over hun overwegingen om een kind aan te nemen of niet? En hoe geven zij bij afwijzingen vorm aan de zorgplicht (passend onderwijs)? - Stemmen scholen die bij elkaar in de buurt staan, onderling af over toelating? (binnen schoolbesturen, maar vooral ook over schoolbesturen heen)? Hoe verloopt dit bij de komst van nieuwe scholen? - Welke ervaringen hebben ouders met de praktijk van het toelatingsbeleid? Hoe ervaren zij de communicatie van en met de school? Denken de scholen met hen mee over plaatsing van

hun kinderen op andere scholen als er geen plaats is (zorgplicht)? - Wat zijn aanbevelingen en oplossingsrichtingen voor segregatie en kansenongelijkheid in het onderwijs van ouders, schoolleiders en bestuurders? Wat is er volgens hen nodig om het gewenste gelijke speelveld te versterken en (de uitvoering van) het toelatingsbeleid te verbeteren, zowel bij scholen als bij ouders? - Op welke manier kunnen de gemeente Rotterdam en de schoolbesturen het (verplichte) agendapunt over integratie en segregatie en de afstemming tussen scholen over toelating uit de regelgeving rond de Lokale Educatieve Agenda (LEA)1 stevig(er) oppakken in de Sectorkamer PO? - Kan de afstemming die dat in het kader van de LEA wordt gevraagd (het ‘Op Overeenstemming Gericht Overleg’), of een ander instrument of overleg een rol spelen bij het bevorderen van transparantie in het Rotterdamse aanmeldbeleid? Hoe kan de gemeente Rotterdam die transparantie monitoren in samenwerking met het onderwijsveld?

1

In het kader van het Onderwijsachterstandenbeleid moeten, naast afspraken over de aanpak van achterstanden, ook (formeel) afspraken worden gemaakt met schoolbesturen over het bevorderen van integratie en het voorkomen van segregatie, daarnaast is afstemming nodig over (procedures voor) inschrijving en toelating om te komen tot een evenwichtige verdeling van kinderen met onderwijsachterstand over de scholen. Wet PO, art. 167a.

11

Opzet Om deze vragen te beantwoorden, heeft het Kenniscentrum Gemengde Scholen gekozen voor een verkennend en kwalitatief onderzoek. Wanneer men een enquête houdt, kan men dichter bij representativiteit komen, maar de respons is meestal heel laag en daardoor komt de representativiteit in gevaar. Bovendien is er bij een enquête weinig tot geen ruimte om dieper in te gaan op processen, dilemma’s en knelpunten. In interviews kan dit wel en is het mogelijk om door te vragen wanneer iets onduidelijk is of als verder uitdiepen wenselijk lijkt. Dit vergroot de geldigheid ofwel validiteit van een onderzoek. Het onderzoek bestaat (daarom) uit interviews, aangevuld met documentanalyse. Documentanalyse. In de documentanalyse is het formele toelatingsbeleid van de Rotterdamse basisscholen in kaart gebracht. Hierbij is gekeken naar het beleid van de individuele scholen en van besturen. Het Kenniscentrum vroeg hiervoor documenten op bij de besturen van de voor interviews geselecteerde scholen en bekeek de informatie over het proces van aanmelden, toelaten, inschrijven en plaatsen op de websites van alle basisscholen. Wanneer ouders iets willen weten over formeel aanmeldbeleid, dan kijken ze op de website en in de schoolgids.

In de Kwaliteitswet (1998) is de schoolgids verplicht gesteld als informatiebron voor ouders en het past bij de Code Goed Bestuur van de sector dat de schoolgids op de website van scholen beschikbaar wordt gesteld. Schoolgids en website vormen zodoende een solide basis voor het onderzoek naar het formele beleid. Dat geldt ook voor beleidsdocumenten van schoolbesturen, omdat die eindverantwoordelijk zijn voor het aanmeldbeleid. Interviews. De gemeente Rotterdam wil dat in dit onderzoek een zekere nadruk ligt op de praktijk. Het formele beleid blijkt uit de documentanalyse en de praktijk wordt getoetst in de interviews met schoolleiders en ouders. Om pragmatische redenen (van tijd en geld) is hiervoor een selectie gemaakt van scholen die onderzocht worden. Die selectie is gemaakt door de gemeente, in overleg met de schoolbesturen. Op de geselecteerde scholen hebben de onderzoekers een gesprek gevoerd met de schoolleider en een ouder.

Analysekader Het proces vanaf de aanmelding totdat een kind daadwerkelijk in de klas zit, is te onderscheiden in vier stappen: Aanmelden, Toelaten, Inschrijven en Plaatsen. Deze vormen het (juridisch) kader waarmee de bevindingen van het onderzoek zijn geanalyseerd. Ze worden hieronder beschreven.

