[23bb002066] Bijlage behorende bij 23bb002065 over Rapport ‘Onderzoek effecten werkpremie’, september 2022

Onderzoek effecten werkpremie

Onderzoek en Business Intelligence

Wie zijn wij? Onderzoek en Business Intelligence is een afdeling binnen de gemeente Rotterdam. De afdeling verzamelt informatie en doet onderzoek voor het maken en uitvoeren van beleid door de gemeente Rotterdam. Het onderzoek gaat over onderwerpen als gezondheid, zorg, onderwijs, re-integratie, demografie, ruimtelijke ordening en veiligheid. Soms is de gemeentelijke organisatie het onderwerp, vaker gaat het over de stad en haar bewoners. Het doel is steeds om met deze verzamelde kennis het beleid en de bedrijfsvoering van de gemeente te verbeteren. Auteurs Marcel van Toorn

Colofon Gemeente Rotterdam, afdeling Onderzoek en Business Intelligence (OBI) Datum:

26 september 2022

Projectnummer:

8231

Vragen:

onderzoek@rotterdam.nl

Meer informatie:

onderzoek010.nl

Afbeeldingen

Hester Blankestijn, Iris van den Broek

Onderzoek effecten werkpremie

1

Samenvatting. Inleiding

Onderzoeksbevindingen

Op 1 april 2021 is in Rotterdam de werkpremie ge-

Het onderzoek heeft uitgewezen dat het percen-

introduceerd. Door de werkpremie kunnen bij-

tage deeltijdwerkers gedurende die elf maanden

standsgerechtigden die naast hun uitkering in

is gestegen van 4,4 naar 4,8 procent. De conclusie

deeltijd werken ongeveer € 150 netto per maand

luidt dat de werkpremie niet heeft geleid tot een

bijverdienen boven op hun uitkering, Begin 2021

substantiële toename van het percentage deel-

had Rotterdam ruim 39.000 bijstandsgerechtig-

tijdwerkers. Zeker niet als we de huidige hoogcon-

den, daarvan werkten er circa 1.800 in deeltijd,

junctuur, met een ongekend hoge vraag naar

dat is ruim vier procent. Belangrijkste doelstelling

(laaggeschoolde) arbeid verdisconteren.

van de werkpremie is een toename van het percentage deeltijdwerkers. Daarnaast werd veron-

In de motie die ten grondslag lag aan de werkpre-

dersteld dat deeltijdwerk een positief effect heeft

mie was het streven erop gericht om het percen-

op een aantal belevingsaspecten, het gaat dan om

tage Rotterdamse deeltijdwerkers door middel

gezondheid, welbevinden, zelfvertrouwen en de

van de werkpremie te verhogen met twee pro-

mate van zelfontplooiíng. De veronderstelde ef-

centpunten. Het idee was om het Rotterdamse

fecten van de werkpremie zijn middels dit onder-

percentage deeltijdwerkers op het niveau te bren-

zoek gemeten over een periode van elf maanden,

gen van het landelijk gemiddelde. Uit het onder-

namelijk 1 april 2021- 1 maart 2022.

zoek is gebleken dat dat niet realistisch is, omdat het percentage deeltijdwerkers samenhangt met

Het onderzoek geeft antwoord op een drietal

gemeentegrootte. Hoe groter de gemeente, des te

hoofdvragen:

lager het percentage deeltijdwerkers. Het ligt dan

•

Heeft de werkpremie geleid tot een hoger per-

voor de hand om Rotterdam te vergelijken met an-

centage deeltijdwerkers en uitbreiding van

dere grote steden. Op 1 januari 2022 lag het Rot-

het aantal uur dat in deeltijd wordt gewerkt?

terdamse percentage deeltijdwerkers bijna een

Wat is het effect van deeltijdwerk op bele-

procentpunt onder dat van Amsterdam en Den

vingsaspecten zoals gezondheid, welbevin-

Haag. Om in Rotterdam op hetzelfde percentage

den, zelfvertrouwen en zelfontplooiing?

deeltijdwerkers uit te komen als in deze twee ste-

Leidt deeltijdwerk tot meer volledige uit-

den, zou het aantal deeltijdwerkers met een kleine

stroom naar werk?

400 moeten toenemen.

•

•

De eerste vraag is gericht op effecten van de

Voor wat betreft het effect van deeltijdwerk op de

werkpremie. Voor de andere twee onderzoeksvra-

gezondheidsbeleving, welbevinden, zelfvertrou-

gen geldt dat niet, daar staan de effecten van

wen en de mate van zelfontplooiing laat het on-

deeltijdwerk op zich centraal. Wel is het zo dat als

derzoek zien dat het merendeel van de deeltijd-

de werkpremie leidt tot meer deeltijdwerk, dat

werkers positieve effecten ervaart op de ge-

ook de (positieve) effecten van deeltijdwerk voor

noemde aspecten. Met andere woorden: door in

meer mensen gelden.

deeltijd te werken voelt men zich gezonder, gelukkiger, meer gewaardeerd, minder gestrest, heeft men meer zelfvertrouwen en worden kansen op de arbeidsmarkt vergroot.

2

Onderzoek effecten werkpremie

Aansluitend op dat laatste, heeft het onderzoek

inkomsten leiden tot inkomensonzekerheid en

uitgewezen dat deeltijdwerkers vier keer vaker

angst om gekort te worden op de diverse toesla-

volledig uitstromen naar werk dan werkzoeken-

gen van de Belastingdienst. Deze bureaucratische

den die niet in deeltijd werken. Deeltijdwerk heeft

belemmering kan ertoe leiden dat werkzoekenden

dus naast de vele voordelen voor de deeltijdwer-

liever geen risico lopen op terugvordering en dien

ker ook een positief effect op de bijstandskosten.

ten gevolgde mogelijk schuldvorming en daar-

Dat geldt overigens ook voor ieder uur deeltijd-

door afzien van deeltijdwerk. Ondersteuning en

werk dat in de bijstand wordt verricht.

uitleg van W&I-functionarissen en de inzet van een door het Nibud ontwikkelde rekentool kan

Dat de volume-effecten van de werkpremie be-

hier helpen.

perkt zijn, heeft diverse oorzaken. Ten eerste laten experimenten met een bijverdienregeling elders

Remmende werking deeltijdwerk van de Partici-

in het land zien dat een effectieve looptijd van een

patiewet

jaar te kort is om volume-effecten uit te laten kristalliseren. Dat geldt ook voor de duurzaamheid

De Participatiewet zelf kan een stimulans zijn om

van de uitstroom. Ten tweede is de werkpremie

in deeltijd te gaan werken, gedurende het eerste

onvoldoende bekend bij werkzoekenden. Zelfs on-

half jaar mag men 25 procent van de inkomsten

der deeltijdwerkers, die in aanmerking komen

houden, zonder dat deze worden verrekend met

voor de werkpremie is slechts de helft bekend met

de uitkering tot een maximum van € 226 per

de werkpremie. De onbekendheid onder niet-deel-

maand. Na dat half jaar, worden de inkomsten vol-

tijdwerkers is waarschijnlijk nog groter. Dat bete-

ledig verrekend met de uitkering, werken loont

kent dat de werkpremie in onvoldoende mate als

dan in ieder geval financieel niet. Een structurele

stimulans voor deeltijdarbeid heeft gewerkt.

werkpremie kan dit ontmoedigingseffect wellicht

Kortom, voortzetting van een premie voor deel-

deels ondervangen. We tekenen hierbij aan dat

tijdwerk leidt op de wat langere termijn waar-

voor alleenstaande ouders met kinderen tot 12

schijnlijk tot een groter volume-effect en een be-

jaar en voor personen met een arbeidsbeperking

tere promotie, ook in de spreekkamer, kan dat ef-

aanvullende bijverdienregels gelden. Met name

fect vergroten. Daar staat tegenover dat afzwak-

de periode waarover inkomsten deels niet worden

king van de huidige hoogconjunctuur dat effect

verrekend is langer. Dat wetgeving van invloed is

weer kan beperken, omdat de mate van deeltijd-

op de mate waarin werkzoekenden in deeltijd

werk in de bijstand in belangrijke mate samen-

werken blijkt overigens ook uit het onderzoek. Al-

hangt met de vraag naar (laaggeschoolde) arbeid.

leenstaande ouders werkten op 1 maart 2022 ver-

Dit wordt het conjunctuureffect genoemd.

uit het vaakst in deeltijd (7,3 procent versus 4,8 procent gemiddeld).

