[22bb006814] Bijlage 1 behorende bij 22bb6813 - rapport Bijdragen van de regionale economie
Tekst van het document
61 Interviews ambtenaren gemeenten en MRDH.
58
bijdragen aan de regionale economie
De mate waarin gemeenten actief deelnemen aan deze werkgroepen varieert. In interviews wordt benadrukt dat met name de middelgrote en kleine gemeenten selectief zijn in de deelname aan deze netwerken. Op basis van de eigen beleidsprioriteiten worden gerichte keuzes gemaakt voor deelname. De houding van de MRDH hierbij wordt gewaardeerd: de uitnodiging is aan te sluiten waar er ruimte en capaciteit is. Er wordt geen druk gevoeld als een gemeente niet wil of kan deelnemen. 62 Geïnterviewde gemeenten zijn overwegend positief over de opzet en meerwaarde van de werkgroepen. Het zorgt voor kennisdeling, extra inbreng van expertise en biedt een breder netwerk aan contacten met organisaties in de regio. De MRDH werkt zo “als smeerolie tussen de gemeenten”. 63
citaten uit interviews over de functie van de netwerken “Het contact en afstemming tussen de gemeenten loopt over het algemeen goed. Dit is ook afhankelijk van het thema. Een voorbeeld is het thema digitalisering. Rotterdam kan in dit geval kleinere gemeenten ondersteunen om ze verder te brengen in hun beleid rondom digitalisering. Dit is waar de toegevoegde waarde van MRDH te merken is: MRDH is een platform waar vragen uitgewisseld kunnen worden tussen de 23 gemeenten en waar kennis gedeeld kan worden in het netwerk. Zo kunnen de gemeenten ook van elkaar leren en hoeft het wiel niet opnieuw uitgevonden te worden. Er zijn ook thema’s waar deze uitwisseling minder gebeurt.” “De MRDH zorgt voor het faciliteren van een netwerk. Zo brengen ze de campus in onze gemeente in contact met andere overheden en partners. Dit gebeurt bijvoorbeeld bij de netwerksessies die ze organiseren voor de campussen. Tussen deze campussen worden er connecties met elkaar gelegd en kennis uitgewisseld. Ze kennen de moeilijkheden van de financiering en het opzetten van een campus, dus zo delen ze de opgedane kennis met elkaar. Ze hebben nu contact met elkaar en gaan bij elkaar kijken. Dit heeft voor een significant aantal nieuwe contacten in de regio gezorgd.”
Niet iedere werkgroep komt volgens betrokkenen even goed uit de verf. Aan de werkgroep vrijetijdseconomie neemt een beperkt aantal gemeenten deel. Enkele geïnterviewde gemeenten wijzen erop dat dit thema op dit moment nog te breed is ingestoken en niet voor iedereen relevant is. rol MRDH bij werklocaties Bij de oprichting is besloten dat de MRDH geen rol speelt op ruimtelijke thema’s. Zo wordt een thema als wonen niet in MRDH-verband opgepakt. Bij werklocaties (kantoren, bedrijventerreinen en detailhandel) speelt de MRDH wel een rol. Ten eerste is een regionale visie opgesteld, de eerdergenoemde Strategie Werklocaties. Daarnaast heeft de MRDH ook een formele adviesrol aan gemeenten. Deze rol richt zich op de regionale afstemming door de MRDH tussen gemeenten bij wijzigingen in gemeentelijke bestemmingsplannen. Regionale afstemming is een vereiste voor de provincie bij dergelijke wijzigingen. De MRDH verzorgt deze regionale afstemming, bijvoorbeeld in het geval van uitbreiding van kantoorlocaties. De betrokken gemeente dient in een dergelijk geval een adviesaanvraag in bij de MRDH. De bestuurscommissie EV toetst de plannen aan de regionale afspraken in de Strategie Werklocaties,
62 Interviews ambtenaren gemeenten. 63 Interview ambtenaar gemeente Rotterdam.
59
bijdragen aan de regionale economie
adviseert hier over en stuurt het besluit in een adviesbrief aan de betrokken gemeente. De adviesrol richt zich alleen op het beoordelen van een specifiek ingediend plan van een individuele gemeente. De MRDH maakt geen keuzes tussen plannen van gemeenten.
regionale afstemming 64 De provincie Zuid-Holland stelt bij een aantal wijzigingen in gemeentelijke bestemmingsplannen de eis dat er regionale afstemming tussen gemeenten plaatsvindt. Het gaat om de volgende wijzigingen: 1
een toevoeging van meer dan 2.000 m2 detailhandel in winkelgebieden of meer dan 1.000 m2 in de periferie;
2
een toevoeging van meer dan 1.000 m2 plancapaciteit kantoorruimte;
3
een transformatie van een bedrijventerrein naar wonen, indien er geen compensatie plaatsvindt;
4
een toevoeging van nieuw aanbod bedrijventerrein.
De afstemming vindt plaats via de MRDH. Gemeenten dienen in de bovenstaande gevallen een adviesaanvraag in bij de MRDH. De MRDH heeft voor de genoemde situaties afwegingskaders opgesteld. Gemeenten krijgen op basis hiervan aandachtspunten mee voor de uitvoering van hun plannen, waarbij rekening wordt gehouden met de provinciale regels. Uiteindelijk geeft de MRDH de indienende gemeente een advies voor het verdere proces.
In interviews wordt de rol van de MRDH op het gebied van werklocaties belangrijk gevonden. De Strategie Werklocaties in combinatie met de formele adviesrol zorgen ervoor dat er meer regionale afstemming plaatsvindt. De MRDH functioneert zo als een soort voorportaal van de provincie. Voor de provincie is deze functie de afgelopen jaren nuttig gebleken. Door de ‘filterfunctie’ van de MRDH hoeft de provincie maar met één partij af te stemmen in plaats van 23 individuele gemeenten. 65 Het belang van de rol van de MRDH bij werklocaties zal volgens verschillende geïnterviewden in de komende jaren toenemen. De beschikbare ruimte voor werklocaties wordt steeds beperkter. Daarbij wijzen enkele partners van de MRDH erop dat dit ook betekent dat meer wordt gevraagd van de gemeentelijke samenwerking. De betrokken gemeenten binnen de MRDH zijn op dit moment nog niet zo ver dat zij een integraal plan maken voor al hun werklocaties waarin harde keuzes worden gemaakt. Geïnterviewden wijzen onder andere op de transitie naar circulaire bedrijvigheid. Hiervoor zijn plekken nodig voor bedrijven in een hoge milieucategorie. 66 Op bedrijventerreinen waar deze wel gevestigd kunnen worden, is de afgelopen jaren echter ingezet op grote vestigingen van logistieke bedrijven.
uitvoerende functie Een derde functie van de MRDH bestaat uit het financieren van activiteiten ter ondersteuning van de strategische en facilitaire functie en van projecten die bijdragen aan de economische ontwikkeling van de regio. Zoals in paragraaf 3-2 is aangegeven zijn er vier vormen van financiële ondersteuning: de bijdrageregeling, procesmiddelen, de subsidie aan InnovationQuarter en de subsidie aan YES!Delft.
64 MRDH, ‘Strategie Werklocaties 2019-2030’, 14 december 2018. 65 Interview ambtenaren provincie. 66 Bedrijven zijn aan de hand van de belasting op de aspecten geluid, geur, stof en veiligheid ingedeeld in categorieën. Hoe hoger de belasting, hoe hoger de categorie.
60
bijdragen aan de regionale economie
De totale besteding van deze middelen is in onderstaande tabel 3-3 uitgesplitst per doelstelling van de Strategische Agenda. De subsidie aan InnovationQuarter is opgenomen in de categorie ‘Algemeen’, samen met nog enkele projecten die niet specifiek aan een doelstelling zijn toe te wijzen. tabel 3-3: verdeling middelen naar doelstellingen doelstelling Strategische Agenda MRDH 2022
2019
2020
1 stimuleren van innovatie en economische groei
35%
49%
8%
2 verbeteren aansluiting onderwijs-arbeidsmarkt
10%
22%
29%
3 goede digitale connectiviteit
16%
1%
27%
4 ruimte om te werken
6%
1%
12%
5 stimuleren groengebruik en recreatie als vestigingsfactor
1%
1%
3%
6 meer regionale samenwerking bij de energietransitie
2%
0,2%
-
7 werken aan bereikbaarheid van woon- en werklocaties
0,1%
0,2%
0,4%
algemeen (o.a. InnovationQuarter) totale uitgaven
2021
30%
27%
21%
100%
100%
100%
€ 3.564.391
€ 3.976.560
€ 4.421.087
bron: Excel-bestand MRDH, ontvangen 14 februari 2022.