12

Aanmelding en vooraanmelding Ouders kunnen hun kind volgens de Wet op het Primair Onderwijs (WPO)2 aanmelden voor toelating tot de basisschool vanaf de dag dat het 3 jaar is. De gedachte van de wetgever achter deze leeftijd is tweeledig. Ten eerste kan de school dan een betere inschatting maken van de ondersteuning die de leerling eventueel nodig heeft. Ten tweede draagt een vaste aanmeldleeftijd bij aan een gelijk speelveld voor iedereen die een kind wil aanmelden. In sommige gemeenten is sprake van vooraanmelding; ouders kunnen hun kind daar al vóór de derde verjaardag op een wachtlijst van een laten zetten. Wanneer het kind drie is, wordt het vervolgens automatisch op de school toegelaten. Dit automatisme kan ongelijke kansen op toelating tot gevolg hebben. Vooraanmelding is in strijd met de Wet op het Primair Onderwijs (WPO, artikel 40 lid 2). Dat blijkt ook uit de beantwoording van schriftelijke vragen van Kamerlid Straus door staatssecretaris Dekker (10 oktober 2016).

Toelating Op het moment dat een ouder een kind heeft aangemeld, start de zorgplicht van de betreffende school voor dit kind. Daarop zijn twee uitzonderingen. Als de school vol zit (en dit objectief kan aantonen, bijvoorbeeld doordat in de schoolgids een maximum aantal leerlingen per klas staat), of als de ouder de grondslag van de school niet onderschrijft. Dit laatste is alleen aan de orde bij scholen met een duidelijk godsdienstig/levensbeschouwelijk profiel. De zorgplicht houdt in dat de school moet zorgen voor een passend onderwijsaanbod voor leerlingen die extra hulp nodig hebben. Dat kan met extra ondersteuning op de eigen school, of, wanneer dat niet mogelijk is, op een andere school (meestal het speciaal (basis)onderwijs). De school waar een kind is aangemeld, is verantwoordelijk voor het vinden van passend onderwijs. Hoe zit het met de zorgplicht op scholen die werken met vooraanmelding van kinderen vóór hun derde verjaardag en het automatisch toelaten van deze kinderen? Wanneer die scholen een kind weigeren omdat zij vol zitten, vanwege die vooraanmelding van kinderen onder de 3 jaar, dan handelen ze in strijd met de wet. Ze kunnen dan bovendien niet voldoen aan de zorgplicht voor kinderen die wel na de wettelijke grens van drie jaar worden aangemeld.

Als er meer aanmeldingen zijn dan beschikbare plekken, mag een school voorrang geven aan bepaalde groepen kinderen, bijvoorbeeld broertjes en zusjes of kinderen uit de wijk. Die criteria moet de school tijdig en transparant communiceren3 . Ook loting of een andere 2

Artikel 40, lid 2, voor de volledige tekst zie bijlage A

3

Dat volgt uit de jurisprudentie over de Wet Primair Onderwijs en voor het openbaar onderwijs ook uit de Algemene Wet Bestuursrecht.

13

transparante wijze van verdeling van de beschikbare plekken is mogelijk.

Inschrijven en Plaatsen Op het moment dat een school besluit om een leerling toe te laten, wordt deze ingeschreven in de leerlingadministratie. Dit is een administratieve handeling. Bij sommige scholen staat boven het aanmeldformulier ‘inschrijfformulier’ en dit kan tot gevolg hebben dat de school juridisch gezien al heeft besloten over toelating. In een advies van de Commissie Heroverweging Nijmegen heeft een ouder op die grond gelijk gekregen en is de betrokken leerling boven het plafond van de school toegelaten4. Het begrip ‘plaatsen’ houdt in dat het kind daadwerkelijk plek krijgt toegewezen in een klas, dus bijvoorbeeld dat het in groep 1A of 1B komt, of op locatie X of Y.

Samenvattend gaat het om drie punten: -

Aanmelding mag pas vanaf de dag dat een kind 3 jaar wordt (WPO). Dat is van belang vanwege een gelijk speelveld voor ouders.

-

Vooraanmelding, waarna kinderen automatisch worden geplaatst wanneer ze 3 jaar zijn, is in strijd met de wet.

-

Bij meer aanmeldingen dan beschikbare plekken, mag een school voorrangsregels toepassen, mits die tijdig en transparant zijn gecommuniceerd.

Deze punten vormen het juridische kader voor onze analyse van de bevindingen uit het onderzoek.

