[22bb006457] Bijlage behorende bij 22bb6456 - Rekenkamer rapport inzake jongerenwerk

46

meer waarde voor jongeren

2 aandachtspunt consequenties andere doelgroepen welzijnswerk In de nieuwe gebiedsopdrachten welzijn wordt extra ingezet op jeugd. Het totale welzijnsbudget wordt echter niet verhoogd. De rekenkamer beveelt aan om in kaart te brengen wat de consequenties hiervan zijn voor het welzijnsaanbod voor andere doelgroepen van welzijnsorganisaties en om de raad daarover te informeren. Het college geeft aan deze aanbeveling niet over te nemen en geeft aan dat de raad de afgelopen periode al op verschillende momenten is meegenomen in de genoemde consequenties. Het college verwijst daarbij naar een brief van 19 april 2022 aan de commissie ZOCS ‘Voortgangsrapportage implementatie Welzijn en toezegging welzijn Feijenoord – warme overdracht’ en naar een brief van 19 mei 2022 aan de commissie Sociaal ‘Stand van zaken aanbesteding Welzijn’. De rekenkamer heeft beide brieven bestudeerd, maar kan hieruit niet opmaken wat de consequenties zijn van de extra inzet op jeugd voor het welzijnsaanbod voor andere doelgroepen. De rekenkamer beveelt de raad daarom aan om aanbeveling 4 wel over te nemen.

47

meer waarde voor jongeren

nota van bevindingen

1

inleiding

aanleiding “Welzijn versterkt de civil society en vergroot de zelfredzaamheid van Rotterdammers. Het is het voorliggend veld voor de geïndiceerde jeugdhulp en zorg.” Zo begint de kernboodschap in de kadernotitie ‘Nieuw Rotterdams Welzijn 2016-2019’ (NRW), vastgesteld door de raad in juni 2015. 6 De insteek van het welzijnsbeleid van Rotterdam wortelde in verwachtingen over de “zelfredzame” en “samenredzame” burger. Van het welzijnswerk werd onder meer verwacht dat het geïndiceerde zorg zou voorkomen. De vraag dringt zich op of de kernboodschappen en verwachtingen van het welzijnsbeleid bereikt zijn, vooral als bedacht wordt dat de vraag naar geïndiceerde jeugdhulp al jaren groot is. In 2018 kreeg ruim veertien procent van de Rotterdamse jeugdigen jeugdhulp. 7 De kosten van jeugdhulp en andere zorg staan al jaren in de belangstelling vanwege de tekorten die er zowel landelijk als in Rotterdam zijn. In een zogeheten stemkastsessie met de rekenkamer in december 2019 bleek dat de raad onderzoek naar het welzijnsbeleid belangrijk vindt. Het bovenstaande was destijds aanleiding voor de rekenkamer om het onderwerp op te nemen in haar onderzoeksprogrammering. 8 De rekenkamer heeft zich in dit onderzoek specifiek gericht op het welzijnswerk voor jongeren, het jongerenwerk.

Volgens het NRW woonden in 2014 zo’n 165.000 kinderen en jongeren tot 23 jaar in Rotterdam, op een totale inwoneraantal van 619.000. Het welzijnsbeleid voor andere groepen inwoners heeft de rekenkamer meegenomen in andere onderzoeken. Zo heeft de rekenkamer in 2021 een onderzoek uitgevoerd naar het ouderenbeleid en heeft de rekenkamer in de jaren daarvoor onderzoeken uitgevoerd naar de hulpverlening voor dak- en thuislozen, naar het functioneren van de wijkteams en naar de hulp voor inwoners met schuldproblemen. 9

wettelijk kader In 2007 kwam de Welzijnswet 1994 te vervallen en werd welzijn een onderdeel van een nieuwe wet: de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). De Wmo bevatte, naast bepalingen over individuele voorzieningen zoals huishoudelijke hulp, woningaanpassingen en vervoer, ook de opdracht aan gemeenten om inwoners te ondersteunen met algemene voorzieningen (waaronder welzijnswerk) en die voorzieningen te richten op het activeren en mobiliseren van bewoners. In 2015 werd

6 Gemeente Rotterdam, kadernotitie ‘Nieuw Rotterdams Welzijn 2016-2019’, 4 juni 2015. 7 Gemeente Rotterdam, ‘Staat van de Jeugd’, editie 2019, oktober 2019. 8 Rekenkamer Rotterdam, Brief aan de raad inzake onderzoeksprogramma 2020, 28 januari 2020. 9 Rekenkamer Rotterdam, ‘Broze bedoelingen: ex ante onderzoek naar effecten ouderenbeleid’, mei 2021; Rekenkamer Rotterdam. ‘Hulp buiten bereik: effectiviteit van het schulddienstverleningsbeleid’, maart 2017; Rekenkamer Rotterdam, ‘Het komt niet in de buurt: onderzoek naar aanpak knelpunten functioneren wijkteams’, mei 2018; Rekenkamer Rotterdam, ‘Niet thuis geven, onderzoek opvang daklozen’, mei 2018.

51

meer waarde voor jongeren

de Wmo 2015 ingevoerd, waarmee in het kader van de decentralisaties het takenpakket van gemeenten werd uitgebreid met begeleiding en enkele andere vormen van individuele ondersteuning. De opdracht om naast individuele voorzieningen ook algemene voorzieningen te bieden gericht op maatschappelijke ondersteuning, is in de Wmo 2015 gehandhaafd. 10 Deze algemene voorzieningen zijn door de wetgever bedoeld om de zelfredzaamheid en participatie te bevorderen en moeten daarnaast voorkomen dat mensen aangewezen zijn op veelal duurdere individuele hulp en zorg. 11 Onder maatschappelijke ondersteuning valt volgens de Wmo onder meer het bevorderen van sociale samenhang, mantelzorg en vrijwilligerswerk, veiligheid en leefbaarheid in de gemeente en het voorkomen van huiselijk geweld. 12 Op grond van de Wmo moet de gemeenteraad periodiek een plan vaststellen voor het beleid voor maatschappelijke ondersteuning. 13 In dit plan moet de gemeente bijzondere aandacht geven aan een zo integraal mogelijke dienstverlening op het gebied van onder andere zorg, jeugdhulp en welzijn. Het plan moet verder beleid bevatten over signalering en preventie. In de Memorie van Toelichting bij de Wmo 2015 wordt het belang van welzijnswerk als onderdeel van het gemeentelijke ondersteuningsaanbod expliciet benadrukt.

beleid gemeente en aanbesteding 2011-2015: meer nadruk op eigen kracht Tot 2014 was het welzijnsbeleid in de gemeente Rotterdam een verantwoordelijkheid van de deelgemeenten. Al in een document uit 2011 stuurde de gemeente daarbij aan op een nieuwe manier van denken over welzijn. In de gebiedsgerichte aanpak van destijds werd namelijk meer dan daarvoor uitgegaan van de ‘eigen kracht’ van burgers. 14 Het welzijnsbeleid is in maart 2014 met de opheffing van de deelgemeenten overgegaan naar de stad. Tot en met 2015 heeft de gemeente de bestaande subsidierelaties in de gebieden voortgezet om zo tijd te creëren voor een inhoudelijke herijking van welzijn. 2016 Nieuw Rotterdams Welzijn Het overgaan van het welzijnsbeleid naar de gemeente door de opheffing van de deelgemeenten en de decentralisaties in het sociaal domein (herziening Wmo, Participatiewet en Jeugdwet) vormden de belangrijkste aanleiding voor een vernieuwing van het welzijnsbeleid. De gemeenteraad heeft de kadernotitie ‘Nieuw Rotterdams Welzijn 2016-2019’ (hierna; het NRW) vastgesteld op 4 juni 2015. In het NRW wordt de nadruk gelegd op zelfredzaamheid en eigen kracht en op de functie van welzijn als ‘voorliggend veld van geïndiceerde jeugdhulp en zorg’. 15 Het NRW bestrijkt een groot aantal doelgroepen. ‘Jonge Rotterdammers en hun ouders’ vormen een van de vier doelgroepen die volgens het NRW prioriteit krijgen. De

10 Artikel 2.1.1 Wmo 2015. 11 Tweede Kamer der Staten-Generaal, Memorie van Toelichting, Wet maatschappelijke ondersteuning 2015, kamerstuk 33841-3, 15 januari 2014. 12 Artikel 1.1.1 Wmo 2015. 13 Artikel 2.1.2 Wmo 2015. 14 Gemeente Rotterdam. Afronding OGOR GGI en Visie Zorg en Welzijn 2015, Raadsstuk 2012-2698. 27 september 2012. 15 Gemeente Rotterdam, kadernotitie ‘Nieuw Rotterdams Welzijn 2016-2019’, 4 juni 2015, p. 142.

