[23bb002410] Bijlage behorende bij 23bb002409 over Eindrapport actie-onderzoek PRIO

Erasmus School of Health Policy 8r Management

Los maken wat vast zit Evaluatie van het PRIO programma, gericht op het helpen van kwetsbare Rotterdammers die vastlopen in het systeem

December 2022

Jonathan Berg Jeroen van Wijngaarden Lieke Oldenhof

Erasmus University Rotterdam

Colofon

Losmaken wat vastzit Evaluatie van het PRIO programma, gericht op het helpen van kwetsbare Rotterdammers die vastlopen in het systeem. Jonathan Berg, Jeroen van Wijngaarden, Lieke Oldenhof, December 2022

Oplage Online pdf

Uitgever Marketing & Communicatie ESHPM

Vormgeving Ton Persoon

Los maken wat vast zit Evaluatie van het PRIO programma, gericht op het helpen van kwetsbare Rotterdammers die vastlopen in het systeem

December 2022

Jonathan Berg Jeroen van Wijngaarden Lieke Oldenhof

3

Inhoudsopgave

1. Inleiding

5

2. Methode

6

3. Lokale context

11

4. Programmatheorie

13

5. PRIO-interventies in de praktijk 5.1 Casusbesprekingen gebruikmakend van de Doorbraakmethode 5.2 Kansfonds en PRIO-maatwerk budget 5.3 Wijkteamleiders met een ruimer mandaat 5.4 Legitimeren van maatwerk 5.5 Inzet programmamanagers 5.6 Leren op verschillende niveaus 5.7 Doelen en interventies na uitrol (PRIO fase 2)

15 16 24 26 29 31 33 38

6. Functies van PRIO voor professionals

38

7. PRIO-casuïstiek 7.1 Fase 1 7.2 Fase 2

40

8. Ervaring van cliënten

49

9. Conclusie en Reflectie op behaalde resultaten

55

Referenties

65

41 46

4

1. Inleiding [Ik] werd steeds van het kastje naar de muur gestuurd, en dat bleek voor mij een hele grote muur. -prio dient 2022 Wie niet past, loopt vast -Nationale Ombudsman 2016

Mensen die kwetsbaar zijn in meerdere domeinen (inkomen, wonen, zorg, we(zijn) (open steeds vaker vast in het overheidssysteem (RVS 2021; Reinhoudt-den Boer et ai. 2021). Een systeem dat voor eik probleem een eigen regeling heeft en tegelijkertijd hoge verwachtingen heeft van zelfredzaamheid (SCP 2022, Berg et al. 2021). Zowel de politiek als kennisinstituten roepen daarom op tot meer maatwerk, integraliteit en bestaanszekerheid voor deze groep mensen (Putters 2022; SCP 2022; RVS 2021). Dat is echter niet eenvoudig om ook daadwerkelijk voor elkaar te krijgen (Linthorst en Oldenhof 2020, 2021; Oldenhof en Linthorst 2022). Beleid is vaak lastig uitvoerbaar en verschillende beleidsregels conflicteren met elkaar. Professionals ervaren te weinig ruimte om van de regel af te wijken of weten zich juist geen raad met de oproep om alle ruimte te pakken. En publieke diensten, zoals een woning of goede ondersteuning, zijn in toenemende mate schaars. Het resultaat is grotere kansongelijkheid en een groeiend wantrouwen in de overheid (Putters 2022). Rotterdam naar schatting 225.000 mensen kwetsbaar meerdere leefgebieden. Dat is ongeveer een derde van de Rotterdamse bevolking. Gezien deze grote uitdagingen, heeft de gemeente Rotterdam in 2020 het beleidsexperiment genaamd Programma Rotterdammers Integraal Ondersteunen activeren (PRIO).

Het doel van PRIO is om Rotterdammers integraal te ondersteunen en maatwerk te bieden wanneer zij vast zijn gelopen in het systeem. Dat bijvoorbeeld zijn omdat ze hun woning dreigen kwijt te raken vanwege toenemende schulden. Of omdat ze met de zorg en ondersteuning ontvangen die nodig is in hun specifieke situatie Er is gekozen om het experiment in twee Rotterdamse wijken (Spangen en Hillesluis) te laten plaatsvinden. In deze wijken hebben professionals uit de wijkteams en verschillende gemeentelijke afdelingen vastgelopen casuïstiek met elkaar besproken waarbij doorbraak was werden individuele Rotterdammers verder geholpen en werden uitdagingen en knelpunten systeem geagendeerd. Dit proces werd tijdens de eerste fase begeleid door het Instituut voor Publieke Waarden (IPW) en ondersteund met de doorbraak-methode en maatwerk canvassen. In de laatste 10 maanden van het experiment heeft er een opschaling naar de gehele stad plaatsgevonden, waarbij het programma wel qua ínhoud gewijzigd is. In opdracht van de gemeente Rotterdam, heeft het CARE Lab Rotterdam1 (Connect, Action, Research b Education) het PRIO-experiment 2 jaar lang op de voet gevolgd. Niet alleen als 'vlieg op de muur', maar ook als actieonderzoekers om bij te dragen 1 www.carelabrotterdam.nl.

Het CARE Lab is een samenwerking tussen Erasmus School of Health Policy b Management, de hogescholen en de gemeente Rotterdam met als doel om mensen met een kwetsbare positie betere ondersteuning te geven. 5

aan 'reflectie in actie' en om samen [essen te formuleren met mensen uit beleid en praktijk. Hierbij waren de volgende onderzoeksvragen leidend. Centrale vraagstelling Hoe ervaren betrokkenen het Programma Rotterdammers Integraal Ondersteunen en activeren (PRIO) en welke lessen trekken we uit het programma met betrekking tot integraliteit en maatwerk voor de Rotterdammer? Deelvragen Welke interventies zijn er ingezet? Wat is de programmatheorie daarachter? Hoe is het uitgepakt? Hoe ervaren managers, beleidsmakers, professionals, en rotterdammers de het Programma Rotterdammers Integraal Ondersteunen en Activeren (PRIO)? Welke patronen zijn er in de casuïstiek? Welke lessen kunnen we daaruit trekken?

6

2. Methode Het onderzoek vond plaats in de periode januari 2020 tot en met september 2022. Er is gebruik gemaakt van kwalitatief onderzoek, waarbij onderzoekers van ESHPM de rol van actieonderzoeker op zich hebben genomen om het PRIO-experiment te voorzien van inzichten 'on the spot' en lessen te co-produceren samen met beleid en praktijk. Hieronder wordt toegelicht wat de rol van actieonderzoeker heeft ingehouden, welke dataverzamelingsmethoden zijn gebruikt en wat de beperkingen van het onderzoek zijn.

2.1 Kenmerken actieonderzoek Actieonderzoek kenmerkt zich doordat onderzoekers willen bijdragen aan inzichten en oplossingen voor praktijkgerichte vragen. Hierbij trekken onderzoek, beleid en praktijk samen op om te veranderen, te leren en kennis te ontwikkelen. Professionals, beleidsmakers en onderzoekers brengen samen hun kennis en vaardigheden in om cyclisch de Ínhoud van de experimenten te plannen, te evalueren en te verbeteren.

Kennis ontwikkelen Aandacht

leren en

uno! i On’oxt

veranderen

Participatief

Actieonderzoek

Cyclisch Reflexief

Bron: Zonmw

2.2 Uitvoering actieonderzoek Actie-onderzoek heeft zowel een rol gespeeld bij de opzet, de uitvoering als de vertaling van de opgedane kennis uit het PRIO-experiment: 7

Bij de start van het actieonderzoek hebben onderzoekers van ESHPM samen met beleidsmakers, professionals en onderzoekers de onderzoeksvragen geformuleerd en de planning van het onderzoek bepaald. Om te zorgen voor een 'embedded' rol van de actieonderzoekers, hebben 3 onderzoekers deelgenomen aan de bijeenkomsten van het PRIO programmateam (1 keer in de 3 weken). Dit was een plek om inzichten uit het onderzoek op korte termijn te delen met belanghebbenden (programmamanagers, beleidsmakers en professionals) en samen te reflecteren op de doelstellingen van PRIO en de bijsturing ervan. Vanuit de gemeente nam ook een kennismakelaar deel die ondersteunde bij de reflectie. Samen met mensen uit beleid en uitvoering, zijn drie verschillende leersessies georganiseerd waarbij samen lessen zijn opgesteld uit het experiment: over mensbeelden, over olifantenpaadjes en over taaie vraagstukken. In de eerste fase hebben de onderzoekers een database voor registratie van casuïstiek en het optekenen van overkoepelende lessen opgezet en bijgehouden. Aan de start van de tweede fase is meegedacht over registratiesystemen voor het vervolg en de toekomst. Vanuit de positie van critical friend brachten onderzoekers periodiek fundamentele vraagstukken op tafel, en namen initiatief voor twee heisessies die de koers van het experiment mede hielpen bepalen.