Bureaucratische belemmering deeltijdwerk Doelgroepen bevordering deeltijdwerk De voortschrijdende flexibilisering van de arbeidsmarkt zien we terug in de arbeidscontracten

Aan werken in deeltijd in de bijstand zitten gren-

van deeltijdwerkers. Ruim een kwart heeft een

zen. Een belangrijk deel van de bijstandspopulatie

vast contract, bijna een kwart heeft een oproep- of

is om diverse redenen niet in staat om in deeltijd

nulurencontract en 40 procent heeft een tijdelijk

te werken, voor een ander deel is deeltijdarbeid

contract. Bijna twee derde heeft dus een flexcon-

het hoogst haalbare. Leeftijd, uitkeringsduur en

tract en dat leidt tot sterk wisselende inkomsten

de gezondheidssituatie zijn daarbij cruciale facto-

uit arbeid per maand en discontinuïteit van in-

ren. Het onderzoek laat zien dat er een aantal ca-

komsten doordat tijdelijke contracten soms niet

tegorieën werkzoekenden is waar qua deeltijd-

worden verlengd en men op zoek moet naar een

werk nog winst valt te behalen. Ten eerste zijn dat

andere deeltijdbaan. Die sterk wisselende

personen tot 35 jaar. Deze groep is na de

Onderzoek effecten werkpremie

3

introductie van de werkpremie nauwelijks vaker

werk op. Daarmee is sprake van kostenbesparing

in deeltijd gaan werken. Ten tweede gaat het om

op het bijstandsbudget. Vergelijking van het Rot-

alleenstaanden, zij werkten elf maanden na de in-

terdamse percentage deeltijdwerkers met Am-

troductie van de werkpremie zelfs iets minder in

sterdam en Den Haag laat zien dat er in Rotter-

deeltijd dan daarvoor. Hetzelfde geldt voor hoger

dam nog winst valt te behalen. Een structurele

opgeleiden. Tot slot gaat het om werkzoekenden

premie voor deeltijdwerk leidt hoogstwaarschijn-

met een uitkeringsduur korter dan een jaar. Het

lijk tot een groter effect op het percentage deel-

onderzoek laat zien dat nieuwe instromers in de

tijdwerkers dan de werkpremie met een effectieve

bijstand na de komst van de werkpremie aanzien-

looptijd van een jaar. Meer focussen op doelgroe-

lijk minder in deeltijd werkten dan daarvoor (min

pen met de grootste kansen op de arbeidsmarkt,

2,2 procentpunt). Het stimuleren van deeltijdar-

waarvan relatief jonge instromers in de bijstand,

beid onder deze groep vormt een belangrijk aan-

de belangrijkste categorie vormen, kan het per-

dachtspunt bij het streven om het Rotterdamse

centage deeltijdwerkers verhogen, waardoor vol-

percentage deeltijdwerkers naar een hoger ni-

ledige uitstroom uit de bijstand op termijn wordt

veau te tillen.

bevorderd. Tot slot is het van belang om regelgeving omtrent bijverdienen in de bijstand en de ge-

Aanbevelingen

volgen daarvan voor diverse toeslagen van de Belastingdienst goed duidelijk te maken aan potenti-

4

Ondanks het zeer beperkte effect van de werkpre-

ele deeltijdwerkers. Ondersteuning door W&I-

mie op het percentage deeltijdwerkers kan wor-

professionals is daarbij onmisbaar om terugvor-

den overwogen om ook in de toekomst een struc-

dering van toeslagen en het risico op schuldvor-

turele premie voor deeltijdwerk aan te bieden.

ming te voorkomen. De inzet van de beschikbare

Deeltijdwerk is in brede zin goed voor werkzoe-

rekentool van het Nibud, kan daarbij meer duide-

kenden en levert meer volledige uitstroom naar

lijkheid scheppen.

Onderzoek effecten werkpremie

Dankwoord. Dit onderzoek is uitgevoerd met behulp van velen. Met Margot Kranenburg, projectleider pilot werkpremie, voerde ik vanaf 2021 verkennende gesprekken. Gaandeweg heeft dit geleid tot de onderzoeksopzet. Toine Wentink, collega-onderzoeker bij de afdeling Onderzoek en Business Intelligence (OBI), las en dacht mee. Ter ondersteuning van het onderzoeksproces is een begeleidingscommissie samengesteld. Daarin hadden naast Margot en Toine zitting: Ronald Bergman (afdelingsmanager beheer), Martijn Camfferman (senior beleidsadviseur) en John Ramdjielal (uitvoerend projectleider). Loraine Voogdt (strategisch adviseur) sloot aan bij de bespreking van de eindversie in wording. Voor uitvoering van het veldwerk waren persoonsgegevens nodig van deeltijdwerkers met een bijstandsuitkering. Privacybescherming van werkzoekende staat zeker sinds de komst van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) in 2018 hoog in het vaandel. Om de privacy te waarborgen is Privacy Risk Assessment (PRA) uitgevoerd in samenwerking met Nahibe Piek-Sarikaya (privacy-adviseur). Voor de uitvoering van het onderzoek waren diverse bestanden uit de bijstandsregistratie nodig. Rob Groene (ontwikkelaar) en Carlo van Dongen (adviseur data & analyse) wisten te voldoen aan mijn complexe wensenlijstje.

Bij communicatie tussen de gemeente Rotterdam en Rotterdamse burgers is het van belang dat dit in begrijpelijke taal gebeurt. In dit geval ging het om een aankondigingsbrief en een vragenlijst. Fenny Brandsma (coördinator Brievenbureau) en Fransje Naessens (redacteur Duidelijke Taal) lieten zien dat eenvoudig taalgebruik nog niet zo makkelijk is. Natasha Saleem (secretaresse, domein inkomensbeheer) wist de brief in het juiste format te krijgen. Het programmeren van de vragenlijst en de responsverwerking was in handen van Özlem Akin en Rob Stevense (beide medewerker onderzoeksondersteuning, onderdeel van OBI). Coreline Geneugelijk ook OBI, verzorgde de lay-out van het onderzoeksverslag. Empirisch onderzoek valt of staat met de responsbereidheid van de onderzoekspopulatie. Bijna 500 deeltijdwerkers hebben de vragenlijst ingevuld. Een groot deel daarvan heeft aangegeven de onderzoeksrapportage te willen ontvangen. Na afronding van het bestuurlijk traject zal dit zo spoedig mogelijk gebeuren. Ik dank iedereen zeer voor zijn of haar bijdrage. Marcel van Toorn September 2022

Onderzoek effecten werkpremie

5

Inhoud. 1 Aanleiding en doelstelling van het onderzoek 1.1 Aanleiding pilot werkpremie

9

1.2 Kenmerken pilot werkpremie

10

1.3 Doel- en vraagstelling van het onderzoek

11

1.4 Onderzoeksmethoden

12

1.5 Privacywaarborg

13

1.6 Indeling rapportage

13

2 Resultaten literatuurstudie

14

2.1 Inleiding

14

2.2 De betekenis van de Participatiewet voor deeltijdwerk in de bijstand

14

2.3 Tijdelijk besluit experimenten Participatiewet

15

2.4 Opbrengsten experimenten Participatiewet

16

2.5 Vrijstellingsregeling Amsterdam

18

3 Zicht op deeltijdwerk

21

3.1 Inleiding

21

3.2 De W&I-monitor

21

3.3 De Divosa-benchmark

22

3.4 Resumé

24

4 Bestandsanalyse

26

4.1 Inleiding

26

4.2 Leeftijd

27

4.3 Geslacht

27

4.4 Huishoudenssamenstelling

28

4.5 Opleidingsniveau

29

4.6 Uitkeringsduur

29

4.7 Gemiddeld bedrag inkomsten uit werk

30

4.8 Tweeledige variatie van inkomsten uit arbeid

32

4.9 Uitstroom naar werk

34

5 Enquêteresultaten

6

9

36

5.1 Selectie, respons en representativiteit

36

5.2 Algemene kenmerken deeltijdwerk

37

5.3 Bekendheid werkpremie

39

5.4 De werkpremie als stimulans voor deeltijdwerk?

41

5.5 Effecten van werken op gezondheidsbeleving

41

5.6 Effecten van werken op het welbevinden

42

5.7 Effecten van werken op zelfvertrouwen en zelfontplooiing

43

5.8 Werken en rondkomen in de bijstand

45

5.9 Effecten werkpremie en waardering W&I

46

5.10 Deeltijdwerk als opstap naar volledige uitstroom?

47

6 Conclusies en aanbevelingen

51

6.1 Inleiding

51

6.2 De betekenis van de Participatiewet voor deeltijdwerk

51

6.3 Experimenten Participatiewet

52

6.4 Het Amsterdamse experiment

52

6.5 Beantwoording onderzoeksvragen

53

6.6 Overige onderzoeksresultaten

57

6.7 Aanbevelingen

57

Geraadpleegde bronnen

59

Onderzoek effecten werkpremie

7

8

Onderzoek effecten werkpremie

1 1.1

Aanleiding en doelstelling van het onderzoek Aanleiding pilot werkpremie

Om het percentage deeltijdwerkers te verhogen heeft D’66 in oktober 2019 een initiatiefvoorstel