4

https://www.schoolwijzernijmegen.nl/uitleg/uitspraken-commissie-heroverweging

14

Verantwoording uitvoering onderzoek Selectie. De selectie van de scholen voor het onderzoek is in stappen uitgevoerd. De eerste stappen zijn door de gemeente gezet. De Segregatiemonitor Primair Onderwijs van de gemeente (Vogel & Roode, 2021) geeft onvoldoende aanknopingspunten om scholen voor het onderzoek te selecteren. Daarom heeft de gemeente aanvullende analyses laten doen. De afdeling Onderzoek en Business Intelligence (OBI) van de gemeente heeft in overleg met het CBS achterstandsscores van scholen berekend die vergelijking van scholen mogelijk maakt (OBI, 2021). Zo is nagegaan in hoeverre een school wel of niet een afspiegeling vormt van de buurt of de (grotere) wijk waar de school staat, afgaande op de achterstandsscores van scholen (waarin onder meer het opleidingsniveau van ouders wordt meegenomen). Uit die analyse blijkt dat er 8 Rotterdamse wijken zijn waar minimaal drie scholen met een volgens OBI substantieel verschil tussen de buurt- of wijkpopulatie en de schoolpopulatie. Het aantal van drie scholen is gebruikt omdat anders te eenvoudig herleid kan worden om welke scholen het gaat in de wijk, terwijl de bedoeling was dat de geselecteerde scholen anoniem meedoen aan het onderzoek.

In die 8 wijken kan het vervolgens gaan om twee situaties: de populatie op school heeft een grotere of kleinere kans op een onderwijsachterstand dan de populatie in de wijk waarin de school staat. Er blijken 11 buurten (in de genoemde wijken) te zijn waar deze situatie zich voordoet. Op volgorde van grotere naar kleinere kans op een afwijkende onderwijsachterstand gaat het om de volgende buurten: • Een buurt in Noord • Een buurt in IJsselmonde • Een buurt in Charlois • Een buurt in Prins Alexander • Een buurt in Hillegersberg-Schiebroek • Een buurt in Delfshaven • Een buurt in Feijenoord • Een tweede buurt in Noord • Een tweede buurt in Hoogvliet • Een tweede buurt in Prins Alexander • Een tweede buurt in IJsselmonde De gemeente wilde een groslijst van ongeveer 30 te selecteren scholen. Aanvankelijk koos de gemeente daarom de eerste zes buurten waarin de verschillen het grootst zijn. Maar bij nadere beschouwing bleek het verschil tussen school en buurt in de wijk Charlois vooral te ontstaan door de regionale functie van één school. De buurt in Charlois leent zich hierdoor niet goed voor het onderzoek. In plaats daarvan is daarom de buurt in Feijenoord in de selectie opgenomen (de zevende buurt uit het rijtje). 15

Het bovenstaande leverde een voorlopige selectie op van 28 scholen. Dat zijn alle scholen in de geselecteerde zes buurten. Via deze 28 scholen waren vijf grote schoolbesturen en drie kleinere schoolbesturen vertegenwoordigd. De selectie is voorgelegd aan de betreffende schoolbesturen, met de vraag of zij ermee akkoord konden gaan. Twee kleinere schoolbesturen die geselecteerd waren hebben niet meegedaan. Het ene kleine schoolbestuur omdat de geselecteerde school ook leerlingen uit andere delen van Rotterdam en andere gemeenten heeft, hetgeen vergelijking met andere scholen zou bemoeilijken volgens het bestuur; en het andere kleine schoolbestuur omdat iedereen welkom is op de geselecteerde school en de onderzoeksvragen daarom niet relevant zouden zijn voor de school volgens het bestuur. Twee van de betrokken grote besturen hebben verzocht om een van de geselecteerde scholen niet deel te laten nemen aan het onderzoek, bijvoorbeeld in verband met tijdgebrek en capaciteitsproblemen. Besturen hadden de mogelijkheid om scholen in deze fase van de selectie terug te trekken, maar vanuit de invalshoek van een optimale uitvoering van de opzet is dat wel enigszins te betreuren.

Als je gericht buurten selecteert waarin iets aan de hand is rond de afspiegeling van de leerlingpopulatie en in die buurten drie scholen wilt onderzoeken om een rijk beeld te verkrijgen, dan wordt het beeld minder rijk als een school wordt teruggetrokken. Het is goed om te beseffen dat die consequentie van de overeengekomen manier van selecteren in vier gevallen heeft gespeeld. Na de reacties van de schoolbesturen bleven er 24 scholen over. De gemeente selecteerde uiteindelijk 20 scholen voor het onderzoek. Daarbij golden twee criteria: - Een evenredige verdeling van schoolbesturen per wijk. - Een evenredige verdeling van het aantal scholen per wijk. In de wijken waar meer scholen staan, zijn ook meer scholen definitief geselecteerd. De selectie van 20 scholen is aan de besturen en de onderzoekers doorgegeven. De betrokken besturen is gevraagd de geselecteerde scholen van hun eigen bestuur binnen enkele weken te informeren over het onderzoek, met de toelichting dat het bestuur het onderzoek en de gemaakte selectie ondersteunde. Toen de onderzoekers na die periode scholen gingen bellen, bleek bij een bestuur het informeren niet helemaal goed te zijn gegaan; twee scholen van dat bestuur wilden niet meedoen omdat ze (nog) niet geïnformeerd waren.