In de loop van het eerste jaar organiseerden de onderzoekers een tussenevaluatie met uitvoerende professionals en rapporteerden de resultaten. De onderzoekers gaven op verschillende momenten input in de vorm van tussenrapportages en notities. De programmamanagers hebben de rol van de onderzoekers als zeer waardevol ervaren, vooral omdat de onderzoekers onderdeel waren van het programma en niet alleen achteraf van buiten input hebben gegeven. Vooral de reflecties en input tijdens het 'dagelijkse werk' van het programma leverden een grote bijdrage. Zo kon het programma worden aangepast mede dankzij input van onderzoekers en hoefden de programmamanagers niet te 'wachten' totdat er een rapport aan het einde was. De onderzoekers hebben vanuit hun rol steeds (positief) kritische vragen gesteld over de ontwikkeling van het programma. Dit heeft veel impact gehad op het tussentijds bijstellen van het programma. Ook de leersessies, de rapportages en het opzetten van het registratiesysteem zijn door de programmamanagers als zeer helpend ervaren. Bij aanvang van het programma hadden de onderzoekers de verwachting dat in het kader van het actie-onderzoek zij actief betrokken zouden zijn bij alle keuzes voor interventies. In de praktijk kent de besluitvorming in de gemeente echter haar eigen dynamiek en stonden de onderzoekers wat meer op afstand dan verwacht.

Zo zijn de besluiten rond de inzet van de doorbraakmethode, de betrokkenheid (en het vertrek) van het IPW en de vervroegde opschaling van PRIO, grotendeels buiten het onderzoek genomen. Wel kregen de onderzoekers bij de inzet van interventies toegang tot alle besprekingen, ondersteunden de programmamanagers actief de data-verzameling (zie ook de dagboekjes die ze 8

bijhielden), gaven zij de onderzoekers het idee dat hun suggesties en bevindingen serieus werden genomen en werden naar aanleiding daarvan ook acties ondernomen door de programmamanagers.

2.3 Inzet van onderzoekers De primaire dataverzameling is gedaan door Jonathan Berg, promovendus bij ESHPM. Jeroen van Wijngaarden en Lieke Oidenhof hebben daarbij opgetreden ais begeleiders en waren ook onderdeel van het programmateam van PRIO. Hierdoor kon op regelmatige basis kennis gedeeld worden met betrokkenen van PRIO. Het actie-onderzoek is verder van reflectie voorzien door de regiegroep van het CARE Lab waarin onderzoekers van OBI, beleidsmakers van de gemeente en onderzoekers vanuit de Hogeschool zitten. Zij hebben in alle fasen van het onderzoek bijgedragen aan de inbreng van kennis uit bestaand onderzoek, de opzet van het onderzoek, de analyse van resultaten en de rapportage en verspreiding van bevindingen.

2.4 Observaties Van januari 2021 tot maart 2022 waren bij vrijwel alle brede casuïstiekbesprekingen één of meerdere onderzoekers aanwezig ter observatie. Daarna namen de brede casuïstiekbesprekingen in frequentie af. In totaal zijn 32 brede casuïstiekbesprekingen geobserveerd met 67 casussen. Al deze bijeenkomsten zijn opgenomen en alle bijhorende documentatie, zoals de casusbeschrijvingen en maatwerkcanvassen, zijn opgeslagen en geanalyseerd. In de tweede fase van PRIO zijn de onderzoekers minder intensief betrokken geweest, waarbij slechts deel is genomen aan enkele besprekingen. Daarnaast zijn verscheidene bijeenkomsten waarbij PRIO een centrale rol speelde (soms participerend) geobserveerd waaronder: de kick-off bijeenkomst, een wijkteamoverleg, twee PRIO-ambassadeursoverleggen, een overleg met een wethouder, twee tussenevaluaties met uitvoerende professionals, een leerbijeenkomst met het wijkteam en Centraal onthaal, en een bestuurlijk overleg gelijke kansen. Ook door de onderzoekers geïnitieerde heisessies en sessie over de betekenis van maatwerk in PRIO leverde belangrijke informatie op.

2.5 Interviews met professionals, beleidsmakers en cliënten Bij de start van PRIO (februari tot april 2021) hebben de onderzoekers 33 professionals in de uitvoering of aansturing geïnterviewd over hun verwachtingen en eerste ervaringen. In januari 2022 hebben zij een selectie gemaakt van de professionals die de meeste casussen hadden ingebracht en hen geïnterviewd over hun ervaringen met PRIO. In het kader van de eindinterviews spraken de onderzoekers met 10 beleidsadviseurs en betrokkenen met 'helikopterview' vanuit verschillende gemeentelijk afdelingen. Ook voerden zij meerdere gesprekken met de 9

programmamanagers en interviewden de wijkteamieider die van begin tot eind betrokken was. Tot siot spraken de onderzoekers 12 Rotterdammers wiens casussen in PRIO waren besproken in de eerste fase. Deze casussen zijn geselecteerd op basis van terugkerende thema's in de casuïstiekbesprekingen.

2.6 Documentanalyse Voor de analyse zijn ook verschillende soorten documenten verzameld. Zo zijn in aanloop naar PRIO en in de startfase beleidsdocumenten verzameld en geanalyseerd als input voor de programmatheorie. Daarnaast bood het door de PRIOprogrammamanagers bijgehouden dagboek inzicht in contacten en inspanningen buiten de besprekingen om. In de beginfase hebben de onderzoekers een gedeelde database opgezet voor de besproken casussen en onderhielden zij deze voor in totaal 63 casussen. In de 2e fase is het beheer van deze registratie overgenomen door een PRIO-projectmedewerker. Tot het moment dat de eindanalyse startte waren hierin 140 casussen beschreven.

2.7 Beperkingen van het onderzoek Doordat PRIO als een experiment is opgezet, was van tevoren niet goed te voorspellen welke interventies wanneer zouden worden ingezet. Ook bracht de vervroegde opschaling van het experiment de nodige extra dynamiek. Hierdoor kon niet al het vooraf geplande onderzoek worden uitgevoerd. Zo is in overleg met alle betrokkenen besloten om de effectencalculator niet uit te voeren en ook geen schríftelijke enquête te verspreiden onder alle deelnemers bij afsluiting van het experiment. De Effectencalculator is een instrument dat het maatschappelijke én financiële effect in beeld kan brengen van een interventie. Volgens de betrokken onderzoekers vanuit het OBI waren echter de randvoorwaarden tijdens het experiment niet aanwezig om de effectencalculator te kunnen inzetten. Gezien de versnelde opschaling van het project is ook in overleg met het begeleidingsteam van PRIO besloten om niet af te sluiten met een schríftelijke enquête, maar middels een evaluatiebijeenkomst en interviews de ervaringen van deelnemers op te tekenen. Deze keuzes hebben er wel toe geleid dat het onderzoek geen aanvullend inzicht geeft in de financiële effecten van PRIO. Daarnaast was er de invloed van Corona op het onderzoek en het experiment.

Aan de ene kant maakte de normalisering van online meetings het makkelijker om professionals van verschillende afdelingen en locaties met drukke agenda's bij elkaar te brengen voor besprekingen. Tegelijkertijd beperkte het de ruimte voor informele ontmoeting en kennismaking.

10

Tot slot hebben de onderzoekers niet alle informatie over aile casussen inzichtelijk kunnen krijgen. Zo is bij hen niet bekend of aile interventies daadwerkeiijk zijn ingezet, omdat monitoring geen onderdeel is van PRIO. Ook is niet duidelijk bij hoeveel casussen precies het Kansfonds is ingezet. Tevens hebben zij een beperkt aantal cliënten kunnen spreken. Zeker in de tweede fase van het experiment zijn de onderzoekers wat meer op afstand komen te staan (mede vanwege het grote aantal casussen en omdat het onderzoek in de afrondende fase zat) en was er wat minder zicht op de casusbesprekingen.