Rotterdam kent al decennia een hoge bijstandsdichtheid.1 Gegevens van juni 2021 laten zien dat de Rotterdamse bijstandsdichtheid uitkomt op 8,2 procent. Van alle Rotterdammers van 18 t/m 66 jaar heeft dus ruim 8 procent een bijstandsuitkering. In Amsterdam is dat 6,4 procent, in Den Haag 6,7 procent en landelijk 3,3 procent.2 Rotterdam heeft procentueel dus twee en een half keer zoveel bijstandsgerechtigden als landelijk. Deze gegevens maken ook duidelijk dat een hoge bijstandsdichtheid kenmerkend is voor de drie grote steden en dat Rotterdam een aanzienlijk hogere bijstandsdichtheid heeft dan Amsterdam en Den Haag. De hoge Rotterdamse bijstandsdichtheid kan worden verlaagd door instroombeperking en uitstroomverhoging. Daarnaast kan de uitstroom indirect worden verhoogd doordat meer bijstandsgerechtigden in deeltijd gaan werken. Uit onderzoek van Divosa blijkt namelijk dat deeltijdwerkers in de bijstand drie keer vaker uitstromen naar werk dan degenen die niet in deeltijd werken.3 Volgens dat onderzoek werkte landelijk 8,3 procent van de bijstandsgerechtigden in deeltijd, gemeten over de periode 2016-2017. In Rotterdam kwam het percentage deeltijdwerkers eind 2018 uit op 6,2 procent.4 Rotterdam heeft dus een lager percentage deeltijdwerkers dan landelijk. 5

ingediend dat op 1 oktober 2020 is aangenomen door de Rotterdamse gemeenteraad.6 Kern van het voorstel is dat de werkpremie leidt tot meer bijstandsgerechtigden die in deeltijd werken. Daarnaast wordt werken in deeltijd beschouwd als tussenstap naar volledige uitstroom uit de bijstand. Op termijn verwacht men dus meer uitstroom naar werk, waardoor de Rotterdamse bijstandsdichtheid afneemt. Daarnaast wordt verondersteld dat aan het werk gaan een positief effect heeft op een aantal belevingsaspecten. Het gaat dan om de fysieke en mentale gezondheidsbeleving, zelfvertrouwen, het gevoel van zelfontplooiing, de hoeveelheid sociale contacten en de waardering van de eigen sociaalmaatschappelijke positie. Voorts wordt verondersteld dat de werkpremie leidt tot een betere waardering van de relatie met de overheid in het algemeen. Starten met deeltijdwerk door bijstandsgerechtigden kent een aantal bureaucratische belemmeringen. Zo is men bang om achteraf gekort te worden op toeslagen van de Belastingdienst. Voorts levert het verrekenen van (variërende) deeltijdinkomsten met de uitkering niet zelden problemen op en is het financieel voordeel van deeltijdarbeid beperkt. Middels het initiatiefvoorstel is geprobeerd deze belemmeringen zoveel mogelijk weg te nemen.

1

Bijstandsdichtheid is het aantal bijstandsgerechtigden als percentage van de relevante bevolkingsomvang. Voor 2021 zijn dat 18tot en met 66-jarigen en vier maanden. In 2022 stijgt de AOW-leeftijd naar 66 jaar en zeven maanden. 2 Bron: bijstandsvolumes Wgo4it en bevolkingsgegevens CBS Statline. 3 Dodeweerd, Marije van, et al., (2019), Parttime werk in de bijstand, Divosa, Utrecht. 4 W&I-monitor, 3e tertaal 2018, cluster W&I, gemeente Rotterdam. 5 We merken hierbij op dat een vergelijking tussen het landelijk percentage deeltijdwerkers over 2016-2017 niet zomaar vergeleken kan worden met het Rotterdamse percentage eind 2018. 6 Arsieni, Nadia, et al., (2019), Werkbonus, Werken moet lonen, Gemeente Rotterdam.

Onderzoek effecten werkpremie

9

1.2

Kenmerken pilot werkpremie

De doelgroep van de werkpremie bestaat dus uit personen met een Participatiewetuitkering vanaf

De looptijd van de pilot werkpremie is twee jaar, namelijk van 1 april 2021 – 1 april 2023. Men komt echter alleen in aanmerking voor de werkpremie indien men op 1 april 2021 al in deeltijd werkte of gedurende het eerste jaar van de pilot, dus vóór 1 april 2022, is begonnen met deeltijdwerk. De instroomperiode om in aanmerking te komen voor de werkpremie is dus een jaar, uitbetaling van de werkpremie loopt tot maximaal 1 april 2023. Voor bijstandsgerechtigden die vóór de start van de pilot al in deeltijd werkten, geldt dat ze er door de werkpremie financieel op vooruitgaan, maar effecten op de fysieke en mentale gezondheidsbeleving, zelfvertrouwen, de mate van zelfontplooiing en de hoeveelheid sociale contacten worden hier niet verwacht. Voor deze groep verandert er immers niets. Wel zou er sprake kunnen zijn van een positief effect van de waardering van de eigen sociaaleconomische positie en wellicht ook op de waardering van de relatie met de overheid. De veronderstelde effecten van de werkpremie worden wel verwacht bij de groep bijstandsgerechtigden die tijdens de duur van de pilot in deeltijd zijn gaan werken én bij de groep die gedurende de pilotperiode meer inkomsten genereert met deeltijdarbeid. We merken hierbij op dat de werkpremie wordt berekend over de inkomsten uit deeltijdarbeid en niet op basis van het aantal uren dat men werkt.

Bepaalde groepen bijstandsgerechtigden komen niet in aanmerking voor de werkpremie. Dit zijn: • Jongeren tot 27 jaar (gelet op de periode van zes maanden waarin de premie wordt opgebouwd, kunnen jongeren van 26,5 jaar beginnen met het opbouwen van hun aanspraak).

26,5 jaar. Het pilot werkpremie kent de volgende doestellingen: • Het verhogen van het percentage deeltijdwerkers. Vooralsnog gaat het om een verhoging van ruim 6 naar ruim 8 procent van de bijstandspopulatie van 26,5 jaar tot de AOW-leeftijd. • Het verhogen van de uitstroom uit de bijstand naar werk. Verondersteld wordt dat het gaan werken in deeltijd voor een deel van de parttimers een tussenstap is naar volledige uitstroom. Dit wordt ook wel het springplank- of stepping-stone-effect genoemd. Deze doelstelling is niet nader gekwantificeerd. • Die uitstroom moet duurzaam zijn. Veelal wordt uitstroom als duurzaam beschouwd als men minimaal zes maanden geen beroep doet op bijstand. • Verder wordt verondersteld dat deeltijdarbeid een positief effect heeft op zelfvertrouwen, zelfontplooiing, sociale contacten, de eigen sociaal-maatschappelijke positie, de waardering van de relatie met de overheid en de fysieke en mentale gezondheidsbeleving. De pilot werkpremie heeft de volgende kenmerken: • Aanmelding is niet nodig, de premie wordt automatisch uitbetaald. • De premie wordt per gewerkte maand opgebouwd. • De premie wordt uitbetaald na zes maanden opbouw, dat hoeft niet aaneengesloten te zijn. • De premie bedraagt 12,5 procent van de inkomsten uit arbeid, dat komt neer op ongeveer € 150 netto per maand.

Om deze reden wordt in dit onderzoek de leeftijdsgrens van 26,5 jaar gehanteerd. • Zelfstandigen met een Bbz-uitkering. • Personen met een IOAW- of IOAZ-uitkering.

10

Onderzoek effecten werkpremie

• De premie staat los van de vrijlatingsregeling inkomsten Participatiewet.

5.

Welke effect heeft deeltijdwerk op de beleving van de fysieke en mentale gezondheid,

7

• De premie is niet van invloed op toeslagen van

zelfvertrouwen, zelfontplooiing, sociale con-

de Belastingdienst zoals de huurtoeslag, de

tacten, de eigen sociaal-maatschappelijke po-

zorgtoeslag en kindgebonden toeslagen.

sitie en de relatie met de overheid? 6.

1.3

Het onderzoek is primair gericht op de vraag of de werkpremie leidt tot meer deeltijdwerkers en welke effecten het in deeltijd gaan werken heeft op een aantal belevingsaspecten. De centrale probleemstelling van het onderzoek luidt: ‘’Bevordert de werkpremie het aantal deeltijdwerkers en de verdiensten uit arbeid en welke effect heeft dat op diverse belevingsaspecten?’’ De probleemstelling wordt uiteengelegd in de volgende onderzoeksvragen: 1.