Consequentie daarvan is dat in twee van de geselecteerde buurten niet alle scholen zijn bevraagd en dat het beeld dat we met het onderzoek wilden verkrijgen minder rijk is geworden. Vijf andere scholen van datzelfde bestuur wilden overigens wel meewerken. In een van de buurten bleek, dat in een gedeelte van de buurt twee scholen stonden waarvan er een niet was geselecteerd, omdat het een nevenvestiging van een andere school was. Om de interactie tussen scholen beter te kunnen onderzoeken, is de niet-geselecteerde school gevraagd om alsnog mee te doen. Die school wilde meewerken. In de andere buurten 16

bleken bij een controle geen vergelijkbare situaties te bestaan. Uiteindelijk hebben zodoende 19 scholen daadwerkelijk aan het onderzoek meegedaan [20 min 2 plus 1]. Interviews directeuren en ouders. Het Kenniscentrum hield semigestructureerde interviews met de directeuren en een ouder van de geselecteerde scholen aan de hand van een vragenlijst met de hoofdvraag en deelvragen van het onderzoek (zie bijlage B). De onderzoekers vroegen aan de hand van die lijst door op de ervaringen uit de praktijk van de respondenten. Uit vergelijkbaar onderzoek in andere steden is bij het Kenniscentrum bekend is dat ouders zich soms niet welkom voelen op een school. Om het gesprek hierover te vergemakkelijken is aan alle ouders een fictieve casus over zo’n situatie voorgelegd, waarin de kern van ervaringen uit eerder onderzoek is verwerkt. Aan de hand van deze casus gingen de onderzoekers met ouders en schoolleiders in gesprek over hun respectievelijke perspectieven rond de afwegingen die scholen maken rond toelating en de communicatie hierover met ouders. Aanvullende interviews. De ervaring van het Kenniscentrum uit eerdere onderzoeken is dat het aanvullende waarde heeft om ook enkele achtergrondinterviews te houden. Om die reden is voor dit onderzoek in Rotterdam ook gesproken met de gemeentelijke kinderombudsman en een senior beleidsadviseur leerplicht.

Het Samenwerkingsverband Passend Primair Onderwijs Rotterdam gaf aan geen tijd vrij te kunnen maken voor een interview. Opnamen en verslag. Van alle interviews voor dit onderzoek zijn geluidsopnamen gemaakt als steun bij het verslag. Geïnterviewden zijn hiermee akkoord gegaan, evenals met het verslag van het gesprek met hen. Anonimiteit. De namen van de buurten, scholen en respondenten zijn in dit rapport geanonimiseerd. Doel van het onderzoek is om een beeld te krijgen van beleid en praktijk van het aanmeldbeleid in het Rotterdamse basisonderwijs, met name in de buurten die op eerdergenoemde kenmerken zijn geselecteerd. Dan is het belangrijk dat uitspraken niet naar directeuren en ouders of specifieke scholen teruggeleid kunnen worden. Dat draagt ook bij aan de openheid van de respondenten en dus aan de opbrengsten van het onderzoek. Om die reden is anonimiteit beloofd en betracht.

17

Deel 1 Bevindingen 2 Documentanalyse Dit hoofdstuk behandelt de twee onderdelen van het documentenonderzoek. Het eerste onderdeel is het onderzoek naar de informatie over aanmelding, toelating, inschrijving en plaatsing van vierjarigen en zij-instromers die te vinden is op de websites van alle basisscholen in Rotterdam. Voor het tweede gedeelte heeft het Kenniscentrum Gemengde Scholen gekeken wat hierover is vastgelegd in het beleid van de (5) schoolbesturen van de 19 scholen die zijn geselecteerd voor interviews met ouders en directeuren (zie hoofdstukken 3 en 4). Het kader voor de beoordelingen van de websites en documenten is artikel 40 van de Wet op het primair onderwijs, waarin de formele eisen staan voor de aanmelding en toelating tot de school. De tekst van dit wetsartikel is opgenomen in bijlage A.

2.1 Websites van alle basisscholen in Rotterdam In Rotterdam zijn 167 basisscholen (met een eigen registratie bij het Ministerie van Onderwijs/Dienst Uitvoering Onderwijs [DUO], in onderwijsjargon een Brinnummer genoemd). Voor het onderzoek naar de websites heeft het Kenniscentrum Gemengde Scholen een databestand van DUO gebruikt om de scholen te identificeren. In dat bestand wordt bij iedere school ook de website genoemd. Tijdens het onderzoek bleek het webadres van een beperkt aantal scholen niet te kloppen en is via google naar de juiste website gezocht. Onderzoekers van het Kenniscentrum bezochten alle websites en beoordeelde deze aan de hand van een vooraf vastgesteld kader. Het kader voor analyse en beoordeling sluit aan op de drie punten genoemd in hoofdstuk 1, meer in het bijzonder is hier gekeken naar zeven punten: - in hoeverre de informatie over aanmeldbeleid compleet was, - of de terminologie van ‘aanmelden’ en ‘inschrijven’ correct wordt gehanteerd, - of de wettelijke leeftijd van 3 jaar correct wordt vermeld, - of er met een wachtlijst wordt gewerkt, - of er een schoolgids is en of die informatie over aanmeldbeleid bevat,

