[22bb006457] Bijlage behorende bij 22bb6456 - Rekenkamer rapport inzake jongerenwerk

PERSBERICHT

Rotterdam, 7 oktober 2022

Groot bereik jongerenwerk biedt kansen jonge Rotterdammers beter te helpen

Het door de gemeente gefinancierde jongerenwerk bereikte een aanzienlijk deel van de Rotterdamse jongeren. De activiteiten dragen aantoonbaar bij aan het welzijn van jongeren, bijvoorbeeld aan hun sociaal-emotionele ontwikkeling en hun mentale weerbaarheid. Wel ondervindt het jongerenwerk problemen in de samenwerking met gemeentelijke instanties. Hierdoor laat de gemeente kansen onbenut om jongeren met problemen passende hulp te bieden. Dit concludeert de Rekenkamer Rotterdam in het vandaag verschenen rapport ‘Meer waarde voor jongeren’ naar de effecten van het jongerenwerk. In het rapport stelt de rekenkamer vast dat het welzijn van jongeren in Rotterdam onder druk staat. Minimaal 13.900 van de 84.000 Rotterdamse jongeren groeien op in een kwetsbare gezinssituatie waardoor zij een grotere kans hebben op problemen met hun welzijn (cijfers op basis van data over 2020). Vooral de toename van sociaal-emotionele gezondheidsproblemen onder jongeren is een zorgelijke ontwikkeling. De coronacrisis was een belangrijke factor die de welzijnsproblematiek van jongeren versterkte. Op basis van het onderzoek schat de rekenkamer dat het jongerenwerk zo’n 22.000 à 25.000 jongeren per jaar bereikt. Het jongerenwerk bereikt dus een substantieel deel van de doelgroep. Een belangrijke verklaring voor dit aanzienlijke bereik is dat het jongerenwerk over specifieke kwaliteiten beschikt.

Het is laagdrempelig en het sluit aan bij de leefwereld van jongeren. Daardoor bereikt het jongerenwerk ook jongeren die door andere organisaties, zoals gemeentelijke instanties, niet gemakkelijk worden bereikt. Jongerenwerkers signaleren problemen van jongeren. Als zij zelf geen passende hulp kunnen bieden, begeleiden ze jongeren naar andere hulp, zoals schuldhulpverlening, hulp bij het zoeken naar werk of bij het aanvragen van een uitkering. In die begeleiding naar passende hulp kampt het jongerenwerk met problemen in de samenwerking met gemeentelijke instanties, zoals het Jongerenloket en het Expertise Team Financiën. Jongerenwerkers ervaren die instanties als formeel, moeilijk toegankelijk en traag in de afhandeling van hulpvragen. Ook ervaren jongerenwerkers problemen in het inschakelen van hulp van gemeentelijke wijkteams, onder meer doordat veel wijkteams in Rotterdam lange wachttijden hebben. Dat het jongerenwerk deze problemen ervoer in het doorgeleiden, is des te ernstiger omdat het jongerenwerk juist jongeren bereikt die door gemeentelijke instanties zelf niet gemakkelijk worden bereikt. Daarmee laat de gemeente kansen om kwetsbare jongeren te helpen onbenut.

Binnen de gemeente bestaan twee soorten jongerenwerk, namelijk het jongerenwerk van de welzijnsorganisaties (gericht op het voorkomen dat jongeren zelf problemen krijgen) en het grenzenstellend jongerenwerk (gericht op het voorkomen dat jongeren overlast veroorzaken voor anderen). Die twee soorten jongerenwerk krijgen hun opdrachten van twee verschillende gemeentelijke afdelingen. Dit vraagt om coördinatie binnen de gemeente om ervoor te zorgen dat beide vormen van jongerenwerk in de wijken samenwerken om jongeren te helpen, maar daarvan was onvoldoende sprake. De rekenkamer doet in het rapport meerdere aanbevelingen om zowel de interne gemeentelijke samenwerking als de samenwerking tussen gemeentelijke instanties en welzijnsorganisaties te verbeteren. Zo beveelt de rekenkamer de gemeente aan om procedurele barrières die hulpverlening aan jongeren beperken weg te nemen, opdat jongerenwerkers en gemeentelijke instanties (zoals het wijkteam, het Jongerenloket of het Expertise Team Financiën) elkaar gemakkelijk kunnen vinden en ruimte krijgen om jongeren beter te helpen. 1

over de rekenkamer De rekenkamer is een onafhankelijk instituut. De rekenkamer onderzoekt de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het beleid, het financieel beheer en de organisatie van het gemeentebestuur. Zij doet dat ten behoeve van de gemeenteraad. Hiermee draagt de rekenkamer bij aan het versterken van de lokale democratie en de kwaliteit van het gemeentebestuur. De rekenkamer licht rapporten binnen drie maanden na publicatie toe in een commissie van de gemeenteraad, op basis waarvan de gemeenteraad besluit over de consequenties die aan het rapport verbonden moeten worden. contact Het rapport is digitaal beschikbaar op www.rekenkamer.rotterdam.nl. Voor meer informatie kunt u contact opnemen met Kees de Waijer, 06-43248581.

2

meer waarde voor jongeren onderzoek naar effecten van jongerenwerk

Rekenkamer

Rotterdam

meer waarde voor jongeren onderzoek naar effecten van jongerenwerk

Rekenkamer

Rotterdam

voorwoord

Wie de jeugd heeft, heeft de toekomst. Dit gezegde onderstreept het grote belang van jonge mensen voor de samenleving. Maar jongeren hebben het niet altijd gemakkelijk. In Rotterdam alleen al groeien duizenden jongeren op in kwetsbare omstandigheden. De heftige coronaperiode heeft die kwetsbaarheden verder verergerd en de impact daarvan is groot. Met regelmaat berichten media, wetenschappers en instituties als het Sociaal Cultureel Planbureau over zorgelijke situaties waarin jongeren zich bevinden. Met welzijnswerk probeert de gemeente Rotterdammers te helpen. Specifiek voor jongeren is er het jongerenwerk, dat welzijnsorganisaties gefinancierd door de gemeente uitvoeren. In dit onderzoek heeft de rekenkamer de effecten van het jongerenwerk onderzocht. Met die informatie kan de gemeenteraad het college beter controleren en kaders stellen voor beleid. Er is opvallend weinig inzicht in de effecten van jongerenwerk. De verplichte rapportages bieden weinig inzicht en er wordt weinig relevante informatie verzameld. Daarom heeft de rekenkamer zelf onderzocht hoeveel jongeren worden bereikt en wat de effecten ervan zijn. We hebben meegelopen met jongerenwerkers, zijn aanwezig geweest bij activiteiten en hebben jongeren en/of hun ouders gesproken.

In feite hebben we een manier ontwikkeld om de (meer)waarde van jongerenwerk te peilen, die in de toekomst door de gemeente en welzijnsorganisaties kan worden benut. Het bereik van het jongerenwerk is groot. Op basis van het onderzoek schatten we in dat het jongerenwerk jaarlijks ruim 20.000 jongeren bereikt. Het jongerenwerk bereikt dus een substantieel deel van de doelgroep. Jongeren bereiken is de eerste stap. Vervolgens blijkt uit ons onderzoek dat de activiteiten aantoonbare meerwaarde hebben voor de deelnemende jongeren. Als het nodig is, begeleiden jongerenwerkers jongeren naar andere hulp die de gemeente kan bieden, zoals schuldhulpverlening en hulp bij het zoeken naar werk of het aanvragen van een uitkering. In die doorgeleiding naar passende hulp loopt het jongerenwerk aan tegen problemen met gemeentelijke instanties. Juist omdat jongeren de weg naar de gemeente niet gemakkelijk zelf vinden, is het belangrijk dat die doorgeleiding vanuit het jongerenwerk goed gaat. Het jongerenwerk bereikt jongeren met problemen die anders gemakkelijk buiten beeld blijven. Dat bereik biedt kansen voor de gemeente om van meer waarde te zijn voor jonge Rotterdammers. In dit rapport doen wij aanbevelingen om die kansen te benutten. Zodat meer Rotterdamse jongeren in kwetsbare omstandigheden (nog) beter een helpende hand wordt geboden.