Uit de tabel is op te maken dat er grote verschillen zijn per doelstelling in de besteding van middelen. De grote schommeling per doelstelling over de jaren heen is te verklaren door enkele grote projecten die zeer bepalend zijn voor de totale omvang van de bestede middelen. Het gaat dan bijvoorbeeld om het Innovatieprogramma Zorgtechnologie in 2019 (€ 0,9 mln.) en het Innovatieprogramma Agritech in 2020 (€ 1,0 mln.) De meeste middelen (buiten de categorie ‘Algemeen’) worden besteed aan ‘Stimuleren van innovatie en economische groei’, ‘Verbetering aansluiting onderwijsarbeidsmarkt’ en ‘Goede digitale collectiviteit’. Aan de andere doelstellingen (4 tot en met 7) worden niet of nauwelijks middelen besteed. bijdrageregeling De ‘Bijdrageregeling versterking economisch vestigingsklimaat’ stelt financiële budgetten beschikbaar voor projecten die bijdragen aan de doelstellingen van de Strategische Agenda.
67 Aan deze regeling zijn de onderstaande voorwaarden verbonden: • projecten dienen een regionaal effect te hebben; • de projectbegroting dient tenminste voor 50% te bestaan uit cofinanciering (dit mag financieel of in natura); • uitsluitend een gemeente kan het project indienen en de middelen ontvangen; • de minimale hoogte van de bijdrage is € 50.000 en de maximale bijdrage € 1 mln.; • de ontvangende gemeente legt verantwoording af over de uitvoering van het project en de besteding van de bijdrage; • de bestuurscommissie neemt het besluit over toekenning van aanvragen.
67 MRDH, ‘Besluit van het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag houdende regels omtrent bijdrageregeling versterking economisch vestigingsklimaat (Bijdrageregeling versterking economisch vestigingsklimaat MRDH 2020)’, 19 mei 2020.
61
bijdragen aan de regionale economie
De bijdrageregeling is geen subsidieregeling. De gemeente die de bijdrage ontvangt, wordt subsidiegever aan het project en is daarmee ook verantwoordelijk voor de administratieve toetsing en verantwoording aan de MRDH. Als subsidiegever zal de gemeente onder de eigen subsidievoorwaarden het project financieren en daarvoor verantwoording vragen aan de uitvoerende partij. Deze gemeentelijke subsidievoorwaarden zijn doorgaans strikter dan die van de bijdrageregeling zelf. Voor deze vorm, waarbij de gemeente de bijdrage als het ware doorsluist via de eigen subsidieregeling, is destijds bewust gekozen, omdat een eigen subsidieverordening voor deze niet-wettelijke taak als een te zwaar instrument werd gezien. 68 De bijdrageregeling kent, naast de voorwaarde dat het moet passen binnen de doelstellingen van de Strategische Agenda en de eis van cofinanciering, geen strikte criteria voor toekenning. De kans dat het project past binnen de kaders van de regeling is relatief groot. Omdat er minder projecten worden ingediend dan de MRDH kan financieren, hoeft de MRDH bovendien geen kritische afweging tussen projecten te maken (zie tabel 3-6). De bijdrageregeling wordt door aanvragers om deze reden als laagdrempelig ervaren. Wel kan het soms lang duren voordat een aanvraag dermate is uitgewerkt dat deze voldoet.
Daar gaat vaak een intensief traject van afstemming met de MRDH, gemeente en betrokken partijen bij de uitvoering aan vooraf. De initiatieven voor projecten komen vaak voort uit contacten in werkgroepen die actief zijn rond programma’s bij innovatie, digitalisering of campusontwikkeling. Zij informeren hun netwerk over de mogelijkheid om financiering voor projecten te krijgen. Vaak gaat het om initiatieven van organisaties die zich met innovatie bezighouden, kennisinstellingen en onderwijsinstituten. Ook vindt er afstemming plaats met de provincie, omdat de provincie vanuit de eigen innovatieprogramma’s initiatieven in de regio kent. 69 De afgelopen jaren is vooral veel aandacht uitgegaan naar de ondersteuning van zogenaamde fieldlabs en campusontwikkeling. Fieldlabs zijn praktijkomgevingen waarin bedrijven en kennisinstellingen producten en technologieën (uit)ontwikkelen, testen en implementeren. Het zijn publiek-private samenwerkingsverbanden en hebben vaak een fysieke faciliteit of infrastructuur. 70 Voorbeelden zijn het Energietransitielab en Do IoT Fieldlab (Delft on Internet of Things, gericht op 5Ginnovaties). Met de bijdrageregeling zijn deels activiteiten van al bestaande fieldlabs gefinancierd en deels nieuwe initiatieven. Een campus is een fysieke plek waar onderwijs en bedrijven samenwerken rond een bepaald thema.
71 De MRDH richt zich specifiek op ondersteuning van campusontwikkeling voor mbo- en hbo-studenten. Zo is er bijvoorbeeld in Vlaardingen met behulp van financiering van de MRDH een mbocampus opgericht voor het opleiden van voedingstechnologen in samenwerking tussen een mbo-opleiding en bedrijven uit de food-sector. gefinancierde projecten bijdrageregeling In de periode 2019 - 2021 zijn in totaal 34 projecten van in totaal ongeveer € 7 mln. via de bijdrageregeling gefinancierd. In bijlage 5 is een overzicht van alle projecten opgenomen. Gemiddeld was de bijdrage ruim € 200.000 per project.
68 Interview MRDH en MRDH in wederhoor. 69 Interview MRDH en interview ambtenaren provincie. 70 TNO, ‘Fieldlabs Zuid-Holland, Naar een regionale infrastructuur voor crossover innovaties’, juli 2016. 71 MRDH, ‘Plan van aanpak Regionale campusondersteuning 2021-2022’, september 2020.
62
bijdragen aan de regionale economie
In de onderstaande tabel zijn de projecten verdeeld naar de gemeente die de aanvraag heeft ingediend bij de MRDH. Hieruit is te zien dat vooral enkele grote gemeenten aanvragen indienen. Delft, Rotterdam en Den Haag vormen samen de top-3 van indieners. Uitgaande van de toegekende bedragen wordt de top-3 gevormd door Delft, Westland en Rotterdam. Vooral Delft heeft relatief veel projecten (tien) ingediend en gehonoreerd (ruim € 2,5 mln.) gekregen. Van de 23 deelnemende gemeenten hebben twaalf gebruik gemaakt van de bijdrageregeling. Bij zeven gemeenten was dit eenmalig en bij vijf was dit voor een bedrag onder de € 100.000. Dit is ruim onder de gemiddelde bijdrage per project. tabel 3-4: verdeling bijdrageregeling naar gemeente 2019-2021 aantal projecten
bedrag
Delft
10
€ 2.513.500
Rotterdam
7
€ 1.308.866
Den Haag
5
€ 996.000
Westland
3
€ 1.388.698
Schiedam
2
€ 150.000
Brielle
1
€ 275.000
Leidschendam-Voorburg
1
€ 60.000
Nissewaard
1
€ 50.000
Pijnacker-Nootdorp
1
€ 50.000
Vlaardingen
1
€ 70.000
Zoetermeer
1
€ 75.000
Rijswijk
1
€ 143.219
totaal
34
€ 7.080.283
bron: Excel-bestand MRDH, ontvangen 14 februari 2022.