52

meer waarde voor jongeren

doelgroep kinderen en jongeren omvatte volgens het NRW in 2014 121.000 jeugdigen tot 18 jaar en daarnaast 44.000 jongeren tussen de 18 en 23 jaar. In het NRW stelt de gemeente voor welzijn drie doelen centraal: • het vergroten van samenredzaamheid; • het vergroten van zelfredzaamheid; • het creëren van een kansrijke, veilige buurt en opvoedomgeving voor kinderen en jongeren. Deze drie doelen van het NRW zijn in enigerlei vorm ook van toepassing voor jongeren. Zo is bij ‘samenredzaamheid’ van jongeren een uitgangspunt in het NRW dat jongeren moeten worden uitgedaagd om zelf met ideeën of vragen te komen . Jongeren moeten daarmee zelf een actieve bijdrage leveren aan het welzijnsaanbod. Bij ‘zelfredzaamheid’ moet de inzet van welzijn voor jeugd volgens de gemeente niet zozeer zijn dat de jeugd zelfredzamer wordt, maar wel dat jongeren zich ontwikkelen om uiteindelijk op te groeien tot zelfstandige volwassenen. Niet alle jongeren hebben jongerenwerk nodig, maar voor jongeren die het wel nodig hebben moet jongerenwerk bijdragen aan hun ontwikkeling. 16 Bij een ‘veilige buurt’ gaat het onder meer om het verminderen van jeugdoverlast. In hoofdstuk 2 worden de doelen van het NRW voor jongeren nader uitgediept.

aanbesteding periode 2018-2020 De gemeente heeft de uitvoering van het welzijnsbeleid in het NRW via verschillende sporen georganiseerd, waarvan de aanbesteding van veertien gebiedsopdrachten veruit het grootste onderdeel vormt. 17 Via de gebiedsopdrachten heeft de gemeente welzijn aanbesteed middels een zogeheten ‘perceel’ per gebied, waardoor er in ieder gebied een hoofdwelzijnsaanbieder actief is, eventueel met één of meerdere onderaannemers. Naast deze aanbesteding zijn er ook (in financiële omvang aanzienlijk kleinere) subsidieregelingen voor stadsbrede initiatieven, kleinere partijen in de wijk en mogelijkheden voor een buurt of wijk om taken zelf te organiseren. 18 Voor de uitvoering van het welzijnswerk in de jaren 2018-2020, dus voor een periode van drie jaar, is een Europese aanbesteding gedaan. Daarbij was de mogelijkheid opgenomen tot maximaal twee jaar verlenging. In de aanbesteding voor de jaren 2018-2020 werd van welzijnsorganisaties gevraagd om in iedere wijk een basisinfrastructuur voor welzijn te realiseren. Onderdeel van de basisinfrastructuur zijn de ‘Huizen van de wijk’; algemeen toegankelijke centrale plekken waar ontmoeting plaatsvindt, activiteiten georganiseerd worden en ondersteuning wordt gegeven aan alle doelgroepen, waaronder dus ook jeugd.

Naast het inrichten van deze basisinfrastructuur zijn in de aanbesteding te bereiken resultaten vastgelegd in de vorm van kritische prestatie-indicatoren (kpi’s), gericht op uiteenlopende doelgroepen. De gemeente concretiseert deze kpi’s ieder jaar. Een kpi is bijvoorbeeld dat de welzijnsaanbieder contact moet leggen met een per gebied vastgesteld aantal voortijdig schoolverlaters en 45% van hen moet terugleiden naar

16 College van B en W, raadsvoorstel kadernotitie Nieuw Rotterdams Welzijn (NRW) 2016-2019 en de hoofdlijnen voor de inkoopstrategie welzijn’, 10 maart 2015. 17 Gemeente Rotterdam, ‘Zorg voor elkaar. Het Rotterdamse plan voor de doorontwikkeling zorg, welzijn en jeugdhulp 2018’, 28 juni 2016. 18 Het gaat hier om het stedelijk welzijn, couleur locale en het Right to Challenge.

53

meer waarde voor jongeren

school of naar werk. 19 Naast de stedelijke doelen moet de welzijnsaanbieder zelf drie uitvoeringsdoelen kiezen voor het gebied en bijbehorende kpi’s. Deze eigen uitvoeringsdoelen moeten eerst door de gemeente worden goedgekeurd, voordat de welzijnsorganisaties ermee aan de slag kunnen gaan. Verder heeft de gemeente in de aanbesteding vijfentwintig zogenoemde actievelden geformuleerd voor uiteenlopende doelgroepen. De welzijnsaanbieder moet op minimaal 80% van die actievelden acties inzetten. Een actieveld relevant voor jeugd is bijvoorbeeld “het ondersteunen van initiatieven van bewoners met specifieke aandacht voor initiatieven van kinderen en jongeren.” De welzijnsorganisaties moeten twee keer per jaar aan de gemeente rapporteren welke prestaties zij hebben geleverd. De coronacrisis heeft effect gehad op de mogelijkheden van de welzijnsorganisaties om in 2020 de kpi’s te realiseren. In het voorjaar van 2020 zijn de werkzaamheden van de welzijnsaanbieders in overleg met de het college op onderdelen gewijzigd. 20 De gemeente heeft daarnaast vanwege corona de opdracht voor 2018-2020 eerst met een jaar verlengd tot eind 2021 en daarna nog eens met vijf maanden, tot juni 2022.

2021 beleidsplan ‘heel de stad’ In januari 2021 heeft de gemeenteraad het beleidsplan Maatschappelijke Ondersteuning en Jeugdhulp 2021-2026 ‘Heel de stad’ vastgesteld, waarin ook het welzijnsbeleid is opgenomen. Dit beleidsplan is voor wat betreft welzijn de opvolger van het NRW. In het beleidsplan worden drie groepen genoemd waar extra aandacht voor is. Naast ouderen en kwetsbare inwoners zijn dit “jonge Rotterdammers die door de omgeving waarin ze opgroeien het risico lopen op meerdere gebieden langdurig in de problemen te komen”. 21 Volgens het beleidsplan is welzijn de “vooruitgeschoven post in het stelsel” met “een nadruk op (collectieve) preventie.” 22 Met de term vooruitgeschoven post doelt de gemeente op de preventieve insteek van het welzijnswerk. Het welzijnswerk legt contacten met bewoners vóórdat ze problemen krijgen. Het welzijnswerk probeert te voorkomen dát problemen ontstaan. En het welzijnswerk probeert te voorkomen dat lichte problemen verergeren tot ernstige problemen. nieuwe aanbesteding per juni 2022 In januari 2021 stelde de gemeenteraad ook de inkoopstrategie welzijn vast, waarna de aanbestedingsprocedure op 23 april 2021 werd gestart. 23 Op 22 februari 2022 zijn de nieuwe opdrachten voor het welzijnswerk definitief gegund en is de ingangsdatum van de opdracht vastgesteld op 1 juni 2022.

Net als het beleidsplan ‘Heel de stad’ richt de aanbesteding zich op drie ‘prioriteitsgroepen’, waaronder “kinderen, tieners en jongeren die opgroeien in gezinnen met achterstanden”. 24 De looptijd van de nieuwe aanbesteding is minimaal vijf jaar en negen maanden en maximaal tien jaar. 25

19 Gemeente Rotterdam, Europese openbare aanbestedingsprocedure Nieuw Rotterdams Welzijn 2018-2022,bijlage 2, stedelijke uitvoeringsdoelen, 31 maart 2017. 20 Gemeente Rotterdam, Sociale hulpdienst corona. Verkregen op 30 juni 2020 van https://www.rotterdam.nl/nieuws/sociale-hulpdienst-corona/. 21 Gemeente Rotterdam, Beleidsplan Maatschappelijke Ondersteuning en Jeugdhulp 2021-2026, ‘Heel de stad’, 28 januari 2021. 22 Gemeente Rotterdam, Beleidsplan Maatschappelijke Ondersteuning en Jeugdhulp 2021-2026, ‘Heel de stad’, 28 januari 2021, p. 17. 23 College van B en W, brief inzake 'Voortgangsbrief Inkoop Maatschappelijke ondersteuning en Jeugdhulp’, 25 mei 2021, p. 3. 24 College van B en W, brief inzake 'Voortgangsbrief Inkoop Maatschappelijke ondersteuning en Jeugdhulp’, 25 mei 2021, p. 3. 25 Gemeente Rotterdam, Selectieleidraad ‘Gezocht: De beste Welzijnsaanbieders voor ‘Heel de stad’ Rotterdam’, 23 april 2022, p. 11-12.