11

3. Lokale context De grootste zere plek zit in het feit dat we alles hebben georganiseerd in clusters en loketten en procesjes. Het leven van de mens is niet georganiseerd in clusters en afdelingen en procesjes, waardoor mensen niet altijd bij het juiste loket aankomen. Dat het ene loket niet naar het andere loket luistert. Of dat het ene loket niet goed genoeg verbonden of aangesloten is op het andere loket. Ja, weetje dat is volgens mij het grootste issue. (...) een te groot verschil tussen het systeem en de leefwereld, waar die andere problemen weer uit voortkomen. -Wijkteamieider

De context waarin PRIO is uitgerold wordt door veel betrokkenen benoemd als een belangrijke beïnvloedende factor als het gaat over de ervaringen met en de resultaten van PRIO. Enerzijds verwijzen ze dan naar de Rotterdamse context en anderzijds, voor de eerste fase, naar de context van de twee geselecteerde wijken. Uitgangspunt bij de selectie van de wijken was om een wijk te selecteren waar veel Rotterdammers wonen in een kwetsbare situatie, met in ieder geval een wijkteam dat graag wil deelnemen aan het programma, en een wijk aan beide kanten van de Maas. De Rotterdamse context Rotterdam is een stad met één van de armste en meest kwetsbare bevolkingsopbouw van alle steden in Nederland (SCP, 2019). Relatief veel bewoners leven in een situatie waarin hun bestaanszekerheid onder druk staat, wat veelal gepaard gaat met problemen op meerdere domeinen. Dat zet veel druk op de beschikbare voorzieningen in de stad om mensen te ondersteunen. Daarnaast heeft Rotterdam de afgelopen járen ingezet op hernieuwing van het woningaanbod om de stad ook aantrekkelijk te maken voor midden en hogere inkomens. Dat heeft echter een negatieve invloed op de beschikbaarheid van betaalbare woningen voor de laagste inkomens.

De relatieve schaarste aan voorzieningen maakt dat Rotterdam volgens meerdere respondenten in vergelijking met andere steden ook strengere eisen stelt aan de toegang tot deze voorzieningen. Tegelijkertijd constateren betrokkenen dat mede door de politieke kleur van de stad er de afgelopen járen veel nadruk is gelegd op zelfredzaamheid en participatie van burgers en het streng handhaven van regels, om ook daarmee de druk op de voorzieningen te verminderen. Hillesluis Hillesluis is een wijk gelegen in het stadsdeel Feijenoord met zo'n 12.000 inwoners. Hoewel de situatie in de wijk de afgelopen járen verbeterd is, kent de wijk vele fysieke en sociale uitdagingen, met een kwetsbare bevolking met relatief, ook voor Rotterdam, veel lage inkomens. Volgens de wijkagenda (2019-2022) opgesteld door de wijkraad zijn er in de wijk “veel huishoudens die kampen met taaie problemen zoals werkloosheid, schulden, gezondheidsklachten, een slechte beheersing van de Nederlandse taal en vaak een combinatie hiervan". 12

Ai bij de voorbereidingen van PRIO is er vanuit met name het wijkteam in Hiiiesiuis aangegeven dat ze graag wilden deelnemen aan het programma. Met een relatief stabiel wijkteam en de actieve betrokkenheid gedurende de hele eerste fase van PRIO van de wijkteamleider, lag er een goede basis voor deelname aan PRIO. Spangen Spangen is een wijk gelegen in het stadsdeel Delfshaven met zo'n 10.000 inwoners. Door investeringen in woningen en leefomgeving vindt er in deze wijk een geleidelijke verschuiving plaats naar meer midden- en hogere inkomens. Hoewel de wijk duidelijk in de lift zit qua welzijnsscores, bestaan er nog veel sociale uitdagingen, mede doordat het aantal bewoners met een uitkering en zonder start kwalificatie nog onder het Rotterdamse gemiddelde ligt (wijkagenda 2019-2022). Deelname van Spangen aan PRIO lag minder voor de hand dan de deelname van Hiiiesiuis. In eerste instantie was een andere wijk in Rotterdam geselecteerd, uiteindelijk is Spangen verkozen. In tegenstelling tot Hiiiesiuis lag hier niet een actief verzoek vanuit de partijen in de wijk aan ten grondslag. Tevens zat het wijkteam in Spangen gedurende PRIO in een onrustige fase, met meerdere wisselingen van teamleider. Het koste de programmamanagers dan ook de nodige inspanningen om voldoende input en deelname te krijgen voor de casusbesprekingen.

13

4. Programmatheorie Een programmatheorie beschrijft hoe de betrokkenen denken dat een interventie hypothetisch tot een verandering zal leiden (Pawson b Tilley 1997) Een programma­ theorie vormt dus de aanleiding en de onderbouwing voor het inzetten van een interventie. Bij de start van PRIO hebben de onderzoekers deze programmatheorie samen met de betrokkenen geëxpliciteerd. Omdat PRIO als experiment is opgezet zijn echter niet alle interventies vooraf vastgesteld, ook zijn er lopende het traject veel wijzigingen doorgevoerd. De grootste verandering heeft plaatsgevonden toen het programma eerder dan verwacht is opgeschaald naar gemeentelijk niveau. Hier presenteren we dan ook die onderdelen van de programmatheorie die relevant zijn geweest voor de interventies die daadwerkelijk zijn ingezet; eerst voor en dan na de opschaling. Tijdens de experimentele fase van het onderzoek hielp de programmatheorie om periodiek te toetsen of doelen en interventies nog aansloten of aanpassing behoeften. Tijdens de analyse hielp de programmatheorie om te reflecteren op de verwachtingen en resultaten. De programma theorie is verwerkt in de verschillende hoofdstukken van dit rapport.

Doelstelling Het doel van het programma was bij aanvang om interventies in te zetten, zodat Rotterdammers in kwetsbare situaties vanuit maatwerk meer integraal worden ondersteund, waardoor zij meer perspectief krijgen en stappen kunnen zetten. ntegraliteit houdt daarbij in dat er oog is voor alle aspecten van de problematiek van de Rotterdammer en van de context waarin hij leeft" (notitie integraal werken). De uitdaging is daarbij met name om het hulpverleningsaanbod vanuit verschillende organisaties, afdelingen en hulpverleners onderling zodanig af te stemmen dat het goed op elkaar aansluit en er geen hiaten of overlapping ontstaat. Echter, omdat actoren uit deze gremia verschillend worden aangestuurd, verschillende processen en werkwijzen hanteren, een andere cultuur, houding en gedrag hebben is integratie uitdagend. Het experiment richtte zich met name op het versterken van een integrale aanpak onder de actoren die binnen de invloedssfeer van de gemeente zitten waren er ook diverse externe partijen betrokken in de behandelde casussen, zoals woningbouwcorporaties en scholen. Interventies De gedachte was om integraliteit te stimuleren door het concept 'maatwerk' centraal te stellen.

De interventies zijn er enerzijds op gericht om belemmeringen voor het leveren van maatwerk te identificeren en op te lossen en anderzijds om de attitude en cultuur van betrokkenen te veranderen zodat zij 'maatwerk' daadwerkelijk centraal gaan stellen. Zoals gezegd bestond het experiment uit 2 fasen. In fase 1 is het

14

experiment opgezet in twee wijken. Fase 2 betreft de opschaiing naar het stedelijke niveau, waarbij de aanpak wei is veranderd. Tabel 1: interventies in fase 1 en 2

Interventies in fase 1 « Een selectie van wijken en deelnemers op basis van enthousiasme. « De inzet van twee strategisch beieidsadviseurs ais programmamanagers voor beide wijken. « Casusbesprekingen van vastgelopen casussen met gebruik van de Doorbraak Methode van het IPW. « Wijkteamleiders met een ruim mandaat. « Leersessies voor professionals en beleidsmedewerkers. « De inzet van het Kansfonds voor jongeren (en later het PRIO-maatwerk budget om doorbraken mogelijk te maken). « De inzet van actie-onderzoekers als onderdeel van een projectgroep. Interventies in fase 2 « Voorbesprekingen van casussen, gemodereerd door programmamanagers « Casusbesprekingen met gebruik van aspecten van de doorbraakmethode « PRIO-maatwerkbudget « Wijkteamleiders met een ruim mandaat.