De scheve verdeling van de bijdrageregeling heeft verschillende oorzaken. Zoals gezegd schrijft de bijdrageregeling voor dat projectbijdragen worden verleend aan één aanvragende gemeente. Bij enkele projecten heeft een consortium van gemeenten en andere deelnemende partijen de projectbijdrage aangevraagd. Eén gemeente moet dan fungeren als ‘penvoerder’ van de aanvraag. Vervolgens kunnen bedrijven uit de gehele regio zogenaamde ‘vouchers’ aanvragen. Deze werkwijze geldt voor enkele grote programma’s die zijn aangevraagd door grote gemeenten (Delft, Rotterdam, Den Haag en Westland). 72 Verder wordt door betrokkenen gewezen op de aanwezigheid van specifieke instellingen als een universiteit, kennisinstellingen of mbo- en hbo-opleidingen binnen de gemeentegrenzen. Zo draagt de aanwezigheid van de TU in Delft bij aan het grote aantal initiatieven dat in Delft is gefinancierd. Een andere genoemde oorzaak is de beschikbare capaciteit en kennis bij kleinere gemeenten. De gemeente is immers verantwoordelijk voor het indienen van de aanvraag en moet toezien op een goede uitvoering en verantwoording van de bestede middelen. Die rol van de gemeente vraagt inzet die niet voor iedere gemeente haalbaar is.
72 MRDH en Gemeente Rotterdam in ambtelijk wederhoor.
63
bijdragen aan de regionale economie
verdeling middelen naar doelstelling In onderstaande tabel 3-5 zijn de toegekende middelen voor de bijdrageregeling uitgesplitst naar de doelstellingen uit de Strategische Agenda. tabel 3-5: middelen bijdrageregeling per doelstelling (€) doelstelling Strategische Agenda MRDH 2022
2019
2020
2021
1 stimuleren van innovatie en economische groei
1.150.000
1.700.000
-
2 verbeteren aansluiting onderwijs-arbeidsmarkt
350.000
849.000
1.024.044
3 goede digitale connectiviteit
500.000
-
1.039.020
4 ruimte om te werken
143.219
-
325.000
5 stimuleren groengebruik en recreatie als vestigingsfactor
-
-
-
6 meer regionale samenwerking bij de energietransitie
-
-
-
7 werken aan bereikbaarheid van woon- en werklocaties totaal
-
-
-
2.143.219
2.549.000
2.388.064
bron: Excel-bestand MRDH, ontvangen 14 februari 2022.
De middelen zijn besteed aan de doelstellingen 1 tot en met 4. Aan de doelstellingen 5 tot en met 7 zijn geen projectbijdragen toegekend. besteding ten opzichte van begroting In de begroting wordt jaarlijks een budget opgenomen voor de bijdrageregeling. In tabel 3-6 zijn de beschikbare middelen en de daadwerkelijke besteding te zien. tabel 3-6: besteding bijdrageregeling ten opzichte van begroting 2019-2021 (€) 2019
2020
2021
bijdrageregeling begroot
2.550.000
2.733.750
2.722.798
bijdrageregeling realisatie
2.777.057
2.369.181
1.151.151
verschil
-227.057
364.569
1.571.647
bron: jaarrekeningen MRDH en Excel-bestand MRDH, ontvangen 14 februari 2022.
De bijdrageregeling slaagt er niet in de ambities uit de begroting te realiseren. De realisatie blijft structureel achter bij de begroting. In de periode 2019 - 2021 is in twee van de drie jaren sprake van onderbesteding bij de verstrekking van middelen voor de bijdrageregeling. Uit de jaarrekeningen blijkt dat dit ook in 2018 het geval was. Een deel van de onderbesteding is toe te schrijven aan vertraging in eerdere toegekende projecten, maar dit is geen verklaring voor de structurele onderbesteding. Alleen in 2019 was sprake van een hogere besteding dan begroot, met name vanwege de financiering van het grote programma Zorgtechnologie. Dit betekent dat in de andere jaren en over de looptijd van de Strategische Agenda (fors) minder projecten en initiatieven zijn ingediend en gefinancierd dan begroot. Per saldo zijn er meer dan voldoende middelen om te voorzien in de behoefte van het veld bij ondersteuning van projecten. Dit verklaart ook dat ingediende projecten, na eventueel door de MRDH gevraagde nadere uitwerking/verbetering, allemaal gehonoreerd zijn. De onderbesteding is bovendien opvallend, omdat veel betrokkenen in interviews met de rekenkamer de regeling wel als laagdrempelig typeren.
64
bijdragen aan de regionale economie
middelen projectontwikkeling Naast de financiële ondersteuning van projecten via de bijdrageregeling, besteedt de MRDH ook middelen aan diverse activiteiten voor de uitvoering van de Strategische Agenda. De MRDH noemt dit ‘middelen projectontwikkeling’ of ‘procesmiddelen’. Er is geen formele regeling of kader waarin is beschreven waaraan deze middelen worden besteed. Uit het onderzoek van de rekenkamer blijkt dat het gaat om financiële ondersteuning van zeer uiteenlopende activiteiten als adviezen, onderzoeken, conceptontwikkelingen, bijeenkomsten, cursussen en evenementen. Voor een deel gaat het dan om de uitvoering van de faciliterende functie (met name ondersteuning van bijeenkomsten) en deels richt het zich op uitvoering van de strategische functie (ondersteuning bij ontwikkeling van visies). Vaak worden procesmiddelen ingezet als voorloper voor een bijdrageaanvraag, voor bijvoorbeeld vooronderzoek of een kwartiermaker. Ook wordt gebruik gemaakt van externe partijen voor de uitvoering van de formele adviesrol bij werklocaties. Een andere categorie is ondersteuning van (vooral kleinere) gemeenten bij bijvoorbeeld onderzoek of visieontwikkeling in het economisch domein. 73 De ontvangers van de middelen zijn in veel gevallen externe bureaus, maar ook gemeenten en kennisinstellingen hebben ondersteuning ontvangen. In bijlage 6 is een tabel opgenomen met een nadere verdeling.
Te zien is dat per jaar grote verschillen optreden. In 2021 kwam 24% van de middelen direct bij gemeenten terecht. In de periode 2019 - 2021 zijn er in totaal 27 bijdragen direct toegekend aan gemeenten. 74 Bij deze projecten zijn ook wat kleinere gemeenten betrokken dan bij de bijdrageregeling. Het gaat om Maassluis, Krimpen aan den IJssel, Barendrecht en Midden-Delfland. verdeling middelen naar doelstelling In onderstaande tabel zijn de middelen voor projectontwikkeling uitgesplitst naar de doelstellingen uit de Strategische Agenda. tabel 3-7: middelen projectontwikkeling per doelstelling (€) doelstelling Strategische Agenda MRDH 2022 1 stimuleren van innovatie en economische groei
2019 102.360
2020
2021
236.026
345.185
2 verbeteren aansluiting onderwijs-arbeidsmarkt
8.943
10.070
251.192
3 goede digitale connectiviteit
78.304
27.906
163.278
4 ruimte om te werken
54.259
26.250
186.240
5 stimuleren groengebruik en recreatie als vestigingsfactor
30.905
39.060
147.350 17.312
6 meer regionale samenwerking bij de energietransitie
4.000
7.120
7 werken aan bereikbaarheid van woon- en werklocaties
87.712
9.385
-
algemeen
117.689
75.480
49.965
totaal
484.172
431.296
1.160.523
bron: Excel-bestand MRDH, ontvangen 14 februari 2022.
Aan alle doelstellingen zijn middelen besteed. Aan doelstelling 1 zijn de meeste middelen uitgegeven, terwijl aan doelstelling 6 en 7 het minste is besteed.
73 Interview MRDH en MRDH in wederhoor. 74 Excel-bestand MRDH, ontvangen 14 februari 2022.
65
bijdragen aan de regionale economie
besteding ten opzichte van begroting Zoals in de volgende tabel is te zien, varieerden de uitgaven voor middelen projectontwikkeling de afgelopen jaren van € 385.000 - € 885.000. Ook hier is sprake van onderbesteding ten opzichte van de begroting, die met name in 2020 en 2021 fors is. tabel 3-8: besteding projectontwikkeling ten opzichte van begroting 2018 - 2021 (€) 2018
2019
2020
2021
projectontwikkeling begroot
492.372
642.425
699.818
1.300.000
projectontwikkeling realisatie
459.608
426.534
385.950
885.170
verschil
32.764
21.5891
313.868
414.830
bron: jaarrekeningen MRDH en Excel-bestand MRDH, ontvangen 14 februari 2022.
subsidie InnovationQuarter Zoals beschreven in 2-4 financiert de MRDH jaarlijks IQ via een specifieke subsidie. Het gaat jaarlijks om een bedrag van bijna € 0,9 miljoen. Voor de uitvoering maken de MRDH en IQ jaarlijks specifieke afspraken. Naast deze subsidie zijn er ook incidentele activiteiten die IQ uitvoert en waarvoor MRDH apart financiering verstrekt. Hiermee financiert de MRDH ongeveer 10% van het totale budget van IQ. 75 IQ ontvangt de subsidie voor vier activiteiten: 76 • business development en uitvoering specifieke innovatieprogramma’s; • het secretariaat van EBZ; • relatiebeheer buitenlandse bedrijven in de regio (‘investor relations’); • het Zuid-Hollands Investeringsplatform. 77 Uit de subsidieverantwoording aan de MRDH is op te maken welke activiteiten IQ met de subsidie heeft uitgevoerd. In de laatst beschikbare verantwoording (over 2020) wordt vermeld hoeveel projecten op het gebied van business development zijn uitgevoerd (in totaal 58 in 2020) en wordt per innovatieprogramma globaal beschreven welke activiteiten zijn uitgevoerd. 78 Dit gaat bijvoorbeeld om uitwerking van sectorstrategieën, ondersteunen van sectoren bij een meerjarige internationaliseringstrategie en samenwerkingsprojecten met kennisinstellingen en bedrijven.