54

meer waarde voor jongeren

bestuurlijke en ambtelijke organisatie Voor het onderdeel jongerenwerk in het NRW was binnen het college de wethouder Mobiliteit, Jeugd en Taal bestuurlijk verantwoordelijk. De wethouder Volksgezondheid, Zorg, Ouderen en Sport was in den brede bestuurlijk verantwoordelijk voor het NRW. Het cluster Maatschappelijke Ontwikkeling (directie Publieke Gezondheid, Welzijn & Zorg) is ambtelijk verantwoordelijk. Het cluster is opdrachtgever voor de gebiedsopdrachten. Vier contractmanagers bewaken of de welzijnsorganisaities de opdracht uitvoeren zoals is overeengekomen. Daarnaast zijn er gebiedsadviseurs die inhoudelijk klankbord zijn voor de welzijnsorganisaties en deze te informeren over stedelijke (beleids)ontwikkelingen.

financiën Het budget voor de veertien gebiedsopdrachten welzijn was jaarlijks ca. € 38 mln. 26 Volgens de aanbestedingsstukken wordt dit budget verdeeld over de veertien gebieden via een ‘objectief verdeelmodel’. Leidende criteria in dit verdeelmodel waren de sociale opgaven, de bevolkingsomvang en de bevolkingssamenstelling van de gebieden. Ook werd voor ieder gebied een basisbedrag opgenomen. 27 Het totale jaarlijkse budget voor de welzijnsopdracht 2022 is € 38,3 mln. Ten opzichte van de voorgaande opdracht is het budget niet verhoogd, maar enkel geïndexeerd. 28 In paragraaf 7-5-1 wordt het budget van de welzijnsopdracht 2022 verder toegelicht. Een deel van het budget was geoormerkt voor bepaalde doelen. In het budget voor 2018 is niet vastgelegd welk deel van het budget bedoeld is voor jongerenwerk. Het budget voor 2023 bevat hiervoor wel waarborgen, zie paragraaf 7-5-1. Een overzicht van de verdeling van het budgetten van de beide welzijnsopdrachten staat in tabel 1-1.

26 Ten opzichte van 2016 was dit een bezuiniging van € 1,3 mln. Deze bezuiniging was overeengekomen in het coalitieakkoord 2014-2018. 27 College van B en W, brief aan de gemeenteraad inzake Herijking Nieuw Rotterdams Welzijn, 12 mei 2015. 28 Gemeente Rotterdam, ‘Inkoopstrategie Welzijn 2022’, 12 november 2020, p. 3; interview ambtenaar, 28 oktober 2021.

55

meer waarde voor jongeren

tabel 1-1: verdeling budget gebiedsopdrachten budget 2018

budget 2023

algemeen gebiedsbudget

ca. € 24,9 mln.

€ 23,3 mln.

Huizen van de wijk

ca. € 11,5 mln.

€ 9 mln.

schulddienstverlening 29

€ 1 mln.

lokale initiatieven

ca. € 0,5 mln. 30

€ 2,6 mln.

ondersteuning bewonersorganisatie 31

< € 0,1 mln.

< € 0,1 mln.

Ouder en wijzer

€ 1,9 mln.

niet-geïndiceerde dagbesteding 32

€ 1,1 mln.

extra jongerenwerk totaal

€ 0,3 mln. ca. € 38 mln.

€ 38,3 mln.

onderzoeksaanpak doel- en vraagstelling Met dit onderzoek beoogt de rekenkamer inzicht te krijgen in: • de doelen die de gemeente met het NRW wilde bereiken voor jongeren; • de mate waarin die doelen zijn behaald; • de bijdrage die de welzijnsorganisaties hebben geleverd aan het bereiken van die doelen. De centrale vraag van het onderzoek luidt als volgt: Welke doelen heeft de gemeente met het NRW voor jongeren, in hoeverre zijn deze doelen behaald en in hoeverre hebben de welzijnsorganisaties daaraan bijgedragen? De centrale onderzoeksvraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1 Welke doelen heeft de gemeente met het NRW voor jongeren? 2 In hoeverre zijn de doelen van het NRW voor jongeren behaald? 3 Welke activiteiten heeft het jongerenwerk uitgevoerd en hoeveel jongeren bereikten zij daar mee? 4 In hoeverre leidden activiteiten van welzijnsorganisaties tot resultaten voor jongeren en sluiten die resultaten aan bij de doelen van het NRW?

29 Het budget voor schulddienstverlening (€ 1 mln.) is uit het bestek inkoop welzijn gehaald en ingezet voor het uitvoeringsplan ‘Samenhang Schulddienstverlening’. Wethouder Onderwijs, Jeugd en Zorg, brief aan Commissie Zorg, Onderwijs, Cultuur en Sport inzake afdoening toezegging 17bb1830, 5 juli 2017. 30 Ca. € 25,4 mln. was een algemeen gebiedsbudget, maar daarvan was maximaal 2% bedoeld voor financiering van lokale initiatieven. Het budget voor lokale initiatieven werd in afstemming met de contractmanager en gebiedsorganisatie uitgegeven. Resterende middelen voor lokale initiatieven werden meegenomen naar het volgende jaar en wanneer van toepassing aan het einde van de opdracht teruggestort naar de gemeente. Bron: Gemeente Rotterdam, Europese openbare aanbestedingsprocedure Nieuw Rotterdams Welzijn 2018-2022, bijlage 1.3, 31 maart 2017; Gemeente Rotterdam, Europese openbare aanbestedingsprocedure Nieuw Rotterdams Welzijn 2018-2022, beschrijvend document, 31 maart 2017. 31 Betreft budget voor de bewonersorganisaties in Centrum en Overschie op basis van specifieke afspraken met deze bewonersorganisaties uit 2016 en 2017. Bron: Gemeente Rotterdam, Europese openbare aanbestedingsprocedure Nieuw Rotterdams Welzijn 2018-2022, Nota van inlichtingen 1, zonder datum.

32 In de loop van de opdrachtperiode van het NRW zijn diverse geoormerkte budgetten toegevoegd, waaronder een budget voor niet geïndiceerde dagbesteding. De niet-geïndiceerde dagbesteding werd in 2018 genoemd ‘Huizen van de Wijk: preventieve dagbesteding’ en is in deze tabel opgenomen als onderdeel van de post ‘Huizen van de Wijk’.

56

meer waarde voor jongeren

5 Welke succesfactoren en welke belemmerende factoren beïnvloeden de mate waarin welzijnsorganisaties hebben bijgedragen aan de doelen? 6 In hoeverre worden geconstateerde succesfactoren en/of belemmerende factoren gecontinueerd of juist weggenomen in de nieuwe aanbesteding van het welzijn per juni 2022? afbakening De rekenkamer concentreerde zich in dit onderzoek op de resultaten van het NRW in de periode 2018-2020. De onderzoeksperiode komt daarmee overeen met de oorspronkelijke looptijd van de huidige contracten met de welzijnsorganisaties voor de veertien gebieden. 33 Eventuele tijdelijke of specifieke welzijnsopdrachten van de gemeente buiten deze aanbesteding zijn buiten beschouwing gebleven. De rekenkamer beperkte zich in dit onderzoek tot de doelen en activiteiten in het NRW die zijn gericht op jongeren. De rekenkamer houdt daarbij de leeftijdsgroep van 12 tot en met 22 jaar aan, overeenkomstig de definitie van de doelgroep van jongerenwerk van het Nederlands Jeugd Instituut (NJI). In 2019 waren er ruim 83.000 12 t/m 22 jarigen in Rotterdam. 34 De rekenkamer heeft in het onderzoek meegenomen in hoeverre in de periode 20182020 geconstateerde succesfactoren en belemmerende factoren zijn gecontinueerd of juist zijn weggenomen in de nieuwe aanbesteding per juni 2022 (zie deelvraag 5).

35 Op die manier maakt de rekenkamer inzichtelijk bij welke factoren verbeteringen mogelijk zijn. onderzoeksmethoden vooraf Hierna worden kort de hooflijnen van de onderzoeksaanpak omschreven. Een uitgebreidere toelichting staat in de onderzoeksverantwoording die is opgenomen in bijlage 1. analyse op macro-, meso- en microniveau Het onderzoek omvat analyses op de volgende drie niveaus: • Op macroniveau heeft de rekenkamer indicatoren en bijbehorende gegevens geanalyseerd die inzicht geven in het welzijn van Rotterdamse jongeren in de periode 2018-2020. Het gaat hierbij om kwantitatieve gegevens over bijvoorbeeld participatie van jongeren in de stad, vroegtijdig schoolverlaten, jeugdwerkloosheid, gebruik van gespecialiseerde jeugdzorg en enquêtes over hoe jongeren aspecten van hun leven waarderen. • Op mesoniveau heeft de rekenkamer gegevens verzameld over de typen activiteiten die het jongerenwerk heeft uitgevoerd en hoeveel jongeren daarmee zijn bereikt. Hiertoe heeft de rekenkamer onder meer de jaarrapportages 2018-2020 van de welzijnsinstellingen in alle veertien gebieden geraadpleegd. Bij het analyseren van

33 De gemeente heeft inmiddels besloten die looptijd met nog een jaar te verlengen, dus voor 2021. De resultaten van dat jaar zal de rekenkamer niet meer meenemen in het onderzoek. 34 Https://onderzoek010.nl/jive?workspace_guid=51ffc681-4b1c-4624-984e-bc304d5403f3. geraadpleegd op 21 juni 2022. 35 Gemeente Rotterdam, ‘Heel de stad- conceptbeleidsplan Maatschappelijke Ondersteuning en Jeugdhulp’ , per brief van het college van 26 mei 2020 aan de raad gestuurd.