18

- of de juiste termijn voor het onderzoek wordt genoemd en - of er criteria voor het toelaten zijn. De bevindingen zijn opgenomen in een intern werkbestand, dat niet openbaar is. De bedoeling van het onderzoek is immers niet om individuele scholen te beoordelen, maar om een algemeen beeld te schetsen van de manier waarop basisscholen in de gemeente Rotterdam op hun website communiceren over het toelatingsbeleid en de procedure van aanmelden, toelaten, inschrijven en plaatsen. We geven hier eerst een cijfermatige samenvatting van de bevindingen en lichten die vervolgens per onderdeel toe. Het hoofdstuk sluit af met een conclusie.

Samenvatting van de bevindingen Informatie op de website

Aanmelden of inschrijven

• 58/167 geen informatie • 83/167 enige informatie • 26/167 complete informatie

• 90/167 aanmelden • 77/167 inschrijven

Minimumleeftijd • 100/167 geen leeftijd • 26/167 0-2 jaar • 41/167 3 jaar

Wachtlijst • 149/167 geen wachtlijst • 18/167 wel wachtlijst

Schoolgids • 43/167 geen schoolgids • 17/167 schoolgids met onjuiste info en/of verouderde schoolgids • 107/167 schoolgids met juiste info

Termijnen • 111/167 geen termijnen • 8/167 onjuiste termijnen • 48/167 juiste termijnen

Criteria toelaten • 132/167 geen criteria • 35/167 wel criteria

Toelichting op de bevindingen Vooraf: tijdens het onderzoek naar de websites bleek dat er bij de websites van drie scholen (van één schoolbestuur) technische problemen waren, waardoor niet doorgeklikt kon worden op het kopje aanmelden of inschrijven. Wanneer ouders toen deze websites hadden geraadpleegd, dan hadden ze geen informatie daarover aangetroffen en daarom hebben wij bij de drie websites ‘geen informatie’ als bevinding genoteerd. Informatie op de website De websites van de 167 Rotterdamse basisscholen laten een wisselend beeld zien als het gaat om informatievoorziening over het proces van aanmelding, toelating, inschrijving en plaatsing van leerlingen. Ruim de helft van de websites biedt hierover geen of minimale informatie. Het komt vaak voor dat ouders op de website het advies krijgen om voor meer informatie contact op te nemen met de school. Daarnaast zijn niet alle websites even duidelijk; soms is goed zoeken nodig om te achterhalen waar de informatie precies staat. Van 26 scholen vermelden de websites complete informatie over het aanmeldproces. Daarbij moeten twee kanttekeningen worden geplaatst. Een deel van deze websites betreft zes scholen die werken met een loting. Deze scholen hebben dus geen aanmeldproces zoals de andere scholen, maar beschrijven hun lotingsprocedure uitgebreid op de website. Loten 19

is een middel om de schaarse plekken op een school eerlijk te verdelen en daarmee voldoen ze aan de wettelijke eisen, waardoor in de analyse sprake is van ‘complete’ informatie. Hoewel de 26 websites met complete informatie ook de juiste informatie vermelden, is de gebruikte taal niet altijd even toegankelijk voor iedere ouder. Daarnaast kan worden opgemerkt dat een enkele school de informatie aanbiedt in meerdere talen. De wisselende volledigheid en toegankelijkheid van de informatievoorziening over het aanmelden van vierjarigen en zij-instromers op de Rotterdamse basisscholen kan het gelijke speelveld van ouders in het geding brengen. Niet iedere ouder is even vaardig om de juiste informatie zelfstandig te achterhalen indien deze ontbreekt op de website van de school van voorkeur. Dat verschilt naar opleidingsniveau en digitale geletterdheid (Beleidsagenda OCW, 2020). Aanmelden of inschrijven Het aanmeldproces voor een basisschool kent verschillende stappen. De eerste stap is de aanmelding van ouders. Na deze aanmelding moet de school binnen 6 weken besluiten over de tweede stap: toelating. Deze termijn kan schriftelijk met maximaal 4 weken worden verlengd. Na het besluit tot toelaten is inschrijving van de leerling de derde stap.

