[22bb006814] Bijlage 1 behorende bij 22bb6813 - rapport Bijdragen van de regionale economie
Tekst van het document
bijdragen aan de regionale economie onderzoek naar economisch programma MRDH
Rekenkamer
Rotterdam
bijdragen aan de regionale economie onderzoek naar economisch programma MRDH
Rekenkamer
Rotterdam
voorwoord
Economisch vestigingsklimaat klinkt abstract, maar weinig is zo concreet als waar we werken, wonen en onze vrije tijd doorbrengen. Die keuzes beperken zich niet tot gemeentegrenzen. Mensen wonen in Rotterdam en werken in Den Haag of andersom. Mensen wonen in één van de omliggende dorpen en recreëren in Rotterdam. Vanuit dat besef willen overheden samenwerken om ervoor te zorgen dat een regio aantrekkelijk is, nu en in de toekomst. In Zuid-Holland doen 23 gemeenten dat via het economische programma van de Metropoolregio Rotterdam Den Haag (MRDH). Dit programma wordt betaald door de gemeenten naar rato van het aantal inwoners. Tegelijkertijd betekent deze manier van samenwerken dat gemeenteraden op afstand staan. In deze context heeft de Rotterdamse gemeenteraad ons gevraagd het economische programma van de MRDH te onderzoeken. Gezien het belang voor de welvaart in de regio, heeft de Rekenkamer Rotterdam besloten deze gemeenschappelijke regeling te onderzoeken, vanzelfsprekend in het besef dat dit alle deelnemende gemeenten aangaat. Daarom is samengewerkt met andere rekenkamers en is het rapport zo gestructureerd dat alleen hoofdstuk 6 specifiek over de Rotterdamse gemeenteraad gaat. We hopen dat dit rapport alle MRDH gemeenteraden bereikt. Binnenkort wordt hen namelijk gevraagd een zienswijze te geven op de Strategische Agenda.
Eens in de vier jaar is dat het moment dat de gemeenteraden kaders kunnen stellen. Wat heeft het onderzoek opgeleverd? De strategische en faciliterende activiteiten die binnen het economische programma zijn ontplooid, hebben de samenwerking bevorderd en dat heeft geleid tot meer samenhang in beleid en bestuur en meer kennisuitwisseling tussen gemeenten. Dat is goed nieuws, omdat bestuurlijke versnippering en spanningen een knelpunt waren ten tijde van de oprichting van de MRDH. In het economische programma worden ook projecten gefinancierd. Uit het onderzoek blijkt dat de belangrijkste financiële regeling (de bijdrageregeling) last heeft van structurele onderbesteding, niet doelmatig is opgezet en onvoldoende aansluit op de strategische visie. Er ligt dus een fundamentele politieke keuze voor: óf het economische programma beperken tot de strategische en faciliterende functies óf de uitvoerende functie fundamenteel herzien. Daarnaast is een belangrijke aanbeveling om in de Strategische Agenda meer te kiezen en duidelijker te zijn over de beoogde resultaten, zodat MRDH een scherper profiel krijgt, wat de samenwerking binnen de regio en de wisselwerking met andere partijen ten goede zou komen.
3 bijdragen aan de regionale economie
Met een scherper profiel, in afgeslankte vorm of op een nieuwe leest geschoeid, heeft het economische programma van de MRDH zeker toekomst. Samenwerking, samenhang en kennisuitwisseling. Het klinkt zo simpel, maar het is een grote stap voorwaarts. Het is belangrijk dat vast te houden en uit te bouwen. Ik hoop dat dit rapport de gemeenteraden van de 23 MRDH gemeenten helpt om de komende zienswijze optimaal te benutten. Zodat democratisch bestuur op afstand wel de kaders stelt en het verschil maakt. Marjolein van Asselt directeur
4 bijdragen aan de regionale economie
voorwoord
3
bestuurlijke nota
7
1
inleiding
9
2
conclusies
11
hoofdconclusies
11
toelichting hoofdconclusies
12
3
aanbevelingen
19
4
bestuurlijke reactie
23
5
nawoord: aandachtspunten gemeenteraad
27
nota van bevindingen
29
1
2
3
5
inleiding
31
achtergrond
31
doel en vraagstelling
32
doelstelling
32
onderzoeksvragen
32
afbakening en scope onderzoek
32
aanpak
34
leeswijzer
34
MRDH: ontstaansgeschiedenis en doelen
35
inleiding
35
ontstaansgeschiedenis
35
aanleiding oprichting MRDH
36
procesverloop oprichting MRDH
37
MRDH: wettelijk kader, bestuur en organisatie
39
wettelijk kader
39
samenstelling bestuur
40
middelen en organisatie
41
relevante partners
42
doelstellingen economisch vestigingsklimaat
45
strategieën en regionale agenda’s MRDH en partners
45
beleid gemeenten
49
ontwikkeling in doelen sinds oprichting MRDH
50
samenvatting
50
uitvoering door MRDH
53
inleiding
53
bijdragen aan de regionale economie
4
5
6
6
financiering economisch programma MRDH
53
inspanningen MRDH
56
functies MRDH
56
strategische functie
56
faciliterende functie
58
uitvoerende functie
60
samenvatting
68
opbrengsten activiteiten MRDH
71
inleiding
71
stimuleren vestigingsklimaat door overheden in regio’s
71
verhouding inzet MRDH tot inzichten uit andere regio’s
74
opbrengsten MRDH
75
samenvatting
80
rol en instrumenten gemeenteraad
83
inleiding
83
positie gemeenteraad bij samenwerking tussen gemeenten
83
positie raad in MRDH
84
overleg door bestuur en commissies
84
betrokkenheid gemeenteraden
84
overige beschikbare instrumenten gemeenteraden
89
informele instrumenten
91
knelpunten verlengd bestuur
91
wijziging Wgr
92
samenvatting
94
sturing Rotterdamse gemeenteraad in de praktijk
97
inleiding
97
werkwijze gemeenteraad
97
informeel klankbord
98
commissie- en raadsvergaderingen
98
ambtelijke ondersteuning en technische sessies
99
zienswijzeprocedure
99
inzet instrumentarium
100
behandeling in commissie EDEM
101
behandeling Strategische Agenda 2019
101
behandeling begroting 2020
103
samenvattend beeld inzet instrumentarium
104
samenvatting
104
bijlagen
107
onderzoeksverantwoording
109
bronnenlijst
113
lijst van afkortingen
116
belangrijke termen
117
projectbijdragen
118
besteding middelen projectontwikkeling
120
bijdragen aan de regionale economie
bestuurlijke nota
1
inleiding
Eind 2014 is het vrijwillige samenwerkingsverband Metropoolregio Rotterdam Den Haag (MRDH) opgericht. De MRDH, een gemeenschappelijke regeling van 23 gemeenten, heeft twee kerntaken. Allereerst heeft de MRDH vanuit het Rijk de status van vervoerregio gekregen en daarmee ook wettelijke taken rond verkeer en vervoer voor de regio. Dat houdt in dat de MRDH opdrachtgever is voor het openbaar vervoer in de 23 gemeenten en subsidies verstrekt voor verkeer- en vervoerprojecten. Dit alles gebeurt vanuit middelen die zij hiervoor van het Rijk ontvangt. De begroting voor deze taak is € 573,6 mln. in 2022. De tweede kerntaak is het versterken van het economisch vestigingsklimaat. Deze taak van de MRDH wordt gefinancierd door inwonerbijdragen vanuit de 23 gemeenten. In 2022 is in totaal € 6,6 mln. beschikbaar. De deelnemende gemeenten vormen samen het bestuur van de MRDH. Voor de beide kerntaken zijn bestuurscommissies ingesteld (met portefeuillehouders van gemeenten) en adviescommissies (met twee raadsleden per gemeente). Over het versterken van het economisch vestigingsklimaat door de MRDH leven vragen bij de Rotterdamse gemeenteraad. Deze kwamen tot uiting in de motie Rekenkamerrapport MRDH, waarin de raad de rekenkamer verzoekt een onderzoek te doen naar het economische programma van de MRDH.