57

meer waarde voor jongeren

de typen activiteiten van het jongerenwerk heeft de rekenkamer vakliteratuur over jongerenwerk geraadpleegd, waarbij vooral de indeling van het NJI houvast bood. • Op microniveau heeft de rekenkamer aan de hand van zeven casestudies onder meer onderzocht welke resultaten de activiteiten van het jongerenwerk voor jongeren opleveren. casestudies In meerdere hoofdstukken in dit rapport wordt gerefereerd aan uitkomsten van de casestudies die de rekenkamer heeft verricht. Elke casestudy betreft een activiteit van het jongerenwerk in één van de vier geselecteerde gebieden: Delfshaven, Charlois, IJsselmonde en Prins Alexander. In de onderzoeksverantwoording (bijlage 1) wordt toegelicht op welke manier de gebieden en casussen zijn geselecteerd en op welke manier de casestudies zijn uitgevoerd. Hieronder worden de zeven casussen kort omschreven. jongerenspreekuur In Delfshaven hielden jongerenwerkers sinds 2019 op vaste tijden in de week op locatie (meestal in een Huis van de Wijk) een spreekuur, waar jongeren naartoe kunnen als ze vragen hebben of hulp nodig hebben. powerklas In Delfshaven biedt het jongerenwerk de Powerklas aan, een groepsactiviteit voor kinderen.

36 De activiteit omhelst deels huiswerkbegeleiding en deels spelvormen, groepsopdrachten en uitstapjes gericht op de sociaal-emotionele ontwikkeling van kinderen op uiteenlopende thema’s, zoals sociaal gedrag en omgaan met emoties. Ook de ouders van de kinderen worden bij de activiteiten betrokken. manage your money In Charlois geven jongerenwerkers groepstrainingen ‘Manage Your Money’ aan jongeren. De trainingen gaan over hoe jongeren verstandig kunnen omgaan met geld en hoe ze schulden kunnen voorkomen of aanpakken. voorlichtingsprogramma op school In Charlois organiseert het jongerenwerk voorlichtingsbijeenkomsten voor leerlingen op een middelbare school. Het zijn bijeenkomsten over onder meer het omgaan met sociale media, met alcohol en drugs, met seksualiteit en over het voorkomen van criminaliteit. begeleiden jongeren die zelf activiteiten organiseren In IJsselmonde begeleiden en trainen jongerenwerkers jongeren bij het zelf opzetten van activiteiten die weer andere jongeren bereiken. ambulante ronde In IJsselmonde lopen jongerenwerkers rondes in de openbare ruimte, oftewel ‘op straat’. Daarbij maken zij contact met jongeren die zij op straat tegenkomen. Dat contact bestaat uit uiteenlopende dingen, zoals ‘gewoon een praatje maken’, jongeren uitnodigen om deel te nemen aan een recreatieve activiteit van het jongerenwerk of jongeren aanspreken op overlastgevend gedrag.

36 Deels gaat het in de powerklas om kinderen onder de twaalf jaar. Daarmee is dit de enige van de zeven casussen waarin ook jeugdigen zijn betrokken die iets jonger zijn dan de doelgroep van het onderzoek.

58

meer waarde voor jongeren

individuele trajectbegeleiding In Prins Alexander bieden jongerenwerkers van de welzijnsorganisatie individuele trajectbegeleiding (coaching) aan jongeren. Jongeren, en indien nodig ook de gezinnen van deze jongeren, worden ondersteund bij hun hulpvraag.

leeswijzer Hoofdstuk 2 bevat een beschrijving van de doelen die de gemeente met het NRW heeft voor jongeren (onderzoeksvraag 1) en op welke manier de welzijnsorganisaties volgens de aanbesteding moeten bijdragen aan die doelen. In hoofdstuk 3 wordt aan de hand van meerdere indicatoren inzicht gegeven in het welzijn van Rotterdamse jongeren in de jaren 2018-2020. In het hoofdstuk wordt verder ingegaan op de vraag in hoeverre aan de hand van die indicatoren onderzoeksvraag 2 kan worden beantwoord. Verder bevat het hoofdstuk gegevens over een belangrijke risicofactor die de kans vergroot dat jongeren problemen krijgen met hun welzijn, namelijk het opgroeien in een kwetsbare gezinssituatie. Hoofdstuk 4 gaat over de typen activiteiten die het jongerenwerk uitvoerde en de aantallen jongeren die het daarmee heeft bereikt (onderzoeksvraag 3). Hoofdstuk 5 gaat over de resultaten die de activiteiten van het jongerenwerk opleverden voor jongeren (onderzoeksvraag 4) In hoofdstuk 6 staat welke factoren het succes van het jongerenwerk bevorderden of juist belemmerden (onderzoeksvraag 5). In hoofdstuk 7 staat in hoeverre de geconstateerde succesbevorderende en belemmerende factoren in de nieuwe aanbesteding van het welzijn per juni 2022 zijn geadresseerd (onderzoeksvraag 6). In bijlage 1 is de onderzoeksverantwoording opgenomen.

In bijlage 2 staat een uitgebreide toelichting op de gerealiseerde activiteiten van het jongerenwerk in de onderzochte periode en het aantal bereikte jongeren per gebied. Bijlage 3 bevat een overzicht met gebruikte documenten en bronnen en de begrippenlijst is opgenomen in bijlage 4. Een lijst met gebruikte afkortingen staat in bijlage 5. opbouw hoofdstukken Elk hoofdstuk start met een korte inleiding waarin de onderzoeksvraag is weergegeven die in het betreffende hoofdstuk wordt behandeld. Elk hoofdstuk wordt afgesloten met een samenvattende paragraaf. gekleurde kaders In de nota zijn gele tekstblokken te vinden. Deze bevatten ofwel gegevens om bevindingen te illustreren (zoals citaten uit interviews) ofwel aanvullende informatie die voor de oordeelsvorming niet essentieel is, maar een nadere toelichting geeft, bijvoorbeeld over in de hoofdtekst gebruikte begrippen.

59

meer waarde voor jongeren

Rekenkamer

Rotterdam

60

meer waarde voor jongeren

2

doelen NRW

inleiding Het NRW zet in op drie centrale maatschappelijke resultaten: • het vergroten van de samenredzaamheid; • het vergroten van de zelfredzaamheid; • het creëren van een kansrijke, veilige buurt en opvoedomgeving voor kinderen en jongeren. Het NRW bestrijkt een groot aantal doelgroepen, waaronder naast jongeren, ook ouderen en ‘kwetsbare groepen’. Met kwetsbare groepen doelt de gemeente onder meer op mensen met een handicap. ‘Jonge Rotterdammers en hun ouders’ zijn één van de doelgroepen die in het NRW prioriteit hebben. De doelgroep kinderen en jongeren omvat volgens het NRW ruim 165.000 jeugdigen tot 23 jaar in Rotterdam (121.000 jeugdigen tot 18 jaar en daarnaast 44.000 jongeren tussen de 18 en 23 jaar). Dit rekenkameronderzoek is afgebakend tot de doelgroep jongeren, dat wil zeggen jeugd van 12 t/m 22 jaar, de doelgroep van het jongerenwerk (zie paragraaf 1-6). Die groep bestond in Rotterdam in 2019 uit ruim 83.000 jongeren. 37 Voor dit onderzoek bekijkt de rekenkamer hoe de gemeente de drie genoemde maatschappelijke resultaten beoogt voor jongeren te bereiken en wat de gemeente in dezen verwacht van het jongerenwerk.

In dit hoofdstuk wordt onderzoeksvraag 1 behandeld: Welke doelen heeft de gemeente met het NRW voor jongeren? Om inzicht te krijgen in wat de gemeente met het NRW beoogt voor jongeren, heeft de rekenkamer meerdere gemeentelijke documenten geanalyseerd, waaronder de ‘kadernotitie Nieuw Rotterdams Welzijn 2016-2019’ (hierna: de kadernotie NRW) en het ‘beschrijvend document Europese openbare aanbestedingsprocedure: Nieuw Rotterdams Welzijn 2018-2022’ (hierna: beschrijvend document aanbesteding 2018). In paragraaf 2-2 worden de NRW-doelen met betrekking tot samenredzaamheid van jongeren beschreven. Paragraaf 2-3 gaat in op de NRW-doelen met betrekking tot zelfredzaamheid van jongeren. In paragraaf 2-4 wordt beschreven met welke doelen voor jongeren het NRW een kansrijke, veilige buurt en opvoedomgeving wil bevorderen. Paragraaf 2-5 gaat over de signalerende taak van het jongerenwerk.

37 https://onderzoek010.nl/jive?workspace_guid=51ffc681-4b1c-4624-984e-bc304d5403f3, geraadplegd op 21 juni 2022.