Zodat ze niet alleen de toekomst hebben, maar ook een goede jeugd. Marjolein van Asselt directeur

3

meer waarde voor jongeren

voorwoord

3

bestuurlijke nota

7

1

inleiding

9

2

bestuurlijke conclusies

11

conclusies op hoofdlijnen

11

conclusies toegelicht

14

3

aanbevelingen

27

4

bestuurlijke reactie

31

5

nawoord: aandachtspunten gemeenteraad

45

nota van bevindingen

49

inleiding

51

aanleiding

51

wettelijk kader

51

beleid gemeente en aanbesteding

52

bestuurlijke en ambtelijke organisatie

55

financiën

55

1

2

3

onderzoeksaanpak

56

doel- en vraagstelling

56

afbakening

57

onderzoeksmethoden

57

casestudies

58

leeswijzer

59

doelen NRW

61

inleiding

61

samenredzaamheid

62

zelfredzaam en kansrijk

62

gezondheid en veilige buurt.

63

signalering

64

samenvatting

64

welzijn van jongeren

67

inleiding

67

opgroeien in kwetsbare gezinssituatie

67

algemeen

67

laag gezinsinkomen

68

laag opleidingsniveau ouders

68

problemen in gezinsrelaties

69

totaalbeeld

70

4 meer waarde voor jongeren

4

5

6

welzijn jongeren per doelstelling

70

samenredzaamheid

70

zelfredzaam en kansrijk

72

gezondheid en veilige buurt

77

samenvatting

82

activiteiten en bereik jongerenwerk

85

inleiding

85

aanpak analyse bereik

85

totaal bereik Rotterdam

86

type activiteiten

87

methodieken van jongerenwerk

87

indeling activiteiten

88

bereikte jongeren

89

bereik per type activiteit

89

impact corona

91

doelen, doelgroepen en samenwerking

92

doelen activiteiten

92

doelgroepen activiteiten

92

samenwerking andere organisaties

95

samenvatting

96

resultaten jongerenwerk

99

inleiding

99

monitoring

99

resultaten

101

algemeen

101

samenredzaamheid

102

zelfredzaam en kansrijk

103

gezondheid en veilige buurt

104

signalering

105

samenvatting

107

succesfactoren en belemmerende factoren

109

inleiding

109

opzet en uitvoering jongerenwerk

109

bereiken jongeren als kwaliteit

109

preventie stevig geworteld

114

signaleren en helpen

116

eigen plek voor jongeren

117

uitdragen toegevoegde waarde

118

samenwerking met andere organisaties

118

samenwerking met wijknetwerk

118

regiefunctie welzijnsorganisatie

120

samenwerking met gemeentelijke diensten

121

samenwerking met veiligheidspartners

125

gemeentelijke opdracht en sturing

127

vooraf

127

opdrachtgeverschap cluster MO en directie Veiligheid

128

sturing op omvang jongerenwerk

129

5 meer waarde voor jongeren

7

outputgericht

131

looptijd overeenkomst

133

verwachtingen samenredzaamheid

134

samenvatting

135

nieuwe aanbesteding

139

inleiding

139

aanbesteding

139

opzet en uitvoering jongerenwerk

140

bereiken jongeren als kwaliteit

140

preventie stevig geworteld

141

signaleren en helpen

141

eigen plek voor jongeren

141

uitdragen toegevoegde waarde

142

samenwerking met andere organisaties

143

samenwerking met wijknetwerk

143

regiefunctie welzijnsorganisaties

143

samenwerking met gemeentelijke diensten

144

samenwerking met veiligheidspartners en opdrachtgeverschap

144

gemeentelijke opdracht en sturing

145

sturing op omvang jongerenwerk

145

outputgericht

147

looptijd overeenkomst

147

verwachtingen samenredzaamheid

148

samenvatting

148

bijlagen

151

onderzoeksverantwoording

153

toelichting per type activiteit

161

bronnenlijst

177

afkortingenlijst

183

6 meer waarde voor jongeren

bestuurlijke nota

1

inleiding

Het welzijn van jongeren is een belangrijk maatschappelijk onderwerp. Dat welzijn is niet vanzelfsprekend. Met name jongeren die opgroeien in een kwetsbare gezinssituatie hebben een grotere kans om problemen te krijgen. Het welzijn van jongeren vraagt dan ook voortdurende aandacht. In het bevorderen van het welzijn van jongeren en het voorkomen van problemen is een belangrijke rol weg gelegd voor het jongerenwerk. De gemeente is volgens de Wet maatschappelijke ondersteuning verantwoordelijk om inwoners en dus ook jongeren te ondersteunen met algemene voorzieningen. Deze collectieve voorzieningen zijn onder meer bedoeld om zelfredzaamheid van burgers te bevorderen en moeten voorkomen dat er gebruik gemaakt wordt van duurdere individuele hulp. Voor jongeren is de gemeente daarnaast ook op grond van de Jeugdwet verantwoordelijk voor het zoveel mogelijk voorkomen van problemen van jongeren. Een van de algemene voorzieningen die de gemeente biedt is het welzijnswerk, waar het jongerenwerk deel van uitmaakt. De doelstellingen voor het welzijnswerk heeft de gemeente Rotterdam de afgelopen jaren vastgelegd in de beleidsplannen Nieuw Rotterdams Welzijn 2016-2019 en Heel de Stad 2021-2026. De gemeente heeft het welzijnswerk via een aanbesteding van veertien gebiedsopdrachten uitbesteed aan welzijnsaanbieders.

Onderdeel van deze gebiedsopdrachten is het jongerenwerk, dat zich richt op jongeren van 12 tot en met 22 jaar. De rekenkamer heeft onderzocht in hoeverre de gemeentelijke doelstellingen van het Nieuw Rotterdams Welzijn (NRW) voor het welzijn van jongeren gehaald zijn en in hoeverre in de periode 2018-2020 de welzijnsorganisaties daaraan hebben bijgedragen. Verder heeft de rekenkamer onderzocht wat voor de bijdrage van het jongerenwerk succesfactoren en belemmerende factoren waren. Daarnaast is onderzocht in hoeverre die factoren worden gecontinueerd of juist zijn weg genomen in de nieuwe aanbesteding van het welzijnswerk per juni 2022. De rekenkamer heeft het onderzoek uitgevoerd op macro-, meso- en microniveau. Op macroniveau heeft de rekenkamer het welzijn van jongeren in Rotterdam onderzocht. Op mesoniveau heeft de rekenkamer onderzocht welke activiteiten het jongerenwerk heeft uitgevoerd en hoeveel jongeren zij daarmee bereikten. Op microniveau heeft de rekenkamer activiteiten van het jongerenwerk onderzocht en welke resultaten daarmee werden bereikt voor het welzijn van jongeren. De bestuurlijke nota bevat de conclusies en aanbevelingen die volgen uit het onderzoek. Ook is de reactie van het college van B en W hierop in deze nota opgenomen.

In de nota van bevindingen staan de feitelijke bevindingen uit het onderzoek die als basis dienen voor de conclusies in de bestuurlijke nota. Samen vormen de bestuurlijke nota en de nota van bevindingen het rekenkamerrapport.