De raad wil meer inzicht in de rol en positie van de MRDH op dit thema, de opbrengsten van de inspanningen gericht op economische ontwikkeling en de mate waarin de gemeenteraad van Rotterdam hierover wordt geïnformeerd. In dit rapport onderzoekt de rekenkamer op welke wijze de MRDH invulling geeft aan het versterken van het economisch vestigingsklimaat en wat hiervan de opbrengsten zijn. Tevens onderzoekt de rekenkamer de mate waarin de gemeenteraad van Rotterdam de beschikbare mogelijkheden benut om zijn kaderstellende en controlerende rol in de MRDH te vervullen.
De relevantie van het onderzoek is breder de Rotterdamse gemeenteraad. Om deze reden heeft Rekenkamer Rotterdam de rekenkamer(commissie)s in de MRDH-regio betrokken bij het onderzoek. Rekenkamer Rotterdam fungeert voor nog vijf gemeenten als rekenkamer. Het rapport wordt daarom ook aangeboden aan de gemeenteraden van Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Lansingerland.
De gemeenteraden van de 23 gemeenten zijn op verschillende manieren betrokken bij de MRDH. In de adviescommissies krijgen gemeenteraadsleden de mogelijkheid advies te geven op keuzes van de MRDH. Ook kunnen de gemeenteraden een zienswijze indienen op de Strategische Agenda van de MRDH, waarin elke vier jaar de
9
bijdragen aan de regionale economie
doelstellingen en strategie worden vastgelegd. De nieuwe Strategische Agenda zal in het voorjaar van 2023 verschijnen, wat betekent dat de gemeenteraden in het begin van 2023 hun zienswijze kunnen indienen. Het rapport van Rekenkamer Rotterdam kan voor de gemeenteraden als input dienen voor deze zienswijze. Deze bestuurlijke nota bevat de conclusies en aanbevelingen die volgen uit het onderzoek. In de nota van bevindingen staan de feitelijke bevindingen uit het onderzoek die als basis dienen voor de conclusies in de bestuurlijke nota. Samen vormen de bestuurlijke nota en de nota van bevindingen het rekenkamerrapport.
10
bijdragen aan de regionale economie
2
conclusies
hoofdconclusies inzet en waarde MRDH 1.
De drie functies die de MRDH vervult ter versterking van het economisch vestigingsklimaat (de strategische, faciliterende en uitvoerende functie), passen bij de rol die overheden hebben in succesvolle economische regio’s.
2.
Twee van de drie functies, de strategische functie en de faciliterende functie, hebben de samenwerking in de MRDH bevorderd. De samenwerking heeft geleid tot meer samenhang in beleid en bestuur en vergroting van de kennisuitwisseling tussen gemeenten. Hiermee is vooruitgang geboekt op één van de knelpunten die de aanleiding vormde voor de oprichting van de MRDH: de bestuurlijke versnippering en onderlinge spanningen in de regio.
3.
De uitvoerende functie bestaat uit het financieren van activiteiten en projecten. De belangrijkste financiële regeling (de bijdrageregeling) heeft te maken met structurele onderbesteding, is niet doelmatig van opzet en hangt onvoldoende samen met strategische visies en programma’s.
doelstellingen MRDH 4.
De doelstellingen uit de Strategische Agenda voor verbetering van het economisch vestigingsklimaat zijn breed geformuleerd en gaan over diverse aspecten van het economisch vestigingsklimaat. De MRDH mist door deze breedte een eigen profiel ten opzichte van andere partners in de regio.
5.
De inzet in middelen en activiteiten concentreert zich op vier van de zeven doelstellingen van de Strategische Agenda. Bij de drie overige doelstellingen is de inzet dermate beperkt dat geen impact op het economisch vestigingsklimaat verwacht kan worden.
positie raadsleden 6.
In de opzet van de gemeenschappelijke regeling MRDH (GR MRDH) zijn relatief veel mogelijkheden gecreëerd om raadsleden te betrekken bij het samenwerkingsverband. De recente wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) biedt nauwelijks mogelijkheden voor verdere vergroting van deze betrokkenheid. De belangrijkste wijzigingen waren al onderdeel van de werkwijze van de GR MRDH.
7.
De manier waarop de adviescommissie economische vestigingsklimaat op dit moment wordt ingevuld, past onvoldoende bij de rol, expertise en beschikbare tijd van raadsleden. Daarnaast worden raadsleden onvoldoende geïnformeerd over de voortgang van resultaten van het economisch programma.
11
bijdragen aan de regionale economie
8.
In Rotterdam is een werkwijze ontwikkeld waarmee raadsleden goed betrokken kunnen worden bij de MRDH. Deze werkwijze wordt voor het economisch vestigingsklimaat beperkt benut.
toelichting hoofdconclusies inzet en waarde MRDH 1.
De drie functies die de MRDH vervult ter versterking van het economisch vestigingsklimaat (de strategische, faciliterende en uitvoerende functie), passen bij de rol die overheden hebben in succesvolle economische regio’s.
De MRDH heeft de verbetering van het economisch vestigingsklimaat als één van de hoofddoelstellingen. Dit doel wordt door de 23 gemeenten gefinancierd met een bijdrage van € 2,77 per inwoner. Het totale budget is € 6,6 mln. in 2022. Het budget wordt gedeeltelijk besteed aan personele inzet van de MRDH voor het economisch programma, overhead van de gehele organisatie en aan financiering van projecten en programma’s. De MRDH besteedt sinds 2018 60% tot 65% van het budget aan de financiering van projecten en programma’s. De rekenkamer heeft op basis van het onderzoek drie functies van de MRDH onderscheiden: • een strategische functie voor het initiëren van regionaal economische visies en programma’s; • een faciliterende functie voor het ondersteunen bij netwerkvorming; • een uitvoerende functie die bestaat uit het leveren van een financiële impuls aan projecten die zijn gericht op versterking van het regionale vestigingsklimaat. Om te beoordelen in hoeverre de MRDH logische functies vervult, heeft de rekenkamer bestudeerd wat bekend is over de rol van overheden bij stimulering van het regionale vestigingsklimaat. Uit onderzoek leidt de rekenkamer af dat overheden in economisch succesvolle regio’s een actieve rol spelen. Overheden kunnen als enige op regionale schaal samenhang aanbrengen in de verschillende beleidsvelden die een rol spelen bij economische ontwikkeling.
Een belangrijk onderdeel van die rol is het formuleren van een gezamenlijke strategie. De strategische functie van de MRDH past dan ook bij uitstek bij wat overheden doen in succesvolle regio’s. Het organiseren van samenwerking met publieke en private partijen en met andere overheden is een andere rol die in de bestudeerde onderzoeken van belang wordt geacht. De faciliterende of netwerkfunctie van de MRDH past goed bij de rol die de overheid in een regio op zich kan nemen. De MRDH richt zich vooral op de publieke kant met netwerkvorming tussen gemeenten, maar werkt ook nadrukkelijk samen met andere publieke en private partijen. Ook financiert het netwerkvorming tussen kennisinstellingen en bedrijven. De financieringsfunctie van de MRDH is traditioneel een taak die overheden inzetten voor netwerkvorming en versterking van de kennisinfrastructuur. Een andere vorm van financiering is investeringskapitaal beschikbaar stellen via regionale ontwikkelingsmaatschappijen. Al deze vormen zijn terug te vinden bij de MRDH.
12
bijdragen aan de regionale economie
2.
Twee van de drie functies, de strategische functie en de facilitaire functie, hebben de samenwerking in de MRDH bevorderd. De samenwerking heeft geleid tot meer samenhang in beleid en bestuur en vergroting van de kennisuitwisseling tussen gemeenten. Hiermee is vooruitgang geboekt op één van de knelpunten die de aanleiding vormde voor de oprichting van de MRDH: de bestuurlijke versnippering en onderlinge spanningen in de regio.