61

meer waarde voor jongeren

samenredzaamheid algemeen De doelstelling samenredzaamheid is in het beschrijvend document aanbesteding 2018 omschreven als “een sterke pedagogische civil society: meer vrijwillige inzet, meer bewonersinitiatief, toename van sociale cohesie en een kansrijke en veilige opvoedomgeving voor kinderen.” 38 van toepassing voor jongeren In het beschrijvend document aanbesteding 2018 is een actieveld ‘samenredzaamheid’ opgenomen. Hieruit blijkt meer concreet wat de gemeente van welzijnsorganisaties verwacht wat betreft het bevorderen van samenredzaamheid van jongeren. Welzijnsorganisaties moeten namelijk initiatieven van jongeren ondersteunen. Ondersteunen betekent volgens het aanbestedingsdocument dat welzijnsorganisaties jongeren moeten begeleiden om zelf activiteiten te organiseren voor andere jongeren. 39 Bovengenoemd doel is door de gemeente niet geoperationaliseerd in een meetbaar doel.

zelfredzaam en kansrijk algemeen Zelfredzaamheid betekent volgens het NRW dat burgers zoveel mogelijk zelfstandig functioneren in de maatschappij. Als een burger een probleem heeft, dan moet hij of zij zoveel mogelijk eerst een beroep doen op de eigen competenties en eigen netwerken (familie, buren en vrienden). Als dat niet voldoende is, dan kan een burger een beroep doen op wijkvoorzieningen, waaronder het welzijnswerk. Als dat ook niet voldoende is, dan kan de burger een beroep doen op formele zorg en individuele ondersteuning van professionals. 40 van toepassing voor jongeren Het bevorderen van zelfredzaamheid betekent volgens de kadernotitie NRW onder meer dat het welzijnswerk moet helpen voorkomen dat jongeren hulp nodig hebben van wijkteam of gespecialiseerde jeugdhulp 41, door jongeren te ondersteunen als problemen nog niet zo ernstig zijn. De gemeente erkent in het NRW dat jongeren veelal nog niet zelfredzaam kunnen zijn (ze zijn immers minderjarig). In het NRW streeft de gemeente er dan ook niet naar dat jongeren zelfredzaam worden. Wel wil de gemeente dat de inzet van welzijnswerk er mede op is gericht dat jongeren vaardigheden ontwikkelen waarmee ze later kunnen uitgroeien tot zelfredzame volwassenen. 42 In het beschrijvend document aanbesteding 2018 is een actieveld ‘zelfredzaam en kansrijk’ opgenomen. Hieruit blijkt

38 Gemeente Rotterdam, ‘Beschrijvend document europese openbare aanbestedingsprocedure: Nieuw Rotterdams Welzijn 2018-2022’, p. 5. 39 Gemeente Rotterdam, ‘Beschrijvend document europese openbare aanbestedingsprocedure: Nieuw Rotterdams Welzijn 2018-2022’, bijlage 3 actievelden. 40 Gemeente Rotterdam, kadernotitie ‘Nieuw Rotterdams Welzijn 2016-2019’, 4 juni 2015, p.9 41 Gemeente Rotterdam, kadernotitie ‘Nieuw Rotterdams Welzijn 2016-2019’, 4 juni 2015, p.8 42 Gemeente Rotterdam, kadernotitie ‘Nieuw Rotterdams Welzijn 2016-2019’, 4 juni 2015, p.8

62

meer waarde voor jongeren

meer concreet wat de gemeente van welzijnsorganisaties verwacht wat betreft het bijdragen aan de ontwikkeling van vaardigheden van jongeren. Welzijnsorganisaties moeten: 43 • het terugdringen van voortijdig schoolverlaten en schoolverzuim ondersteunen; • financiële zelfredzaamheid van jongeren bevorderen (denk hierbij aan verstandig omgaan met geld, geen schulden maken); • het terugdringen van jeugdwerkloosheid ondersteunen; • talentontwikkeling van jongeren bevorderen door ze toe te leiden naar sport-, speelen cultuurvoorzieningen. Bovengenoemde doelen zijn door de gemeente niet geoperationaliseerd in meetbare doelen.

gezondheid en veilige buurt. vooraf Deze paragraaf behandelt het derde doel van het NRW ‘een kansrijke, veilige buurt en opvoedomgeving’. De titel van deze paragraaf luidt echter anders, namelijk ‘gezondheid en veilige buurt’. Dit vergt enige toelichting. Met een kansrijke, veilige buurt en opvoedomgeving doelt de gemeente wat betreft jongeren vooral op (psychische) gezondheid van jeugd en een veilige buurt. Het doel ‘kansrijk’ is in paragraaf 2-3 al behandeld. Daarom gaat het in deze paragraaf over de doelen gezondheid en veiligheid. 44 algemeen Om inzicht te krijgen in wat de gemeente met de doelstellingen gezondheid en veiligheid beoogt voor jongeren, bieden de ‘perspectieven’ van jeugdwerk het meeste houvast, die zijn opgenomen in de kadernotitie NRW. 45 Voor wat betreft gezondheid en veiligheid luiden die perspectieven als volgt: • gezond opgroeien van jongeren (algemene gezondheid, sociaal-emotionele gezondheid, gezond gedrag) door preventie; • veilig opgroeien door het voorkomen en terugdringen van overlastgevend gedrag van jongeren.

43 Gemeente Rotterdam, ‘Beschrijvend document europese openbare aanbestedingsprocedure: Nieuw Rotterdams Welzijn 2018-2022’, bijlage 3 actievelden. 44 In het NRW is het derde doel niet letterlijk geformuleerd als ‘gezondheid en veilige buurt’, maar ‘kansrijke, veilige buurt en opvoedomgeving’. Die laatste term is een breed begrip. Zoals in paragraaf 2-3 staat, is het aspect ‘kansrijk’ (denk aan het bevorderen van schoolprestaties, deelname aan sporten cultuur) door de gemeente in de aanbesteding opgenomen in het actieveld ‘zelfredzaam en kansrijk’. In die paragraaf zijn de doelen voor jongeren met betrekking tot dit aspect al toegelicht. Om dubbeling van doelen in de analyse te voorkomen, wordt het aspect ‘kansrijk’ daarom in deze paragraaf buiten beschouwing gelaten. Daarmee blijft over de vraag wat het NRW beoogt met het streven naar ‘een veilige buurt en opvoedomgeving’. Uit het aanbestedingsdocument komt naar voren dat de gemeente van welzijnsorganisaties in dit opzicht vooral een bijdrage verwacht aan preventie van gezondheidsproblemen (denk aan preventie van sociaal-emotionele gezondheidsproblemen en het bevorderen van gezond gedrag) en aan de veiligheid in de buurt (denk aan het voorkomen en terugdringen van overlast in de buurt). 45 Gemeente Rotterdam, kadernotitie ‘Nieuw Rotterdams Welzijn 2016-2019’, 4 juni 2015.

Deze perspectieven vallen samen met de doelstellingen van het jeugdbeleid die de gemeente heeft vastgelegd in het Beleidskader Jeugd 2015-2020.

63

meer waarde voor jongeren

gezondheid Uit het beschrijvend document aanbesteding 2018 blijkt dat de gemeente verwacht dat de welzijnsorganisaties op de volgende manieren bijdragen aan de gezondheid van jongeren: 46 • sociaal-emotionele vaardigheden en weerbaarheid van jongeren verbeteren; • preventie van alcohol- en drugsgebruik en verslavend gedrag van jongeren (zoals excessief gamen en overmatig gebruik van sociale media); • jongeren met gezondheidsklachten signaleren en hen vervolgens toeleiden naar passend aanbod. veiligheid Uit het beschrijvend document aanbesteding 2018 blijkt wat de gemeente op het gebied van veiligheid van welzijnsorganisaties verwacht met betrekking tot jongeren. Samengevat komt dit vooral op het volgende neer: 47 • jeugdoverlast terugdringen door preventief aanwezig te zijn op ‘overlastlocaties’ (plekken in de openbare ruimte waar wel eens jongerenoverlast wordt ervaren); • jonge aanwas van overlastgevende jongeren voorkomen; • kwetsbare jongeren signaleren en doorgeleiden; • “verschillen tussen straat-, thuis- en schoolmilieu verkleinen.” 48 Dit actieveld is vooral gericht op het signaleren van radicalisering onder jongeren. Bovengenoemde doelen zijn door de gemeente niet geoperationaliseerd in meetbare doelen.

signalering Uit het beschrijvend document aanbesteding 2018 en de kadernotitie NRW blijkt dat de gemeente verwacht dat de welzijnsorganisaties op uiteenlopende domeinen aan signalering van problemen van jongeren doen, zoals problemen met alcohol- en drugsgebruik, een (on)gezonde leefstijl, schuldproblemen en gezinsproblemen. Problemen van jongeren moeten bij voorkeur zo vroeg mogelijk worden gesignaleerd en onderkend om in een vroeg stadium in te kunnen grijpen en escalatie te kunnen voorkomen. Bij complexe problematiek moeten de welzijnsorganisatie jongeren doorverwijzen naar passend aanbod. 49

samenvatting De gemeente verwacht in het NRW dat welzijnsorganisaties aan drie doelen voor jongeren bijdragen. Ten eerste moeten welzijnsorganisatie bijdragen aan samenredzaamheid van jongeren. Concreet verwacht de gemeente dat welzijnsorganisaties bevorderen dat jongeren zelf

46 Gemeente Rotterdam, Beschrijvend document Europese openbare aanbestedingsprocedure: Nieuw Rotterdams Welzijn 2018-2022, bijlage 3 actievelden 47 Gemeente Rotterdam, Beschrijvend document Europese openbare aanbestedingsprocedure: Nieuw Rotterdams Welzijn 2018-2022, bijlage 3 actievelden. 48 Gemeente Rotterdam, Beschrijvend document Europese openbare aanbestedingsprocedure: Nieuw Rotterdams Welzijn 2018-2022, bijlage 3 actievelden. 49 Gemeente Rotterdam, kadernotitie ‘Nieuw Rotterdams Welzijn 2016-2019’, 4 juni 2015, p.14 t/m 16.