Als resultaten van de uitvoering van het secretariaat van EBZ worden verschillende uitgevoerde adviezen en opgerichte ‘taskforces’ genoemd. Als onderdeel van het programma voor het relatiebeheer van internationale bedrijven wordt het aantal afgelegde bezoeken (134 in 2020) genoemd. In het kader van het Zuid-Hollandse Investeringsplatform wordt gewezen op het uitvoeren van een evaluatie en ondersteuning van initiatieven gerelateerd aan de haven.
75 Interview InnovationQuarter. 76 MRDH, ‘Beschikking subsidie, jaarafspraken IQ-MRDH 2020’, 25 maart 2020. 77 Het Zuid-Hollands Investeringsplatform (ZIP) helpt bedrijven, projecten of consortia die bijdragen aan innovatieve projecten om tot financiering te komen. Het is bedoeld voor initiatieven met een verdienmodel en financieringscapaciteit, die grotendeels via leningen en risicodragend vermogen te financieren zijn. Het ZIP gebruikt hiervoor Europese, nationale en regionale financiers en financieringsinstrumenten. Bron: InnovationQuarter, ‘Jaarafspraken IQ-MRDH 2020’, 10 januari 2020. 78 InnovationQuarter, ‘Aanvraag tot vaststelling Exploitatiebijdrage 2020 InnovationQuarter’, 17 november 2021.
66
bijdragen aan de regionale economie
YES!Delft Voor de periode 2020 - 2022 is een subsidie toegekend aan YES!Delft. In 2019 ontving YES!Delft middelen via de bijdrageregeling voor programma’s ter ondersteuning van ‘startups’. Voor de periode daarna is een rechtstreekse subsidie toegekend. 79 Het gaat om een bedrag van € 570.000. De belangrijkste reden voor het toekennen van subsidie in plaats van een bijdrage is dat het gaat om een programma voor alle 23 gemeenten. De bijdrageregeling kan maar door één gemeente worden aangevraagd. 80
YES!Delft 81 YES!Delft is in 2005 opgericht. De organisatie richt zich op de ondersteuning van innovatieve startende bedrijven bij het op de markt brengen van hun product. YES!Delft biedt ondersteuning aan bedrijven in enkele specifieke technologische gebieden. Voorbeelden daarvan zijn blockchain, artificial intelligence en robotica.
verhouding tot andere financiële (subsidie)regelingen Niet alleen de MRDH financiert projecten in de regio gericht op innovatie, aansluiting onderwijs-arbeidsmarkt of andere vormen van economische ontwikkeling. Er zijn programma’s en regelingen op provinciaal, landelijk en Europees niveau. In onderstaand overzicht zijn de meest relevante regelingen op een rij gezet. 82 tabel 3-9: overzicht subsidieregelingen en fondsen economische ontwikkeling
MRDH
Bijdrageregeling versterking economisch vestigingsklimaat subsidie InnovationQuarter subsidie YES!Delft
provinciaal
MKB-innovatiestimulering regio-en topsectoren (MIT) campussen deelakkoord Human Capital Agenda Kansen voor West, fieldlabs MKB-Deals Zuid-Holland Regionale Netwerken voor Innovatie Zuid-Holland toerisme
landelijk
Wet bevordering speur- en ontwikkelingswerk (WBSO) MIT landelijk Nationaal Groeifonds
Europees
Horizon 2020 Eurostars LIFE
De doelgroepen van de regelingen verschillen. Zo zijn enkele regelingen specifiek gericht op bedrijven; bijvoorbeeld in specifieke sectoren of uit het mkb.
79 YES!Delft, ‘Projectplan YES!Delft 01-06-2020 tot 01-06-2022’, ongedateerd. 80 MRDH, ‘Agendapost Algemeen Bestuur subsidieverlening YES!Delft’, 10 juli 2020. 81 YES!Delft, ‘About us’, verkregen op 12 augustus 2022 van https://www.yesdelft.com/about-us/. 82 RVO, ‘Subsidie- en financieringswijzer’, verkregen op 12 augustus 2022 van https://www.rvo.nl/subsidies-financiering. En Provincie Zuid-Holland, ‘Subsidieregelingen’, verkregen op 12 augustus 2022 van https://www.zuid-holland.nl/online-regelen/subsidies/subsidies/.
67
bijdragen aan de regionale economie
De bijdrageregeling van de MRDH heeft qua doelstelling en doelgroep de meeste raakvlakken met verschillende regelingen van de provincie. Het gaat dan om de MIT, campussen en de financiering van fieldlabs. Hoewel dit potentieel tot overlap kan leiden, is er in de praktijk een onderlinge verdeling tussen provincie en de MRDH afgesproken. Zo geldt voor de financiering van campussen dat de MRDH zich richt op mbo/hbo en de provincie op de TU Delft, Leiden Bio Science Park en Space Campus Noordwijk. Voor andere projecten, met name de financiering van de fieldlabs, geldt dat MRDH en de provincie de onderlinge afspraak hebben gemaakt dat de MRDH zich richt op de eerste fase van de ontwikkeling. Na deze fase kan voor het vervolg en de verdere ontwikkeling subsidie bij de provincie worden aangevraagd. De MRDH en provincie stemmen op ambtelijk niveau af om ervoor te zorgen dat initiatieven die de MRDH financiert ook kansrijk zijn voor een potentieel vervolg bij de provincie. 83 Deze onderverdeling en wisselwerking is niet formeel geregeld, maar in onderling overleg op ambtelijk niveau tot stand gekomen. Uit de interviews is op te maken dat de bijdrageregeling zich vooral onderscheidt door de mate van toegankelijkheid ten opzichte van andere mogelijkheden tot financiering: • De bijdrageregeling heeft zich toegespitst op de financiering van de eerste fase van projecten.
De regeling is relatief goed toegankelijk voor startende initiatieven. Na afloop van de financiering van de eerste fase kunnen initiatieven makkelijker in aanmerking komen voor grotere provinciale, landelijke of Europese innovatieprogramma’s. • Er is een breed scala van financiering mogelijk voor zowel kleine tot redelijk grote projecten. Dat maakt de regeling voor zeer uiteenlopende initiatieven toegankelijk. Een deel van de betrokkenen noemt dit een voordeel, maar er zijn ook betrokkenen die hier nadelen in zien. Voorstanders noemen een dergelijke aanpak passend bij het type innovatieve projecten dat wordt gefinancierd. Het leidt tot een insteek waarbij uiteenlopende initiatieven kans krijgen zich te ontwikkelen. Kleine projecten kunnen vervolgens de start zijn van een groter project of instituut. Tegenstanders wijzen op versnippering en vinden dat enkele geselecteerde projecten te klein zijn en weinig impact hebben voor de regio.