Door de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) is voorafgaand aan de oprichting van de MRDH geconstateerd dat het in de regio onder andere ontbrak aan samenhang in het economische beleid op het bovengemeentelijk niveau. Daarnaast werden bestuurlijke versnippering en onderlinge spanningen geconstateerd. Dit maakte het moeilijk goede relaties te kunnen onderhouden met andere overheden (met name het Rijk en de Europese Unie) en met grote bedrijven en kennisinstellingen. De MRDH heeft de strategische functie in de afgelopen jaren ingevuld door op onderdelen van de Strategische Agenda visies en programma’s uit te werken. Het gaat dan om acht visies op het gebied van het stimuleren van innovatie, aansluiting onderwijs-arbeidsmarkt, goede digitale connectiviteit en ruimte om te werken. Via deze visies en programma’s worden keuzes op deelthema’s gemaakt, ontstaat een gezamenlijke aanpak en wordt positie ingenomen ten opzichte van andere organisaties die zich richten op economische ontwikkeling. Ook heeft de MRDH een impuls gegeven aan de regionale visievorming door te ondersteunen bij verschillende regionale visies die in samenwerking met diverse partijen in de regio zijn opgesteld. De faciliterende functie richt zich op ondersteuning van netwerkvorming, agendering van thema’s en kennisoverdracht tussen gemeenten.
Binnen de MRDH zijn werkgroepen actief op het gebied van digitalisering, digitaal mkb-beleid, 5Gantennebeleid, vrijetijdseconomie, campusontwikkeling en werklocaties. De werkgroepen dekken bijna alle doelstellingen uit de Strategische Agenda af. De netwerken sluiten aan op de behoefte aan kennisoverdracht en leiden tot het beter benutten van expertise. Een bijzonder onderdeel van de facilitaire functie is dat de MRDH op het gebied van werklocaties ook een adviesrol heeft. Deze rol gaat daarmee verder dan het delen van kennis. Bij bepaalde wijzigingen in gemeentelijke bestemmingsplannen voor werklocaties (kantoren, detailhandel en bedrijventerreinen) stelt de provincie als eis dat er regionale afstemming plaatsvindt. De MRDH verzorgt deze regionale afstemming. De betrokken gemeente dient in een dergelijk geval een adviesaanvraag in bij de MRDH. De bestuurscommissie economisch vestigingsklimaat toetst de plannen aan regionale afspraken en adviseert hierover aan de betrokken gemeente. Deze rol van de MRDH is summier toegelicht in formele publicaties en onttrekt zich daardoor enigszins aan het zicht van de buitenwereld. 3.
De uitvoerende functie bestaat uit het financieren van activiteiten en projecten. De belangrijkste financiële regeling (de bijdrageregeling) heeft te maken met structurele onderbesteding, is niet doelmatig van opzet en hangt onvoldoende samen met strategische visies en programma’s.
De uitvoerende functie bestaat uit het financieren van activiteiten ten behoeve van de strategische en netwerkfunctie (‘projectontwikkeling’), het financieren van projecten (‘bijdrageregeling’) en het geven van subsidies aan twee organisaties.
13
bijdragen aan de regionale economie
De middelen voor projectontwikkeling besteedt de MRDH aan diverse activiteiten als adviezen, onderzoeken, conceptontwikkelingen, bijeenkomsten, cursussen en evenementen. De laatste vier jaren varieerden de uitgaven van € 386.000 tot € 885.000. De MRDH geeft jaarlijks een specifieke subsidie aan de regionale ontwikkelingsmaatschappij: InnovationQuarter. Deze ontwikkelingsmaatschappij ontvangt een bedrag van € 0,9 mln. voor verschillende activiteiten als business development en innovatieprogramma’s. Daarnaast ontvangt de organisatie YES!Delft in totaal een subsidie van € 0,57 mln. in de periode 2020 - 2022 voor programma’s ter ondersteuning van innovatieve startende bedrijven. Het grootste budget is beschikbaar voor de bijdrageregeling (€ 2,7 mln. begroot in 2021). Deze regeling is bedoeld voor projecten met een regionaal effect die binnen de doelstellingen van de Strategische Agenda vallen. Deze regeling kampt met verschillende knelpunten: • Ten eerste kent de regeling een omslachtige werkwijze die zorgt voor een dubbele administratieve belasting. Een project dient namens de uitvoerende organisatie door een gemeente te worden ingediend bij de MRDH. Na goedkeuring wordt de gemeente die de bijdrage ontvangt, vervolgens subsidiegever voor de uitvoerende organisatie. De uitvoerende organisatie dient als subsidieontvanger aan de gemeentelijke subsidievoorwaarden te voldoen.
De gemeente is vervolgens verantwoordelijk voor de toetsing en verantwoording aan de MRDH. Hiermee is sprake van een verlegde subsidieregeling met een dubbele toetsing. Vanuit het oogpunt van doelmatige uitvoering is dit niet gewenst. Bovendien botst het uitgangspunt dat één gemeente dient aan te vragen met de beoogde regionale samenwerking. Een groot regionaal project als de ondersteuning van YES!Delft kan daardoor niet binnen de bijdrageregeling worden uitgevoerd, maar is een aparte subsidie geworden. • Ten tweede laat de regeling een structurele onderbesteding zien. In 2020 en 2021 is een fors deel van het begrote budget voor de bijdrageregeling niet benut. Ook in 2018 was dit het geval. Deze onderbesteding wordt niet veroorzaakt door een strikte selectie; door de MRDH zijn er nauwelijks projectvoorstellen afgewezen. • Ten derde worden de middelen nog te weinig gebruikt om uitvoering te geven aan opgestelde visies en programma’s. In een aantal gevallen is er een duidelijke relatie tussen een doelstelling uit de Strategische Agenda, een in het verlengde daarvan opgesteld programma en de financiering van bijbehorende projecten. Een voorbeeld daarvan is de ondersteuning van campusontwikkeling. Deze relatie is echter niet bij alle ondersteunde projecten even duidelijk te leggen. Een deel van de projecten valt buiten de opgestelde programma’s.
Het geheel aan projecten maakt daardoor een enigszins willekeurige indruk. Een potentieel knelpunt is dat de bijdrageregeling in doelstelling en doelgroep raakvlakken heeft met verschillende subsidieregelingen van de provincie. Op ambtelijk niveau stemmen de provincie en de MRDH het gebruik van elkaars regelingen af. Onder andere is afgesproken dat MRDH en provincie zich op een andere fase van financiering richten. Door de gemaakte afspraken overlapt de bijdrageregeling niet direct met provinciale financieringsmogelijkheden en treedt hier in de praktijk momenteel geen knelpunt op.
14
bijdragen aan de regionale economie
Via financiering van projecten levert de MRDH de meest concrete inbreng aan versterking van het regionale vestigingsklimaat. Het leidt tot concrete resultaten als het aantal opgestarte campussen of fieldlabs. Tegelijkertijd constateert de rekenkamer dat nog weinig bekend is over wat deze projecten uiteindelijk opbrengen en wat uiteindelijk de waarde hiervan is voor het regionale vestigingsklimaat. Verder ontbreekt het bij de MRDH aan een monitoringsfunctie waarmee op gestructureerde wijze vorderingen inzichtelijk worden gemaakt en bijsturing plaatsvindt. De MRDH rapporteert zelf tamelijk globaal over output van activiteiten. De beschikbare informatie is niet voldoende om iets te kunnen zeggen over effecten. doelstellingen MRDH 4.
De doelstellingen uit de Strategische Agenda voor verbetering van het economisch vestigingsklimaat zijn breed geformuleerd en gaan over diverse aspecten van het economisch vestigingsklimaat. De MRDH mist door deze breedte een eigen profiel ten opzichte van andere partners in de regio.