64

meer waarde voor jongeren

activiteiten voor andere jongeren organiseren. Welzijnsorganisaties moeten jongeren hiertoe mobiliseren, aanmoedigen, begeleiden en faciliteren. Ten tweede moeten welzijnsorganisaties bevorderen dat jongeren kansrijk zijn en uitgroeien tot zelfredzame volwassenen. Concreet betekent dit dat welzijnsorganisaties moeten bijdragen aan: • het voorkomen dat jongeren hulp nodig hebben van wijkteam of gespecialiseerde jeugdhulp; • het terugdringen van voortijdig schoolverlaten en schoolverzuim; • financiële zelfredzaamheid van jongeren bevorderen (denk hierbij aan verstandig omgaan met geld, geen schulden maken); • het terugdringen van jeugdwerkloosheid; • talentontwikkeling van jongeren, door het toeleiden van jongeren naar sport-, speelen cultuurvoorzieningen. Ten derde moeten welzijnsorganisaties bijdragen aan de gezondheid van jongeren en een veilige buurt. Met betrekking tot gezondheid betekent dit: • sociaal-emotionele vaardigheden en weerbaarheid van jongeren verbeteren; • preventie van alcohol- en drugsgebruik en verslavend gedrag van jongeren (zoals excessief gamen en overmatig gebruik van sociale media); • jongeren met gezondheidsklachten signaleren en vervolgens toeleiden naar passend aanbod.

Met betrekking tot een veilige buurt betekent dit: • jeugdoverlast terugdringen door preventief aanwezig te zijn op overlastlocaties; • ‘jonge aanwas’ van overlastgevende jongeren voorkomen (voorkomen dat er nieuwe overlastgevende jongeren bij komen); • kwetsbare jongeren signaleren en doorgeleiden; • het signaleren van radicalisering onder jongeren. Tot slot wordt van welzijnsorganisaties verwacht dat zij aan signalering doen. Dit houdt in dat (potentiële) problemen van jongeren bij vookeur zo vroeg mogelijk worden gesignaleerd en onderkend om in een vroeg stadium in te kunnen grijpen en escalatie te kunnen voorkomen. Bij complexe problematiek verwijst de welzijnsorganisatie jongeren door naar passend aanbod. Bovengenoemde doelen van het NRW voor jongeren zijn door de gemeente niet geoperationaliseerd in meetbare doelen.

65

meer waarde voor jongeren

Rekenkamer

Rotterdam

66

meer waarde voor jongeren

3

welzijn van jongeren

inleiding In dit hoofdstuk wordt onderzoeksvraag 2 behandeld: In hoeverre zijn de doelen van het NRW voor jongeren behaald? analyse op macroniveau Voor het beantwoorden van deze onderzoeksvraag heeft de rekenkamer op macroniveau indicatoren en bijbehorende gegevens geanalyseerd die inzicht geven in het welzijn van Rotterdamse jongeren in de periode 2018-2020 (en in sommige gevallen ook van enkele jaren daarvoor en over 2021). Het gaat hierbij om kwantitatieve gegevens over bijvoorbeeld participatie van jongeren in de stad, vroegtijdig schoolverlaten, jeugdwerkloosheid, gebruik van gespecialiseerde jeugdzorg en enquêtes over hoe jongeren aspecten van hun leven waarderen. Zoals in het vorige hoofdstuk is geconstateerd, heeft de gemeente de doelen in het NRW niet vertaald in meetbare indicatoren. De rekenkamer heeft daarom zelf elk doel vertaald in indicatoren die logisch aansluiten bij het betreffende doel. De ontwikkeling van de scores op het geheel aan indicatoren geeft inzicht in de ontwikkeling van het welzijn van jongeren in de onderzoeksperiode 2018-2020. In paragraaf 3-2 wordt beschreven in hoeverre jongeren in Rotterdam opgroeien in kwetsbare gezinssituaties en wat dit kan betekenen voor hun welzijn.

In paragraaf 3-3 wordt het welzijn van jongeren beschreven aan de hand van de in het NRW genoemde doelen samenredzaamheid (paragraaf 3-3-1), zelfredzaam en kansrijk (paragraaf 3-3-2) en gezondheid en veilige buurt (paragraaf 3-3-3).

opgroeien in kwetsbare gezinssituatie algemeen Uit onderzoek blijkt dat jongeren die opgroeien in kwetsbare situaties een grotere kans hebben op problemen met hun welzijn (bijvoorbeeld op het gebied van psychische gezondheid, gedrag, schoolprestaties, criminaliteit en uitbuiting). 50

Uit de literatuur over jongerenwelzijn komen veel factoren naar voren die een kwetsbare situatie voor jongeren kunnen opleveren. Er bestaat brede overeenstemming over drie factoren die een kwetsbare gezinssituatie voor jongeren betekenen. Het gaat dan om 1) armoede, 2) een laag opleidingsniveau van ouders en 3) problemen in gezinsrelaties. 51 Als één van deze drie indicatoren geldt voor een

50 Zie bijvoorbeeld: Centrum tegen Kinderhandel en Mensenhandel, ‘Het misdrijf voorbij. Een verkenning naar criminele uitbuiting in Rotterdam’, 2021. 51 Zie bijvoorbeeld: Metz, J. en Sonneveld, J., ‘Methodisch werken in het jongerenwerk’, Hogeschool van Amsterdam, 1 januari 2018, p. 35. De rekenkamer hanteert in dit rapport de term “ouders”. In het geval van eenoudergezinnen betreft dit één ouder. Dit geldt ook voor andere indicatoren in dit rapport.

67

meer waarde voor jongeren

jongere, dan is volgens wetenschappelijk literatuur sprake van een kwetsbare gezinssituatie. De rekenkamer heeft uitgaande van die drie factoren in dit onderzoek de volgende indicatoren gehanteerd voor het opgroeien in een kwetsbare gezinssituatie: • een laag gezinsinkomen; • een laag opleidingsniveau van beide ouders; 52 • problemen met ouders of andere problemen in gezinsrelaties. laag gezinsinkomen In tabel 3-1 is het aantal minderjarigen weergegeven dat in Rotterdam opgroeit in een gezin met een ‘armoederisico’, dat wil zeggen een inkomen tot 110% van het sociaal minimum.

tabel 3-1: aandeel minderjarigen in gezinnen met armoederisico in Rotterdam 2015

2016

2017

2018

2019

2020

20,7%

20,6%

19,4%

18,1%

17,3%

16,6%

jaar) uit éénouder gezinnen met armoederisico 46,2%

46,3%

43,6%

40,5%

39,0%

38,3%

aandeel minderjarige kinderen (jonger dan 18 jaar) in een huishouden met armoederisico aandeel minderjarige kinderen (jonger dan 18

bron: CBS Statline, verkregen op 13-12-2021 van https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/85066NED/table?dl=68AAA ; CBS Statline, verkregen op 13-122021 van https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/85066NED/table?dl=5EBCE.

Uit de tabel blijkt dat het aantal jongeren dat opgroeit in een gezin met een armoederisico in de periode 2015-2020 en ook in de periode 2018-2020 is afgenomen. Niettemin groeide in 2020 nog altijd 16,6% van de minderjarigen (dus jongeren tot 18 jaar) op in een gezin met een inkomen tot 110% van het sociaal minimum. Dat is ruim twee keer zo hoog als het Nederlands gemiddelde van ongeveer 8% in het jaar 2020. Met name onder éénoudergezinnen is het armoederisico hoog (38%), zoals zichtbaar is in de onderste rij van de tabel. Ook hier is het Rotterdamse aandeel groter dan het nationale gemiddelde van ruim 30%. laag opleidingsniveau ouders In tabel 3-2 is het aantal in Rotterdam schoolgaande leerlingen in het voortgezet onderwijs weergegeven, waarvan beide ouders laagopgeleid zijn (geen startkwalificatie, dus maximaal LBO/VBO, Praktijkonderwijs of VMBO niveau 1 of 2).