samenvatting De stimulering van het economisch vestigingsklimaat wordt door gemeenten zelf betaald met een bijdrage van € 2,77 per inwoner. Dit bedrag is hoger dan in de Metropoolregio Amsterdam (€ 1,53), maar aanmerkelijk lager dan de Metropoolregio Eindhoven (€ 10,02). De drie metropoolregio’s verschillen echter ook aanzienlijk in hun taken en ambities. Het beschikbare budget voor het economische programma is € 6,6 mln. in 2022. Jaarlijks wordt tussen de 60% en 65% van het budget besteed aan financiering van projecten en programma’s. De resterende middelen worden besteed aan de personele inzet voor het economisch programma en aan de overhead van de gehele organisatie. De precieze functies die de MRDH vervult zijn niet vastgelegd. De rekenkamer heeft op basis van het onderzoek drie functies kunnen onderscheiden: • een strategische functie voor het initiëren van regionaal economische visies en programma’s;
83 Interviews MRDH en ambtenaren provincie Zuid-Holland.
68
bijdragen aan de regionale economie
• een faciliterende functie voor het ondersteunen bij netwerkvorming; • een uitvoerende functie die bestaat uit het financieren van activiteiten ter ondersteuning van de strategische en facilitaire functie en van projecten die bijdragen aan de economische ontwikkeling van de regio. De strategische functie is in de afgelopen jaren ingevuld door op onderdelen van de Strategische Agenda visies en programma’s uit te werken. Het gaat dan om acht visies op het gebied van het stimuleren van innovatie, aansluiting onderwijs-arbeidsmarkt, goede digitale connectiviteit en ruimte om te werken. Via deze visies en programma’s worden keuzes op deelthema’s gemaakt, ontstaat een gezamenlijke aanpak en wordt positie ingenomen ten opzichte van andere organisaties die zich richten op economische ontwikkeling. Op twee doelen is geen ontwikkelde visie of programma aanwezig: stimuleren van groen en recreatie en samenwerking bij de energietransitie. De faciliterende functie wordt vooral ingevuld door thematische (ambtelijke) werkgroepen voor gemeenten op te zetten. Er zijn werkgroepen actief op het gebied van digitalisering, digitaal mkb-beleid, 5G-antennebeleid, vrijetijdseconomie, campusontwikkeling en werklocaties. De werkgroepen dekken bijna alle doelstellingen uit de Strategische Agenda af.
Voor regionale samenwerking bij de energietransitie en voor stimuleren van innovatie en economische groei is geen werkgroep actief. Geïnterviewden zijn overwegend positief over de meerwaarde van de werkgroepen. Het zorgt voor kennisdeling, extra inbreng van expertise en biedt een breed netwerk aan contacten in de regio. Op het gebied van werklocaties heeft de MRDH een extra rol. De MRDH verzorgt de door de provincie verplicht gestelde regionale afstemming bij wijzigingen in de gemeentelijke bestemmingsplannen. Het gaat dan bijvoorbeeld om uitbreiding van kantoorlocaties of transformatie van bedrijfsterreinen naar woningen. In deze situaties moeten gemeenten een adviesvraag indienen bij de MRDH. De MRDH toetst deze aan de afspraken uit de Strategie Werklocaties en brengt hierover advies uit aan de gemeente. De uitvoerende functie bestaat uit het financieren van projecten en het subsidiëren van InnovationQuarter en YES!Delft. De financiering van projecten verloopt via de bijdrageregeling. Daarnaast besteedt de MRDH middelen aan diverse activiteiten als adviezen, onderzoeken, conceptontwikkelingen, bijeenkomsten, cursussen en evenementen. De meeste middelen zijn in de afgelopen jaren uitgegeven aan drie doelstellingen uit de Strategische Agenda: ‘stimuleren van innovatie en economische groei’, ‘verbetering aansluiting onderwijs-arbeidsmarkt’ en ‘goede digitale connectiviteit’.
Aan de doelstelling ‘ruimte om te werken’ zijn nauwelijks middelen uitgegeven. Aan de laatste drie doelstellingen (‘stimuleren groengebruik en recreatie als vestigingsfactor’, ‘meer regionale samenwerking bij de energietransitie’ en ‘werken aan bereikbaarheid van woon- en werklocaties’) zijn de uitgaven zeer beperkt. De uitgaven aan deze drie doelen bedroegen de afgelopen jaren 0% tot maximaal 3%. Het grootste budget is beschikbaar voor de bijdrageregeling. Deze regeling is bedoeld voor projecten met een regionaal effect die binnen de doelstellingen van de Strategische Agenda vallen. Een project dient door een gemeente te worden ingediend. De gemeente die de bijdrage ontvangt, wordt vervolgens subsidiegever aan het project en is daarmee ook verantwoordelijk voor de toetsing en verantwoording aan de MRDH. De regeling laat een structurele onderbesteding zien. Sinds 2019 zijn vooral
69
bijdragen aan de regionale economie
ingediende projecten door drie grote gemeenten (Delft, Rotterdam en Den Haag) gehonoreerd. Samen zijn zij goed voor 22 van de 34 projecten. In totaal zijn aan twaalf van de 23 gemeenten middelen toegekend voor projecten. Voor de negen andere gemeenten die niet behoren tot de genoemde drie, geldt dat het in de meeste gevallen eenmalig was en bovendien voor een lager bedrag dan gemiddeld. Bij enkele grote projecten is de aanvraag door één gemeente gedaan, maar waren wel meerdere gemeenten betrokken. Door de MRDH zijn er nauwelijks projectvoorstellen afgewezen. Indien nodig geeft de MRDH feedback op de aanvraag om de kwaliteit te verhogen om daarmee honorering mogelijk te maken. De MRDH zet ook middelen in voor de uitvoering die in de begroting als ‘projectontwikkeling’ zijn gelabeld. Het gaat hierbij niet om een formele regeling, maar om middelen die ter ondersteuning van alle functies van de MRDH worden ingezet. Het gaat om financiële ondersteuning van activiteiten als advisering, onderzoek, conceptontwikkeling, bijeenkomsten en evenementen. De laatste vier jaren varieerden de uitgaven van € 386.000 tot € 885.000. De ontvangers van de middelen zijn in veel gevallen externe bureaus, maar ook kennisinstellingen en gemeenten (27 bijdragen, waaronder ook kleinere gemeenten) hebben ondersteuning ontvangen.
Ook bij de middelen voor projectontwikkeling is sprake van onderbesteding, met name in de afgelopen twee jaar (44% niet besteed in 2020 en 32% in 2021). Naast de bijdrageregeling en de ondersteunende financiering subsidieert de MRDH specifiek InnovationQuarter en YES!Delft. IQ wordt voor een bedrag van € 0,9 mln. gefinancierd. IQ voert hiervoor vier activiteiten uit: business development en innovatieprogramma’s, secretariaat van EBZ, relatiebeheer van buitenlandse bedrijven en het Zuid-Hollandse investeringsplatform (bemiddeling voor financiering van innovatieve projecten). YES!Delft heeft een totaalbedrag van € 0,57 mln. ontvangen voor de periode 2020 - 2022 voor programma’s ter ondersteuning van innovatieve startende bedrijven. De MRDH is niet de enige organisatie die projecten gericht op regionale economische ontwikkeling financiert. Ook vanuit de provincie, het Rijk en Europa zijn fondsen beschikbaar. De bijdrageregeling van de MRDH heeft qua doelstelling en doelgroep de meeste raakvlakken met regelingen van de provincie. Door onderlinge afspraken die op ambtelijk niveau zijn ontstaan, stemmen de provincie en de MRDH het gebruik van elkaars regelingen af. Onder andere is afgesproken dat de MRDH zich toespitst op de financiering van de eerste fase van projecten waarna voor het vervolg een subsidie bij de provincie kan worden aangevraagd.
Voor de financiering van campussen is een onderscheid tussen mbo/hbo (MRDH) en universitaire projecten (provincie) gemaakt. Door de gemaakte afspraken overlapt de bijdrageregeling niet direct met provinciale financieringsmogelijkheden. Het heeft een eigen positie ten opzichte van andere regelingen door de relatief gemakkelijke toegang voor een brede range kleine tot middelgrote startende projecten.