De MRDH heeft de verbetering van het economisch vestigingsklimaat als een van de twee hoofddoelstellingen. Economisch vestigingsklimaat is een breed begrip dat aan diverse aspecten van het werk-, woon- en leefklimaat raakt. Afbakening van de inzet van de MRDH vindt plaats via de vierjaarlijks vast te stellen Strategische Agenda. De huidige agenda bevat zeven doelstellingen om het economisch vestigingsklimaat te bevorderen: • stimuleren van innovatie en economische groei; • verbeteren aansluiting onderwijs-arbeidsmarkt; • ruimte om te werken; • stimuleren van groengebruik en recreatie als vestigingsfactor; • goede digitale connectiviteit; • meer regionale samenwerking bij de energietransitie; • samen voortvarend werken aan woningbouw, bereikbaarheid en werklocaties. De Strategische Agenda benoemt de doelstellingen waarop de MRDH wil inzetten. Hoewel de Strategische Agenda zelf spreekt van doelstellingen, ziet de rekenkamer vooral thema’s waarop ambities zijn geformuleerd. Deze ambities zijn in algemene bewoordingen geschetst. Het is niet goed mogelijk te bepalen wanneer de inzet van de MRDH als ‘geslaagd’ kan worden beschouwd. De thema’s van de Strategische Agenda komen overeen met thema’s van andere partijen in de regio als de provincie, Economic Board Zuid-Holland (EBZ) of Greenport West-Holland.
Het enige thema dat daarop een uitzondering vormt, is de aandacht voor stimulering van groengebruik en recreatie. Met de thema’s in de Strategische Agenda neemt de MRDH dus verder geen onderscheidende positie in. De consequentie daarvan is dat op bijna alle thema’s overlap aanwezig is en nadere afspraken over onderlinge verdeling en samenwerking nodig zijn. Dit vergt veel ambtelijke afstemming. 5.
De inzet in middelen en activiteiten concentreert zich op vier van de zeven doelstellingen van de Strategische Agenda. Bij de drie overige doelstellingen is de inzet dermate beperkt dat geen impact op het economisch vestigingsklimaat verwacht kan worden.
Jaarlijks wordt 60 tot 65% van de middelen voor het programma economisch vestigingsklimaat uitgegeven aan de financiering van projecten en programma’s.
15
bijdragen aan de regionale economie
Daarvan zijn de meeste middelen in de afgelopen jaren besteed aan drie doelstellingen uit de Strategische Agenda: ‘stimuleren van innovatie en economische groei’, ‘verbetering aansluiting onderwijs-arbeidsmarkt’ en ‘goede digitale connectiviteit’. Aan de vierde doelstelling ‘ruimte om te werken’ zijn beperkt middelen uitgegeven. Nog minder middelen zijn besteed aan de laatste drie doelstellingen (‘stimuleren groengebruik en recreatie als vestigingsfactor’, ‘meer regionale samenwerking bij de energietransitie’ en ‘werken aan bereikbaarheid van woon- en werklocaties’). De uitgaven aan deze drie doelen bedroegen de afgelopen jaren 0% tot maximaal 3%. tabel A: verdeling middelen naar doelstellingen doelstelling Strategische Agenda MRDH 2022
2019
2020
2021
1 stimuleren van innovatie en economische groei
35%
49%
8%
2 verbeteren aansluiting onderwijs-arbeidsmarkt
10%
22%
29%
3 goede digitale connectiviteit
16%
1%
27%
4 ruimte om te werken
6%
1%
12%
5 stimuleren groengebruik en recreatie als vestigingsfactor
1%
1%
3%
6 meer regionale samenwerking bij de energietransitie
2%
0,2%
0%
7 werken aan bereikbaarheid van woon- en werklocaties
0,1%
0,2%
0,4%
algemeen (o.a. InnovationQuarter) totale uitgaven
30%
27%
21%
100%
100%
100%
€ 3.564.391
€ 3.976.560
€ 4.421.087
bron: Excel-bestand MRDH, ontvangen 14 februari 2022
Niet alleen bij de besteding van middelen, maar ook bij de uitgevoerde activiteiten valt op dat de meeste aandacht is uitgegaan naar de doelstellingen 1 tot en met 4 van de Strategische Agenda. Voor deze doelstellingen zijn visies uitgewerkt of programma’s opgesteld. De invulling bij de doelen 5 tot en met 7 (stimuleren groengebruik en recreatie, samenwerking energietransitie en bereikbaarheid woon- en werklocaties) beperkt zich tot bijeenkomsten, onderzoek en advisering. Hoewel deze activiteiten passen bij de rol van de MRDH is de totale omvang daarvan dermate beperkt dat er geen invloed is te verwachten op het versterken van het vestigingsklimaat. positie raadsleden 6.
In de opzet van de gemeenschappelijke regeling MRDH zijn relatief veel mogelijkheden gecreëerd om raadsleden te betrekken bij het samenwerkingsverband. De recente wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) biedt nauwelijks mogelijkheden voor verdere vergroting van deze betrokkenheid. De belangrijkste wijzigingen waren al onderdeel van de werkwijze van de GR MRDH.
De Wgr, het juridische kader voor samenwerking tussen gemeenten, is recent aangepast. Het doel daarvan is de positie van raadsleden te versterken. Specifiek voor de MRDH heeft de wetswijziging maar beperkt gevolgen. Veel van de aangekondigde maatregelen waren al eerder in de gemeenschappelijke regeling MRDH opgenomen, nog voordat dit een wettelijk vereiste was. Dit geldt met name voor de mogelijkheid tot het inrichten van een adviescommissie met raadsleden en het kunnen indienen van zienswijzen op belangrijke besluiten.
16
bijdragen aan de regionale economie
Twee wijzigingen hebben enige invloed op de positie van raadsleden in de MRDH. De eerste is de aanpassing van de termijn voor het indienen van een zienswijze op de conceptbegroting van acht naar twaalf weken. Dit geeft meer mogelijkheden om zowel intern als binnen de regio afstemming te zoeken. Daarnaast is een actieve informatieplicht ingevoerd. Dit betekent dat de MRDH alle informatie moet gaan verstrekken die de raad behoort te weten om zijn taak goed uit te kunnen voeren. Hoe deze aanpassing vorm gaat krijgen, is nog niet bekend. Uiterlijk 1 juli 2024 dient de wijziging te zijn doorgevoerd. De gemeenteraad dient in te stemmen met het voorstel tot wijziging en heeft daarmee invloed op de uiteindelijke werkwijze. 7.
De manier waarop de adviescommissie economische vestigingsklimaat op dit moment wordt ingevuld, past onvoldoende bij de rol, expertise en beschikbare tijd van raadsleden. Daarnaast worden raadsleden onvoldoende geïnformeerd over de voortgang van resultaten van het economisch programma.
Voor raadsleden van MRDH-gemeenten geldt dat er weinig sturingsmogelijkheden zijn. In algemene zin is er weinig te doen aan het op afstand staan van de raad. De enige vorm van invloed loopt via het eigen college. Daarvoor kan de raad verschillende wettelijke en informele instrumenten gebruiken. Aan de wethouder of burgemeester kan bijvoorbeeld alle gewenste informatie worden gevraagd die de raad nodig acht voor het beoordelen van het gevoerde beleid door het bestuur. Eén van de manieren waarop betrokkenheid van raadsleden wordt georganiseerd, is de adviescommissie economisch vestigingsklimaat (EV). De adviescommissie EV bestaat uit raadsleden uit de 23 gemeenten en kan alleen adviseren. Het speelt geen rol bij kaderstelling en verantwoording. De adviescommissie EV heeft in opzet en in frequentie van overleg een min of meer gelijkwaardig invulling als de adviescommissie Vervoersautoriteit. Tegelijkertijd is het budget voor het programma Economisch Vestigingsklimaat een fractie van het budget van de Vervoersautoriteit en zijn de gevolgen van financiële besluiten voor de eigen gemeente klein. Het gaat om middelen die aanvullend op het eigen gemeentelijk economisch beleid worden ingezet. In de periode 2019 - 2021 zijn in totaal 22 adviezen gevraagd aan de adviescommissie EV (door de bestuurscommissie EV); gemiddeld meer dan één aanvraag per bijeenkomst.