15

5. PRIO-interventies in de praktijk 5.1 Casusbesprekingen gebruikmakend van de Doorbraakmethode In de voorbereidende fase van PRIO is door de programmamanagers samen met het Instituut voor Publieke Waarden besloten om casusbesprekingen te gaan organiseren aan de hand van de doorbraakmethode. De verwachting was dat door gezamenlijk middels de doorbraakmethode casussen te bespreken die (volgens degene die de casus inbrengt) zijn of dreigen vast te lopen; de deelnemers worden uitgedaagd om creatieve maatwerkoplossingen te verzinnen en onderbouwen voor deze casussen, waardoor er in deze casussen een doorbraak wordt gecreëerd en de Rotterdammer weer meer perspectief krijgt, met positieve resultaten voor de betreffende Rotterdammer. Ik was eigenlijk alleen nog maar heel de dagen bezig met ja, hoe gaan we dit oplossen? En overal liep ik tegen allerlei muren aan en toen hoorde ik van de wijkteamleider van PRIO, dus toen kreeg ik het hele uitgebreide aanmeldformulier wat destijds nog was. En alles ingevuld en besproken en ja,. Toen kon het eigenlijk vrij snel ingebracht worden en waar wij met name heel erg mee geholpen waren inderdaad ook alle hulp die ik daarna heb gekregen van alle afdelingen. Plet was sowieso voor mij heel erg prettig dat er allerlei mensen vanuit verschillende disciplines meedachten en dat de casus ook niet meer alleen op mijn bord lag.

Want ik vond het best wel zwaar, ook omdat je eigenlijk ja, overal tegen een dichte deur aanloopt, -medewerker wijkteam

Casussen inbrengen en maatwerkcanvas In de eerste fase van PRIO werden medewerkers uit de wijkteams en van andere afdelingen uitgenodigd om vastgelopen casussen in brengen. Er werden geen criteria gesteld waaraan deze casussen moesten voldoen2. Op deze manier was er ruimte voor een breedte aan casussen om van te leren. In de praktijk was het met name in de eerste periode echter voor betrokken vrij onduidelijk wat er precies van hen verwacht werd en ontstonden er ook verschillende beelden over waar PRIO toe diende. Een deel van de betrokkenen had het idee dat PRIO er was om casussen te bespreken waar knellende wetgeving, protocollen of werkinstructies ervoor zorgde dat de casus vast kwam te zitten, om structurele knelpunten aan te kaarten. Vanuit dit beeld was de drempel om casussen in te brengen vrij hoog (hoewel dit later afnam doordat er juist geen voorwaarden worden gesteld aan welke casussen ingebracht kunnen worden). Een ander deel van de betrokkenen zag PRIO meer als een tooi om oplossingen te forceren voor lastig op te lossen individuele casussen. Het inbrengen van casussen gebeurde in de praktijk hoofdzakelijk vanuit de wijkteams. Nadat een casus was aangedragen bij de programmamanager, werd de 2 Later bleek echter dat PRIO geen casussen oppakt van remigranten en mensen zonder verblijfstatus.

16

casusinbrenger gevraagd om een 'maatwerkcanvas' in te vuiien (zie figuur 1). Deze werd vervolgens ter voorbereiding gedeeld met alle genodigden van een gepland casusoverleg. In het maatwerkcanvas kan de huidige situatie, de gewenste situatie en het scenario 'wat er gebeurt als we niets doen', worden beschreven. Daarnaast stuurt het aan op onderbouwing van maatwerk vanuit de waardendriehoek. In de praktijk werden vooral de situatie en de scenario's beschreven. De velden legitimiteit, betrokkenheid, rendement (waardendriehoek) werden vaak helemaal niet ingevuld en in slechts 50 tot 20 procent van de casussen ingevuld zoals bedoeld. In de 2e fase is de aanmeldprocedure veranderd. Casusinbrengers werd toen gevraagd om in eerste instantie in het aanmeldformulier slechts de situatie van de casus te beschrijven en aan te vinken hoe PRIO kan helpen in de casus. Hierna volgde een voorbespreking met de casusinbrenger, een programmamanager en rayonvertegenwoordiger (een wijkteamleider of wijkteammedewerker PRIO). Als uit deze bespreking bleek dat er vervolgstappen gezet moesten worden, zoals het inzetten van maatwerkbudget of het organiseren van een casusbespreking, moest een meer uitgebreid formulier worden ingevuld waarin de gewenste oplossingsrichting wordt onderbouwd aan de hand van de waardendriehoek.

Het invullen van dit formulier werd gezamenlijk gedaan door de programmamanagers en de casusinbrenger. De waardendriehoek bleef toen vooral gehandhaafd als leidend gedachtengoed voor de programmamanagers bij de beoordeling van de meest passende aanpak per casus. Een voorbeeld van een maatwerkcanvas zoals gebruikt in de le fase van PRIO ziet u in figuur 1 op de volgende pagina.

17

Figuur 1. Voorbeeld van een ingevuld maatwerkcanvas.

Wat ís er gebeurd?

Zelf doen

Moeder met kind (I2jaar). Gezin

Open staan voor hulp, bereikbaar

krijgt al een aantal jaar ondersteuning/heeft bemoeienis van afwisselend vanuit Wĩ, RGB

Afspraken nakomen Stimuleren van schoolgang kind

Maatwerkcanvas

aanbieder, GVD. PPO

Legitimiteit Artikel 2.3, lid 5 Jeugdwet Keuzevnjheid voor jeugdige en ouders {Jeugdwet)

bewindvoerìng, Taskforce

eugdwet, Integrale hulp, memorie van toelichting, pagina 2

thuiszitters rplicht op verschillende leefgebieden Hulpverlening komt met altijd goed

Iets van PGB ?

Doorbraak

Ondersteuning

Perspectief

Betrokkenheid

Huidige hulpverlener PGB formeel knjgt betaald op een andere manier zodat hulpverlening gecontinueerd kan worden. Doelen: kínd kan naar school blijven gaan en opvoedsituatie is

casusregie vanuit WT jeugdwet: inkoop, kindOK

Kind kan bij moeder blijven in een stabiele situatie. Moeder kan aan haar en ontwikkeling werken. Kind blijft naar school g

wijkteam casusregie Hulpverlener (inkoop jeugdwet) aan de slag met doelen op school en

vVMO: GVD

tľ- :

CVD voor moeder

CASUSHOUDER

N.i.'i

Behandeling

Wat gebeurt er aIs we niets doen?

E-mail

Hulpverlener knjgt met betaald en

Casusnummer

Zowel thuis als school stagneert een en ander Kind gaat met meer naar school potentieel langdurig thuiszitter Moeder kan met meer aan doelen

□ I IRB IRK METHODE

wijkteam moet melden bij

Rendement

«verken.

De bespreking De casusbesprekingen aan de hand van de doorbraakmethode waren online (via Teams). In eerste instantie vanwege coronamaatregeien, maar ook iater bleek deze werkwijze praktisch gezien handig. Het maakte het makkeiijker om professionals van verschillende afdelingen en locaties met drukke agenda's bij elkaar te brengen voor besprekingen. Tegelijkertijd beperkte het wel de ruimte voor informele ontmoeting en kennismaking. In het begin werden de besprekingen geleid door consultants van het IPW, later werd de begeleiding overgenomen door de programmamanagers. Voor de besprekingen werden professionals uitgenodigd van verschillende gemeentelijke afdelingen (en soms externen), aansluitend op de casus-specifieke problematiek. Daarnaast konden professionals aansluiten als toehoorders. Ook waren de onderzoekers aanwezig en soms lokale politici en beleidsmedewerkers. Gemiddeld waren er per bespreking 15 deelnemers. De bijeenkomsten volgden een vast stramien. Na een centrale opening door de consultants/programmamanagers, kreeg de casusinbrenger de ruimte om de casus te introduceren. Vervolgens konden de andere aanwezigen bij de bespreking verhelderende vragen stellen, waarna werd overgegaan in een gezamenlijke verkenning en concretisering van de gewenste en benodigde vervolgstappen.