70
bijdragen aan de regionale economie
4
opbrengsten activiteiten MRDH
inleiding In dit hoofdstuk staan de volgende deelvragen centraal: • Welke inzichten zijn er over de effecten van het stimuleren van het regionale economisch vestigingsklimaat door overheden in de regio? • Hoe verhouden de activiteiten die de MRDH heeft ingezet zich tot inzichten over het stimuleren van het regionale economisch vestigingsklimaat? • Welke opbrengsten hebben de activiteiten van de MRDH? In paragraaf 4-2 wordt ingegaan op inzichten uit onderzoek over de rol van overheden bij het stimuleren van het regionaal vestigingsklimaat. Paragraaf 4-3 behandelt vervolgens de activiteiten van de MRDH in relatie tot deze inzichten. In paragraaf 4-4 staan de opbrengsten van de activiteiten van de MRDH centraal. De laatste paragraaf (4-5) geeft een samenvatting.
stimuleren vestigingsklimaat door overheden in regio’s De MRDH zet zich in om de economische ontwikkeling van de regio te bevorderen. Ook in andere regio’s in binnen- en buitenland ondersteunen overheden op lokaal en regionaal niveau economische ontwikkeling. De vraag daarbij is in hoeverre een actieve inbreng van overheden effect heeft en welke activiteiten of type beleidsinstrumenten daarbij invloed hebben. In deze paragraaf vat de rekenkamer aan de hand van enkele recente overzichtsstudies de belangrijkste bevindingen samen. In zowel onderzoek als beleid is de aandacht voor het belang van de regio in economische ontwikkeling de laatste jaren toegenomen. Steden en stedelijke regio’s worden steeds meer als de motor van economische groei gezien. Ook het belang van de rol van de decentrale overheid is toegenomen. Het regioniveau wordt beschouwd als het niveau waarop het beste ingespeeld kan worden op de economische dynamiek. Daarmee is ook de belangstelling toegenomen voor het overheidsbeleid dat zich richt op regionale economische ontwikkeling. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) deed onderzoek naar beleidsopties voor stedelijke regio’s. 84 Hiervoor zijn zes succesvolle regio’s in binnen- en buitenland geanalyseerd en is gekeken naar beleidsinspanningen die zij hebben uitgevoerd.
Een ander relevant rapport van het Centraal Planbureau (CPB) en het PBL gezamenlijk gaat over de economie van de stad met aandacht voor de rol van de overheid. 85 Een derde onderzoek dat de rekenkamer heeft gebruikt, gaat in op de rol van het openbaar bestuur bij het regionaal stimuleren van innovatie. 86
84 Planbureau voor de Leefomgeving, ‘Stedelijke regio’s als motoren van economische groei. Wat kan beleid doen?’, november 2017. 85 Centraal Planbureau en Planbureau voor de Leefomgeving, ‘De economie van de stad’, 4 maart 2015. 86 Oosterwaal, L., Stam, E., Van den Toren J.P. , ‘Openbaar bestuur in regionale ecosystemen voor ondernemerschap.’, Birch en Utrecht Center for Entrepreneurship, 22 september 2017.
71
bijdragen aan de regionale economie
Deze studies constateren dat er geen sluitend antwoord is te geven op de vraag welk beleid het beste werkt. Daarvoor is onvoldoende harde informatie beschikbaar over effecten van beleid. Wel bieden de studies inzicht in wat voor beleidsinspanningen zouden kunnen werken. Een belangrijke constatering van het PBL is dat in economisch succesvolle regio’s overheden een actieve rol spelen. Zij faciliteren en investeren in economische ontwikkeling. Daarbij is de rol van overheden vooral om een gezamenlijke strategie te formuleren en samenwerking te organiseren met publieke en private partijen en met andere overheden als het Rijk en de provincie. In succesvolle regio’s richt het beleid van de overheid zich op factoren die bijdragen aan groei en innovatie en het creëren van aantrekkelijke plekken om te wonen en te werken. Uit de eerder genoemde studies leidt de rekenkamer enkele lessen af: • Beleid richt zich in succesvolle regio’s zowel op factoren die belangrijk zijn voor groei en innovatie als op het creëren van aantrekkelijke plekken om te wonen en te werken. De overheid dient een samenhangende mix van beleid te vinden die aansluit bij de economische structuur en dynamiek van de regio. Een dergelijke mix bestaat uit onderlinge afstemming van beleid voor ondernemers, arbeidsmarkt, kennisinfrastructuur, clusters van bedrijven, bereikbaarheid en woon- en leefklimaat.
In succesvolle regio’s hebben overheden met beleid eraan bijgedragen dat economische vernieuwing tijdig kon plaatsvinden bij zowel opkomende activiteiten als sectoren die in een neergaande fase dreigden te raken. 87 • In aanvulling op de beleidsmix dient te worden uitgegaan van een benadering waarbij een ‘innovatiesysteem’ in de regio centraal staat. Een innovatiesysteem bestaat uit netwerken van organisaties die bijdragen aan innovatie. Dit zijn bijvoorbeeld netwerken van bedrijven en netwerken tussen bedrijven, kennisinstellingen en overheden. Overheden spelen een belangrijke rol in dergelijke systemen door netwerkvorming te stimuleren en te investeren in de kennisinfrastructuur. 88 • Het lijkt weinig zinvol in te zetten op het ontwikkelen van nieuwe clusters van bedrijven in de regio. In plaats daarvan is het logischer te kiezen voor een aanpak die is samen te vatten als ‘go with the flow’: aansluiten bij de unieke eigen regionale situatie. 89 Naast deze meer algemene constateringen over de rol van overheden in succesvolle regio’s is nauwelijks informatie beschikbaar over effecten van specifieke beleidsinstrumenten. Er zijn weinig specifieke effectevaluaties op het niveau van ingezette instrumenten. Tevens maakt complexiteit bij het vaststellen van causaliteit het niet goed mogelijk op dit niveau uitspraken te doen.
90 Wel kan op basis van casestudies inzicht worden geboden in type overheidsinstrumenten die in succesvolle regio’s worden ingezet.
87 Planbureau voor de Leefomgeving, ‘Stedelijke regio’s als motoren van economische groei. Wat kan beleid doen?’, november 2017. 88 Planbureau voor de Leefomgeving, ‘Stedelijke regio’s als motoren van economische groei. Wat kan beleid doen?’, november 2017. 89 Centraal Planbureau en Planbureau voor de Leefomgeving, ‘De economie van de stad’, 4 maart 2015. 90 Planbureau voor de Leefomgeving, ‘Stedelijke regio’s als motoren van economische groei. Wat kan beleid doen?’, november 2017.
72
bijdragen aan de regionale economie
In de onderstaande tabel is een indicatie van mogelijke beleidsinstrumenten voor de overheid op een rij gezet. 91 Oosterwaal en co-auteurs hebben deze ingedeeld naar thema’s waarop overheden in meer of mindere mate een rol kunnen vervullen. tabel 4-1: overheidsinterventies regionaal economische ontwikkeling thema’s talent
voorbeelden instrumenten • coördineren opleidingsaanbod in de regio • publiek-private samenwerking rondom het beroepsonderwijs
kennis
• ondernemerschap in het onderwijs • bijdragen aan faciliteiten voor kennisontwikkeling als science park ontwikkeling
financiering
• stimuleren kenniscirculatie • regionale investeringssubsidie(s) • mkb-innovatiefonds
intermediaire dienstverlening netwerken en clustervorming leiderschap cultuur
• microfinanciering • programma met ondersteuning per fase van groei voor ‘startups’ en mkb • clusterbeleid • regionale strategische agenda • instellen Regionaal Economic Board • instellen ‘Triple Helix’ organisatie • aandacht voor rolmodellen, ‘succes stories’ en imagoversterking ondernemerschap
Traditioneel ligt de rol van overheden vooral bij de thema’s talent en kennis. Deze thema’s liggen direct binnen het werkveld van het openbaar bestuur. 92 Financiering van de economische ontwikkeling is geen wettelijke taak. In veel regio’s is dit echter wel een terrein waarop de overheid actief is. Vaak ligt de beslissingsbevoegdheid over de toekenning van financiering in Nederland bij een regionale ontwikkelingsmaatschappij. Het bij elkaar brengen van partijen door financiering van netwerkvorming en het versterken van de kennisinfrastructuur is een terrein waarin de overheid in goed ontwikkelde regio’s een actieve rol speelt. Een zelfde rol kan de overheid innemen op het thema leiderschap: hier gaat het vooral om het organiseren van een gelijkwaardige relatie tussen openbaar bestuur, ondernemers en kennisinstellingen om zo inzicht te verkrijgen in de uitdagingen van de regio en gewenste ontwikkelingsrichtingen. 93 Uit deze opsomming is niet af te leiden hoe de instrumenten precies werken en wat het bijdraagt aan economische ontwikkeling van een regio. Het is eerder te zien als
91 Oosterwaal, L., Stam, E., Van den Toren J.P. , ‘Openbaar bestuur in regionale ecosystemen voor ondernemerschap.’, Birch en Utrecht Center for Entrepreneurship, 22 september 2017. 92 Oosterwaal, L., Stam, E., Van den Toren J.P. , ‘Openbaar bestuur in regionale ecosystemen voor ondernemerschap.’, Birch en Utrecht Center for Entrepreneurship, 22 september 2017. 93 Oosterwaal, L., Stam, E., Van den Toren J.P. , ‘Openbaar bestuur in regionale ecosystemen voor ondernemerschap.’, Birch en Utrecht Center for Entrepreneurship, 22 september 2017.