Een voordeel van deze regionale commissie is dat raadsleden geïnformeerd zijn over de uitvoering van het economische programma en mee kunnen praten over uitvoeringsprogramma’s en visies voor de regio. Binnen de mogelijkheden van de Wgr is dit een relatief sterke vorm van betrokkenheid. De rol die raadsleden in de adviescommissie dienen in te nemen vraagt de nodige evenwichtskunst. De wetgever gaf in de toelichting bij de wijziging van de Wgr aan dat raadsleden in een adviescommissie moeten handelen vanuit de belangen van de eigen gemeente. Uit het onderzoek blijkt dat betrokkenen verwachten dat juist het regionale belang wordt vertegenwoordigd. Dit maakt de gevraagde invulling door commissieleden onduidelijk. De rekenkamer constateert in de huidige werkwijze ook praktische knelpunten. Zo zijn adviesaanvragen op dit moment heel breed en technisch ingestoken waardoor het lastig is er een strategische discussie over te voeren en tot een politiek gedragen advies te komen. Daarnaast maakt de veelheid aan adviesaanvragen en behandelde
17
bijdragen aan de regionale economie
thema’s het onvoldoende mogelijk goed inhoudelijk op onderwerpen in te gaan. Betrokkenen geven tevens aan dat de adviesaanvragen niet goed aansluiten bij de rol van raadsleden in de adviescommissie. Ten slotte is de tijd tussen de ontvangst van stukken en de vergadering van de commissie te krap, waardoor goede voorbereiding binnen de eigen gemeente wordt bemoeilijkt. Hoewel in de afgelopen jaren verbeteringen zijn doorgevoerd, constateert de rekenkamer dat de manier waarop de adviescommissie op dit moment wordt ingevuld, onvoldoende past bij de rol en expertise en beschikbare tijd van raadsleden. 8.
In Rotterdam is een werkwijze ontwikkeld waarmee raadsleden goed betrokken kunnen worden bij de MRDH. Deze werkwijze wordt voor het economisch vestigingsklimaat beperkt benut.
Binnen de gemeente Rotterdam is een werkwijze ontwikkeld om raadsleden te ondersteunen bij hun betrokkenheid bij de MRDH. In 2018 is een informeel klankbord opgezet waaraan burgemeester, de wethouders Economie en Mobiliteit en de raadsleden in de adviescommissies EV en Vervoersautoriteit deelnemen. Deze klankbordgroep komt samen om thema’s te prioriteren en komt ad hoc samen wanneer een van de leden dit initieert vanwege een prangend thema. In 2019 is een motie aangenomen om de rol van het klankbord in de gemeentelijke beleids- en besluitvormingscyclus expliciet te maken. Dit heeft het college vervolgens gedaan. Het klankbord wordt door direct betrokkenen positief beoordeeld. Verder werken de griffie en betrokken ambtenaren nauw samen bij de informatieverstrekking over de MRDH. De griffie zorgt, met ondersteuning vanuit de ambtelijke organisatie, voor een annotatie met duiding en samenvattingen voor de raadsleden ter voorbereiding op de adviescommissies. Tevens sturen betrokken ambtenaren en de griffie bij de MRDH aan op tijdige en relevante informatie voor de raadsleden ter voorbereiding op de adviescommissies. In de (voormalige) raadscommissie Energietransitie, Duurzaamheid, Economie en Mobiliteit (EDEM) is een vast agendapunt voor terugkoppeling en voor het leveren van input aan de adviescommissies.
Raadsleden maken hier voor het thema economisch vestigingsklimaat nauwelijks gebruik van. Zowel uit de analyse van de behandeling van de MRDH in de raad als uit interviews, komt het beeld naar voren dat de aandacht vanuit de raad voor het thema economisch vestigingsklimaat beperkt is.
18
bijdragen aan de regionale economie
3
aanbevelingen
De conclusies van de rekenkamer maken duidelijk dat de MRDH verschillende nuttige functies vervult voor het bevorderen van het economisch vestigingsklimaat in de regio. De strategische en de faciliterende functie passen zowel bij de aanleiding voor de oprichting van de MRDH als bij inzichten over de rol van overheden. Deze functies vervult de MRDH volgens verwachting. De uitvoerende functie vraagt wel om een herbezinning. De rekenkamer ziet verschillende richtingen hiervoor. In de aanbevelingen draagt de rekenkamer daarom opties aan voor de discussie hierover. Verder heeft de rekenkamer aanbevelingen geformuleerd over de wijze waarop de gemeenteraden betrokken zijn bij de MRDH. Bij regionale samenwerking is sprake van verlengd bestuur en blijft de directe invloed van de gemeenteraad beperkt. Tegelijk bestaan er volgens de rekenkamer wel mogelijkheden om verbeteringen in de betrokkenheid aan te brengen. De rekenkamer heeft op basis van de bevindingen vijf aanbevelingen. Aanbeveling 1 tot en met 4 gaan over de opzet en invulling van de MRDH. De rekenkamer richt deze aanbevelingen aan het college van Rotterdam als onderdeel van het bestuur van de MRDH. Aanbeveling 5 is gericht aan de gemeenteraad van Rotterdam. 1.
Heroverweeg de huidige opzet van de uitvoerende functie waarmee projecten in de regio worden gefinancierd. Voor deze heroverweging ziet de rekenkamer twee scenario’s die in de afweging kunnen worden betrokken: - Het eerste scenario is het programma economisch vestigingsklimaat terugbrengen tot de strategische en facilitaire functie. Daarbij is nog steeds enige financiering nodig ter ondersteuning van deze functies (de huidige procesmiddelen). Ook kan worden overwogen de subsidiëring van InnovationQuarter en YES!Delft te handhaven. Deze subsidies worden gebruikt voor uitvoering van activiteiten op de schaal van de gehele MRDH. - Het tweede scenario is het herinrichten van de uitvoerende functie. In dit scenario blijft de MRDH activiteiten in de regio financieren, maar wordt de huidige bijdrageregeling stopgezet. In plaats daarvan moet een nieuwe vorm van financiering worden ontwikkeld met een duidelijke relatie met de strategische doelstellingen en een doelmatige wijze van verstrekking.
De keuze voor de twee geschetste scenario’s is een politieke keuze. In het eerste scenario beperkt de MRDH zich tot het organiseren van samenwerking tussen gemeenten. Hierbij zijn nog steeds middelen nodig om de daarbij behorende activiteiten te financieren. Dit kan gaan om onderzoek, advies, inhuur van externe expertise en het organiseren van bijeenkomsten. Ook past het financieren van activiteiten van InnovationQuarter bij deze functie. Dit maakt het immers mogelijk ook de gemeenten in de MRDH die geen aandeelhouder of financier zijn te betrekken bij de inzet van de regionale ontwikkelingsmaatschappij. Voor de tijdelijke financiering aan YES!Delft kan een vergelijkbare redenering worden gevolgd.
19
bijdragen aan de regionale economie
Het tweede scenario gaat uit van het behouden van de uitvoerende functie waarbij naast de samenwerking tussen gemeenten ook concrete projecten in de regio worden gestimuleerd. De bijdrageregeling voldoet in de huidige vorm niet voldoende. Daarom is een herontwerp nodig met aandacht voor de wijze waarop de koppeling met de doelen van de Strategische Agenda wordt gelegd en een doelmatig wijze van verstrekking.
keuze scenario’s Wanneer gekozen wordt voor het eerste scenario kan bijvoorbeeld gekeken worden naar een inrichting van de MRDH die meer lijkt op die van de Metropoolregio Amsterdam (MRA). De MRA is een samenwerkingsverband van dertig gemeenten en twee provincies. De MRA is geen gemeenschappelijke regeling en legt in vergelijking met de MRDH de focus meer op bestuurlijke samenwerking en strategieontwikkeling en minder op ondersteuning/stimulering van uitvoering. Er is een bureau ter ondersteuning van de samenwerking, die wordt bekostigd door een inwonersbijdrage. In het tweede scenario blijft de MRDH niet alleen bestuurlijke en ambtelijke samenwerking faciliteren, maar is er ook aandacht voor financiering van activiteiten die bijdragen aan het versterken van het economisch vestigingsklimaat. Verschillende nationale en internationale regionale samenwerkingsverbanden kunnen als inspiratiebron dienen voor de herontwikkeling van de uitvoerende functie. Een voorbeeld is het stimuleringsfonds van de Metropoolregio Eindhoven (MRE). De MRE is een samenwerkingsverband van 21 gemeenten en is georganiseerd als GR. De MRE heeft een eigen stimuleringsfonds, bekostigd door een deel van de inwonersbijdrage. Vier keer per jaar kunnen partijen projectvoorstellen indienen in een tenderprocedure, die worden beoordeeld door een externe adviesgroep.