9

meer waarde voor jongeren

2

bestuurlijke conclusies

conclusies op hoofdlijnen inzicht en lerend vermogen 1 De gemeente en de welzijnsorganisaties hadden weinig zicht op de resultaten die het jongerenwerk in de periode 2018-2020 behaalde voor het welzijn van jongeren. Dit beperkte de mogelijkheid voor de gemeente en welzijnsorganisaties om van die resultaten te leren en het aanbod van jongerenwerk verder te ontwikkelen en te verbeteren. Voor het gebrekkige inzicht zijn meerdere oorzaken: a Zowel de welzijnsorganisaties als de gemeente onderzochten en monitorden de resultaten van activiteiten van het jongerenwerk niet of zeer beperkt. Welzijnsorganisaties hadden er zelf weinig aandacht voor en de gemeente heeft de welzijnsorganisaties hierin niet gefaciliteerd, bijvoorbeeld in de vorm van ondersteuning in het uitvoeren van onderzoek of het toekennen van een budget voor monitoring en onderzoek. b In de aanbesteding van 2018 was opgenomen dat de gemeente klanttevredenheidsonderzoeken en partnertevredenheidsonderzoeken zou uitvoeren onder de welzijnsorganisaties, maar die onderzoeken hebben gedurende de gehele contractperiode niet plaatsgevonden. c De gemeente stuurde in de gebiedsopdrachten vooral op te realiseren output van de welzijnsorganisaties (zoals aantallen te realiseren activiteiten) en niet op effecten daarvan op het welzijn van jongeren.

Welzijnsorganisaties rapporteerden dan ook aan de gemeente vooral gerealiseerde output. Door het uitvoeren van onderzoek op macro-, meso- en microniveau heeft de rekenkamer inzicht gekregen in het welzijn van Rotterdamse jongeren en in de uitvoering, het bereik en resultaten van het jongerenwerk. Die inzichten zijn weergegeven in de conclusies 2 tot en met 9. welzijn jongeren 2 Het welzijn van Rotterdamse jongeren staat onder druk: In 2020 groeiden minimaal 13.900 van de 84.000 Rotterdamse jongeren op in een kwetsbare gezinssituatie waardoor zij een grotere kans hebben op problemen met hun welzijn. Vooral de toename van sociaal-emotionele gezondheidsproblemen onder jongeren is een zorgelijke ontwikkeling. De coronacrisis was een belangrijke factor die de welzijnsproblematiek van jongeren versterkte. bereik 3 Het is op basis van de beschikbare gegevens niet goed vast te stellen hoeveel jongeren het jongerenwerk exact heeft bereikt met de uitgevoerde activiteiten. Een grove schatting is dat in de jaren 2018 en 2019 22.000 à 25.000 jongeren per jaar bereikt werden. Daarmee is het bereik van het jongerenwerk aanzienlijk, zeker gelet op factoren die het bereik van het jongerenwerk beperkten, zoals een

11

meer waarde voor jongeren

beperkte formatie jongerenwerkers en het veelal ontbreken van eigen plekken voor jongeren in de wijken. 4 Een belangrijke verklaring voor het aanzienlijke bereik is dat het jongerenwerk over specifieke kwaliteiten beschikt om jongeren te bereiken. Zo is jongerenwerk laagdrempelig en het sluit aan bij de leefwereld van jongeren. Die specifieke kwaliteiten zijn om twee redenen een belangrijke meerwaarde van het jongerenwerk: a Het jongerenwerk bereikt ook jongeren die door andere organisaties (zoals gemeentelijke instanties) niet makkelijk worden bereikt. b Jongerenwerkers signaleren problemen van jongeren. Als zij zelf geen passende hulp kunnen bieden, begeleiden ze jongeren naar andere hulp. doelrealisatie 5 De activiteiten van het jongerenwerk droegen aantoonbaar bij aan het welzijn van jongeren die eraan deelnamen, onder meer aan hun weerbaarheid, talentontwikkeling en sociaal-emotionele ontwikkeling. Daarmee droegen ze bij aan preventie van problemen van jongeren. 6 De bereikte effecten op het welzijn van jongeren sluiten grotendeels aan bij de doelen die de gemeente in het Nieuw Rotterdams Welzijn had voor jongeren, zoals het bevorderen van hun gezondheid en hun kansen om op te groeien tot zelfredzame volwassenen. Alleen het doel om de samenredzaamheid van jongeren te bevorderen, bleek niet realistisch.

samenwerking en regievoering 7 Binnen de gemeente bestaan twee verschillende perspectieven op jongerenwerk. Voor het cluster Maatschappelijke Ontwikkeling is jongerenwerk vooral gericht op het welzijn van jongeren, met als doel te voorkomen dat jongeren zelf problemen krijgen. Bij de directie Veiligheid ligt de nadruk op het voorkomen dat jongeren overlast veroorzaken voor anderen of delinquent gedrag vertonen en het terugdringen van dit gedrag. Dit verschil in perspectief bestaat ook tussen het jongerenwerk van de welzijnsorganisaties en het stedelijk jongerenwerk, de organisaties die het jongerenwerk uitvoerden. Dit vraagt om coördinatie van de gemeente als opdrachtgever, maar daarvan was onvoldoende sprake. Dit droeg bij aan problemen in de samenwerking tussen beide vormen van jongerenwerk. 8 De door de gemeente beoogde regiefunctie van de welzijnsorganisaties in het ‘wijknetwerk’ (andere organisaties die in de wijk actief zijn) bleek niet haalbaar. Welzijnsorganisaties beschikken niet over de daarvoor benodigde positie in het wijknetwerk en hebben onvoldoende sturingsmogelijkheden (zoals bevoegdheden en financiële middelen) om die functie te vervullen.

9 In het begeleiden van jongeren naar passende hulp (zoals schuldhulpverlening, hulp bij het zoeken naar werk of bij het aanvragen van een uitkering), ervoer het jongerenwerk problemen in de samenwerking met gemeentelijke instanties: a De formele werkwijze van gemeentelijke diensten zoals het Jongerenloket en het Expertise Team Financiën vormde een belemmering. Jongerenwerkers ervoeren die diensten als moeilijk toegankelijk en traag in de afhandeling van hulpvragen. b Met gemeentelijke wijkteams hebben sommige jongerenwerkers goede contacten en ‘korte lijntjes’. Het feit dat veel wijkteams in Rotterdam lange wachttijden

12

meer waarde voor jongeren

hebben, beperkte echter de mogelijkheden voor jongerenwerkers om hulp van het wijkteam in te schakelen voor jongeren met problemen. Dat het jongerenwerk problemen ervoer in het doorgeleiden van jongeren met een hulpvraag naar gemeentelijke instanties, is des te ernstiger, gezien het feit dat jongerenwerk juist jongeren bereikte die door gemeentelijke instanties niet makkelijk worden bereikt. Hierdoor verkleinde de kans dat jongeren die via jongerenwerk in beeld komen passende hulp krijgen. Moeilijke toegankelijkheid van gemeentelijke hulpverlening en wachttijden van wijkteams zijn hardnekkige problemen, die de rekenkamer ook in eerdere onderzoeken in het sociaal domein heeft geconstateerd. nieuwe gebiedsopdrachten In juni 2022 zijn de nieuwe gebiedsopdrachten welzijn gestart. Die nieuwe opdracht bevat onderdelen die een verbetering betekenen, omdat daarmee factoren uit de voorgaande aanbesteding worden aangepakt die het succes van het jongerenwerk belemmerden. Er zijn echter ook belemmerende factoren uit de vorige aanbestedingsperiode die in de nieuwe gebiedsopdrachten blijven bestaan. Conclusies 10 tot en met 12 gaan over de nieuwe gebiedsopdrachten. 10 Verbeteringen in de nieuwe gebiedsopdrachten zijn onder meer: a Met het vastleggen van een minimale formatie jongerenwerk per gebied is jongerenwerk beter geborgd in de opdrachten.