Op iets minder dan de helft van de websites (77 van de 167) gebruiken scholen echter de term ‘inschrijven’, terwijl zij eigenlijk ‘aanmelden’ bedoelen. Dit heeft juridische consequenties: als een school de terminologie ‘inschrijven’ gebruikt, is een leerling juridisch gezien toegelaten. Dan heeft de school geen beslisruimte meer om een kind niet toe te laten. Op het merendeel van de websites (90) gebruiken scholen de juiste terminologie. Leeftijd De minimumleeftijd waarop een kind aangemeld mag worden op een basisschool is sinds 2014 op drie jaar gesteld (art. 40, lid 2 Wet op het primair onderwijs). 26 scholen in Rotterdam vermelden op hun website een lagere aanmeldleeftijd dan dit wettelijk minimum. Honderd van de 167 scholen vermelden op hun website geen leeftijd waarop ouders hun kind mogen aanmelden. Dit kan leiden tot onduidelijkheid voor ouders. De resterende 41 scholen vermelden de juiste aanmeldleeftijd. Dat het overgrote deel van de scholen niet de (juiste) aanmeldleeftijd vermeldt, maakt het voor ouders in Rotterdam minder makkelijk om hun kind op het juiste moment aan te melden. Dit kan de kansengelijkheid beïnvloeden, omdat sommige ouders die hun kind op een vroeger moment aanmelden en daarmee voor in de rij komen te staan voor de plekken op school. Wachtlijst Afgaande op de websites zijn er momenteel 18 basisscholen in Rotterdam die werken met een wachtlijst.

Bij het grootste deel van deze scholen gaat het om een wachtlijst voor groep 1, een enkele school vermeldt geen plek te hebben in de groepen 2 t/m 8. Bij een deel van 20

de scholen heeft de wachtlijst een permanent karakter. Deze scholen werken daarom met een lotingssysteem. Een ander deel van de scholen heeft op het moment van het onderzoek voor een deel van de hogere groepen een wachtlijst. Hierbij moet worden aangetekend dat uit de interviews met de geselecteerde scholen (zie hoofdstuk 3 en 4) blijkt dat sommige scholen wel een wachtlijst hebben, maar dit niet vermelden op hun website. Het daadwerkelijke aantal scholen met een wachtlijst is daarom hoger dan 18. Het hanteren van een wachtlijst is in beginsel niet problematisch in de context van kansenongelijkheid. De manier waarop een school over de wachtlijst communiceert en de manier waarop de volgorde van plaatsing wordt bepaald, kan dat wel zijn. Bijvoorbeeld als het voor ouders niet duidelijk is wat de volgorde van plaatsing is. Wanneer scholen werken met een wachtlijst, is het van cruciaal belang dat zij de voorrangsregels duidelijk en transparant kenbaar maken, om zo een gelijk speelveld te creëren. Ouders weten op die manier wat ze kunnen verwachten zodat ze kunnen handelen als de vooraf opgestelde voorrangregels niet (eerlijk) worden nageleefd, waardoor elke ouder dezelfde kans heeft om zijn/haar kind in te schrijven op school van voorkeur. Schoolgids Op verreweg het grootste gedeelte van de schoolwebsites staat een recente schoolgids, met informatie over aanmelden.

Een kleiner gedeelte heeft een verouderde schoolgids en nog een kleiner gedeelte stelt helemaal geen schoolgids beschikbaar. Bij een enkele school is dit een bewuste keuze: zij geven aan dat de schoolgids uitgereikt wordt bij het aanmelden van het kind. Hoewel het merendeel van de scholen een recente schoolgids met informatie aanbiedt, is deze schoolgids niet altijd eenvoudig te vinden op de website. Het is belangrijk dat ouders zonder al teveel moeite een recente schoolgids kunnen vinden op de website van een school. Vaak moest de onderzoeker meerdere kopjes op de website doorzoeken om de schoolgids te vinden, wat een indicatie is voor wat een ouder moet doorzoeken voordat de schoolgids wordt gevonden. Scholen die hun schoolgids niet, of niet eenvoudig te vinden, op de website plaatsen handelen niet in de geest van algemene landelijke afspraken over transparantie en toegankelijkheid (zoals gemaakt in de Code Goed Bestuur in het Primair Onderwijs, PO Raad, 2020). Zij maken het voor ouders minder gemakkelijk alle voor het aanmelden relevante informatie te vinden en dat kan het gelijke speelveld voor de ouders negatief beïnvloeden.

Termijnen Over de termijn waarbinnen scholen moeten beslissen of zij een leerling aannemen, is de Wet op het Primair Onderwijs duidelijk: scholen moeten uiterlijk zes weken na aanmelding door de ouders besluiten over het wel of niet toelaten van de leerling. Een school kan deze 21