Een voorbeeld uit het buitenland is de regio München waar een lange traditie bestaat in het financieel steunen van economische ontwikkeling. In deze regio zijn grootschalige financieringsprogramma’s aanwezig waarin publieke en publiek-private partijen samenwerken. 1
2.
Formuleer concrete en meetbare doelstellingen in de nieuwe Strategische Agenda. Maak duidelijk op welke doelstellingen de MRDH actief inzet, wat de rol van de MRDH daarbij is en wat MRDH gaat bereiken op die doelstellingen.
De huidige Strategische Agenda bevat doelstellingen van globale aard. Het blijft onduidelijk wat de gewenste resultaten van de inspanningen van de MRDH zijn. Ook is niet bij iedere doelstelling duidelijk wat precies de rol en bijdrage van de MRDH aan de doelstelling is. Daarnaast bevat de huidige Strategische Agenda doelstellingen op thema’s waar de MRDH nauwelijks inspanning op kan leveren. Een duidelijk beeld van de inzet van de MRDH en de gewenste opbrengsten kan zorgen voor een scherper profiel. 3.
Besteed als MRDH aandacht aan monitoring en evaluatie van resultaten. Gebruik deze informatie voor het tussentijds informeren van raadsleden over de voortgang van het bereiken van de doelen van de Strategische Agenda.
De huidige wijze van verantwoording door de MRDH biedt vooral inzicht in uitgevoerde activiteiten. Het wordt daarmee echter niet duidelijk wat de opbrengsten
1 Zie bijvoorbeeld voor meer informatie: Planbureau voor de Leefomgeving, ‘Stedelijke regio’s als motoren van economische groei, Wat kan beleid doen?’, 2017.
20
bijdragen aan de regionale economie
van deze activiteiten zijn en of doelstellingen daarmee worden bereikt. Gestructureerde monitoring en evaluatie van uitgevoerde activiteiten maakt het beter mogelijk inzicht te krijgen in de voortgang ten opzichte van de geformuleerde doelen. Deze informatie is van belang voor raadsleden om zo gedurende de periode van de Strategische Agenda zicht te houden op de voortgang. 4.
Optimaliseer de betrokkenheid van de gemeenteraden. Zorg er als MRDH voor dat de inhoud en vorm van de adviescommissie economisch vestigingsklimaat beter aansluit bij de rol van raadsleden. Geef raadsleden meer ruimte om met elkaar van gedachten te wisselen over strategische vraagstukken.
Binnen de mogelijkheden van een gemeenschappelijke regeling is de raadsbetrokkenheid relatief goed geregeld in de MRDH. Belangrijk onderdeel van deze raadsbetrokkenheid is met name de adviescommissie economisch vestigingsklimaat. In de huidige opzet en uitvoering past deze adviescommissie onvoldoende bij de rol en positie van raadsleden. In de adviescommissie moet meer ruimte zijn om met elkaar van gedachten te wisselen, met meer focus op strategische zaken. Op dit moment zijn de adviezen teveel gericht op operationele en tactische onderwerpen die vanuit ambtelijk perspectief (van zowel de MRDH als gemeenten) relevant zijn. Door deze adviezen meer op strategisch niveau in te steken, zullen adviesaanvragen beter passen bij de rol van raadsleden. Een dergelijke insteek vraagt ook meer voorbereidingstijd voor raadsleden, zodat zij zowel binnen de gemeente als met raadsleden van andere gemeenten kunnen afstemmen. Dit betekent mogelijk dat het aantal adviesaanvragen en de jaarlijkse frequentie van overleggen moet worden teruggebracht. Tevens is het belangrijk om stil te staan bij de ervaren spanning in de rolopvatting van de raadsleden in de adviescommissie. Betrokkenen vinden dat de raadsleden vooral het regionale belang dienen te behartigen.
De bedoeling van de wetgever is echter dat raadsleden in een adviescommissie primair dienen te handelen vanuit de belangen van de eigen gemeente. Het is aan te raden als adviescommissie stil te staan bij de verschillende posities die de raadsleden hebben (als lid van de eigen partij, als raadslid namens de gemeente en als onderdeel van een regionaal gremium), zodat dit potentiële spanningsveld duidelijk wordt benoemd. Dit kan bijvoorbeeld na het toetreden van nieuwe leden na gemeenteraadsverkiezingen. 5.
Benut als Rotterdamse raad actief en structureel de mogelijkheden om betrokken te blijven bij het regionaal economisch beleid in de regio.
De MRDH probeert raadleden te betrekken en te informeren via de adviescommissie en formele rapportagemomenten. In aanvulling daarop heeft Rotterdam een eigen werkwijze ontwikkeld om raadsleden te ondersteunen. Met deze inspanningen worden de beperkte sturingsmogelijkheden van raadsleden niet opgelost, maar het kan wel zorgen wel voor de maximaal mogelijke betrokkenheid. Voor raadsleden is het van belang zich bewust te zijn van de mogelijkheden en deze actief te benutten. Met name de interne klankbordgroep kan hierbij behulpzaam zijn. Een ander mogelijkheid die kansen biedt om invloed uit te oefenen is het samen optrekken met gemeenteraden van andere gemeenten. Door bijvoorbeeld afstemming van zienswijzen of moties is het minder eenvoudig voor het MRDH-bestuur er geen opvolging aan te geven.
21
bijdragen aan de regionale economie
Rekenkamer
Rotterdam
22
bijdragen aan de regionale economie
4
bestuurlijke reactie
Dank voor het aanbieden van het conceptrapport 'economisch programma MRDH'. In het kader van het bestuurlijk wederhoor volgt hierbij onze reactie op de conclusies en aanbevelingen waarbij op uw verzoek expliciet per aanbeveling wordt aangeven of we deze overnemen. Allereerst wil het college zijn waardering uit spreken voor de goed afgewogen en grondige onderzoeksopzet. Deze heeft geleid tot scherp geformuleerde conclusies en aanbevelingen over het belang van regionale samenwerking voor de economie, de inhoudelijke doelstellingen van de MRDH-samenwerking en de positie van de raad. Het rapport biedt hiermee waardevol inzicht en handelingsperspectief voor bestuurders, raadsleden en ambtenaren in Rotterdam en in de regio. Onze reactie op de hoofdconclusies : Het college onderschrijft de hoofdconclusies en de argumenten voor de MRDH samenwerking. De conclusies maken duidelijk dat de MRDH verschillende functies vervult voor het versterken van het economisch vestigingsklimaat in de regio, die zowel passen bij de aanleiding en overwegingen voor de oprichting in 2015 als bij de huidige inzichten over de rol van overheden in succesvolle economische regio's. De conclusies over de uitvoerende functie, de (te) breed geformuleerde doelstellingen en positie en betrokkenheid raad worden eveneens herkend.
In de reactie hieronder volgt per aanbeveling nadere toelichting en een voorstel om hiermee samen met de raad, de 23 regiogemeenten en de MRDH-organisatie vervolg aan te geven. De aanbevelingen en onze reactie per aanbeveling: Aanbeveling 1.: Heroverweeg de huidige opzet van de uitvoerende functie waarmee projecten in de regio worden gefinancierd. Onze reactie: We nemen deze aanbeveling over en doen daarbij het volgende voorstel: De zorgen over de onderbesteding worden herkend. Tegelijkertijd zien we de maatschappelijke urgentie om te komen tot concrete regionale projecten die leiden tot versnelling en oplossingen voor de transitie van de arbeidsmarkt en het MKB in de stad en de gehele regio. Binnen de MRDH is reeds een start gemaakt met het inzichtelijk maken van de oorzaken van de onderbesteding. De vast te stellen nieuwe strategische agenda voor de komende bestuurstermijn vormt het inhoudelijke kader voor de uitwerking van concrete voorstellen en het maken van een realistische uitvoeringsplanning voor activiteiten en projecten die in het belang zijn van de gehele regio. Daarbij stellen we voor om, zolang er geen realistisch plan voor uitputting van de middelen (verplichtingen) ligt, de werkelijke onderuitputting en een proportioneel deel van de opgebouwde reserve in mindering te brengen op de inwonerbijdrage voor 2023.