b Met het uitbreiden van de looptijd van de opdracht naar maximaal tien jaar is de continuïteit van het welzijnswerk in de wijken beter geborgd. c In de opdrachten stuurt de gemeente ook op maatschappelijke opgaven in de wijken en niet meer alleen op vooraf bepaalde output. Dit geeft welzijnsorganisaties meer flexibiliteit om zelf activiteiten te kiezen die aansluiten bij de opgaven in de betreffende wijk. 11 In de nieuwe gebiedsopdrachten blijven onder meer de volgende belemmerende factoren bestaan: a In de nieuwe opdrachten geeft de gemeente aan leren en evalueren belangrijk te vinden. De gemeente legt de verantwoordelijkheid hiervoor grotendeels bij de welzijnsorganisaties en het is niet duidelijk of de gemeente ze hierbij substantieel zal ondersteunen. Daarmee is onzeker of in de komende periode zal worden geleerd over de effectiviteit van activiteiten. b In de nieuwe opdrachten wordt de regierol van welzijn in het wijknetwerk gecontinueerd en zelfs uitgebreid tot ‘gedelegeerd regisseur’ van de wijkprogrammering, ondanks het gegeven dat onder de vorige gebiedsopdrachten bleek dat welzijnsorganisaties die regierol niet waar konden maken.

c De inhoudelijke afbakening tussen de taken van het jongerenwerk van de welzijnsorganisaties en het stedelijk jongerenwerk (dat in de nieuwe opdrachten ‘grenzenstellend jongerenwerk’ heet) is duidelijker geworden, maar dit laat onverlet dat coördinatie nodig is tussen beide vormen van jongerenwerk. De gemeente heeft coördinerende maatregelen aangekondigd. Het is nog niet duidelijk of die voldoende zijn om de samenwerking tussen beide typen jongerenwerk te verbeteren. d Er komen meer plekken voor jongeren in de wijken (‘jongerenhubs’), maar lang niet in alle Rotterdamse wijken.

13

meer waarde voor jongeren

12 In de nieuwe gebiedsopdrachten wordt meer ingezet op jeugd. Het totale budget van de welzijnsopdrachten wordt echter niet verhoogd ten opzichte van de vorige aanbesteding. Daarmee gaat de extra inzet voor jeugd ten koste van andere onderdelen van het welzijnswerk. De gemeente weet nog niet welke onderdelen dit zijn. Daarmee is niet duidelijk wat de consequenties zijn voor bijvoorbeeld het welzijnsaanbod voor andere doelgroepen van het welzijnswerk, zoals ouderen en kwetsbare groepen volwassenen.

conclusies toegelicht 1 De gemeente en de welzijnsorganisaties hadden weinig zicht op de resultaten die het jongerenwerk in de periode 2018-2020 behaalde voor het welzijn van jongeren. Dit beperkte de mogelijkheid voor de gemeente en welzijnsorganisaties om van die resultaten te leren en het aanbod van jongerenwerk verder te ontwikkelen en te verbeteren. De gemeente had door drie oorzaken weinig zicht op die resultaten. a Zowel de welzijnsorganisaties als de gemeente onderzochten en monitorden de resultaten van activiteiten van het jongerenwerk niet of zeer beperkt. Welzijnsorganisaties hadden er zelf weinig aandacht voor en de gemeente heeft de welzijnsorganisaties hierin niet gefaciliteerd, bijvoorbeeld in de vorm van ondersteuning in het uitvoeren van onderzoek of het toekennen van een budget voor monitoring en onderzoek. In zes van de zeven onderzochte casussen monitorden de welzijnsorganisaties de resultaten van de activiteiten niet of slechts beperkt. Uit interviews met welzijnsorganisaties komt naar voren dat het jongerenwerk veel energie steekt in het ondersteunen van jongeren, maar dat welzijnsorganisaties zich relatief weinig bezig houden met het aantonen en uitdragen van de effecten van de activiteiten van het jongerenwerk.

Een deel van de welzijnsorganisaties vindt ook zelf dat de monitoring te kort schiet en dat ze weinig inzicht kunnen bieden in de bereikte resultaten. De gemeente zou de resultaten van het jongerenwerk zelf kunnen monitoren of onderzoeken, bijvoorbeeld in de vorm van audits of tevredenheidsonderzoeken. Dergelijke onderzoeken heeft de gemeente echter niet uitgevoerd of laten uitvoeren. De gemeente zou welzijnsorganisaties kunnen faciliteren om de resultaten van hun jongerenwerk te onderzoeken, bijvoorbeeld door het beschikbaar stellen van budget of door praktische ondersteuning. Ook dit heeft de gemeente niet gedaan. b In de aanbesteding van 2018 was opgenomen dat de gemeente klanttevredenheidsonderzoeken en partnertevredenheidsonderzoeken zou uitvoeren onder de welzijnsorganisaties, maar die onderzoeken hebben gedurende de gehele contractperiode niet plaatsgevonden. Onderzoeken naar klanttevredenheid en tevredenheid van samenwerkingspartners kunnen een nuttige bijdrage leveren aan inzicht in de resultaten van jongerenwerk. In de aanbestedingsopdracht per 2018 was opgenomen dat de gemeente minimaal één keer jaar een klanttevredenheidsonderzoek (KTO) uit zou voeren bij klanten van de welzijnsorganisaties, waaronder jongeren én een onderzoek onder samenwerkingspartners van de welzijnsorganisaties (naar ‘partnertevredenheid’).

14

meer waarde voor jongeren

Zo’n KTO heeft de gemeente gedurende de gehele contractperiode echter geen enkele keer uitgevoerd, noch onder jongeren, noch onder cliënten van de welzijnsorganisaties in het algemeen. Ook is er geen partnertevredenheidsonderzoek uitgevoerd. c De gemeente stuurde in de gebiedsopdrachten vooral op te realiseren output van de welzijnsorganisaties (zoals aantallen te realiseren activiteiten) en niet op effecten daarvan op het welzijn van jongeren. Welzijnsorganisaties rapporteerden dan ook aan de gemeente vooral gerealiseerde output. Ook de gemeente zelf heeft aangegeven dat welzijnsorganisaties de afgelopen jaren weliswaar voldaan hebben aan hun formele opdracht, maar dat de resultaten die zij daarmee voor jongeren behaalden, niet zijn vastgelegd. Daarmee geven de rapportages de gemeente weinig zicht op wat de activiteiten voor jongeren hebben opgeleverd. 2 Het welzijn van Rotterdamse jongeren staat onder druk: In 2020 groeiden minimaal 13.900 van de 84.000 Rotterdamse jongeren op in een kwetsbare gezinssituatie waardoor zij een grotere kans hebben op problemen met hun welzijn. Vooral de toename van sociaal-emotionele gezondheidsproblemen onder jongeren is een zorgelijke ontwikkeling. De coronacrisis was een belangrijke factor die de welzijnsproblematiek van jongeren versterkte.