18

Binnen deze interdisciplinaire besprekingen lukte het bij veel casussen om deze in beweging te krijgen. Hoewel in het begin werd verwacht dat PRIO tot heel creatieve oplossingen voor Rotterdammers zou leiden, kwamen er in de praktijk voornamelijk oplossingen binnen het bestaande systeem naar voren. Bezien vanuit het doel om de Rotterdammer verder te helpen was dat ook prima. Voor de Rotterdammer maakt het immers niet of de aanpak vernieuwend is of niet. De deelnemers gaven in een tussenevaluatie ook aan dat zij ook het leren kennen en begrijpen van eikaars perspectieven binnen de casusbesprekingen zeer waardeerden. Vooral voor gemeentelijke medewerkers die in hun reguliere werkzaamheden verder van de praktijk staan, hielp de confrontatie met de persoonlijke verhalen van de betreffende Rotterdammers om betrokkenheid te organiseren. Botsende mensbeelden en rolopvattingen in de casusbespreking Toch waren er ook veel spanningen in de casusbesprekingen, zeker in het begin. Wij zagen hiervoor verschillende verklaringen. Zo zagen wij dat verschillende mensbeelden een belangrijke rol spelen bij casuïstiekbesprekingen en dat het soms spaak loopt op de vraag hoe de professional aankijkt tegen diegene die om hulp vraagt.

Ben je onschuldig slachtoffer door omstandigheden of schuldig dader die eigen problemen heeft veroorzaakt? Deze tegenstelling kwam bijvoorbeeld terug in de bespreking van een casus waarbij de framing van de hulpvrager ter discussie stond. Was de cliënt een doorgewinterde crimineel of zwakbegaafde man van wie misbruik gemaakt werd? Dit soort discussies zijn belangrijk omdat deze verschillende mensbeelden ook bepalen of je denkt dat iemand recht heeft op een maatwerk aanpak of niet. Hiernaast zagen we een vrij grote tegenstelling tussen de verschillende functies en rolopvattingen van de aanwezigen en hoe zij naar Rotterdammer en naar elkaar kijken. Het verschil wordt door de professionals zelf geduid in termen van de 'hulpverlener' versus de 'dienstverlener', zoals getypeerd in tabel 1. In de praktijk zijn deze rollen overigens eerder een continuüm, en individuele professionals kunnen wisselen van rol. Toch wordt het onderscheid vaak gemaakt om de verschillen en spanning tussen medewerkers van verschillende afdelingen te duiden, zoals verwoord door een wijkteammedewerker: Daarom moet ik daar [Werk en inkomen] ook niet gaan werken. Want dan krijgt iedereen het gewoon. Dat snap ik ook wei, zo moet het ook niet gaan. (...) Maarja, als ik daar zou werken dan zou ik ook van de recherche zijn.

Dat is net als in Das Experiment dan ga je ook allemaal dingen doen die je normaal niet zou doen. Maar goed, ik wil hen niet veroordelen, zij doen ook gewoon hun werk. -Medewerker wijkteam Het wijkteam gaat hulpverlenen daar waar kan en nodig is. Wat centraal onthaal doet, is beoordelen of iemand toegelaten kan worden tot de maatschappelijke opvang op basis van een aantal criteria. En dan heb je harde criteria, 23 jaar en ouder, legaal in Nederland, noem maar op. Maar je hebt ook zachtere criteria en dat gaat over zelfredzaamheid, aanwezigheid van oggz, de authenticiteit van het daklozenverhaal, hoe dakloos is dakloos? Dus er zijn een aantal zachte criteria waardoor je een heel moeilijk gesprek 19

hebt. Daarom zeg ik, het is heel moeilijk werk wat ze doen, want zo'n interview is niet van oh, je hebt een probleem, dan ga ik je daarmee helpen'. Je moet verder graven, om te kijken kunnen wij deze persoon [kunnen helpen]. Er is ongetwijfeld een probleem maar kunnen wij iets met dat probleem of is het aan jezelf te wijten? Het ligt voornamelijk aan ‘ben je zelf redzaam' en ‘is het aan jou te verwijten'? Dan heb je kans dat je afgewezen wordt ja. -Medeweker Centraal Onthaal

Tabel 1. Stereotype rollen in het sociaal domein: hulpverlener B dienstverlener

De hulpverlener (Florence Nightingale) Het stereotype hulpverlener is een klassieke maatschappelijk werker die vanuit humanitaire waarden alles op alles zet om in vertrouwen een hulpvrager te helpen. Voor de hulpverlener staat het belang van de individuele cliënt voorop. De hulpverlener zoekt naar wegen in het systeem om diens belangen te dienen. Vanuit intensief contact gaat de hulpverlener op zoek naar de vraag achter de vraag om vanuit een holistische aanpak de cliënt verder te helpen. Voor de hulpverlener is maatwerk het centraal stellen van de wensen en noden van de Rotterdammer, en het buigen en breken van regels en protocollen waar die dat in de weg staan.

De dienstverlener (de Bureaucraat) Het stereotype dienstverlener is erop gericht om bepaalde diensten zo toe te kennen en uit te voeren dat ieder het zijne krijgt en het beleid en belang van het collectief gediend is. Criteria dienen om ervoor te zorgen dat schaarse voorzieningen eerlijk worden toegekend, misbruik wordt voorkomen en de dienstverlening toegankelijk en betaalbaar blijft. De dienstverlener is dan ook meer bezig om individuele hulpvragen te toetsen aan wet- en regelgeving en aan het beleid. De dienstverlener heeft een grote caseload en staat daardoor verder af van individuele cliënten. Voor de dienstverlener is maatwerk het leveren van uitzonderlijke dienstverlening voor uitzonderlijke gevallen, en reguliere dienstverlening voor reguliere gevallen.

In de kern lijkt het verschil in perspectief van deze opvattingen vooral gelegen in een focus op hulp aan een individuele cliënt, of een focus op eerlijke verdeling van collectieve diensten en voorzieningen in het sociaal domein. De casusbesprekingen van PRIO fungeerden als een snelkookpan waarin de verschillende rollen naar elkaar toe moesten bewegen. Van professionals in dienstverlenersrollen werd gevraagd om de wensen en noden van individuele Rotterdammers meer centraal te stellen en af te wijken van reguliere werkwijzen waar nodig. Tegelijkertijd vroeg het aan professionals in de hulpverlenersrol om de dienstverlener te overtuigen (en helpen verantwoorden) waarom een bepaalde casus om een uitzonderlijke aanpak vroeg. Dit maakte dat de discussies in de casusbesprekingen vaak gingen over of er echt sprake was van een uitzonderlijke situatie en of iemand echt maatwerk verdiende (meer dan een ander).

20

Storytelling in de casusbespreking In een poging om te komen tot een gedeeld perspectief op de vraag in hoeverre er sprake was van een uitzonderlijke situatie en of iemand echt maatwerk verdiende, gebruikten deelnemers in de casusbesprekingen bepaalde retoriek of emotioneel geladen verhalen om elkaar te overtuigen. Zo gingen de introducties van casussen door inbrengers vaak gepaard met een pleidooi voor een uitzonderlijke aanpak waarbij veel nadruk wordt gelegd op zieligheid, schrijnendheid en noodzaak. De introductie ging dus niet alleen om het delen van feitelijke informatie, maar ook om het creëren van een gevoel van urgentie en betrokkenheid bij de toehoorders. Hierbij zagen we dat vaak bepaalde karaktereigenschappen van de betreffende Rotterdammers werden benadrukt ter ondersteuning van het pleidooi. Zo werd vaak de onschuld, het slachtofferschap en het lijden van moeders en/of kinderen benadrukt. Ook werden de ambities, de zorgzaamheid, de veerkracht, en de meewerkzaamheid van de Rotterdammers geprezen. Uit de interviews met professionals en cliënten bleek dat sommige casusinbrengers in het beschrijven van de casus bepaalde informatie achterwege lieten die zou kunnen afdoen aan het beeld van wie maatwerk 'verdient', zoals een criminele geschiedenis.