termijn schriftelijk met uiterlijk vier weken verlengen. In het uiterste geval hebben ouders hierdoor binnen tien weken duidelijkheid. Voor ouders is helderheid over deze termijnen van belang, om te weten waar ze aan toe zijn. In Rotterdam vermelden de meeste scholen (111) geen termijnen op hun site. Acht scholen vermelden een onjuiste termijn en 48 van de 167 scholen vermelden wel de juiste termijnen. Met het niet (juist) vermelden van termijnen dragen de betreffende scholen er niet toe bij dat ouders weten wanneer ze een antwoord kunnen verwachten. Dat is ongewenst met het oog op kansenongelijkheid, omdat ouders dan bijvoorbeeld niet op tijd op zoek kunnen gaan naar een andere school. Criteria over toelaten Scholen mogen bepaalde criteria hanteren bij het wel of niet toelaten van leerlingen, maar moeten daarover wel transparant zijn. Ze moeten de criteria duidelijk op hun website noemen. Het merendeel van de Rotterdamse basisscholen, 132 van 167, doet dit niet. Dat kan zijn omdat ze geen toelatingscriteria hanteren, maar kan ook betekenen dat zij wel criteria hebben maar die niet transparant communiceren. Dat laatste is in strijd met de (wettelijke) criteria. Duidelijkheid over toelatingscriteria draagt bij aan kansengelijkheid voor ouders.

Samenvattende conclusie websites De websites van 26 scholen vermelden complete informatie over het aanmeldproces (als je kijkt naar de punten uit het analysekader). De andere scholen bieden geen informatie op hun website of informatie die onvolledig en/of onjuist is. Hoewel transparantie een belangrijke voorwaarde is voor het creëren van kansengelijkheid, voldoen weinig Rotterdamse scholen aan de (wettelijke) criteria voor juiste en transparante informatie. Wij adviseren de betrokken scholen en besturen (in hoofdstuk 6) om aan de hand van de in dit onderzoek genoemde criteria te bekijken wat zij moeten aanpassen, en deze aanpassingen zo spoedig mogelijk door te voeren.

2.2 Beleidsdocumenten (geselecteerde) schoolbesturen Schoolbesturen zijn eindverantwoordelijk voor wat er op hun scholen gebeurt, ook als het gaat om aanmelden en toelaten. Daarom is het van belang om na te gaan welk beleid zij hierop hanteren. Het onderzoek hiernaar is om pragmatische redenen beperkt tot de vijf besturen van de (19) scholen die zijn geselecteerd voor het interview-gedeelte van dit onderzoek (zie hoofdstuk 3 en 4). Het Kenniscentrum heeft deze vijf schoolbesturen gevraagd hun bestuurlijk beleid op het gebied van aanmelding, toelating, inschrijving en plaatsing op te sturen. De meeste besturen hebben per onderwerp aangegeven of ze beleid

22

hebben en zo ja wat dat inhoudt; enkele besturen hebben daarbij ook doorverwezen naar een website.

Vragen aan de schoolbesturen Graag ontvangen wij van u het vastgestelde beleid dat van toepassing is op uw scholen, op de volgende onderwerpen: -

Beleid aanmelden en toelaten van leerlingen, zowel voor vierjarigen als voor tussentijdse aanmeldingen

-

Aanmeldformulier indien vastgesteld voor de scholen onder uw bestuur

-

Criteria voor het toelaten van leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte

-

Kaders voor het onderschrijven van de grondslag van de scholen (indien van toepassing).

Indien u op bovenstaande onderdelen geen beleid als schoolbestuur heeft vastgesteld, wilt u ons dat dan ook laten weten?

De antwoorden van de besturen leiden tot de volgende bevindingen. Drie van vijf besturen hebben een vastgesteld bovenschools beleid waar alle aangesloten basisscholen zich aan moeten houden. De andere twee besturen hebben geen bestuursbeleid op dit thema. Bij de schoolbesturen met geformuleerd beleid is een schoolbestuur met slechts één school, waarbij het bestuurlijk en schoolbeleid één zijn (een zogenoemde ‘eenpitter’). Eén schoolbestuur werkte in de onderzoeksperiode aan het actualiseren van het bestaande aanmeld- en toelatingsbeleid. Bij het derde schoolbestuur wordt gewerkt ‘aan de hand van een kwaliteitskaart, waarmee de school het proces van aanmelden en inschrijven voor haar eigen school goed kan vastleggen. Hiermee borgen we dat scholen een zorgvuldige procedure lopen en zij goed onderzoeken of ze een passende onderwijsplek kunnen bieden voor kinderen die zich ons aanmelden en hierdoor een goede invulling geven aan de zorgplicht.’ Twee van deze drie besturen werken met centraal vastgestelde aanmeldformulieren (die scholen soms op onderdelen kunnen aanpassen) en de eenpitter heeft een webformulier. De 23