Een kwetsbare gezinssituatie voor een jongere definieert de rekenkamer op basis van de geraadpleegde literatuur als een gezin waarvoor één of meer van de volgende indicatoren geldt: • een laag gezinsinkomen (maximaal 110% van sociaal minimum); • een laag opleidingsniveau van beide ouders (maximaal LBO/VBO, praktijkonderwijs of VMBO niveau 1 of 2); • problemen in onderlinge gezinsrelaties, zoals een slechte relatie met ouders. Voor elk van die indicatoren afzonderlijk zijn relevante percentages onder meer het aandeel kinderen in een gezin met armoederisico (16,6% in 2020), kinderen in een gezin met laag opgeleide ouders (9,8% in 2020) en jongeren die zeggen slachtoffer re zijn geweest van huiselijk geweld (9,1% in 2020). 1 Uit wetenschappelijke literatuur blijkt dat als één van de drie genoemde indicatoren van toepassing is voor een jongere, dit al voldoende is om te spreken van een jongere in een kwetsbare gezinssituatie. Daarom kan alleen al afgaande op indicator ‘laag gezinsinkomen’ worden aangenomen dat minimaal 16,6% van de Rotterdamse jongeren opgroeit in een kwetsbare gezinssituatie. Op grond van de geraadpleegde cijfers en rekening houdend met de beperkingen daarvan, acht de rekenkamer het aannemelijk dat het aandeel jongeren in Rotterdam dat in kwetsbare gezinssituaties opgroeit mogelijk hoger is.

Aangezien Rotterdam zo’n 84.000 jongeren telt, betekent dit dat minimaal 13.900 jongeren opgroeien in kwetsbare gezinssituaties. Uit de statistische en andere beschikbare onderzoeksgegevens die de rekenkamer heeft geanalyseerd, komt naar voren dat het welzijn van jongeren in de onderzochte periode in veel opzichten onder druk heeft gestaan. Met name de ontwikkeling van de

1 Zie voor de leeftijdscategorieën jeugd voor wie deze percentages gelden paragraaf 3-2 en paragraaf 3-3 van de nota van bevindingen. Dit geldt ook voor de andere percentages die in de toelichting op deze conclusie worden genoemd.

15

meer waarde voor jongeren

gemiddelde sociaal-emotionele gezondheid van Rotterdamse jongeren is zonder meer zorgelijk te noemen. Zo is in de periode 2016-2020 het aantal jongeren met een hoog risico op depressie of angststoornis toegenomen (van 6,6% naar 11,4%), is het aantal eenzame jongeren toegenomen (van 43% naar 57%) en is het percentage jongeren toegenomen dat aangeeft ‘niet gelukkig’ te zijn gestegen (van 9% naar 12%). Ook de ontwikkeling van het aantal jongeren met ongezond gedrag in Rotterdam is zorgelijk. Zo nam onder jongeren in leeftijdsgroep van 18 tot en met 23 jaar in de periode 2016-2020 het gebruik van cannabis toe (van 12,6% naar 14%) en ook het aandeel jongeren dat overmatig alcohol drinkt (van 5% naar 7%). Uit landelijk onderzoek blijkt bovendien dat sinds de corona-uitbraak de motieven voor middelengebruik onder jongeren zijn veranderd. Naast het alledaagse recreatieve gebruik, werden deze middelen namelijk ook gebruikt als een ‘coping mechanisme’ tegen gevoelens van eenzaamheid, stress, angst en verdriet die door de coronapandemie zijn ontstaan. Tevens gebruikten jongeren verdovende middelen als een vorm van verzet tegen de opgelegde coronamaatregelen. Het aantal Rotterdamse jongeren met geregistreerde problematische schulden was in de periode 2018-2020 redelijk stabiel, namelijk tussen de 2.200 en 2.300 jongeren.

Een belangrijke kanttekening is dat het hierbij om een beperkt deel van de jongeren met financiële problemen gaat; jongeren die geen geregistreerde problematische schulden hebben, kunnen alsnog schulden of andere financiële problemen hebben. Uit interviews van de rekenkamer met jongerenwerkers en jongeren bleek dat schuldenproblematiek een veelvoorkomend probleem is onder jongeren. Verder is in de periode 2017-2020 de ervaren jeugdoverlast en de jeugdcriminaliteit toegenomen. Naast de hiervoor genoemde zorgelijke ontwikkelingen, zijn er ook positieve ontwikkelingen. Zo is het aandeel jongeren dat de school zonder diploma verlaat (voortijdig schoolverlaten) in Rotterdam verminderd van 3,4% in 2018 naar 2,6% in 2020. Een andere positieve ontwikkeling is dat het aantal jongeren in Rotterdam met een uitkering (WW of Participatiewet) in de periode 2018 – 2020 is gedaald. Hierbij moet wel worden aangetekend dat Rotterdam in 2020 nog altijd een groter aandeel jongeren met een uitkering in het kader van sociale zekerheid (6,3%) telde dan het landelijk gemiddelde (4,7%) én in vergelijking met andere grote steden. Ook is een gunstige ontwikkeling dat het aantal jongeren in Rotterdam dat zegt aan sport te doen al sinds 2015 stijgt, tot inmiddels 62% in 2021. Ook het bezoek van jongeren aan culturele voorzieningen is toegenomen.

Dat het welzijn van jongeren onder druk staat, betekent niet dat welzijnsorganisaties tekort zijn geschoten in hun werk. Het welzijn van jongeren is immers afhankelijk van uiteenlopende (externe) factoren, zoals kansengelijkheid in het onderwijs en (landelijke en regionale) economische invloeden. 3 Het is op basis van de beschikbare gegevens niet goed vast te stellen hoeveel jongeren het jongerenwerk exact heeft bereikt met de uitgevoerde activiteiten. Een grove schatting is dat in de jaren 2018 en 2019 22.000 à 25.000 jongeren per jaar bereikt werden. Daarmee is het bereik van het jongerenwerk aanzienlijk, zeker gelet op factoren die het bereik van het jongerenwerk beperkten, zoals een

16

meer waarde voor jongeren

beperkte formatie jongerenwerkers en het veelal ontbreken van eigen plekken voor jongeren in de wijken. De rekenkamer heeft voor de jaren 2018 en 2019 een grove schatting gemaakt van het aantal jongeren van 12 tot en met 22 jaar dat jaarlijks is bereikt door het jongerenwerk. De schatting is vooral gebaseerd op jaarrapportages van alle welzijnsaanbieders en wat daarin is opgenomen over aantallen bereikte jongeren per activiteit. Het bereikte aantal jongeren in 2020 laat de rekenkamer buiten beschouwing, omdat veel activiteiten niet door konden gaan als gevolg van de coronamaatregelen. Er was onvoldoende informatie beschikbaar om exact vast te stellen hoeveel jongeren werden bereikt. Zo is er onvoldoende informatie beschikbaar over het aantal ‘unieke’ jongeren dat werd bereikt en is ook niet voor alle activiteiten bekend hoeveel jongeren deelnamen. Het bereik van het jongerenwerk is ook aanzienlijk, omdat het werd gerealiseerd onder omstandigheden die de mogelijkheden beperkten om jongeren te bereiken. Een van die factoren was de beperkte formatie jongerenwerkers De opdracht die de welzijnsorganisaties hebben gekregen middels de aanbesteding in 2018, bevatte weinig onderdelen die specifiek gericht waren op jongeren. Ook was in de opdracht geen minimale omvang van de personele formatie van het jongerenwerk opgenomen.