73
bijdragen aan de regionale economie
een verzameling activiteiten die overheden in succesvolle regio’s ondernemen en waarbij een soort groeimodel is te zien. Naarmate de regio zich verder organiseert wordt de rol van het openbaar bestuur breder dan alleen de traditionele taken rondom onderwijs, de kennisinfrastructuur en financiering.
verhouding inzet MRDH tot inzichten uit andere regio’s In paragraaf 4-2 zijn verschillende inzichten over de rol van de overheid en mogelijke overheidsinterventies bij regionaal economische ontwikkeling op een rij gezet. Daarbij is geconstateerd dat geen sluitend antwoord is te geven op de vraag welk beleid of welk beleidsinstrument het beste werkt. Wel kan worden geschetst wat succesvolle regio’s doen en of de inzet van de MRDH daarin past. In succesvolle regio’s spelen overheden een actieve rol. Het gaat dan om samenwerking organiseren tussen publieke en private partijen en met andere overheden. Daarnaast gaat het om het formuleren van een gezamenlijke strategie met aandacht voor factoren die bijdragen aan groei en innovatie en aantrekkelijke plekken om te wonen te werken. In de Metropoolregio Rotterdam-Den Haag wordt aan deze voorwaarden met name invulling gegeven via de EBZ. De opgestelde Groeiagenda en het zogenoemde ‘triple helix’ karakter van deze organisatie (verbinding tussen belangrijke partners uit het bedrijfsleven, kennisinstellingen en de overheid) zorgt voor het noodzakelijke fundament. De MRDH draagt hieraan bij door op uitvoerend niveau een belangrijke bijdrage leveren aan het opstellen van de agenda en door financiering van het secretariaat van de EBZ. Hiermee ondersteunt de MRDH de samenhang binnen de regio.
Daarnaast zorgt de MRDH zelf voor versterking van de samenwerking en samenhang van de gemeentelijke overheid. De Strategische Agenda en de hieruit voortvloeiende visies en programma’s en het bestuurlijke netwerk spelen hierin een belangrijke rol. Naast de aanwezigheid van deze basisvoorwaarden zijn ook de vervolgens gemaakte inhoudelijke keuzes en wijze van uitvoering van belang. Belangrijk daarbij is de inzet van de juiste beleidsmix die aansluit bij de economische structuur en dynamiek van de regio. Vooral de inzet op een combinatie van beleidsdomeinen is cruciaal. Bijna alle beleidsterreinen worden afgedekt met de inzet van de MRDH (met het programma Economisch Vestigingsklimaat en inspanningen in de programma’s voor infrastructuur en voor verkeer en openbaar vervoer). De enige uitzondering is het woon- en leefklimaat. Op dit domein vindt overigens wel regionale afstemming plaats, maar buiten de MRDH en op een andere schaal. Zoals in hoofdstuk 3 is uitgewerkt, vervult de MRDH drie functies die zijn af te zetten tegen de inzichten over de rol van overheid. • De strategische functie van de MRDH blijkt een rol die bij uitstek past bij overheden. Juist overheden kunnen samenhang aanbrengen in de verschillende beleidsvelden die een rol spelen bij economische ontwikkeling.
• Ook de faciliterende of netwerkfunctie van de MRDH past goed bij de rol die van de overheid verwacht mag worden. De MRDH richt zich weliswaar vooral op de publieke kant van netwerkvorming (tussen gemeenten), maar werkt ook samen met andere publieke en private partijen. In de financiering van activiteiten is overigens ook nadrukkelijk aandacht voor netwerkvorming tussen kennisinstellingen en bedrijven.
74
bijdragen aan de regionale economie
• De uitvoerende functie van de MRDH bestaat uit financiering van projecten en activiteiten. Financiering is traditioneel een instrument dat overheden inzetten om het economisch vestigingsklimaat te versterken. Het gaat dan vooral om financiering van netwerkvorming en versterking van de kennisinfrastructuur. Ook kunnen overheden indirect investeringskapitaal beschikbaar stellen via regionale ontwikkelingsmaatschappijen. Al deze elementen zijn terug te vinden in de financiering van IQ, YES!Delft en verschillende projecten binnen de bijdrageregeling. Het gaat dan met name om projecten die zich richten op het stimuleren van innovatie en campusontwikkeling. De functies die de MRDH vervult passen bij de taken en rollen die overheden in succesvolle regio’s hebben. Op basis van deze vergelijking ziet de rekenkamer geen duidelijke lacunes of onlogische activiteiten in de rol of inzet van de MRDH.
opbrengsten MRDH Voor het in beeld brengen van de opbrengsten van de MRDH heeft de rekenkamer gekeken naar de uitgevoerde activiteiten, de precieze rol van de MRDH daarbij en de daaruit voortkomende opbrengsten. In hoofdstuk 1 en in de onderzoeksbijlage is dit nader toegelicht. De MRDH rapporteert jaarlijks in het jaarverslag en twee tussentijdse bestuursrapportages over de vorderingen op de doelstellingen van de Strategische Agenda. Voor gefinancierde projecten en de subsidies voor IQ en YES!Delft worden verantwoordingsrapportages ingediend. Verder zijn enkele onderzoeken in opdracht van de MRDH uitgevoerd. Naast bestudering van deze informatie zijn interviews met projectleiders van vijf projecten gehouden en zijn stakeholders bevraagd over de opbrengsten. De rekenkamer heeft niet gekeken naar de ontwikkeling van economische indicatoren in de regio en de eventuele relatie daarvan met activiteiten van de MRDH. Deze impact is (zoals ook blijkt uit paragraaf 4-2) niet goed vast te stellen. In de onderstaande tabel is per doelstelling beschreven wat bekend is over de opbrengsten.
75
bijdragen aan de regionale economie
tabel 4-2: opbrengsten per doelstelling 2019-2021 doelstelling 1 Stimuleren van innovatie en economische groei
opbrengst - Vier innovatieprogramma’s zijn opgezet (Smart Manufacturing Industriële toepassing Zuid-Holland, Energie & Klimaat, Zorgtech en Agritech). Via deze programma’s is financiering beschikbaar gesteld voor fieldlabs en andere innovatieprojecten. - Programma van YES!Delft is gefinancierd. Over de opbrengsten van de ondersteunde projecten is geen informatie beschikbaar.
2 Verbeteren aansluiting onderwijs-arbeidsmarkt
- Netwerk opgezet rond campussen met regelmatig bijeenkomsten. - Financiële ondersteuning voor oprichting of versterking van twaalf campussen. Uit onderzoek blijkt dat deze goed presteren bij het benutten van kennis. 94 Een aantal is al ‘vergevorderd in economische en maatschappelijke benutting van toegepaste kennis’. In 2020 is een nulmeting uitgevoerd waaruit onder andere blijkt dat 700 studenten hebben deelgenomen en 860 werkenden scholing hebben gevolgd. 170 bedrijven hebben aan innovatieprogramma’s deelgenomen. De ambitie is de impact op de arbeidsmarkt in sectoren te gaan meten. 95
3 Goede digitale connectiviteit
- Kennisnetwerk opgericht met regelmatige bijeenkomsten en ondersteuning gemeenten. - Bijdrage aan financiering projecten met een 5G-opstelling. Over de opbrengst van de ondersteunde projecten is geen informatie beschikbaar.
4 Ruimte om te werken
- Regionale afstemming over adviesaanvragen van gemeenten voor compensatieplannen en uitbreidingen detailhandel. - Procesondersteuning (advisering, financiering) bij ontwikkeling specifieke werklocaties.