In het verhelderende vragenrondje zagen we terug dat gemeentelijke professionals verschillende informatie nodig hadden om te bepalen wat goede en acceptabele oplossingsrichtingen zouden zijn, en om maatwerk te kunnen onderbouwen. Enerzijds ging het daarbij om feitelijk informatie om te kunnen toetsen aan bepaalde criteria. Anderzijds gingen vragen over de karakterisering van de Rotterdammer. Was die bijvoorbeeld niet zielig genoeg of zelf schuldig aan de situatie dan werd het bieden van maatwerk betwist. Er waren dan immers anderen die de hulp meer verdienden. Zo kon het voorkomen dat er onder betrokkenen uiteenlopende lezingen waren van de situatie, die niet altijd bij elkaar kwamen omdat de perspectieven op de casus te zeer uiteen lagen. Het was afhankelijk van het soort hulpvraag in hoeverre onderlinge spanningen naar voren kwamen. Dat gebeurde meer wanneer de hulpvraag (voorrang op) een schaars goed betrof, zoals een verzoek om toegang tot de maatschappelijke opvang, waardoor een ander behoeftig individu eronder zou kunnen lijden. Het gebeurde minder wanneer de hulpvraag een voorziening betrof zoals bijzondere bijstand of taxivervoer dat hoogstens kosten voor het collectief met zich meebrengt (i.e. betaalbaarheid van de zorg).

Aan de hand van een narratieve analyse van casusbesprekingen in de eerste fase vonden wij vier typische verhalen die worden gebruikt om te bepalen wie maatwerk verdient. Dit zijn: 'De goede burger', 'Het slachtoffer van omstandigheden', 'Niet behoeftig genoeg', en 'De onverantwoordelijke burger'. De eerste twee bepleiten een maatwerkaanpak waar de laatste twee de legitimiteit daarvan bevragen. Deze verhalen zijn ideaaltypen. Dat wil zeggen dat ze in de praktijk vaak niet 1-op-l voorkomen. Wij zagen dan ook dat de verschillende verhalen in de casusbesprekingen in mengvormen voorkwamen, door elkaar liepen en elk gebruikt

21

kunnen worden om anderen te overtuigen van een bepaalde framing van de situatie of om samen af te tasten in hoeverre een maatwerkaanpak voor die specifieke casus voor eenieder gepast was.

De goede burger Een sterk karakter in een lastige situatie doet een beroep op de gemeente voor hulp. Deze hulp dient ertoe om de zelfredzaamheid te ondersteunen. Er wordt veel nadruk gelegd op positieve karaktereigenschappen. De persoon in kwestie is een goede ouder of verricht andere zorgtaken, is veerkrachtig, heeft ambities en is gedreven om een opleiding te volgen of te werken, en is zeer meewerkend en betrokken bij het zorgproces. Het verhaal stuurt aan op een hoopvolle toekomst en doet een beroep op de toehoorder om het succesverhaal mogelijk te maken. Ik wil [náám rotterdammer] zo goed als mogelijk helpen, ook omdat ze haar best doet om naar school te gaan, de opleiding af te maken en dat ze binnenkort gaat werken (...) Het is een meid die ondanks al die shit gewoon doorgaat, gaat werken, studeert, weetje. Ze werkt supergoed mee, aan echt alle afspraken. Het feit ook nu dat ze alles aangrijpt, het is echt de ideale cliënt wat dat betreft. (...) We gaan dus gewoon, we gaan hem gewoon oplossen.

Het slachtoffer van omstandigheden Ten einde raad doet een kwetsbaar karakter in schrijnende omstandigheden een beroep op de gemeente om haar misère te verlichten. Er wordt veel nadruk gelegd op kwetsbaarheid, zieligheid, onschuld en op karaktereigenschappen als nederigheid en dankbaarheid. Het verhaal beschrijft de teloorgang van het karakter (en kinderen) en schetst een duister beeld van de toekomst. Daarmee doet het een beroep op de toehoorder om als barmhartige Samaritaan verdere tragedie te voorkomen. Het probleem in deze zaak is dat het huisvestingsprobleem heel veel effect heeft op het kind. Die is een tijdje ondervoed geweest, zijn tanden vielen uit. (...) De moeder had al in Brazilië al last van depressie, en toen al had ze medicatie gekregen. En door deze situatie merken wij dat ze steeds meer achteruitgaat. Maar ook steeds meer afvalt en heel veel stress [heeft]. Bijvoorbeeld vandaag hebben we weer crisis, ze is helemaal in paniek. We proberen haar rustig te houden en het kind, die heeft ál dit proces meegemaakt. We weten nog niet alles wat hij in Brazilië had meegemaakt, maar in ieder geval in Nederland, heeft hij al best wel veel meegemaakt: in Rotterdam rondzwerven met moeder en voordat het wijkteam bekend werd bijna dagelijks wisselen van een slaapplek.

Maar door de depressie merk ik ook - en dat geeft [moeder] ook aan - dat ze steeds minder ruimte in haar hoofd heeft om verder te denken, naar mogelijkheden. De hele situatie heeft invloed op dit jongetje, want hij fungeerde ook als tolk voor moeder. Dus het kind heeft alles gehoord en alles gezien. Ook dat moeder veel huilt. 'S nachts huilt moeder vaak en dit kind begint ook nu psychische klachten te ontwikkelen. Hij huilt ook, en moeder maakt zich ook zorgen dat hij heel veel aan zijn nagels zit, tot bloedens toe. 22

Dat er heel veel stress is, achteruitgang op school. Voorheen lukte het nog om dagelijks naar school te gaan, nu gaan we richting regelmatig verzuim. Ja en zo kan ik eigenlijk doorgaan met hoe deze situatie verder loopt. Het KID geeft aan: "wij hebben een plek voor het kind, maar niet voor moeder. Nou dat is eigenlijk de grootste angst van moeder en kind, en het kind heeft nachtmerries dat de politie hem echt meeneemt.

Niet behoeftig genoeg Een zielig karakter in een lastige situatie vraagt de gemeente om huip. Alleen voldoet deze persoon niet aan de criteria. Dat is heel vervelend voor deze persoon maar de regels zijn er niet voor niets. In dit verhaal wordt erkend dat de situatie van het karakter lastig of zielig is, maar vraagt tegelijkertijd aan de toehoorder om te bepalen of het karakter echt meer behoeftig dan anderen is. Is het echt een uitzonderlijk geval? Het zou immers oneerlijk zijn om schaarse middelen niet toe te kennen aan de meest behoeftigen. Kijk, die mevrouw is voor ons, wij noemen dat dan een bankslaper. Zij heeft een plek, en hoe onprettig die plek waarschijnlijk ook is, het is altijd nog prettiger als onder een brug. Als niet meer welkom is bij die ex-schoonmoeder, dan is ze vervolgens dakloos en zou ze wel doelgroep zijn van ons. Dan komt ze terecht in de crisis nachtopvang. Dat is ook echt geen pretje... misschien nog wel een stap erger. Feit blijft gewoon dat er woningen tekort zijn, en wij moeten dus de schrijnendste gevallen schiften. En dat zijn voor ons de daklozen. Dan zou er eventueel beleid moeten komen voor de bankslapers, zodat we die ook kunnen gaan helpen, dat we meer aan de preventieve kant kunnen gaan zitten. Maar in the end: zijn er dus huizen nodig.

Dus welke route we ook bewandelen voor deze mevrouw, ik denk dat als zij bankslaper kan bljven, denk ik echt dat ze dat met beide handen moet aanpakken. Want in zo'n crisisopvang is het ook écht geen pretje. Het is echt niet lang leve de lol. Dat is echt geen verbetering en ook niet met het kindje.

De onverantwoordelijke burger Een onverantwoordelijk karakter in een lastige situatie die hij/zij zelf heeft veroorzaakt doet beroep op hulp en collectieve voorzieningen. Het karakter dient met enig achterdocht te worden beschouwd want is lui, kieskeurig, ondankbaar en/of slecht begeleidbaar en heeft weinig maatschappelijk 'potentieel'. Dit verhaal doet een beroep op de toehoorder om als gatekeeper misbruik van schaarse zorgvoorzieningen te voorkomen op basis van een moreel oordeel over (het karakter van) de hulpvrager. Het jongetje is geboren en getogen in Brazilië. De moeder heeft hier ook nooit gewoond, en vader woont ook niet in Nederland. Dat kind spreekt daar de taal, is daar opgegroeid en toch op een dag besluit ze, zonder dat vader dat eigenlijk wil, begrijp ik, want die wil eigenlijk niets te maken hebben met de zoon [om hierheen te komen]. Wat 23

was haar plan? En als vader er niets mee te maken wilde hebben, ja bij wie ging ze dan landen met haar zoon en haar leven opbouwen? (...) Heeft mevrouw überhaupt in beginsel wel eens overwogen om dan maar eventueel terug te keren zeg maar? Want aan de andere kant ze heeft ook wel een verantwoordelijkheid naar haar zoon.