Mede daardoor bestond in de onderzochte periode maar een relatief klein deel van de formatie van welzijnsorganisaties uit jongerenwerkers. In de praktijk beperkte dit de omvang van het aanbod aan jongerenwerk. Een andere beperkende factor was het ontbreken van eigen plekken voor jongeren in de wijk. De welzijnsaanbieders realiseerden aanbod in ‘Huizen van de Wijk’, maar dit zijn plekken waar veel jongeren zich niet thuis voelen, zo komt uit het onderzoek naar voren. Dat maakt het moeilijker voor jongerenwerkers om in contact te komen. 4 Een belangrijke verklaring voor het aanzienlijke bereik is dat het jongerenwerk over specifieke kwaliteiten beschikt om jongeren te bereiken. Zo is jongerenwerk laagdrempelig en het sluit aan bij de leefwereld van jongeren. Het jongerenwerk goed is in het bereiken van jongeren. Ten eerste maakt het jongerenwerk laagdrempelig contact met jongeren. Een jongere hoeft hierdoor niet met zijn of haar verhaal bij een ‘loket’ aan te kloppen of een indicatie aan te vragen, wat een ‘drempel’ is die jongeren vaak niet zo makkelijk nemen. Er zijn geen formele intakeprocedures, identificatie of (medische) indicaties nodig om aan een activiteit deel te nemen of hulp te krijgen van een jongerenwerker. Ten tweede sluit het jongerenwerk in taal en benadering aan bij de leefwereld van jongeren.

Dit uit zich in de aard van de activiteiten die worden aangeboden, het taalgebruik dat jongerenwerkers hanteren en de houding van jongerenwerkers in hun omgang met jongeren (‘naast’ de jongere in plaats van ‘tegenover’). Ten derde zoekt het jongerenwerk contact met jongeren op plekken waar jongeren aanwezig zijn (op straat, op school en online). Dit wordt ook wel ‘vindplaatsgericht werken’ genoemd. Met name tijdens de coronacrisis werd online contact maken met jongeren een belangrijke vorm van vindplaatsgericht werken. Door vindplaatsgericht te werken kan er contact worden gemaakt en kunnen jongerenwerkers relaties met jongeren onderhouden en waar nodig een vertrouwensband met een jongere opbouwen.

17

meer waarde voor jongeren

Die specifieke kwaliteiten zijn om twee redenen een belangrijke meerwaarde van het jongerenwerk: a Het jongerenwerk bereikt ook jongeren die door andere organisaties (zoals gemeentelijke instanties) niet makkelijk worden bereikt. Het jongerenwerk bereikt door de laagdrempelige werkwijze jongeren die door meer formeel gereguleerde gemeentelijke dienstverlenende instanties (zoals het Jongerenloket, het Expertiseteam Financiën en het wijkteam) niet gemakkelijk worden bereikt, terwijl jongeren wel hulp van die instanties nodig kunnen hebben. Hulp van het Jongerenloket is bijvoorbeeld nodig bij het aanvragen van een uitkering of het aanvragen van een postadres voor een jongere die dakloos is. Het Expertiseteam Financiën helpt bij het oplossen van schuldproblemen. Het wijkteam biedt ondersteuning bij uiteenlopende problemen. Er zijn ook jongeren bij wie wantrouwen tegen overheidsinstanties het aannemen van een hulpaanbod van formele instanties zoals de gemeente in de weg staat. Het jongerenwerk heeft de vaardigheid en positie om eerst een vertrouwensband met een jongere op te bouwen, wat vervolgens kan helpen om jongeren ertoe te bewegen deel te nemen aan een activiteit en/of alsnog ook hulp van andere instanties aan te nemen. b Jongerenwerkers signaleren problemen van jongeren. Als zij zelf geen passende hulp kunnen bieden, begeleiden ze jongeren naar andere hulp.

Jongerenwerkers signaleren problemen ook vóórdat die ernstig of geëscaleerd zijn en dus voordat jongeren wellicht gespecialiseerde jeugdhulp nodig hebben. Dit maakt het jongerenwerk bij uitstek geschikt voor de preventieve rol die de gemeente er in het Niew Rotterdams Welzijn (NRW) mee voor ogen had. Het jongerenwerk draagt ook bij aan het oplossen van problemen van jongeren, door ze te ondersteunen in het aanpakken van hun problemen en bij het vinden van hulp van andere organisaties, waaronder gemeentelijke instanties, zoals het wijkteam, het Jongerenloket en het Expertiseteam Financiën. Aangezien jongerenwerkers aanzienlijke aantallen jongeren bereiken, waaronder jongeren die door gemeentelijke instanties niet makkelijk worden bereikt, biedt het doorgeleiden door jongerenwerkers van jongeren naar gemeentelijke instanties veel kansen om te bewerkstelligen dat moeilijk bereikbare jongeren passende hulp krijgen. 5 De activiteiten van het jongerenwerk droegen aantoonbaar bij aan het welzijn van jongeren die eraan deelnamen, onder meer aan hun weerbaarheid, talentontwikkeling en sociaal-emotionele ontwikkeling. Daarmee droegen ze bij aan preventie van problemen van jongeren. De rekenkamer heeft door middel van zeven casestudies inzicht verkregen in de resultaten van het jongerenwerk.

In zes van de zeven casussen bleek het jongerenwerk aantoonbaar resultaten te bereiken voor jongeren. In de zevende casus mogelijk ook, maar er waren onvoldoende gegevens om dit te kunnen vaststellen. In vijf casussen bereikte het jongerenwerk resultaten met betrekking tot de zelfredzaamheid en kansrijkheid van jongeren. Hierbij ging het om resultaten als bewustwording van financiële keuzes, betere schoolprestaties en talentontwikkeling door het deelnemen aan sport- of culturele activiteiten.

18

meer waarde voor jongeren

In drie casussen bereikte het jongerenwerk resultaten op het gebied van gezondheid. Het ging hierbij met name om psychische gezondheid van de jongeren, zoals hun sociaal-emotionele ontwikkeling en mentale weerbaarheid. In twee casussen droeg het jongerenwerk bij aan een veilige buurt. Door jongeren op straat te benaderen en ze te motiveren deel te nemen aan activiteiten, werd voorkomen dat ze zich gingen vervelen op straat en mogelijk overlast zouden veroorzaken. En voorlichting van jongerenwerkers aan leerlingen op een school over risico’s van de straatcultuur droeg bij aan bewustwording hierover bij deze leerlingen. Daarmee droeg deze voorlichting ook bij aan preventie van jeugdoverlast op straat. 6 De bereikte effecten op het welzijn van jongeren sluiten grotendeels aan bij de doelen die de gemeente in het Nieuw Rotterdams Welzijn had voor jongeren, zoals het bevorderen van hun gezondheid en hun kansen om op te groeien tot zelfredzame volwassenen. Alleen het doel om de samenredzaamheid van jongeren te bevorderen, bleek niet realistisch. De gemeente verwachtte in het NRW dat welzijnsorganisaties aan drie doelen voor jongeren bijdroegen. Ten eerste moesten welzijnsorganisaties bevorderen dat jongeren kansrijk zijn en uitgroeien tot zelfredzame volwassenen, bijvoorbeeld door het te helpen hun talenten te ontwikkelen, verstandig om te gaan met geld of werk te zoeken.

Ten tweede moesten welzijnsorganisaties bijdragen aan de gezondheid van jongeren en een veilige buurt. Met betrekking tot gezondheid betekent dit bijvoorbeeld jongeren helpen in de ontwikkeling van hun sociaal-emotionele vaardigheden en helpen te voorkomen van verslavend gedrag van jongeren, waaronder ook excessief gamen en overmatig gebruik van sociale media. Met betrekking tot een veilige buurt betekent dit bijvoorbeeld jeugdoverlast terugdringen door preventief aanwezig te zijn op overlastlocatie en voorkomen dat er nieuwe overlastgevende jongeren bij komen. Ten derde moesten welzijnsorganisatie bijdragen aan samenredzaamheid van jongeren. Concreet verwachtte de gemeente dat welzijnsorganisaties bevorderden dat jongeren zelf activiteiten voor andere jongeren organiseren. Welzijnsorganisaties moeten jongeren hiertoe mobiliseren, aanmoedigen, begeleiden en faciliteren. Uit de casestudies blijkt dat de activiteiten van het jongerenwerk bijdroegen aan het eerste en het tweede doel (zie de toelichting op hoofdconclusie 5). Alleen op het gebied van het derde doel, samenredzaamheid, bleken de mogelijkheden voor het jongerenwerk beperkt.