Leidt de werkpremie tot een hoger percentage deeltijdwerkers?

2.

Leidt de werkpremie tot meer verdiensten voor de groep die vóór de start van de pilot al in deeltijd werkte?

3.

groep die meer is gaan verdienen op termijn

Doel- en vraagstelling van het onderzoek

Leidt de werkpremie tot meer (duurzame) uitstroom naar werk?

4. Leidt de werkpremie tot een verandering van de kenmerken van deeltijdwerkers? Met andere woorden: is de werkpremie een extra stimulans om in deeltijd te gaan werken voor bepaalde groepen binnen de bijstandspopulatie? Het gaat dan om leeftijd, geslacht, uitkeringsduur, huishoudenssamenstelling en opleidingsniveau.8

Verwachten de nieuwe deeltijdwerkers en de uit te stromen uit de bijstand?

7.

Leiden de extra inkomsten tot meer bestaanszekerheid en waaraan worden de extra inkomsten besteed?

De onderzoeksvragen 1, 2 en 4 kunnen worden beantwoord door een bestandsanalyse uit te voeren op de bijstandsregistratie (Socrates/RMW). Daarvoor is het noodzakelijk om het percentage deeltijdwerkers én de totale verdiensten uit arbeid vóór de start van de pilot op 1 april 2021 vast te stellen. Het percentage deeltijdwerkers wordt berekend op basis van de populatie bijstandsgerechtigden met een Participatiewetuitkering van 26,5 jaar tot de AOW-leeftijd. Vervolgens wordt het percentage deeltijdwerkers én de totale verdiensten op een tweede meetmoment vastgesteld. Om praktische redenen is gekozen voor de peildatum 1 maart 2022, dat is elf maanden na de start van de pilot. Voor de derde onderzoeksvraag is het de vraag of hogere uitstroom naar werk gemeten kan worden binnen de onderzoeksperiode. Men moet immers eerst de stap maken om in deeltijd te gaan werken. De veronderstelde vervolgstap naar volledige uitstroom naar werk neemt vervolgens weer enige tijd in beslag. Het vaststellen van duurzame uitstroom binnen de onderzoeksperiode is nóg lastiger, omdat de duurzaamheid van de uitstroom pas kan worden vastgesteld na een half jaar na uitstroom. Om die reden is de zesde

7

De vrijlatingsregeling Participatiewet bepaalt dat inkomsten uit arbeid worden vrijgelaten gedurende zes maanden tot maximaal 25 procent van de inkomsten, met per 1 juli 2022 een maximum van € 226 per maand. Na zes maanden wordt 100 procent van de inkomsten verrekend met de uitkering. Dat betekent dat men na toepassing van de vrijlatingsperiode, financieel niets opschiet met deeltijdwerk in de bijstand. Werkzoekenden die gedurende de pilot in deeltijd aan de slag gaan, kunnen het eerste half jaar dus maximaal € 226 plus maximaal ongeveer € 150 per maand bijverdienen. Na een half jaar vervalt de vrijlatingsregeling en is alleen de werkpremie nog van toepassing. Alleenstaande ouders met kinderen tot 12 jaar en werkzoekenden met een arbeidsbeperking kunnen in aanmerking komen voor aanvullende vrijlating van inkomsten uit arbeid. 8 Voor wat betreft opleidingsniveau merken we op dat dit begin 2021 voor 65 procent van de bijstandspopulatie was geregistreerd. Het ontbreken van het opleidingsniveau in de W&I-registratie geldt vooral voor personen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt, grofweg de doelgroep van Prestatie 010. Bron: bestandsanalyse W&I, 2021.

Onderzoek effecten werkpremie

11

onderzoeksvraag opgenomen; als uitstroom naar

1.4

Onderzoeksmethoden

werk lastig objectief kan worden vastgesteld binnen de onderzoeksperiode is een subjectieve inschatting het best mogelijke alternatief. De mate van duurzaamheid kan hiermee vanzelfsprekend niet worden vastgesteld. De onderzoeksvragen 5, 6 en 7 vereisen onderzoek onder de groep die gedurende de pilotperiode in deeltijd is gaan werken of al in deeltijd werkte maar meer is gaan verdienen. We hebben grote twijfels over de veronderstelling dat de werkpremie leidt tot een betere waardering van de relatie met de overheid. Dat is te algemeen gesteld en uit recent onderzoek weten we dat het vertrouwen in de overheid juist sterk is gedaald. 9 We kiezen er dan ook voor om te vragen of de waardering van het cluster W&I, de uitvoerder van de werkpremie, is toegenomen door de komst van de werkpremie. De laatste onderzoeksvraag, het effect van de werkpremie op de bestaanszekerheid en de besteding van de extra inkomsten, kan uiteraard pas worden voorgelegd als de premie daadwerkelijk is uitgekeerd. De eerste uitbetaling vond eind oktober 2021 plaats en gaandeweg de pilot zal de werkpremie aan meer deeltijdwerkers worden uitgekeerd.10

In het onderzoek wordt een drietal onderzoeksmethoden ingezet, namelijk een beknopt literatuuronderzoek, een bestandsanalyse en een (internet)enquête. De laatste jaren is door verschillende gemeenten geëxperimenteerd met het verruimen van bijverdienmogelijkheden in de bijstand. Dat heeft verschillende onderzoekrapporten opgeleverd.11 Om in kaart te brengen wat die experimenten hebben opgeleverd, is een beknopte literatuurstudie uitgevoerd. Het tweede deel van het onderzoek bestaat uit een bestandsanalyse, bedoeld om de kwantitatieve onderzoeksvragen te beantwoorden. Zoals in de vorige paragraaf is aangegeven gaat het dan om de vraag of de werkpremie leidt tot een hoger percentage deeltijdwerkers. Dit zal worden vastgesteld op 1 april 2021, de startdatum van de pilot werkpremie, en op 1 maart 2022. De opbrengsten van de pilot werkpremie worden dus bepaald over een periode van elf maanden. Daarnaast wordt over dezelfde periode nagegaan of de werkpremie leidt tot een verandering van de kenmerken van deeltijdwerkers. Om dit vast te stellen gebruiken we beschikbare registratievariabelen, het gaat dan om leeftijd, geslacht, opleidingsniveau, huishoudenssamenstelling en uitkeringsduur. Het derde deel van het onderzoek bestaat uit een internetenquête. Het gaat dan om het vaststellen van de effecten van de werkpremie op diverse belevingsaspecten.

9 10

11

12

Enbersen, Godfried, et al., (2021), De laag-vertrouwen samenleving, De maatschappelijke impact van COVID-19 in Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Nederland, vijfde meting, Kenniswerkplaats Leefbare Wijken, Rotterdam. Omdat de werkpremie gedurende zes maanden wordt opgebouwd en niet iedereen al in deeltijd werkte op de startdatum van de werkpremie (1 april 2021), heeft de eerste uitbetaling van de werkpremie voor individuele rechthebbenden plaatsgevonden na eind oktober 2021. Zie bijvoorbeeld: Kempen, Hetty van, et al., (2020), Amsterdams experiment met de bijstand, Tussentijdse rapportage met eerste bevindingen met uitstroom en duurzaamheid cohort instroom 2018, Onderzoek, Informatie en Statistiek, Amsterdam. Daarnaast is de eindrapportage van dit onderzoek beschikbaar, zie: Kempen, Hetty van, et al., (2021), Amsterdam experiment met de bijstand. Voorts heeft het Centraal Planbureau de experimenten Participatiewet geëvalueerd, zie: Boer, Henk-Wim de, et al., (2020) Evaluatie experimenten Participatiewet, In dit onderzoek zijn experimenten geëvalueerd, waaronder een hogere vrijlating van bijverdiensten in de bijstand. Dergelijk experimenten vonden plaats in Deventer, Groningen, Nijmegen, Tilburg, Utrecht en Wageningen.

Onderzoek effecten werkpremie

1.5

Privacywaarborg

hoofdstuk 3 gaan we in op verschillende datareeksen die betrekking hebben op deeltijdwerk in de

Voor het uitvoeren van de bestandsanalyse zijn persoonsgegevens nodig uit de bijstandsregistratie (Socrates/RMW). Daarnaast wordt voor het uitvoeren van de internetenquêtes gebruik gemaakt van NAW-gegevens en e-mailadressen. Hierop is de AVG van toepassing, waardoor een Privacy Risk Assessment (PRA) is uitgevoerd, waarbij een Privacy-adviseur van W&I is betrokken. Dit advies heeft geleid tot het volgende: •

De in het kader van het onderzoek verzamelde persoonsgegevens worden opgeslagen in een afgeschermde directory waar alleen de betrokken onderzoekers toegang toe hebben.