andere twee besturen hadden ten tijde van het onderzoek dergelijke centrale formulieren niet. Eén van die besturen heeft wel standaard voorbeeldbrieven. De meeste schoolbesturen wijzen wel naar de kaders over aanmelding en toelating van het samenwerkingsverband Passend Primair Onderwijs (PPO) en de criteria voor passend onderwijs die op de website van het PPO staan. Daarbij staan ook criteria waarmee scholen kunnen bepalen of zij een leerling met een bepaalde ondersteuningsbehoefte wel of niet kunnen toelaten, maar geen van de vijf schoolbesturen heeft hierover specifiek bestuurlijk beleid geformuleerd. Welke leerlingen wel of niet kunnen worden toegelaten is per school verschillend geregeld; de informatie daarover per school is te vinden op de website van het PPO. Met betrekking tot de (religieuze) grondslag heeft geen van de vijf schoolbesturen, voor zover van toepassing, specifiek beleid waarin staat dat ouders deze grondslag moeten onderschrijven. Alle besturen geven aan dat het beleid is dat ieder kind wordt toegelaten. De afgelopen jaren heeft geen enkele ouder een klacht ingediend bij de besturen of is er een juridische procedure aan de orde geweest over het aanmelden en toelaten van kinderen.

Samenvattende conclusie beleid besturen Drie van de onderzochte Rotterdamse schoolbesturen hebben formeel bestuursbeleid aangaande aanmelden en toelaten. De overige twee besturen hebben daarvoor geen specifieke richtlijnen. Het vrij laten van de basisscholen in hun beleid, zodat dit past bij de school en de schoolomgeving, is een bewuste keuze. Als een schoolbestuur deze keuze maakt, dan is het wel van belang dat de scholen zelf beleid ontwikkelen dat voldoet aan de wettelijke eisen en dat zij hierover toegankelijk en transparant communiceren. Dat draagt immers bij aan een gelijk speelveld voor ouders. Besturen moeten daarop toezien gelet op hun eindverantwoordelijkheid en heldere afspraken over taken en verantwoordelijkheden helpen daarbij.

24

3 Interviews met schooldirecteuren Op alle 19 scholen die hebben meegedaan aan het onderzoek is een interview gehouden met de directeur. Soms was daarbij ook de persoon aanwezig die betrokken is bij de aanmeldingen of die de inschrijvingen regelt. In dit hoofdstuk presenteren wij de bevindingen uit deze interviews per cluster van vragen uit de vragenlijst (die staat in de bijlagen). Conclusies uit de bevindingen op basis van de interviews en documenten worden in hoofdstuk 5 getrokken. Alleen over de bevindingen rond inschrijven vóór het derde jaar en wachtlijsten maken we al in dit hoofdstuk opmerkingen met betrekking tot de strijdigheid met de wet. In eerste instantie hebben we de interviews met de directeuren per buurt geordend. Een voordeel daarvan was, dat we konden ingaan op hoe dicht bij elkaar liggende scholen van elkaar verschillen en met elkaar te maken hebben, op hoe de buurt gekarakteriseerd wordt door de geïnterviewden en op hoe de bevolkingssamenstelling soms verandert. Een nadeel van deze werkwijze was, dat de lengte van het hoofdstuk ten koste dreigde te gaan van de leesbaarheid en dat buurten of scholen soms te herkenbaar dreigden te worden. Om die nadelen te vermijden nemen we in de analyse de volgorde van de vragenlijst als uitgangspunt. De geselecteerde scholen hebben in verband met anonimiteit een code gekregen, waarnaar in de tekst wordt verwezen.

De letter verwijst naar de wijk waar de onderzochte buurt in staat, het cijfer naar de daar onderzochte school.

Buurt waarin de wijk ligt

Code school

Noord

N1, N2

IJsselmonde

Y1, Y2, Y3

Prins Alexander

A1, A2, A3

Hillegersberg-Schiebroek

H1, H2, H3

Delfshaven

D1, D2, D3

Feijenoord

F1, F2, F3, F4, F5

25

3.1 Aanmelden voor groep 1 Keuzemotieven en eerste contacten Illustratief voor de reactie van alle geïnterviewde directeuren op vragen over de schoolkeuzemotieven van ouders zijn de antwoorden van drie directeuren in Feyenoord: De directeur van school F1 geeft aan dat veel ouders op aanraden van familie en buren voor deze school kiezen. Daarnaast zijn er ouders die naar aanleiding van een rondleiding een goed gevoel krijgen bij de school, de sfeer prettig vinden en daarom kiezen voor de school. De directeur van school F2 herkent dit en voegt toe dat sommige ouders specifiek voor school F2 kiezen vanwege het schoolconcept. De directeur van school F3 hoort vaak dat de school een goede naam heeft in de wijk. Steeds meer (hogeropgeleide) ouders verdiepen zich in de school, geeft deze directeur aan, bijvoorbeeld via de website. Maar de grootste groep ouders kiest meteen deze school omdat die lekker dichtbij is en verdiept zich niet verder. In aanvulling daarop noemen andere directeuren ook de volgende keuzemotieven: vanwege het feit dat het een kleine buurtschool is, of een gemengde school (een afspiegeling van de buurt of het grotere gebied), vanwege de denominatie, de vorm van tussenschoolse opvang (bijvoorbeeld gratis opvang bij een continurooster), een mooi gebouw of een goed oordeel van de inspectie.