Uit interviews met jongeren en jongerenwerkers blijkt dat het moeilijk is om jongeren te mobiliseren om zelf activiteiten voor andere jongeren te organiseren, onder meer omdat de doelgroep (kwetsbare jongeren) veelal ondersteuning nodig heeft om geactiveerd te worden. Door de leeftijd en aard van de doelgroep blijkt het sowieso niet realistisch om voor jongeren te streven naar samenredzaamheid. 7 Binnen de gemeente bestaan twee verschillende perspectieven op jongerenwerk. Voor het cluster Maatschappelijke Ontwikkeling is jongerenwerk vooral gericht op het welzijn van jongeren, met als doel te voorkomen dat jongeren zelf problemen krijgen. Bij de directie Veiligheid ligt de nadruk op het voorkomen dat jongeren overlast veroorzaken voor anderen of delinquent gedrag vertonen en het terugdringen van dit gedrag. Dit verschil in perspectief bestaat ook tussen

19

meer waarde voor jongeren

het jongerenwerk van de welzijnsorganisaties en het stedelijk jongerenwerk, de organisaties die het jongerenwerk uitvoerden. Dit vraagt om coördinatie van de gemeente als opdrachtgever, maar daarvan was onvoldoende sprake. Dit droeg bij aan problemen in de samenwerking tussen beide vormen van jongerenwerk. Binnen de gemeente is het cluster Maatschappelijke Ontwikkeling (MO) ambtelijk verantwoordelijk voor de gemeentelijke opdracht aan de welzijnsorganisaties. De directie Veilig is ambtelijk verantwoordelijk voor de gemeentelijke opdracht aan het stedelijk jongerenwerk. Binnen het cluster MO staat het bevorderen van het welzijn van jongeren voorop, met als doel te voorkomen dat jongeren zelf problemen krijgen. Bij de directie Veiligheid ligt de nadruk op het voorkomen dat jongeren overlast veroorzaken voor anderen of delinquent gedrag vertonen en het terugdringen van dit gedrag. Het verschil in perspectief op jongerenwerk bestaat ook bij de opdrachtnemers. De insteek van de welzijnsorganisaties is vooral het bevorderen van het welzijn van jongeren, terwijl in de inzet van de stichting JOZ, die het stedelijk jongerenwerk uitvoerde, het begrenzen van overlastgevend gedrag van jongeren prominenter is. Die verschillen kunnen logischerwijs bijdragen aan onderlinge spanningen in de uitvoering van jongerenwerk.

Zo bestaat het risico dat de gemeente opdrachten voor jongerenwerk geeft die inhoudelijk met elkaar conflicteren, waardoor problemen in de uitvoering kunnen ontstaan, zoals problemen in samenwerking tussen beide typen jongerenwerk. Dit vraagt om coördinatie van de gemeente als opdrachtgever, om de samenwerking in goede banen te leiden. Daarvan was echter onvoldoende sprake. In de beleving van de welzijnsorganisaties en van het stedelijk jongerenwerk was sprake van twee opdrachtgevers die ieder apart aan het jongerenwerk prioriteiten en wensen overbrachten. Samenwerkingsproblemen tussen beide typen jongerenwerk waren er in de praktijk ook. Uit het onderzoek komt naar voren dat welzijnsorganisaties en stedelijk jongerenwerk elkaar meer als concurrenten ervoeren dan als samenwerkingspartners. 8 De door de gemeente beoogde regiefunctie van de welzijnsorganisaties in het ‘wijknetwerk’ (andere organisaties die in de wijk actief zijn) bleek niet haalbaar. Welzijnsorganisaties beschikken niet over de daarvoor benodigde positie in het wijknetwerk en hebben onvoldoende sturingsmogelijkheden (zoals bevoegdheden en financiële middelen) om die functie te vervullen. De gemeente verwachtte in de gebiedsopdrachten voor het NRW méér van welzijnsorganisaties dan alleen het zijn van een goede samenwerkingspartner in het wijknetwerk.

De gemeente gaf de welzijnsorganisaties in de gebiedsopdrachten nelijk een ‘regiefunctie’ in het wijknetwerk. Het wijknetwerk bestaat uit de organisaties die in de wijk actief zijn voor inwoners, zoals scholen, woningcorporaties en verenigingen. Zo kregen de welzijnsorganisaties van de gemeente de opdracht om de samenwerking in het wijknetwerk aan te jagen, te stimuleren en te faciliteren. Uit jaarrapportages en interviews met welzijnsorganisaties en ambtenaren komt naar voren dat de welzijnsorganisaties er in de praktijk niet goed in slaagden om die regiefunctie in het wijknetwerk waar te maken. Zo bleek het lastig voor welzijnsorganisaties om als ‘één van de partijen’ in het wijknetwerk regie over die partijen te voeren. Zij beschikken niet over de daarvoor benodigde positie in het wijknetwerk en hebben bovendien nauwelijks sturingsmogelijkheden ten opzichte van andere partijen. Zo hebben zij geen bevoegdheden om andere partijen te bewegen tot samenwerking en beschikken ook niet over financiële middelen om samenwerking van organisaties in het wijknetwerk te bevorderen.

20

meer waarde voor jongeren

9 In het begeleiden van jongeren naar passende hulp (zoals schuldhulpverlening, hulp bij het zoeken naar werk of bij het aanvragen van of een uitkering), ervoer het jongerenwerk problemen in de samenwerking met gemeentelijke instanties. Als jongerenwerkers zelf aan een jongere geen (of niet alle) passende hulp kunnen bieden, begeleiden zij jongeren naar instanties die dat wel kunnen, zoals het wijkteam, het Jongerenloket of het Expertise Team Financiën. Uit het onderzoek komen twee problemen prominent naar voren in de samenwerking met gemeentelijke instanties bij het begeleiden van jongeren naar passende hulp. Deze worden hieronder toegelicht. a De formele werkwijze van gemeentelijke diensten zoals het Jongerenloket en het Expertise Team Financiën vormde een belemmering. Jongerenwerkers ervoeren die diensten als moeilijk toegankelijk en traag in de afhandeling van hulpvragen. Uit het onderzoek komt naar voren dat zich problemen voordoen in de samenwerking met het Jongerenloket. Jongerenwerkers ervaren het Jongerenloket als moeilijk toegankelijk, zowel voor jongeren zelf als voor jongerenwerkers. Zo lukt het jongerenwerkers veelal niet om contacten te leggen met medewerkers van het Jongerenloket waarin goed kan worden af gestemd hoe om te gaan met een specifieke hulpvraag van een jongere.

Verder ervaren jongerenwerkers de werkwijze van het Jongerenloket als traag, bijvoorbeeld omdat het na een aanvraag maanden duurt om voor een werkloze jongere een uitkering te regelen Het Expertise Team Financiën helpt jongeren met schuldproblemen, maar in de praktijk blijkt het voor jongeren moeilijk om voor die hulp in aanmerking te komen, ook als jongerenwerkers hen ondersteunen bij de aanvraag. Onder meer de formele werkwijze (zoals een omvangrijke schriftelijke intakeprocedure en uitgebreide administratieve eisen aan de hulpaanvraag) vormen een drempel voor jongeren. b Met gemeentelijke wijkteams hebben sommige jongerenwerkers goede contacten en ‘korte lijntjes’. Het feit dat veel wijkteams in Rotterdam lange wachttijden hebben, beperkte echter de mogelijkheden voor jongerenwerkers om hulp van het wijkteam in te schakelen voor jongeren met problemen. In het onderzoek zijn meerdere voorbeelden naar voren gekomen van goede samenwerking tussen jongerenwerkers en wijkteammedewerkers in het onderling afstemmen van de hulpverlening aan jongeren. Veelal speelde in die voorbeelden het informele contact tussen medewerkers (“elkaar weten te vinden”) een belangrijke rol.