52 De rekenkamer hanteert in dit rapport de term “ouders”. In het geval van eenoudergezinnen betreft dit één ouder. Dit geldt ook voor andere indicatoren in dit rapport.

68

meer waarde voor jongeren

tabel 3-2: in Rotterdam schoolgaande leerlingen waarvan beide ouders laag opgeleid zijn

% leerlingen in het voortgezet

2017/2018

2018/2019

2019/2020

10,2%

10,0%

9,8%

onderwijs met laag opgeleide ouders

bron: e-mail ambtenaar, 25 mei 2022; Gemeente Rotterdam, Onderzoek en Business Intelligence, ‘Segregatiemonitor voortgezet onderwijs’, 11 maart 2021.

problemen in gezinsrelaties In tabel 3-3 zijn cijfers weergegeven over Rotterdamse kinderen die te maken hebben met problemen in gezinsrelaties.

tabel 3-3: problemen in gezinsrelaties 2015 % jeugdigen dat aangeeft een slechte relatie te hebben met

2016

2019

15%

20%

25%

38%

2020

de ouders, 13 t/m 16 jaar % jeugdigen dat regelmatig ruzie tussen de ouders meemaakt, 13 t/m 16 jaar % jongeren dat aangeeft ooit slachtoffer te zijn geweest van

7,7%

9,1%

huiselijk geweld, 18 t/m 23 jaar

bron: Gezondheid in Kaart, verkregen op 25 mei 2022 van https://gezondheidinkaart.nl/jive?workspace_guid=97415d91-c594-4ecd-a885-836c996de2ea ; Onderzoek010, verkregen op 23 maart 2022 van https://onderzoek010.nl/jive?workspace_guid=ce33926c-d470-4d03-a002-dfe62ec76940 ; Gezondheid in kaart, verkregen op 25 mei 2022 van https://gezondheidinkaart.nl/jive?workspace_guid=2daaa8ba6149-4dc9-aabd-09351187c8c8.

In de bovenste rij van de tabel is zichtbaar dat in 2019 van de Rotterdamse jongeren in de leeftijd van 13 tot en met 16 jaar 20% aangeeft een slechte relatie te hebben met de ouders. Het percentage is bovendien toegenomen ten opzichte van 2015. Uit de Gezondheidsmonitor Jeugd blijkt verder dat het percentage hoger is dan het gemiddelde van de overige gemeenten in de regio Rijnmond (17%). Uit de middelste rij van tabel 3-3 blijkt dat het aantal Rotterdamse jongeren dat regelmatig ruzie tussen de ouders mee maakt tussen 2015 en 2019 toegenomen is met dertien procent tot 38%. Tot slot blijkt dat het aandeel jongeren dat aangeeft ooit slachtoffer te zijn geweest van huiselijk geweld tussen 2016 en 2020 toegenomen is tot 9,1%. Dat betekent dat bijna 1 op de 10 Rotterdamse jongeren zegt ooit slachtoffer te zijn geweest van huiselijk geweld. Van de drie genoemde indicatoren in tabel 3-3 is met name het slachtofferschap van huiselijk geweld een duidelijke aanwijzing dat sprake is van gezinsproblemen die een kwetsbare situatie vormen om in op te groeien. Daarmee is dus aannemelijk dat minimaal 9,1% van de Rotterdamse jongeren opgroeit in een gezin met problemen in de gezinsrelaties.

69

meer waarde voor jongeren

Het percentage kinderen met gezinsproblemen is waarschijnlijk hoger. Immers, ook zonder huiselijk geweld kunnen ernstige problemen bestaan in de gezinssituaties. Het is echter voor de rekenkamer niet goed aan te geven hoe veel hoger dat percentage is. De twee andere indicatoren in tabel 3-3 geven daarover onvoldoende zekerheid. Zo geeft 20% van de jongeren tussen 13 en 16 jaar aan een slechte relatie te hebben met de ouders, maar het betreft hier jongeren in de puberleeftijd, waarin bovengemiddeld vaak problemen met ouders voorkomen. Daarmee is niet duidelijk in hoeverre dit percentage slechte relatie met ouders ook geldt voor jongeren tussen 16 en 22 jaar. Ook de indicator ‘regelmatig ruzie tussen ouders meemaken’ geeft de rekenkamer onvoldoende houvast om te spreken van een kwetsbare gezinssituatie. Al met al is een voorzichtige conclusie dat minimaal 9,1% van de Rotterdamse jongeren opgroeit in een gezin met problemen in gezinsrelaties en dat dit waarschijnlijk een onderschatting is. totaalbeeld In paragraaf 3-2-1 heeft de rekenkamer op basis van de literatuur een kwetsbare gezinssituatie voor een jongere gedefinieerd als een gezinssituatie waarin één van de drie indicatoren armoede, een laag opleidingsniveau van de ouders of problemen in gezinsrelaties van toepassing is.

Uit de vorige paragrafen komt naar voren dat voor elke indicator afzonderlijk de percentages 16,6% (armoederisico), minimaal 9,8% (laag opgeleide ouders) en minimaal 9,1% (problemen in gezinsrelaties ) zijn. Aangezien één indicator al voldoende is om te spreken van een kwetsbare gezinssituatie, kan alleen al afgaande op de eerste indicator worden aangenomen dat minimaal 16,6% van de Rotterdamse jongeren dus opgroeit in een kwetsbare gezinssituatie. Aangezien Rotterdam zo’n 83.000 jongeren telt (zie paragraaf 1-6), betekent dit dat minimaal 13.800 jongeren opgroeien in kwetsbare gezinssituaties. Het is zeker denkbaar dat er overlap zit tussen de drie groepen. Zo ligt in ieder geval een correlatie tussen armoede en laag opleidingsniveau voor de hand. Het is dus zeker niet verantwoord de percentages van de drie indicatoren bij elkaar op te tellen om te komen tot een totaalpercentage van het aantal jongeren dat opgroeit in een kwetsbare situatie. Anderzijds is ook niet aannemelijk dat de groepen geheel overlappen. Zo is aannemelijk dat een deel van de gezinnen met gezinsproblemen geen gezinnen in armoede zijn. Het percentage jongeren dat in Rotterdam opgroeit in kwetsbare gezinssituaties is waarschijnlijk hoger dan 16,6%.

Hoeveel hoger dan 16,6% kan de rekenkamer niet vaststellen, onder meer omdat de rekenkamer niet over gegevens beschikt over de mate waarin de risicofactoren overlappen.

welzijn jongeren per doelstelling samenredzaamheid Drie thema’s indicatoren die de rekenkamer heeft gevonden voor samenredzaamheid onder jongeren zijn vrijwilligerswerk, bewonersinitiatieven en sociale cohesie. Het Wijkonderzoek Rotterdam vormt hiervoor de belangrijkste bron. Dit is een

70

meer waarde voor jongeren

tweejaarlijkse vragenlijst van de gemeente Rotterdam, die één van de bronnen vormt van het zogeheten Wijkprofiel. 53 vrijwillige inzet en initiatieven jongeren In onderstaande tabel zijn gegevens met betrekking tot vrijwilligerswerk en initiatieven van jongeren opgenomen. 54 tabel 3-4: vrijwilligerswerk en initiatieven van jongeren

% van de jongeren dat actief is als vrijwilliger (15-22

2015

2017

2019

2021

18,5%

17,8%

21,1%

16,1%

16%

15%

14%

17%

22%

26%

19%

24%

jarigen) % jongeren dat actief is in een bewonersinitiatief (1522 jarigen) % jongeren dat betrokken is geweest bij het maken van plannen voor buurt of stad (15-22 jarigen)

bron: Wijkprofiel dataset, OBI (op basis van de vragenlijst wijkonderzoek Rotterdam 2015, 2017, 2019) en Wijkonderzoek 2015-2017-2019-2021, bewerking OBI (selectie 15-22 jarigen).

Het aandeel jongeren dat aangeeft actief te zijn als vrijwilliger schommelt nogal, zoals zichtbaar is in de bovenste rij van de tabel. Van 2015 tot 2017 daalde het, in 2019 steeg het weer en in 2021 is het weer gedaald tot onder het niveau van 2017. Actief zijn in een bewonersinitiatief betekent bijvoorbeeld dat iemand opkomt voor de belangen van bewoners, voorzieningen beheert, praktische hulp of sociale activiteiten organiseert. Het aandeel jongeren dat actief is in bewonersinitiatieven tussen 2015 en 2021 schommelt tussen 14% en 17%. Betrokkenheid bij het maken van plannen voor de buurt of stad, blijkt bijvoorbeeld uit deelname aan een bewonersinitiatief/organisatie, advies- of wijkraad. Ook dit percentage jongeren schommelt, het steeg in 2017, om vervolgens in 2019 weer te dalen en in 2021 weer te stijgen. sociale cohesie Als het gaat om samenredzaamheid is het ook van belang om te weten in welke mate jongeren zich verantwoordelijk voelen voor hun eigen buurt, contact hebben met buren en of ze zich thuis voelen in de buurt. Onderstaande tabel toont de buurtbetrokkenheid van jongeren en hun thuisgevoel in de buurt.