23
bijdragen aan de regionale economie
Eind 2023 start het proces naar de algehele evaluatie van de gemeenschappelijke regeling MRDH in 2024, hiervoor zal een zienswijzeprocedure met de 23 colleges en raden worden doorlopen. Dit is dan het moment om op basis van de resultaten dan en de ervaringen van de huidige bestuurders en raadsleden meer gelegitimeerd en gefundeerd het gesprek aan te gaan over de heroverweging. Aanbeveling 2.: Formuleer concrete en meetbare doelstellingen in de nieuwe Strategische Agenda. Maak duidelijk op welke doelstellingen de MRDH actief inzet, wat de rol van de MRDH daarbij is en wat de MRDH gaat bereiken op die doelstellingen. Onze reactie: We nemen deze aanbeveling over. Het belang van meer focus en een herkenbare MRDH-agenda voor economie wordt onderkend. We zullen aansturen op scherper geformuleerde doelstellingen en definitie van de rol en inzet van de MRDH in de nieuwe strategische agenda MRDH die begin 2023 in een zienswijzeprocedure aan de 23 colleges en raden wordt voorgelegd. We vragen hierbij in het bijzonder aandacht voor de belangen van het MKB in de stad en de gehele regio en het optimaal benutten van de rol en mogelijkheden als samenwerkende gemeenten. Dit is dan de basis voor een herkenbare MRDH agenda en positionering in de regio en meer gerichte informatievoorziening naar de raden. Aanbeveling 3.: Besteed als MRDH aandacht aan monitoring en evaluatie van resultaten.
Gebruik deze informatie voor het tussentijds informeren van raadsleden over de voortgang van het bereiken van de doelen van de Strategische Agenda. Onze reactie: We nemen deze aanbeveling over. Goede monitoring en evaluatie van voortgang en resultaten strategische agenda is van belang voor bestuurders en raadsleden. We stellen voor dat in de nieuwe strategische agenda expliciet wordt opgenomen hoe informatievoorziening over de voortgang van de strategische agenda wordt georganiseerd. Hierbij kan worden overwogen om het jaarlijks (gelijk aan de begrotingscyclus) volgens een vast format te rapporteren aan de colleges van de 23 deelnemende gemeenten. Zij kunnen het vanuit het principe van verlengd lokaal bestuur vervolgens -met lokale duiding- delen met hun raden. Dit biedt de raad de mogelijkheid om bestuurders te bevragen, eventueel iets mee te geven en past bij de actieve informatieplicht zoals die is opgenomen in de wetswijziging Wgr-versterking democratische legitimiteit die per 1 juli 2022 in werking is getreden. Aanbeveling 4.: Optimaliseer de betrokkenheid van de gemeenteraden. Zorg er als MRDH voor dat de inhoud en vorm van de adviescommissie economisch vestigingsklimaat beter aansluit bij de rol van raadsleden. Geef raadsleden meer ruimte om met elkaar van gedachten te wisselen over strategische vraagstukken. Onze reactie: We nemen deze aanbeveling over.
Goede betrokkenheid van de gemeenteraden is een voortdurend punt van aandacht. Er zijn diverse verbetervoorstellen doorgevoerd naar aanleiding van de evaluaties van de Gr MRDH. We nodigen de MRDH uit om de bevindingen van de Rekenkamer voor te leggen aan de raadsleden in de MRDH adviescommissie EV. Samen met enkele ambtenaren van gemeenten (griffie) en betrokken raadsleden kan dan een voorstel worden uitgewerkt voor een meer passende opzet en inhoud van de adviescommissie EV die aansluit bij de rol, tijd en prioriteit van de raadsleden.
24
bijdragen aan de regionale economie
Aanbeveling 5.: Benut als Rotterdamse raad actief en structureel de mogelijkheden om betrokken te blijven bij het regionaal economisch beleid in de regio Onze reactie: Hoewel u aangeeft dat deze aanbeveling gericht is aan de gemeenteraad, permitteren we ons toch een korte reactie. Het college hecht zeer aan goede betrokkenheid van de raad bij de regionale samenwerking, we nodigen de Rotterdamse raadsleden in de MRDH adviescommissies dan ook van harte uit voor de startbijeenkomst van het MRDH klankbord op 2 november 2022 om passende werkafspraken te maken voor de komende termijn. Vanuit de gedachte dat wat goed is voor de regio, goed is voor de stad zien we alvast uit naar verdere -optimalisering van de- samenwerking met de raad, onze partners in de regio en de MRDH.
25
bijdragen aan de regionale economie
Rekenkamer
Rotterdam
26
bijdragen aan de regionale economie
5
nawoord: aandachtspunten gemeenteraad
Op 11 oktober 2022 ontving de rekenkamer de bestuurlijke reactie van het college op dit rapport. Hierin geeft het college kort en bondig aan de hoofdconclusies van het rapport te herkennen en als uitgangspunt te willen nemen. Het college wil alle aanbevelingen opvolgen en tevens stelt het college bij enkele aanbevelingen concreet voor hoe zij deze wil opvolgen. Hieronder gaat de rekenkamer in op de reactie van het college op de aanbevelingen.
tabel B: reactie college op aanbevelingen aanbeveling
reactie college
1. Heroverweeg de huidige opzet van de
Het college neemt deze aanbeveling over.
uitvoerende functie waarmee projecten in de regio worden gefinancierd. 2. Formuleer concrete en meetbare doelstellingen in Het college neemt deze aanbeveling over. de nieuwe Strategische Agenda. Maak duidelijk op welke doelstellingen de MRDH actief inzet, wat de rol van de MRDH daarbij is en wat MRDH gaat bereiken op die doelstellingen. 3. Besteed als MRDH aandacht aan monitoring en
Het college neemt deze aanbeveling over.
evaluatie van resultaten. Gebruik deze informatie voor het tussentijds informeren van raadsleden over de voortgang van het bereiken van de doelen van de Strategische Agenda. 4. Optimaliseer de betrokkenheid van de
Het college neemt deze aanbeveling over.
gemeenteraden. Zorg er als MRDH voor dat de inhoud en vorm van de adviescommissie economisch vestigingsklimaat beter aansluit bij de rol van raadsleden. Geef raadsleden meer ruimte om met elkaar van gedachten te wisselen over strategische vraagstukken. 5. Benut als Rotterdamse raad actief en structureel
De aanbeveling is aan de raad gericht, het
de mogelijkheden om betrokken te blijven bij het
college reageert positief op de aanbeveling.
regionaal economisch beleid in de regio.
Omdat het college alle aanbevelingen overneemt, heeft de rekenkamer weinig aandachtspunten voor de gemeenteraad. Wel wil de rekenkamer stilstaan bij het procesvoorstel van het college voor het opvolgen van de eerste aanbeveling. Het voorstel komt er op neer de politiek-bestuurlijke keuze over de uitvoerende functie nadrukkelijk te agenderen voor de algehele evaluatie van de MRDH in 2024. Het voorstel is verder om vanwege onderbesteding en opgebouwde reserves de
27
bijdragen aan de regionale economie
inwonerbijdrage voor 2023 te verlagen, waarmee de noodzaak tot herziening van de uitvoerende functie wordt onderstreept. De rekenkamer wil nog meegeven dat onderbesteding niet het enige knelpunt is dat uit het onderzoek naar voren is gekomen. De rekenkamer constateert ook knelpunten in de opzet van de regeling waarmee projecten worden gefinancierd (de bijdrageregeling) en de relatie met de Strategische Agenda. De bijdrageregeling is niet doelmatig van opzet en een deel van de projecten sluit niet aan bij opgestelde programma’s en visies. Bij de te maken keuze over de uitvoerende functie is het van belang ook deze knelpunten mee te nemen in de afweging. De rekenkamer ziet de eerste aanbeveling als een belangrijk uitgangspunt voor de algehele evaluatie in 2024.