•

De wettelijk grondslag voor de uitvoering van dit onderzoek is uitvoering van een taak van algemeen belang en statistisch onderzoek.

•

Gegevensminimalisatie: er worden alleen persoonsgegevens verwerkt die strikt noodzakelijk zijn om het onderzoek te kunnen uitvoe-

bijstand. Het gaat dan om landelijke gegevens, maar ook om Rotterdamse data. Deze gegevens bieden inzicht in de ontwikkeling van het percentage deeltijdwerkers op de middellange- en lange termijn. In hoofdstuk 4 presenteren we de resultaten van een bestandsanalyse. Dit laat zien welk effect de werkpremie heeft gehad op een aantal kenmerken van deeltijdwerkers. Voorts wordt antwoord gegeven op de vraag of de werkpremie heeft geleid tot meer verdiensten van deeltijdwerkers. In hoofdstuk 5 worden de resultaten van een enquête onder deeltijdwerkers besproken. Hieraan hebben een kleine 500 deeltijdwerkers deelgenomen. Centraal staat de vraag of de werkpremie een positief effect heeft gehad op een aantal belevingsaspecten, zoals gezondheid, welbevinden en zelfvertrouwen. In het afsluitende hoofdstuk 6 trekken we de conclusies aan de hand van de onderzoeksvragen en formuleren we de aanbevelingen.

ren. Naast leeftijd en geslacht, gaat het om huishoudenssamenstelling, opleidingsniveau en uitkeringsduur. Voor het uitvoeren van een enquête gaat het om NAW-gegevens en een e-mailadres. OBI behandelt alle gegevens die worden verzameld zorgvuldig en vertrouwelijk, conform de AVG. De resultaten worden zodanig gerapporteerd dat op geen enkele wijze herleiding tot individuele personen mogelijk is. De bestandsgegevens worden alleen gebruikt voor dit onderzoek.

1.6

Indeling rapportage

In hoofdstuk 2 doen we verslag van een beknopte literatuurstudie. De laatste jaren is in verschillende gemeenten geëxperimenteerd met projecten die in meer of mindere mate vergelijkbaar zijn met de Rotterdamse werkpremie. Dit levert inzichten op waar Rotterdam van kan leren en waar in dit onderzoek gebruik van is gemaakt, bijvoorbeeld bij het opstellen van de vragenlijst. In

Onderzoek effecten werkpremie

13

2 2.1

Resultaten literatuurstudie Inleiding

jaar geldt daarna een extra vrijlating van 30 maanden, gedurende deze periode wordt 12,5

Om zicht te krijgen op experimenten met bijverdienregelingen in de bijstand elders, is een beknopte literatuurstudie uitgevoerd. Ten eerste is gekeken naar de betekenis van de Participatiewet voor deeltijdwerk in de bijstand. De vraag die we daarbij stellen is, in welke mate de Participatiewet deeltijdwerk bevordert dan wel belemmert. Vervolgens beschouwen we een aantal experimenten die zijn uitgevoerd op basis van het Tijdelijke besluit experimenten Participatiewet dat op 1 april 2017 in werking trad. Hierbij is uiteraard de vraag wat hebben deze experimenten opgeleverd en welke lessen zijn daaruit te trekken? Tot slot besteden we aandacht aan een uitgebreid Amsterdams experiment met een bijverdienregeling, ook hier luidt de vraag wat zijn de resultaten en wat kan ervan worden geleerd?

2.2

De betekenis van de Participatiewet voor deeltijdwerk in de bijstand

procent van de inkomsten niet verrekend met de uitkering. Per 1 juli 2022 is het vrij te laten bedrag maximaal € 141,12 netto per maand. Tot slot is een aparte vrijlatingsregeling voor mensen met een medische urenbeperking. Er is geen maximale duur en 15 procent van de inkomsten uit arbeid wordt vrijgelaten. Per 1 juli 2022 is dit bedrag gemaximeerd op € 143,12 netto per maand. Deze vrijlatingen kunnen niet worden gestapeld, maar mogen elkaar wel opvolgen. Kern van de vrijlatingsregeling is dat de inkomsten uit arbeid van bijstandsgerechtigden, niet zijnde alleenstaande ouders of mensen met een medische urenbeperking, na zes maanden volledig worden verrekend met de uitkering. Werken loont dan in ieder geval niet financieel, van een prikkel om in deeltijd te blijven werken is dan geen sprake. De effecten van de Participatiewet op de gedeeltelijke en volledige uitstroom naar werk, komen aan bod in de eindevaluatie van de Participatiewet door het SCP.12 Het SCP concludeert dat de

De Participatiewet is op 1 januari 2015 in werking

Participatiewet ertoe heeft geleid dat de kans op

getreden. Gaandeweg ontstond er onvrede over

het vinden van een (deeltijd)baan voor niet-wer-

de doeltreffendheid van de wet. Het gaat dan on-

kende bijstandsgerechtigden met één procent-

der meer om de effectiviteit van de wet als het

punt is toegenomen, maar zeer laag blijft.13 Aan-

gaat over het bevorderen van gedeeltelijke uit-

vullend vermeldt het SCP dat de kwaliteit van de

stroom naar werk. Hiermee wordt bedoeld het

gevonden banen is verminderd: er zijn minder bij-

starten met deeltijdwerk, in combinatie met een

standsgerechtigden die langdurig werk hebben

aanvullende bijstandsuitkering. Een belangrijke

gevonden, minder mensen met een vast dienstver-

bepaling in de Participatiewet is de vrijlating van

band en minder mensen met een voltijdbaan.14

inkomsten uit arbeid. Hierin is vastgelegd dat 25 procent van de inkomsten uit arbeid gedurende

Verder merken SCP-onderzoekers op dat in 2019

zes maanden worden vrijgelaten en dus niet wor-

ruim 60 procent van de bijstandsgerechtigden,

den verrekend met de uitkering. Per 1 juli 2022 is

naar eigen inschatting, niet in staat is om te wer-

de vrijlating maximaal € 226 netto per maand.

ken. Als reden hiervoor worden lichamelijk en psy-

Voor alleenstaande ouders met een kind tot 12

chische klachten respectievelijk genoemd door 48

12

Echteld, Patricia van, et al, (2019), Eindevaluatie van de Participatiewet, Centraal Cultureel Planbureau, Den Haag. Idem, p.154. 14 Idem, p. 167. 13

14

Onderzoek effecten werkpremie

en 35 procent van de respondenten. Een derde

2.3

denkt nooit meer te kunnen werken. Dit heeft on-

cipatiewet

tegenzeggelijk ook te maken met de uitfasering van de WSW en het ophogen van de Wajongdrempel.15 Dit heeft geleid tot meer mensen in de bijstand met een arbeidsbeperking. Andere door het SCP gesignaleerde ontwikkelingen zijn: vergrijzing van de bijstandspopulatie en meer mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt, waaronder dus personen met een arbeidsbeperking. Dit alles uit zich in een toenemende gemiddelde uitkeringsduur. Deze ontwikkelingen zien we ook terug in Rotterdam, zoals blijkt uit de jaarlijkse bestandanalyse, uitgevoerd door de onderzoeksafdeling OBI.16 Daaruit komt naar voren dat de gemiddelde leeftijd van de Rotterdamse bijstandspopulatie gedurende de periode 2015-2022 is toegenomen van 44,2 jaar naar 46,8 jaar. De gemiddelde uitkeringsduur nam in dezelfde periode toe van 6,5 jaar naar 7,6 jaar. Alles overziend kent de Participatiewet wel een prikkel om te starten met deeltijdwerk, maar ontbreekt een stimulans om in deeltijd te blijven werken. Dat lijkt een gemiste kans, temeer omdat een aanzienlijk deel van de bijstandspopulatie, bijvoorbeeld door lichamelijke dan wel mentale beperkingen, niet in staat is om een dusdanig aantal uren te werken waardoor een bijstandsuitkering niet meer nodig is.

Gemeenten richten zich begrijpelijkerwijs vooral op volledige uitstroom uit de bijstand, voor een belangrijk deel van de bijstandspopulatie lijkt gedeeltelijke uitstroom het hoogst haalbare.