53 De gegevens heeft de rekenkamer ontleend aan gegevens uit het Wijkonderzoek die de rekenkamer heeft ontvangen van de afdeling OBI. Het Wijkonderzoek vormt de input voor het Wijkprofiel van het opvolgende jaar. Dus de gegevens uit 2021, komen terug in het wijkprofiel 2020. 54 Het gaat om het aantal jongeren dat zelf aangeeft actief te zijn als vrijwilliger.

71

meer waarde voor jongeren

tabel 3-5: sociale cohesie jongeren 2015

2017

2019

2021

70,5%

72,5%

71,9%

73,2%

7,0%

7,2%

7,8%

9%

50%

44%

43%

38%

% jongeren (15-22 jarigen) dat zegt zich thuis te 53%

51%

47%

44%

% jongeren (15-22 jarigen) dat zegt zich verantwoordelijk te voelen voor de buurt % jongeren (15-22 jarigen) dat zich minstens één keer per maand actief inzet voor de buurt % jongeren (15-22 jarigen) met wekelijkse burencontacten voelen bij buurtbewoners

bron: Wijkprofiel dataset, OBI (op basis van de vragenlijst wijkonderzoek Rotterdam 2015, 2017, 2019, 2021) en Wijkonderzoek 2015-2017-2019-2021, bewerking OBI (selectie 15-22 jarigen).

De bovenste rij in bovenstaande tabel laat zien dat het percentage jongeren dat zich verantwoordelijk voelt voor de buurt in 2021 licht is gestegen. In de tweede rij is zichtbaar dat ook het aandeel jongeren dat zich actief inzet voor de buurt is gestegen in 2021. Het aandeel jongeren met wekelijkse burencontact en het aandeel jongeren dat zich thuis voelt bij buurtbewoners, laten een dalende trend zien, zo is zichtbaar in de derde en vierde rij. Sociale cohesie is dus op twee van de vier indicatoren verbeterd en op twee indicatoren verslechterd in 2021. Daarmee kan geen eenduidige trend worden vastgesteld. totaalbeeld Het totaalbeeld op basis van het bovenstaande is dat indicatoren over de samenredzaamheid van jongeren de afgelopen jaren tezamen geen eenduidige trend laten zien. Zo schommelt het aantal jongeren dat betrokken is geweest bij een bewonersinitiatief in de periode 2015-2021 tussen de 14% en 17%.Op sommige aspecten is de samenredzaamheid van jongeren enigszins toegenomen. Zo steeg het aantal jongeren dat zegt zich verantwoordelijk te voelen voor de buurt van 70,5% in 2015 naar 73,2% in 2021. Op andere aspecten is de samenredzaamheid juist afgenomen. Zo daalde het percentage jongeren dat zegt wekelijks contact te hebben met buren van 50% in 2015 tot 38% in 2021.

zelfredzaam en kansrijk wijkteams Zoals in paragraaf 2-3 is vastgesteld, betekent zelfredzaamheid volgens het NRW onder meer dat minder jongeren hulp nodig hebben van wijkteam of gespecialiseerde jeugdhulp. De rekenkamer heeft de gemeente in het kader van dit onderzoek meermaals gevraagd om exacte cijfers over de wachttijden van de wijkteams, maar deze niet ontvangen. Ook in de formele rapportages aan de gemeenteraad staan geen exacte cijfers over de wachttijden. Wel blijkt uit brieven van het college dat de vraag van jeugd naar hulp van de wijkteams onverminderd groot is. Zo heeft de gemeente in 2021 in meerdere collegebrieven en periodieke raadsmonitoren expliciet aangegeven

72

meer waarde voor jongeren

dat wachttijden bij de wijkteams een probleem vormen voor de hulp aan jongeren. 55 Ook in 2022 is dat nog het geval, zoals blijkt uit onderstaand citaat uit de voortgangsbrief van het college:

college over wachttijden wijkteams voor jongeren “In de wijkteams zijn de wachtlijsten in de specialistische jeugdhulp merkbaar, er wordt vaker een beroep gedaan op de wijkteams en de werkvoorraden lopen op.” 56

Ook de kringvoorzitter van de Landelijke Huisartsen Vereniging (LHV) regio Rotterdam heeft in 2021 gewezen op het probleem van wachttijden bij de wijkteams in de regio Rotterdam; deze kunnen soms oplopen tot een half jaar, aldus de kringvoorzitter. Verder constateerde de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) in 2021 dat de problematiek van jeugdigen verergert en escaleert, terwijl de hulp die daarvoor nodig is niet beschikbaar is vanwege (oplopende) wachtlijsten. 57 Medio juni 2021 stuurden Rotterdamse huisartsen een brandbrief naar koningin Máxima over o.a. de toenemende wachtlijsten voor wijkteams en jeugd-GGZ in de regio Rotterdam. 58 Teveel kinderen en jongeren ontvangen niet de hulp die ze nodig hebben door deze wachtlijsten, zo schreven zij. Het probleem van de wachttijden bij wijkteams is eerder in 2018 door de rekenkamer Rotterdam aangegeven in een onderzoek naar wijkteams in Rotterdam. 59 Zo bleek uit interviews met wijkteammedewerkers dat een deel van de wijkteams aanzienlijke wachttijden heeft, waardoor burgers de nodige ondersteuning niet altijd tijdig krijgen en problemen escaleren. gespecialiseerde jeugdhulp In de Raadsmonitor Welzijn, Zorg en Jeugdhulp wordt de gemiddelde wachttijd voor jongeren die gespecialiseerde jeugdhulp nodig hebben beschreven.

60 De gemiddelde wachttijd is in 2021 weliswaar afgenomen tot veertien weken, maar dit is volgens de gemeente alsnog hoog. In de Raadsmonitor wordt uitgelegd dat er door de coronapandemie meer jongeren zijn die lijden aan psychische problemen en er hierdoor een grotere behoefte is aan jeugdhulp. 61 Ook de zogeheten ‘treeknorm’ geeft een beeld over de jeugdhulp. De treeknorm is de landelijk maximaal aanvaardbare termijn van wachten binnen de zorg, namelijk maximaal 14 weken. Zowel in de eerste helft van 2020 als in de eerste helft van 2021 is 67% van de cliënten binnen 14 weken geholpen, de rest van de jongeren heeft dus langer dan de treeknorm moeten wachten op jeugdhulp.

55 Collegebrief ‘Raadsmonitor welzijn, zorg en jeugdhulp heel 2020’, 15 juni 2021, p. 2-3; Collegebrief ‘Raadsmonitor welzijn, zorg en jeugdhulp 1e helft 2021’, 7 december 2021, p. 2. Gemeente Rotterdam, ‘Raadsmonitor over het Rotterdamse stelsel van welzijn, zorg en jeugdhulp eerste half jaar 2021’, december 2021, p.19.; Collegebrief ‘Wijkteams en toenemende druk op jeugdhulp’, 27 mei 2021, p.1. 56 Collegebrief ‘Voortgangsbrief Heel de Stad en Jeugdhulp 2022’, aan de tijdelijke commissie Sociaal, 13 mei 2022, p.7 57 Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, ‘De druk op de zorg en de Jeugdhulp in de regio Rotterdam’, mei 2021 58 Huisartsen Expertgroep GGZ Rotterdam Rijnmond. Brandbrief jeugd GGZ “Beland van actie voor Jeugdigen”. 8 juni 2021. 59 Rekenkamer Rotterdam, ‘Het komt niet in de buurt. Onderzoek naar aanpak knelpunten en functioneren wijkteams’, juni 2018. 60 Raadsmonitor over het Rotterdamse stelsel van welzijn, zorg en jeugdhulp eerste half jaar 2021, december 2021. 61 Raadsmonitor over het Rotterdamse stelsel van welzijn, zorg en jeugdhulp eerste half jaar 2021, december 2021.

73

meer waarde voor jongeren

In een recent rapport over de regio Rotterdam concludeert de Inspectie Gezondheidzorg en Jeugd (IGJ) dat de situatie rondom toegang voor jongeren tot de gespecialiseerde GGZ voor de coronapandemie al nijpend was en als gevolg van de crisis alleen maar nijpender geworden is. Er zijn als gevolg van de coronacrisis meer jongeren met psychische problemen waardoor de wachtlijsten verder zijn toegenomen. Daarnaast zijn de problemen van jongeren ook verhevigd, zo stellen de jeugd-GGZ aanbieders:

“De jeugd-GGZ aanbieders merken dat de coronacrisis ook de problematiek heeft verergerd, dat kinderen, jongeren en jongvolwassenen van crisis naar crisis gaan waardoor hun medewerkers alleen bezig zijn met crisisbehandeling en aan de eigenlijke behandeling van de (psychiatrische) problemen niet toekomen. In de regio zijn vooral de wachttijden voor kinderen met specifieke, specialistische hulpvragen opgelopen.” 62