5 Stimuleren groengebruik en recreatie als vestigingsfactor
- Bijeenkomsten voor afstemming en kennisuitwisseling
6 Meer regionale samenwerking bij de energietransitie
- Bijeenkomsten voor afstemming en kennisuitwisseling
7 Werken aan bereikbaarheid van woon- en werklocaties
- Onderzoek en advisering rond locaties buiten het Verstedelijkingsakkoord die in aanmerking komen voor verdichting woon- en werklocaties.
Uit de tabel is op te maken dat globaal inzicht is te geven in de invulling per doelstelling. De meeste opbrengsten zijn te zien bij de doelstellingen 1 tot en met 4. De invulling bij de doelen 5 tot en met 7 beperkt zich tot bijeenkomsten, onderzoek en advisering. Dit beeld komt overeen met de beperkte inzet van middelen op deze thema’s zoals in hoofdstuk 3 was geconstateerd. In termen van beleidsevaluatie gaat het om een algemeen beeld van de ‘output’. Aan de hand van de beschikbare informatie is het niet goed mogelijk iets te zeggen over het effect van deze output en de bijdrage daarvan aan de doelstellingen (in beleidsevaluatietermen de ‘outcome’). Het leggen van een relatie tussen de opbrengsten van activiteiten van de MRDH en de geformuleerde doelstellingen is
94 Erasmus Centre for Entrepreneurship, ‘Kennisvalorisatie op tien mbo en hbo innovatiecampussen in Metropoolregio Rotterdam Den Haag’, augustus 2021. 95 MRDH, ‘Plan van aanpak regionale campusondersteuning 2021-2022’, september 2020.
76
bijdragen aan de regionale economie
gecompliceerd. De doelstellingen geven meer een thematische indeling van beleidsvelden waarop wordt ingezet dan concrete ambities of te bereiken doelen aan. Voor het gebrek aan inzicht in de opbrengsten zijn verschillende verklaringen te geven: • Ten eerste leent een deel van de activiteiten van de MRDH zich moeilijk voor precieze duiding van de impact van activiteiten. Zeker de inspanningen die gericht zijn op strategievorming en het faciliteren van netwerkvorming en kennisuitwisseling laten zich moeilijk vertalen in effecten. Er kunnen weliswaar concrete producten (als tot stand gebrachte visies of aantallen bijeenkomsten) worden benoemd, maar dat is niet eenvoudig te vertalen in meetbare effecten op de (versterking van de) regionale economie. • Een tweede factor die een rol speelt is dat de MRDH opereert in een netwerk van betrokken partijen. Activiteiten en de opbrengsten daarvan zijn niet exclusief toe te schrijven aan de inzet van de MRDH alleen. Soms is de inbreng van de MRDH groot; soms is deze klein. Als er bijvoorbeeld een project is gerealiseerd waar de MRDH in de ontwikkelfase een rol heeft gespeeld door ondersteuning van een onderzoek of advisering, is het de vraag wat precies het effect van de inbreng van de MRDH was.
Mogelijk heeft het geleid tot versnelling of was het anders niet van de grond gekomen, maar het precieze effect van de bijdrage van de MRDH is moeilijk vast te stellen. • Een derde factor is dat de monitoring- en evaluatiefunctie bij de MRDH nog in de kinderschoenen staat. De focus heeft de afgelopen jaren vooral gelegen op het opstarten van initiatieven en het structureren van de samenwerking met andere partijen in het veld. De aandacht is nog nauwelijks uitgegaan naar het in kaart brengen van de waarde van de eigen inzet. Er zijn enkele initiatieven genomen, zoals een voorstel voor het meten van de impact van de campusontwikkeling. Structurele aandacht voor monitoring en effectmeting ontbreekt echter nog. Zo is nu van de ondersteunde projecten alleen een totaalbeeld te geven van bestedingen, maar niet van de bijdrage aan de doelstellingen. • Een vierde element dat meespeelt is dat het in kaart brengen van opbrengsten ook lastig is vanwege de fase waarin de uitvoering zich bevindt. Voor veel projecten geldt dat deze zijn opgestart of een tijd lopen, maar niet binnen de looptijd van de Strategische Agenda zijn afgerond. In deze fase is het daarom voor veel activiteiten nog te vroeg om iets te kunnen zeggen over de maatschappelijke resultaten van de huidige Strategische Agenda.
• Tot slot maakt de diversiteit van grotere en kleinere projecten het moeilijk over het geheel een uitspraak te doen. In interviews is door meerdere respondenten opgemerkt dat de MRDH tot op heden weinig aandacht heeft voor het inzichtelijk maken wat initiatieven hebben opgeleverd en wat hiervan kan worden geleerd voor een volgende keer. Er ontbreekt nu een ‘feedback loop’; zowel op projectniveau als voor het geheel aan ondersteunende activiteiten. opbrengsten vanuit functies Een andere invalshoek is de opbrengsten van de MRDH te benaderen vanuit de functies die worden vervuld: strategisch, faciliterend en uitvoerend.
77
bijdragen aan de regionale economie
strategische functie De strategische functie is vanuit de ontstaansgeschiedenis van de MRDH te beschouwen als een belangrijke rol. Er werd destijds onder andere geconstateerd dat het ontbrak aan gezamenlijke strategische en maatschappelijke doelen. Het economisch beleid was te veel sectoraal ingestoken en het ontbrak aan samenhang op het bovengemeentelijke niveau. Ook ontbrak het aan bestuurlijk organisatie- en lobbyvermogen op regioniveau. 96 Dit is nodig om goede relaties te kunnen onderhouden met andere overheden (met name met het Rijk en de EU) en met grote bedrijven en kennisinstellingen. Zoals uit de uitwerking in hoofdstuk 3 is op te maken, heeft de MRDH een duidelijke impuls gegeven aan de regionale visievorming en het bestuurlijk organisatievermogen. Het belangrijkste onderdeel van de visievorming is de Strategische Agenda. Deze schetst het kader voor de samenwerking. Op specifieke thema’s zijn daarnaast programma’s, strategieën of plannen van aanpak uitgewerkt die een nadere invulling geven en voor de deelnemende gemeenten een kader bieden. Ook heeft de MRDH een duidelijke rol gespeeld bij de totstandkoming van de Groeiagenda die door de EBZ is uitgebracht. Uiteindelijk heeft een Strategische Agenda alleen waarde als deze inhoudelijk goed functioneert als richtinggevend document voor de betrokken gemeente en partners.
Uit de interviews is op te maken dat zowel partners als betrokkenen bij gemeenten de insteek van de huidige Strategische Agenda logisch vinden. Het benoemt thema’s waar bovengemeentelijke samenwerking nodig is en die dicht bij de gemeentelijke taken liggen. Wel is in meerdere interviews gewezen op het belang de grote economische en maatschappelijke opgaven voor de regio nog meer centraal te stellen. Het gaat dan bijvoorbeeld om de transformatie van de tuinbouw en de haven als belangrijke sectoren voor de regio. Ook wordt gewezen op de behoefte aan meer scherpte in de precieze rol of het ‘unique selling point’ van de MRDH bij de uitvoering van de doelstellingen. Als voorbeeld is enkele keren het thema arbeidsmarkt genoemd. Dit thema is van groot belang vanuit economisch perspectief, maar de rol van de MRDH ten opzichte van andere betrokken organisaties is minder scherp. Een ander aspect dat door enkele geïnterviewden is genoemd, is de behoefte aan meer scherpte in de inhoud en prioriteiten bij een thema of doelstelling. Een voorbeeld daarvan is de omgang met de schaarse ruimte voor werklocaties in de regio. De druk op de beschikbare ruimte neemt waarschijnlijk nog meer toe, waardoor binnen de regio scherpe keuzes moeten worden gemaakt over bijvoorbeeld het type grondgebonden bedrijvigheid. In het verlengde van de Strategische Agenda is de bestuurlijke samenhang toegenomen.
Geïnterviewde bestuurders zijn positief over de bestuurlijke dynamiek. 97 “Het sentiment onder bestuurders is nu veel meer: als het goed is voor de regio dan is het goed voor ons.” Zij constateren dat het gezamenlijk belang wordt gezien en steeds meer de regionale successen worden gevierd. De toename van het bestuurlijke organisatievermogen in de regio valt overigens samen met de ontwikkeling van IQ en EBZ. De MRDH, IQ en EBZ hebben een gedeelde geschiedenis. De organisaties komen alle drie voort uit een gedeeld besef dat samenwerking op alle niveaus in Zuid-Holland