Tijdelijk besluit experimenten Parti-

Ruim vóór de SCP-evaluatie is aan gemeenten al de mogelijkheid geboden om te experimenteren met mogelijkheden om de effectiviteit van de wet te vergroten. Op 1 april 2017 is namelijk het Tijdelijk besluit experimenten Participatiewet in werking getreden.17 Gemeenten konden zich aanmelden voor deze experimenten en na toestemming van het Ministerie van SZW kon op onderdelen en onder bepaalde voorwaarden worden afgeweken van de Participatiewet.18 Uiteindelijk is de experimenteerperiode op 1 april 2021 afgesloten. Het Tijdelijk besluit experimenten Participatiewet heeft in diverse gemeenten geleid tot experimenten met verschillende doelstellingen. De algemene deler was meer eigen regie van werkzoekenden op het eigen re-integratietraject, meer maatwerk en minder dwang, met als einddoel volumereductie. Op hoofdlijnen gaat het om een drietal interventies, namelijk ontheffing van de arbeids- en re-integratieplicht, een intensievere en meer op maat gesneden begeleiding en ondersteuning en een ruimere bijverdienregeling voor inkomsten uit werk naast de uitkering. Een ruimere bijverdienregeling, zoals de werkpremie, was dus één van de onderdelen van de experimenten. Hoewel het einddoel van de experimenten primair volumereductie was, kiezen gemeenten veelal voor een bredere doelstelling.

Het gaat dan onder meer om het verbeteren van de bestaanszekerheid, het welbevinden, de zelfredzaamheid en de lichamelijke en mentale gezondheid. Voor wat betreft verruiming van de mogelijkheid om bij te

15

16 17 18

Sinds 1 januari 2015 is de nieuwe instroom in de WSW gestopt. Alleen mensen die vóór die datum een WSW-indicatie hadden én in een WSW-verband aan de slag waren, komen in aanmerking voor verlenging van die indicatie. Gemeente begeleiden mensen met een arbeidsbeperking sindsdien op grond van de Participatiewet. Voor de Wajong geldt vanaf 1 januari 2015 dat men alleen nog in aanmerking komt voor deze uitkering als er sprake is van volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid. Met andere woorden: de Wajong is alleen toegankelijk voor mensen die nooit meer kunnen werken. Als men slechts gedeeltelijk of niet duurzaam arbeidsongeschikt is, is men aangewezen op de Participatiewet. Jaarlijkse interne rapportage in opdracht van het cluster W&I, projectnummer 8166, tot 2020 uitgevoerd door de onderzoeksafdeling van OBI, daarna uitgevoerd door de afdeling Business Intelligence (BI), ook onderdeel van OBI. Staatscourant van het Koninkrijk der Nederlanden, 1 maart, 2017, artikel 83. Graaf, Rob de en Willemijn van Gastel, (2020), Experimenten Participatiewet, procesevaluatie, ZonMw, Den Haag.

Onderzoek effecten werkpremie

15

verdienen in de bijstand, is de onderliggende re-

2.4

denatie tweeledig: 1.

Een ruimere bijverdienregeling vormt een stimulans om in deeltijd te gaan werken. Op deze wijze wordt gedeeltelijke uitstroom naar werk gerealiseerd en wordt bespaard op het bijstandsbudget.

2.

Personen die al in deeltijd werken, stromen vaker volledig uit naar werk, waardoor een bijstandsuitkering niet meer nodig is, ook dat levert een besparing op het bijstandsbudget op.

Dit laatste, deeltijdwerk als springplak19 voor volledige uitstroom uit de bijstand, wordt onder andere aangetoond door Divosa.20 De conclusie was

patiewet Op verzoek van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft het Centraal Planbureau zes experimenten geëvalueerd.21 Deze vonden plaats in Deventer, Groningen, Nijmegen, Tilburg, Utrecht en Wageningen.22 Deze experimenten varieerden qua looptijd, interventies en doelstellingen. Zoals aangegeven in de vorige paragraaf gaat het om een drietal interventies, te weten: •

Een tijdelijke ontheffing van de arbeids- en reintegratieverplichtingen (ontheffingsgroep).

•

Een tijdelijke intensivering van de begeleiding van bijstandsgerechtigden (intensiverings-

dat deeltijdwerkers bijna drie keer zo vaak uit-

groep).

stromen naar werk als bijstandsgerechtigden die niet in deeltijd werken.

Opbrengsten experimenten Partici-

•

Een vrijlating van de inkomsten uit arbeid tot maximaal 50 procent van deze inkomsten,

Alles overziend vormt een ruimere bijverdienrege-

met een maximum van circa € 200 per maand

ling één van de onderdelen van de experimenten

(vrijlatingsgroep).

die de laatste jaren door diverse gemeenten zijn uitgevoerd. Dit levert diverse inzichten op voor wat betreft de opbrengsten van bijverdienregelingen. Deze zijn enerzijds gericht op meer deeltijdwerkers en op termijn op meer volledige uitstroom naar werk. Anderzijds gaat het om meer emancipatoire doelstellingen zoals het verbeteren van bestaanszekerheid, zelfredzaamheid, zelfontplooiing, zelfvertrouwen en fysieke en mentale gezondheidsbeleving. In de volgende paragraaf zetten we de opbrengsten van de experimenten op een rijtje.

19

In de Engelstalige literatuur wordt deze springplankmetafoor aangeduid als het ‘stepping stone effect’. Zie bijvoorbeeld: From social assistance to self-sufficiency: low income work as a stepping stone. Boschman, Sanne, et.al., (2021), From Social Assistance to Self-Sufficiency, Low Income Work as a Stepping Stone, European Sociological Review, 2021, vol 37, No. 5, 766-782. 20 Dodeweerd, Marije van, et al., (2019), Parttime werk in de bijstand, Divosa, Utrecht. 21 Boer, Henk-Wim de, et al., (2020), Evaluatie experimenten Participatiewet, Effecten op de uitstroom naar werk, Centraal Planbureau, CPB Notitie, Den Haag. 22 Aanvullend vermelden we nog dat naast de door het CPB uitgevoerde evaluatie een procesevaluatie van de experimenten is uitgevoerd door ZonMw. De centrale vraag was of de opzet van de experimenten en de kwaliteit van de beschikbare data voldoende waren om de effecten van de experimenten te kunnen vaststellen. Dat bleek suboptimaal te zijn: verschillende interventies tegelijk, verschillende invulling door gemeenten, verschil in datakwaliteit, verschillen in geselecteerde doelgroepen en een te beperkte tijd om de duurzaamheid van de uitstroom te meten, vormen de belangrijkste belemmeringen. Zie: Graaf, Rob de en Willemijn van Gastel, (2020), Experimenten Participatiewet, Procesevaluatie, ZonMw, Den Haag.

16

Onderzoek effecten werkpremie

Wij focussen ons hier uiteraard op de resultaten

•

Alleen in Utrecht, waar is gewerkt met een

van de vrijlatingsregeling. Van belang is dat in

controlegroep waarop de vrijlatingsregeling

sommige gemeenten de vrijlatingsregeling in ver-

niet van toepassing was, is sprake van een

schillende varianten wordt gecombineerd met één

(beperkt) positief effect van de vrijlatingsre-

of twee van de andere interventies. Dit was het

geling op de gedeeltelijke uitstroom naar

geval in Deventer, Nijmegen en Tilburg. In Deven-

werk. 16 maanden na de start van de vrijla-

ter is de vrijlatingsregeling bijvoorbeeld gekop-

tingsregeling werkte 19 procent van de vrijla-

peld aan de intensiveringsgroep. Deelnemers kre-

tingsgroep meer dan 12 uur per week. Bij de

gen een tweewekelijks gesprek met een klantma-

controlegroep was dat 12 procent.

nager en ondersteuning bij het vinden van werk, in combinatie met een vrijlating om bij te verdienen.

Kortom, er gingen in Utrecht wat meer mensen in

Iets dergelijks geldt voor Nijmegen en Tilburg.

deeltijd werken, maar de vrijlatingsregeling heeft

Deze combinaties van interventies maken een

niet geleid tot meer volledige uitstroom uit de bij-

vergelijking met de Rotterdamse werkpremie las-

stand.

tig. In Rotterdam is gekozen voor een op zichzelf staande werkpremie die niet is gecombineerd met

Naast de evaluatie van het CPB, zijn de zes experi-

andere interventies. Aanvullend wijzen we op de

menten ook afzonderlijk onderzocht door een zes-

looptijd van de experimenten. Hoe langer de loop-

tal kennisinstellingen.24 In een gezamenlijke op-

tijd, des te beter je effecten kunt meten. De effec-

legger worden de overkoepelende eerste conclu-

tieve looptijd van de Rotterdamse pilot werkpre-

sies getrokken.25 Bij het CPB-onderzoek stond de

mie is een jaar, namelijk van 1 april 2021 tot 1 april

uitkomstmaat uitstroom naar werk centraal. In

2022. Alle zes de experimenten hadden een lan-

het artikel van de zes kennisinstellingen wordt

gere looptijd, deze varieerde van 14 tot 27 maan-

ook over andere, subjectieve uitkomstmaten ge-

den. Op basis van de relatief korte looptijd van de

rapporteerd. Het gaat dan om effecten van de ex-

pilot werkpremie, is op voorhand te verwachten

perimenten op zelfredzaamheid, welbevinden,

dat de effecten op de gedeeltelijke dan wel volle-

participatie en gezondheid. Naast een ruimere bij-

dige uitstroom naar werk kleiner zullen zijn dan

verdienregeling kenden de experimenten een

bij de hier genoemde experimenten.

tweetal andere interventies, namelijk ontheffing

23

van de arbeids- en re-integratieplicht en een inEr zijn drie gemeenten waarin de effecten van een

tensievere en meer op maat gesneden begelei-

vrijlatingsregeling direct aan deze interventie kun-

ding en ondersteuning. De eerste interventie is ge-

nen worden toegewezen, omdat er niet is gekozen

richt op het vergroten van de zelfredzaamheid, de

voor een combinatie van interventies. Dat zijn Gro-

tweede op het bieden van extra ondersteuning.

ningen, Utrecht en Wageningen. Het CPB komt tot

Het gaat dan om het gezamenlijke effect van de

de volgende conclusies:

drie interventies op de uitstroom naar werk.