5.2 Kansfonds en PRIO-maatwerk budget In het begin van PRIO kon via het IPW beroep worden gedaan op het Kansfonds om oplossingen voor Rotterdammers te financieren. Dit fonds is bedoeld voor "financiële hulp aan jongeren tot 27 jaar zonder ingewikkelde voorwaarden, dus zonder bureaucratie" (Kansfonds.nl) en "kan worden ingezet wanneer er sprake is van tijd tekort of wanneer er een voorliggende voorziening ontbreekt" (kansfonds.nl). Hoewel het bij de onderzoekers niet bekend is voor hoeveel casussen en hoe financiering vanuit het Kansfonds daadwerkelijk is ingezet, kwam dit in de eerste fase in 27% van de casussen als oplossing in de bespreking naar voren. Het ging dan bijvoorbeeld om het betalen van borg, huur, inrichtingskosten, of het opkopen van schulden. Tevens vertelde uitvoerende professionals dat zij ook buiten PRIO om contact opnamen met consultants van het IPW om aanspraak te doen op Kansfonds middelen. Dit olifantenpaadje, waarbij om het Rotterdamse systeem heen werd gewerkt, werd dus veel gebruikt. Volgens betrokkenen was de reden daarvoor dat het de uitvoering ontbrak aan de mogelijkheid van snelle financiering van doorbraken bij complexe casuïstiek, omdat passende budgetten ontbreken of niet snel inzetbaar zijn doordat het veel tijd en moeite kost om uit te zoeken welk potje passend is en om dat vervolgens aan te vragen.

Om in de bestaande behoefte te voorzien binnen het Rotterdamse systeem, hebben de programmamanagers zich hardgemaakt voor de opzet van een snel en breed inzetbaar budget voor kwetsbare mensen die dreigen vast te lopen. De verwachting was dit budget zou helpen om escalatie van problemen te voorkomen. De totstandkoming van het PRIO-maatwerkbudget wordt door veel betrokken gezien als een grote opbrengt van PRIO. (Hoewel er al eerder experimenten zijn geweest in Rotterdam met het inzetten van een dergelijk budget (zie: Hekelaar 2019, Hoekstra 2022)). Gedurende het project zijn er door de programmamanagers een aantal criteria ontwikkeld waaraan een casus moet voldoen om in aanmerking te komen voor het PRIO-maatwerkbudget. Dit zijn: « « «

Er zijn geen voorliggende voorzieningen, dus het kan niet uit andere potjes Het gaat alleen om tijdelijke uitgaven. Het maatwerkbudget voorziet niet in structurele kosten. De uitgave kan goed worden onderbouwd vanuit de waardendriehoek.

Als er in de praktijk overigens sprake is van een acute situatie kan het maatwerkbudget direct worden ingezet om daarna te kijken of het geld nog via een regulier potje teruggehaald kan worden. 24

Wegens bureaucratische vereisten zoais het invullen van een formulier en moeten aanleveren van een factuur, werkt het PRIO-maatwerkbudget in de praktijk nog niet zo snel en goed als gewenst en nodig. Bijvoorbeeld omdat IDEAL-betalingen, pinbetalingen, en 2e hands aankopen zonder factuur via Marktplaats (nog) niet mogelijk zijn. De verwachting is dat de tekortkomingen van het PRIOmaatwerkbudget ondervangen gaan worden door het toekomstige minimaatwerkbudget. Inzet PRIO-maatwerkbudget Het PRIO-maatwerkbudget is in totaal bij 13 casussen ingezet. In de meeste gevallen (8) ging het om uitgaven voor leerlingenvervoer die noodzakelijk werden geacht, bijvoorbeeld omdat er in deze casussen niet werd voldaan aan criteria zoals minimale afstand, of omdat de jeugdwet geen ruimte bood in het kader van uithuisplaatsing of klinische opname. Dit kwam vaak voor in combinatie met urgente problematiek waar de ontwikkeling en het welzijn van kinderen in het geding was: Aan de ene kant: 'er is niks voor bedacht en dit is wet hoogstnoodzakelijk' dus we gaan het doen en aan de andere kant: ‘er moet snel iets gebeuren, en dit kan snel ingezet worden in tegenstelling tot anderen manieren' dus we gaan het maatwerkbudget doen'. -Wijkteamieider

Bij drie casussen ging het om vergoedingen in het kader van kinderopvang: voor tijdelijke private oppas zolang kind op de wachtlijst stond, om een schuld aan een kinderopvang af te lossen zodat het kind er kon blijven, en voor opvang in een logeerhuis vanwege ziekenhuisopname van de moeder. Een voorbeeld van de gemaakte overwegingen: Dat ging over een jongetje wat eigenlijk naar gespecialiseerde dagbesteding moest. Dat was alleen niet voorhanden. Het kind kan niet naar school want is niet meer te handelbaar op school. Dus zo'n kind komt thuis te zitten waardoor de moeder niet kan werken. Die kiest ervoor om opvang in te zetten die ze eigenlijk niet kan betalen vanwege het feit dat er wachtlijsten zijn in de zorg. Een alternatief zou zijn: mevrouw zegt haar baan op etc. etc. Dat moeten we ook niet willen dus vandaar dat we die toen hebben toegekend. -Wijkteamleider Bij één casus is het maatwerkbudget gebruikt om een hulpverlener te betalen die al een halfjaar niet was betaald, omdat een in een andere stad toegekende PGB nog niet was geregistreerd in Rotterdam. Bij één casus is het maatwerkbudget ingezet om een maand huur en borg te betalen voor een jongere wiens uitkering (nog) niet was toegekend door een administratieve fout.

Opvallend is dat het PRIO-maatwerkbudget tot nu toe vooral is ingezet als last resort, terwijl het ook veel geld (in tijd) zou besparen als het sneller ingezet zou worden. Verschillende betrokkenen benadrukken in dit kader dat het zoeken naar oplossingen in het bestaande systeem vaak veel tijd en aandacht kost. Mede omdat er veel nadruk ligt bij de inzet van voorzieningen op de zelfredzaamheid van cliënten, terwijl dat niet altijd realistisch is. Deze bureaucratische zoektocht is duur en werkt vertragend, 25

waardoor de verwachting om meer preventief te kunnen werken maar voor een klein deel waargemaakt kan worden. Dit is een punt van frustratie voor medewerkers van het wijkteam zo blijkt uit een interview: Mevrouw heeft vermoedelijk een verstandelijke beperking. Die probeert aan geld te komen omdat ze geen inkomen heeft. Die is aan het hosselen, dat is logisch dat je dat doet. Als ambtenaar zou je zeggen dat ze aan het frauderen is. Ik zie dat het nodig is dat ze uitkering en beheer nodig heeft. Maar om nu die uitkering voor elkaar te krijgen is NIET TE DOEN. We zitten met vier collega's in deze casus om dingen voor elkaar te krijgen. Er komen allemaal van die regels, en die vrouw die denkt alleen maar 'aaghhh'. En we zijn nu al twee à drie maanden verder. Eiet is trekken aan een dood paard, en daar kan die vrouw niets aan doen. Weet je wat dat kost?? Dit soort mensen zou je veel meer en sneller onder je hoede kunnen nemen. We hadden veel problemen kunnen voorkomen als we drie maanden terug hadden besloten dat we alles voor haar over hadden genomen. Nu is iedereen aan het dweilen met de kraan open. En dat gaat maar door. -Medewerker wijkteam

5.3 Wijkteamleiders met een ruimer mandaat Binnen PRIO hebben de wijkteamleiders het mandaat gekregen om in uitzonderlijke gevallen over gemeentelijke domeinen heen besluiten te kunnen nemen om oplossingen op maat in te zetten voor casussen die zijn vastgelopen of dreigen vast te lopen. Deze uitbreiding van het mandaat van de wijkteamleider liet de gemoederen bij andere afdelingen niet onberoerd. In de gevallen waar het mandaat is ingezet in de beginfase van PRIO leverde dat veel weerstand en spanning op waardoor de inzet van het mandaat, zeker in de eerste fase, moeizaam op gang kwam: Het is niet alsofje een mailtje stuurt; hier zet ik m'n mandaat in en 'go'. Het blijft wel heel erg in overleg. We hebben daardoor op heel veel zere teentjes getrapt. In een ideale wereld ga je naar iets als het wijkteam of PRIO en als zo'n medewerker zegt: “We hebben er met allerlei mensen naar gekeken en weloverwogen beoordeeld, dit moet gewoon gebeuren om iemand verder te helpen.", dat het dan ook gewoon wordt geregeld. Maar nu... PRIO was nieuw, en het mandaat was nieuw. En voor onszelf was het ook nieuw. Dus eigenlijk heb je dat nooit echt goed van de grond af kunnen trekken, het is een beetje blijven hangen voor m’n gevoel. Terwijl ik wel geloof in zo'n mandaat regeling.