28
bijdragen aan de regionale economie
nota van bevindingen
1
inleiding
achtergrond De Metropoolregio Rotterdam Den Haag (MRDH) is eind 2014 opgericht. Het is een vrijwillig samenwerkingsverband van 23 gemeenten in de vorm van een gemeenschappelijke regeling. De samenwerking is gericht op versterking van de regio. Het samenwerkingsverband heeft wettelijke taken op het gebied van verkeer en vervoer. Naast deze wettelijke taken richt de MRDH zich op verbetering van het economisch vestigingsklimaat als tweede pijler. Er is geen overdracht van taken en bevoegdheden van de gemeente naar de MRDH. motie Op 27 mei 2021 heeft de raad een motie aangenomen waarin de rekenkamer wordt gevraagd onderzoek te gaan doen naar het economisch programma van de MRDH.
Motie: Rekenkamerrapport MRDH Constaterende dat: • De Rekenkamer in 2020 een onderzoek zou doen naar het economisch programma van de MRDH; • In dit onderzoek de Rekenkamer zich vooral zou gaan richten op de verantwoordelijkheid van de MRDH op het gebied van regionale economische ontwikkeling, welke resultaten daarmee zijn geboekt en hoe de gemeente Rotterdam en de Rotterdamse gemeenteraad daarover worden geïnformeerd. Overwegende dat: • Dit onderzoek uiteindelijk niet heeft plaatsgevonden; • Er veel discussie, binnen en buiten de MRDH, is over de rol van de MRDH op het terrein van economische ontwikkeling in het MRDH-gebied; • Het daarom van waarde is voor de raad om zich hierover door de Rekenkamer te laten informeren. Verzoekt de Rekenkamer: • In 2021 alsnog een onderzoek te doen naar het economische programma van de MRDH.
Uit de motie blijkt dat de raad behoefte heeft meer inzicht te krijgen in de precieze rol en positie van de MRDH, in de opbrengsten van de inspanningen gericht op economische ontwikkeling en in de mate waarin de gemeenteraad van Rotterdam hierover wordt geïnformeerd. In een brief van 31 mei 2021 heeft de Rotterdamse rekenkamer toegezegd onderzoek te gaan verrichten naar het economisch programma van de MRDH.
31
bijdragen aan de regionale economie
doel en vraagstelling doelstelling Met dit onderzoek beoogt de rekenkamer vast te stellen: • op welke wijze de MRDH invulling geeft aan het versterken van het economische vestigingsklimaat en tot welke opbrengsten dat leidt voor de regio en voor Rotterdam; • hoe de inspanningen van de MRDH zich verhouden tot die van andere organisaties die zich in de regio bezighouden met economische ontwikkeling; • of de raad de beschikbare mogelijkheden benut om zijn kaderstellende en controlerende rol in de MRDH te vervullen. onderzoeksvragen De centrale vraag van het onderzoek is tweeledig en luidt als volgt: 1.
Hoe bevordert de MRDH het economisch vestigingsklimaat en wat is de waarde hiervan voor de regio en Rotterdam?
2.
Welke mogelijkheden heeft de gemeenteraad om zijn kaderstellende en controlerende rol in de MRDH uit te voeren en hoe benut de gemeenteraad deze beschikbare instrumenten?
Deze vraag is uitgewerkt in de onderstaande deelvragen: 1.
Wat waren voorafgaand aan de oprichting de overwegingen om het economisch vestigingsklimaat via de MRDH te versterken en hoe hebben doelen en ambities zich ontwikkeld?
2.
Welke inzichten zijn er over de effecten van het stimuleren van het regionale economisch vestigingsklimaat door overheden in de regio?
3.
Wat zijn de inspanningen van de MRDH in de afgelopen jaren geweest op het gebied van economische ontwikkeling
4.
Hoe verhouden de activiteiten die de MRDH heeft ingezet zich tot inzichten over het stimuleren van het regionale economisch vestigingsklimaat?
5.
Welke opbrengsten hebben de activiteiten van de MRDH?
6.
Wat is de positie van de gemeenteraad van Rotterdam in de MRDH en welke instrumenten kunnen raadsleden inzetten om hun rol te vervullen?
7.
Hoe heeft de Rotterdamse raad op het gebied van het economisch vestigingsklimaat de beschikbare instrumenten voor kaderstelling en controle gebruikt?
afbakening en scope onderzoek focus op economisch vestigingsklimaat Voor beide hoofdvragen geldt dat de focus van het onderzoek ligt op de activiteiten die de MRDH uitvoert voor de stimulering van het economisch vestigingsklimaat. Dit betekent dat is gekeken naar de inspanningen en resultaten van activiteiten die worden gefinancierd vanuit het programma Economisch Vestigingsklimaat. Voor de betrokkenheid van de raad ligt ook het accent op de kaderstellende en controlerende rol van de raad bij economische activiteiten van de MRDH.
32
bijdragen aan de regionale economie
toelichting begrip economisch vestigingsklimaat Met het begrip ‘vestigingsklimaat’ wordt doorgaans gedoeld op een combinatie van factoren die invloed hebben op de aantrekkelijkheid van een land, regio of gemeente voor bedrijven. Het gaat om diverse randvoorwaarden als de beschikbaarheid van goed opgeleid personeel, goede bereikbaarheid van bedrijfslocaties, aanwezigheid van kennisinstellingen, een betrouwbare overheid of goede beschikbaarheid van woningen voor medewerkers. Deels zijn deze factoren landelijk bepaald (zoals fiscale regelgeving) en deels lokaal of regionaal (zoals bereikbaarheid en nabijheid van universiteiten of kennisinstellingen). 2 In het rapport wordt naast het begrip vestigingsklimaat ook ‘economische ontwikkeling’ gebruikt. Hiermee wordt de ontwikkeling van het vestigingsklimaat bedoeld. vaststellen opbrengsten Er kan op verschillende manieren naar de opbrengsten van de MRDH in het economisch domein worden gekeken. • De eerste invalshoek is in te zoomen op de ontwikkeling van economische indicatoren in de regio. Is bijvoorbeeld sprake van groei in de bedrijfsclusters waarop wordt ingezet? Of is sprake van een betere positie van de regio in diverse internationale ranglijsten voor het vestigingsklimaat? Bij deze invalshoek is het echter de vraag wat deze uitkomsten precies zeggen over de inbreng van de MRDH.
Deze richt zich namelijk op diverse meer faciliterende activiteiten die moeilijk zijn te vertalen naar directe impact op bijvoorbeeld werkgelegenheidscijfers. Het leggen van een relatie tussen de economische situatie van de regio en inspanningen van de MRDH is dan ook niet goed mogelijk. • Een tweede manier om te kijken naar de opbrengsten is meer inzicht te geven in hoe de activiteiten van de MRDH doorwerken. De MRDH heeft zeven doelstellingen geformuleerd waarop activiteiten zijn gericht. Door te kijken naar welke activiteiten de MRDH uitvoert, welke rol de MRDH daarin speelt en of dit leidt tot bijvoorbeeld versnelling, vergroting of andere invloed op de resultaten van deze activiteiten, ontstaat een beeld van de doorwerking. Dit geeft een indicatie van de bijdrage die de MRDH levert aan de gestelde doelen. • Een derde manier om naar opbrengsten te kijken is de resultaten van de samenwerking in beeld te brengen. Het gaat dan om minder tastbare zaken als verbetering van onderlinge relaties op bestuurlijk en ambtelijk niveau, gezamenlijke uitvoering van projecten in plaats van individueel of afstemming van uitgangspunten in beleidsnota’s. Deze opbrengsten hebben een meer procesmatig karakter, maar kunnen wel van invloed zijn op activiteiten in de regio. In het onderzoek heeft de rekenkamer de tweede en derde invalshoek gebruikt om de opbrengsten van de MRDH te duiden.
onderzoeksperiode Het onderzoek richt zich op de periode vanaf de oprichting van de MRDH. Een belangrijk ijkpunt voor het economisch beleid is de huidige Strategische Agenda (‘Samen aan het werk! Strategische Agenda Metropoolregio Rotterdam Den Haag 2022’) die vanaf 2019 loopt. In het onderzoek is dan ook het accent gelegd op de uitvoering en op behaalde resultaten die binnen de looptijd van de Strategische Agenda zijn behaald.