•

Er is geen effect van een hogere vrijlating van

De belangrijkste conclusie is dat de experimenten

bijverdiensten in de bijstand op de volledige

laten zien dat de interventies een bescheiden ef-

uitstroom naar werk, gedefinieerd als meer

fect hebben op de uitstroom naar werk, dit ligt in

dan 27 uur per week werk.

lijn met de CPB-conclusies. Er wordt echter tevens

23

De pilot werkpremie duurt weliswaar twee jaar, maar alleen bijstandsgerechtigden die gedurende de periode 1 april 2021 – 1 april 2022 in deeltijd werkten, komen in aanmerking voor de werkpremie. Opbouw en uitbetaling van de werkpremie kan wel gedurende maximaal twee jaar, namelijk over de periode 1 april 2021- 1 april 2023. 24 Universiteit Utrecht, Utrecht School of Economics, Radboud Universiteit Nijmegen, Social Cultural Research, Universiteit Tilburg, TRANZO, Department of Sociology, Rijksuniversiteit Groningen, Economische Geografie, Hogeschool Saxion, Lectoraat Social Work en de gemeente Groningen, Onderzoek, Informatie en Statistiek. 25 Sanders, M.W.J.L et al,, Experimenten Participatiewet, Weten wat werkt voor wie.

Onderzoek effecten werkpremie

17

geconcludeerd dat het ook betekent dat de hui-

onderzoekrapport worden de resultaten om twee

dige reguliere aanpak met veel verplichtingen en

redenen uitgesplitst naar de instroomtranches:

(de dreiging van) strafkortingen, niet tot duidelijk betere resultaten leidt dan de experimenten die

De looptijd van het experiment verschilde voor de

gekenmerkt worden door aandacht, vertrouwen,

twee tranches. Voor de eerste tranche was de

maatwerk en zelfredzaamheid van deelnemers

looptijd 37 maanden, voor de tweede tranche 27

aan de experimenten.

maanden. Dat verschil is van belang, omdat de eerste groep meer tijd heeft gehad om (duurzaam

Op de subjectieve uitkomstmaten, zelfredzaam-

en volledig) te kunnen uitstromen. De looptijd van

heid, welbevinden en gezondheid zijn de uitkom-

een experiment is dus van invloed op de uit-

sten ook bescheiden. De kan deels worden ver-

stroomresultaten. Ten tweede geldt voor de eer-

klaard door de beperkte duur van de experimen-

ste groep dat er de arbeidsmarktomstandigheden

ten. Een andere verklaring zou volgens de onder-

gunstiger waren, er was sprake van een krappe ar-

zoekers zijn dat de beleving van welbevinden en

beidsmarkt met veel vacatures. Voor de tweede

mentale en fysieke gezondheid niet snel veran-

groep waren die omstandigheden minder goed,

dert. Voorts passen mensen zich relatief snel aan,

met name ten gevolge van de lockdownmaatrege-

aan nieuwe situaties, waardoor belevingsscores

len, waardoor het aantal vacatures sterk afnam.

weer snel tenderen naar het lange termijngemid-

Hiermee is aangegeven dat de looptijd van een

delde.

bijverdienregeling in de bijstand van invloed is op de resultaten en dat er sprake is van een conjunc-

2.5

Vrijstellingsregeling Amsterdam

Naast de zojuist genoemde experimenten, heeft ook de gemeente Amsterdam geëxperimenteerd met een verhoging van de vrijlating van bijverdiensten in de bijstand.26 Het Amsterdamse experiment kende alles bij elkaar een looptijd van ruim drie jaar, namelijk van 1 februari 2018 – 1 maart 2021. Gedurende deze periode waren er twee zogenoemde instroomtranches, waarin bijstandsgerechtigden zich konden aanmelden voor het experiment. De eerste instroomtranche liep van 1 februari 2018 tot 1 augustus van dat jaar, de tweede van 1 januari 2019 – 1 maart 2019. In totaal hebben circa 5.250 personen deelgenomen aan het experiment. Zij konden een deel van hun inkom-

tuureffect: hoe krapper de arbeidsmarkt, hoe hoger de gedeeltelijke of volledige uitstroom naar werk. In Amsterdam werkt circa zeven procent van de bijstandsgerechtigden in deeltijd, hoe dat is berekend, wordt helaas niet vermeld. Wel wordt geconstateerd dat slechts een klein deel van de bijstandsgerechtigden in deeltijd werkt. Hiervoor worden de volgende redenen genoemd: •

Niet kunnen werken.

•

Een gebrek aan passende, duurzame banen.

•

Administratieve rompslomp, die onregelmatige inkomsten met zich mee kan brengen.

•

een bijstandsinkomen te verliezen.

sten uit deeltijdwerk houden met een maximum van ruim € 200 per maand, deze bijverdienpre-

Eventuele spanningen om de zekerheid van

•

Angst dat werken in de bijstand niet loont,

mie werd twee keer per jaar uitbetaald. In het Am-

omdat het inkomen uit arbeid wordt verre-

sterdamse onderzoek is gewerkt met een contro-

kend met de bijstandsuitkering.

legroep, bestaande uit bijstandsgerechtigden met vergelijkbare kenmerken. In het

26

18

Kempen, H. van, et al., (2021), Amsterdams experiment met de bijstand, Onderzoek, Informatie en Statistiek, Amsterdam.. Amsterdam was één van de experimenteergemeenten, maar omdat de stad weigerde de verplichte tegenprestatie op te nemen in de lokale verordening, mocht ze uiteindelijk niet meedoen met het landelijk experiment. Daarop zette Amsterdam een eigen experiment op.

Onderzoek effecten werkpremie

Bij deze opsomming merken we het volgende op.

verrekenen van inkomsten uit arbeid met de uitke-

Een deel van de bijstandspopulatie kan inderdaad

ring. Tot slot laten interviews met deelnemers aan

niet werken. Eerder in dit hoofdstuk zagen we al

de zes experimenten zien dat de acceptatie van

dat 60 procent van de bijstandsgerechtigden aan-

deeltijdwerk ook wordt belemmerd door de com-

geeft niet te kunnen werken. De vraag is hoe rea-

plexe effecten van bijverdiensten op toeslagen en

listisch deze subjectieve inschatting is. Als we dit

subsidies. Dit alles bij elkaar maakt bijstandsge-

desalniettemin als uitgangspunt nemen en verdis-

rechtigden onzeker en dat kan een belemmering

conteren dat (veel) minder dan 10 procent mo-

vormen om te starten met deeltijdwerk.

menteel in deeltijd werkt, dan blijft er aanzienlijke groep over die in deeltijd zou kunnen werken.

In het Amsterdamse onderzoeksrapport zijn drie

Voorts ligt de nadruk bij gemeenten veelal op vol-

onderzoeksvragen geformuleerd, namelijk:

ledige uitstroom naar werk, dat is echter voor een deel van bijstandspopulatie onhaalbaar. Streven

1.

naar gedeeltelijke uitstroom door middel van deeltijdwerk lijkt dan realistischer en kansrijker.

Welk effect heeft de bijverdienregeling op de deelname aan deeltijdwerk?

2.