Ik denk dat je het uiteindelijk nodig gaat hebben om echt stappen te maken, -wijkteamleider In de eerste fase van PRIO is het mandaat slechts twee keer ingezet. In de tweede fase gebeurde het bij acht casussen. Bij vier daarvan ging het over het toekennen van financiële middelen (uitkering, bijzondere bijstand en energietoeslag) aan Rotterdammers die niet (kunnen) voldoen aan de regels voor deze voorzieningen. Bijvoorbeeld wanneer zij niet in aanmerking kwamen voor een uitkering vanwege missende documenten of een verblijfadres. In vier andere casussen werd het mandaat ingezet om kinderopvang of leerlingenvervoer te realiseren. Bijvoorbeeld om een kind van 3 jaar met beperkingen toe te laten tot een kinderdagcentrum voor

26

kinderen vanaf 4 jaar. Of om een Sociaal Medische Indicatie toe te kennen voor opvang van een kindje bij wie de vader, wie 100X is afgekeurd en kampt met veel klachten als gevolg van een hersenbeschadiging, wordt geacht het kind te kunnen opvangen3. In eerste instantie was het mandaat van wijkleiders niet bekend voor medewerkers van andere afdelingen binnen de gemeente of zij erkenden de bevoegdheid niet. Een voorbeeld: Een wijkteamleider wilde het mandaat gebruiken om leerlingenvervoer in te zetten terwijl dit niet in de verordening past. Vervolgens ontstond er discussie met afdeling leerlingenvervoer over wie er kan beslissen over de toepassing van hardheidsclausules. Dankzij tussenkomst van de ambteiijke opdrachtgever van PRIO kon de oplossing alsnog worden gerealiseerd. Overigens leek de weerstand tegen het mandaat vooral op het niveau van de uitvoering en middle management te zitten: Ik had aanvankelijk veel meer gezeur verwacht en gedoe bij de directie. Dat directeuren zeggen: 'hoezo gaat een wijkteamlid iets zeggen over het Wbl domein of over een ander domein?'. Maar daar is geen enkele discussie over. Die directeuren zeiden van: ‘we gaan dit gewoon regelen, daar hebben we geen bestuurders voor nodig, dit is gewoon een ambteiijke kwestie'.

-Programmamanager PRIO Medewerkers van verschillende gemeentelijke afdelingen hadden om verschillende redenen moeite met het mandaat van de wijkteamieiders. Zo bestond het beeld dat het voor medewerkers van het wijkteam lastig is om iets te zeggen over het gebruik van hardheidsclausules, omdat zij niet overzien in hoeverre er echt sprake is van een uitzonderlijke situatie, vergeleken met andere casussen op dat specifieke gebied. Daardoor zou resulterende besluitvorming potentieel oneerlijk zijn voor andere hulpbehoevenden en daarbij is er een risico van precedentwerking. Ook klonk het verwijt dat voorrang geven aan individuele casussen zonder beleid aan te passen voor toekomstige vergelijkbare casussen geen zoden aan de dijk zet en oneerlijk is naar anderen: Voor ons was het helemaal niet duidelijk dat er mandaat was. Wat we echt willen bespreken is wat het bovenliggende doel is. Casussen bespreken die de potentie hebben om trends te signaleren. -Medewerker Centraal Onthaal Het was niet in alle gevallen nodig het mandaat daadwerkelijk in te zetten, omdat soms de dreiging al voldoende was om een casus in beweging te krijgen. Ook omdat er niet zulke goede ervaringen waren met hoe er gereageerd werd op het inzetten van mandaat, en er daarna veel reparatiewerk nodig was om de relaties te herstellen, bleef de inzet van het vergroot mandaat van de wijkteamleider beperkt.

Tegelijkertijd waren er ook een signalen dat het mandaat medewerkers van andere afdeling kon ondersteunen in het maken van uitzonderingen: Ik heb ook een casus gehad waarbij de beleidsmedewerker de ruimte niet voelde bij zichzelf om daar een verandering in te maken. Ze zei wel van: 'ik kan wel PRIO opnemen

3 Hoewel de intentie was om hier mandaat in te zetten maar bleek het uiteindelijk niet nodig.

27

om

dat

te

legitimeren'.

Soms

zie

je

ook

dat

het

collega s

helpt.

-Programmamanager PRIO

Mede door de beschikbaarheid van het PRIO-maatwerkbudget was de noodzaak om het mandaat in zetten ook niet erg groot. Het mandaat werd in de 2e fase dan ook vooral gebruikt om besluitvorming ter discussie te stellen wanneer niet voldoende kon worden onderbouwd waarom niet werd afgeweken van reguliere werkwijzen of regels: Soms vinden we dat iets had gemoeten, dus dan zet je in op mandaat. Maar als je denkt van: 'nou, ik begrijp deze afweging', dan wordt het 't maatwerk budget. -Programmamanager PRIO

Voorbeeld van een casus waarbij mandaat is ingezet Een alleenstaande mevrouw van boven de 60 wordt door meerdere partijen (KBR, huisarts, huis van de wijk, Vraagwijzer) bij het wijkteam aangemeld. Vanwege het ontbreken van een telefoon en email kost het de medewerker van het wijkteam drie maanden om met haar in contact te komen. Dan blijkt dat mevrouw al heel lang geen inkomsten heeft. Driejaar terug heeft ze participatiewet-uitkering (PW) gekregen op basis van een lening en op voorwaarde dat zij documenten zou aanleveren van haar scheiding en over de koopwoning waar haar ex-partner nu nog woont. Het is mevr. niet gelukt om dit te regelen in die drie jaar en daarom is de uitkering beëindigd. Bij een nieuwe aanvraag voor een PW-uitkering zijn deze documenten opnieuw nodig. Door het ontbreken van inkomsten, is het budgetbeheer traject via de KBR stopgezet en zijn er schulden ontstaan. Er is ontruiming aangevraagd. Om dat te voorkomen, moet er snel twee maanden achterstallige huur betaald worden en moet de lopende huur betaald gaan worden. Voor die twee maanden huur kan de wijkteam medewerker 'code rood' aanvragen. Echter, mevrouw komt steeds niet of te laat op afspraken terwijl de einddatum dichterbij komt. Ze geeft als verklaring dat zij al een jaar een ontsteking heeft aan haar ogen en daarom de afspraken niet kan lezen en niet over straat durft, bang om aangereden te worden.

De huisarts heeft haar verwezen naar de oogarts, maar ook daar is ze niet aangekomen. Mevrouw heeft geen zicht op haar administratie. Veel documenten zijn kwijt of mevrouw weet niet of zij ze heeft of niet. De afspraken bij het huis van de wijk om dit te ordenen, komt zij ook regelmatig niet na. Ook heeft ze geen idee wat haar bankrekeningnummer is. Ze ontvangt geen afschriften en heeft al twee jaar niet ingelogd online. Dit zijn essentiële stukken voor de aanvraag code rood. Mevrouw ruikt verder iedere afspraak naar alcohol. Ook de huisarts heeft dit met haar besproken. Verder is haar huis ernstig vervuild, waardoor afspreken bij haar thuis ook niet mogelijk is. Een drugsverslaving is niet uitgesloten. Mevrouw komt verward over. De oorzaak hiervan is niet duidelijk. Als haar gevraagd wordt welke dag het is, weet zij dit niet. Ook moet de wijkteam medewerker haar elke keer opnieuw uitleggen dat zij op afspraken moet komen met documenten omdat zij anders ontruimd zal worden. Om te voorkomen dat mevrouw uithuisgeplaatst wordt en om haar budgetbeheer traject weer te kunnen opstarten wordt het mandaat ingezet om een PW-uitkering toe te kennen zonder dat alle documenten over het verleden worden aangeleverd.