Welk effect heet de bijverdienregeling op de

Naast het aanbod vanuit de bijstand is de vraag-

uitstroom naar betaald werk en de duurzaam-

zijde van de arbeidsmarkt bepalend voor het per-

heid daarvan?

centage deeltijdwerkers; zijn er voldoende pas-

3.

sende deeltijdbanen? Gezien de huidige zeer

Wat voor soort arbeidscontracten hebben deeltijdwerkers en wat zijn de verdiensten?

krappe arbeidsmarkt, gepaard gaande met ook relatief veel vraag naar laaggeschoolde arbeid, zijn

De conclusies luiden als volgt:

er juist nu kansen om het percentage deeltijdwerkers in de bijstand te verhogen.27 In de bijstand

•

Deelnemers aan het experiment gingen vaker

lijkt dus voldoende potentieel aanwezig te zijn om

in deeltijd werken dan niet-deelnemers. Voor

in deeltijd te werken en de arbeidsmarktomstan-

tranche 1 was dat ruim vier keer vaker, voor

digheden zijn momenteel zeer gunstig.

tranche 2 circa twee en half keer vaker. •

Deelnemers aan het experiment stroomden

Verder worden in het Amsterdamse rapport bu-

vaker uit naar werk dan niet-deelnemers. Voor

reaucratische belemmeringen genoemd. Hier

tranche 1 was de uitstroom van de experi-

speelt de voortgaande flexibilisering van de ar-

mentgroep 25 procent en 19 procent voor de

beidsmarkt een rol. Uitstromers uit de bijstand, of

vergelijkingsgroep. Voor tranche 2 liggen de

dat nu volledig of gedeeltelijk is, krijgen heel vaak

percentages lager, maar is er nog steeds een

een arbeidscontract voor bepaalde tijd. In Am-

verschil, namelijk 15 procent voor de experi-

sterdam was dat gedurende het experiment circa

mentgroep en 9 procent voor de vergelijkings-

90 procent. Voorts gaat het bij contracten voor be-

groep.

paalde tijd vaak om nuluren- of oproepcontracten,

•

Deelnemers aan het experiment stromen ook

waardoor er sprake is van stek wisselende inkom-

vaker duurzaam uit naar werk. Duurzaamheid

sten per maand. Het risico dat een tijdelijk con-

is hier gedefinieerd als minimaal zes maan-

tract niet wordt verlengd, en (sterk) variërende in-

den aaneengesloten aan het werk. Van tran-

komsten leiden tot inkomstenonzekerheid. Boven-

che 1 stroomde 71 procent van de experiment-

dien bestaat er angst voor knelpunten bij het

groep duurzaam uit tegen 61 procent van de

27

Als indicator voor de vraag naar laaggeschoolde arbeid gebruiken we het UWV-dashboard Vacaturemarkt dat gegevens biedt voor de regio Rijnmond, uitgesplitst naar beroepsniveau. Het gaat dan om beroepsniveau 1 (ISCO 2008), dat zijn eenvoudige routinematige taken waarvoor elementair of lager onderwijsniveau is vereist. In het vierde kwartaal van 2020, let wel een periode met lockdownmaatregelen ten gevolge van corona, waren er 1.200 openstaande vacatures. Een jaar later, in het vierde kwartaal van 2021, waarin wederom sprake was van lockdownmaatregelen, was dat oplopen tot 2.300 openstaande vacatures. Aan het einde van het eerste kwartaal van 2022 liep het aantal vacatures verder op naar 2.450.

Onderzoek effecten werkpremie

19

•

•

vergelijkingsgroep. Voor tranche 2 was dat

2020. 28 Het gaat hier om een aantal factoren dat

respectievelijk 67 en 64 procent.

samenhangt met de uitstroomkans naar werk.

Voor de contractvorm zijn de verschillen tus-

•

De kans op uitstroom uit de uitkering is het

sen de tranches en groepen klein, we volstaan

grootst voor deelnemers die aan het begin

hier met de constatering dat circa 90 procent

van het experiment al meer dan 16 uur per

een contract voor bepaalde tijd kreeg.

week werkten. Hun uitstroomkans is driemaal

Qua verdiensten wordt geconcludeerd dat de

groter dan voor deelnemers die bij het begin

spreiding van de lonen groot is. Het gemid-

van het experiment minder dan 16 uur per

delde nettoloon komt ongeveer uit op € 1.550.

week werkten. •

Uitstroom naar werk hangt sterk samen met

Er worden echter twee methodologische kantte-

de uitkeringsduur. Personen die minder dan

keningen geplaatst. Het gaat dan om een mogelijk

een jaar een bijstandsuitkering ontvangen

selectie-effect: deelnemers met bepaalde (gunsti-

hebben drie tot vier keer meer kans om uit te

gere) kenmerken zouden meer bereid kunnen zijn

stromen dan iemand met een uitkeringsduur

om deel te nemen aan het experiment dan bij-

van tien jaar of langer.

standsgerechtigden met minder gunstige kenmer-

•

Uitstroom uit de uitkering hangt samen met

ken. Qua kenmerken valt dan te denken aan de af-

leeftijd, hoe jonger, des te vaker men uit-

stand tot de arbeidsmarkt of de motivatie om te

stroomt naar werk.

gaan werken. Voorts wordt aangegeven dat de re-

•

Uitstroom uit de uitkering hangt samen met

sultaten niet zonder meer kunnen worden gegene-

opleidingsniveau, hoe hoger het opleidingsni-

raliseerd naar de gehele bijstandspopulatie, om-

veau, des te vaker men uitstroomt naar werk.

dat de experimentgroep te veel verschilt van de totale bijstandspopulatie. De Amsterdamse resultaten zijn dus wat positiever dan de resultaten van de experimenten in de zes gemeenten die door het CPB zijn geëvalueerd. Alles overziend zijn de resultaten van de diverse experimenten met het verhogen van de vrijlating van bijverdiensten bescheiden. Het lijkt erop dat de vrijlating wel leidt tot wat meer deeltijdwerk, maar niet tot meer (duurzame) uitstroom. Verder wordt zowel door het CPB als door de gemeente Amsterdam gewezen op een conjunctuureffect. In een periode van hoogconjunctuur is het immers wat makkelijker om passend (deeltijd)werk te vinden. Tot slot presenteren we in het kort nog een aantal bevindingen van een tussenrapportage van het Amsterdamse experiment. Dit onderzoek is uitgevoerd door Paul de Beer en dateert van oktober

28

20

Beer, Paul de, (2020) T1 Tussenrapportage Amsterdams Experiment met de Bijstand. Amsterdam: Universiteit Amsterdam en Hogeschool van Amsterdam.

Onderzoek effecten werkpremie

3 3.1

Zicht op deeltijdwerk Inleiding

3.2

De W&I-monitor

De ontwikkeling van het Rotterdamse percentage

Een belangrijke aanleiding voor dit onderzoek is

deeltijdwerkers staat in dit onderzoek centraal. In

de constatering dat het percentage Rotterdamse

dit hoofdstuk laten we zien dat hierover diverse

deeltijdwerkers beduidend lager ligt dan het lan-

gegevensreeksen beschikbaar zijn en dat het per-

delijk gemiddelde. In de motie die ten grondslag

centage deeltijdwerkers in de bijstand afhankelijk

ligt aan de werkpremie wordt gesteld dat het per-

is van de gebruikte definitie. In de volgende para-

centage Rotterdamse deeltijdwerkers eind 2018

grafen besteden we achtereenvolgens aandacht

uitkomt op 6,24 procent en dat dat door middel

aan het percentage deeltijdwerkers gebaseerd op

van de werkpremie verhoogd zou moeten worden

de Rotterdamse W&I-monitor, de landelijke

naar het landelijk gemiddelde van 8 procent.29

Divosa-benchmark, het Rotterdamse dashboard

Deze gegevens zijn gebaseerd op de W&I-moni-

werkpremie en de uitkomsten van een specifiek

tor, met als peildatum 1 januari 2019. In deze mo-

voor dit onderzoek uitgevoerde bestandsanalyse.

nitor wordt uitgegaan van huishoudens met een Participatiewetuitkering, inclusief jongeren tot

De W&I-monitor verschijnt drie keer per jaar en is

26,5 jaar. Dit betekent ten eerste een onderschat-

een algemeen monitoringsinstrument, dat diverse

ting van het aantal deeltijdwerkers, omdat meer-

indicatoren bevat, waaronder het percentage

dere deeltijdwerkers per huishouden buiten beeld

deeltijdwerkers in de bijstand. De Divosa-bench-

blijven. In dit onderzoek geven we er dus de voor-

mark is een landelijk benchmarkinstrument dat

keur aan om het percentage deeltijdwerkers te

we hier gebruiken om de wat langere termijn ont-

baseren op het aantal personen met een Partici-

wikkeling van het aantal deeltijdwerkers in de bij-

patiewetuitkering. Ten tweede is de W&I-monitor

stand in kaart te brengen. De gegevens uit het

een algemeen monitoringsinstrument dat niet

dashboard werkpremie bevat de Rotterdamse

specifiek is gericht op de werkpremie, waardoor

ontwikkeling van het aantal deeltijdwerkers gedu-

ook jongeren tot 26,5 jaar logischerwijs worden

rende de laatste jaren. De bestandsanalyse laat

meegenomen bij de berekening van het percen-

het effect van de werkpremie op het percentage