Niettemin komt uit het onderzoek ook naar voren dat de samenwerking tussen jongerenwerk en wijkteam in meerdere gebieden nog voor verbetering vatbaar is, met name als het gaat om het ‘op- en afschalen’ van hulp aan jongeren (cliënten aan elkaar overdragen). Een probleem dat breed wordt ervaren onder welzijnsorganisaties en andere partijen, (zoals schoolmaatschappelijk werkers), zijn de lange wachttijden voor jongeren die hulp nodig hebben van het wijkteam. Jongerenwerkers kunnen hierdoor vaak niet doorgeleiden naar het wijkteam.

21

meer waarde voor jongeren

Dat het jongerenwerk problemen ervoer in het doorgeleiden van jongeren met een hulpvraag naar gemeentelijke instanties, is des te ernstiger, gezien het feit dat jongerenwerk juist jongeren bereikte die door gemeentelijke instanties niet makkelijk worden bereikt. Hierdoor verkleinde de kans dat jongeren die via jongerenwerk in beeld komen passende hulp krijgen. Moeilijke toegankelijkheid van gemeentelijke hulpverlening en wachttijden van wijkteams zijn hardnekkige problemen, die de rekenkamer ook in eerdere onderzoeken in het sociaal domein heeft geconstateerd. Het doorgeleiden door jongerenwerkers van jongeren naar gemeentelijke instanties biedt in beginsel veel kansen om te bewerkstelligen dat moeilijk bereikbare jongeren passende hulp krijgen (zie de conclusies 3 en 4). Die kansen konden echter niet voldoende worden benut, omdat jongerenwerkers bij het doorgeleiden de hiervoor genoemde problemen ervoeren in de werkwijze van gemeentelijke instanties en met de wachttijden bij de wijkteams. Ook in eerdere onderzoeken heeft de rekenkamer vastgesteld dat inwoners moeilijk toegang krijgen tot hulp van de gemeente. Dat die problemen nu nog bestaan, duidt erop dat er sprake is van een hardnekkig probleem. 2 Ook problemen door wachttijden van wijkteams heeft de rekenkamer in een eerder onderzoek al geconstateerd.

3 10 Verbeteringen in de nieuwe gebiedsopdrachten zijn onder meer: a Met het vastleggen van een minimale formatie jongerenwerk per gebied is de jongerenwerk beter geborgd in de opdrachten. In de nieuwe aanbesteding is er per gebied een minimaal aantal fte kinder-, tiener- en jongerenwerkers opgenomen. Voor de veertien gebieden bij elkaar is het minimum aantal fte jongerenwerkers 63,5 en het minimaal aantal fte kinder- en tienerwerkers 90. Het minimum aantal jeugdwerkers is dus in totaal 153,5 fte. Ten opzichte van de aanbesteding 2018-2020 (zonder addenda) is de inzet en omvang van het jongerenwerk in de nieuwe aanbesteding daarmee beter gewaarborgd dan in de vorige, waarin geen minimale omvang van de personele formatie van het jongerenwerk opgenomen Wel is het minimum aantal fte jongerenwerk in de nieuwe aanbesteding lager dan de formatie van 89,5 fte die in 2021 overeengekomen was in addenda op de gebiedsopdrachten. Voor de leeftijdsgroep waar het jongerenwerk zich op richt, 12 tot en met 22 jaar, zal dit deels worden gecompenseerd door inzet van tienerwerkers die zich richten op jongeren met een leeftijd van 10 tot 14 jaar.

2 Zo concludeerde de rekenkamer in 2017 in het rapport ‘Hulp buiten bereik’ dat veel aanvragers van schuldhulpverlening moeite hadden met de aanvraagprocedures en een half jaar na het eerste contact met de gemeente nog steeds niet waren aangemeld voor de schuldsanering. Of het probleem nu nog in de omvang van destijds speelt, heeft de rekenkamer niet onderzocht, maar wel blijkt uit dit onderzoek dat de toegang tot schuldhulpverlening voor jongeren op dit moment problematisch is. Een ander voorbeeld is het rapport ‘Werk aan de winkel’ uit 2019, waarin de rekenkamer concludeerde dat de gemeente maar relatief weinig werkloze jongeren hielp, onder meer doordat veel jongeren die naar het gemeentelijk Jongerenloket gingen al snel afhaakten, bijvoorbeeld omdat zij niet tevreden waren over de dienstverlening van de gemeente of de door het Jongerenloket aan hen opgelegde taken te moeilijk vonden. 3 In 2018 concludeerde de rekenkamer in het rapport ‘Het komt niet in de buurt’ dat mede door die wachttijden veel mensen pas hulp van het wijkteam kregen als hun problemen al hoog waren opgelopen.

22

meer waarde voor jongeren

b met het uitbreiden van de looptijd van de opdrachten naar maximaal tien jaar is de continuïteit van het welzijnswerk in de wijken beter geborgd. De vorige gebiedsopdrachten hadden bij de aanvang in 2018 een looptijd van drie jaar. Later is die looptijd onder invloed van de coronacrisis verlengd tot uiteindelijk meer dan vier jaar. In 2018 bestond dus de kans dat in een gebied na drie jaar een andere welzijnsaanbieder zou komen. Die beperkte looptijd zorgde voor onzekerheid bij de welzijnsaanbieders en bevatte het risico van een gebrek aan continuïteit. Uit het onderzoek komt naar voren dat langjarige continuïteit van het jongerenwerk in een gebied belangrijk is, bijvoorbeeld om een vertrouwensrelatie met jongeren op te bouwen, effectieve samenwerking op te bouwen met netwerkpartners en het gebied te leren kennen. De looptijd van de nieuwe aanbesteding is minimaal bijna zes jaar en kan inclusief verlengingen oplopen tot maximaal tien jaar. Daardoor hebben de welzijnsaanbieders meer de mogelijkheid om een goed netwerk en vertrouwen bij jongeren op te bouwen. c In de opdrachten stuurt de gemeente ook op maatschappelijke opgaven in de wijken en niet meer alleen op vooraf bepaalde output. Dit geeft welzijnsorganisaties meer flexibiliteit om zelf activiteiten te kiezen die aansluiten bij de opgaven in de betreffende wijk.

In de nieuwe aanbesteding moeten de welzijnsorganisaties aanbod voor jongeren programmeren met behulp van de methodiek ‘wijkprogrammering’. In die wijkprogrammering staat de aanpak van maatschappelijke opgaven in de betreffende wijk centraal. Met deze aanpak is de opdracht aan de welzijnsorganisaties minder eenzijdig outputgericht. Daarnaast is er met het gebruik van de wijkprogrammering in opzet meer ruimte voor flexibiliteit en maatwerk, dan bij het werken met kritische prestatie-indicatoren (kpi’s) in de vorige aanbesteding. 11 In de nieuwe gebiedsopdrachten blijven onder meer de volgende belemmerende factoren bestaan: a In de nieuwe opdrachten geeft de gemeente aan leren en evalueren belangrijk te vinden. De gemeente legt de verantwoordelijkheid hiervoor grotendeels bij de welzijnsorganisaties en het is niet duidelijk of de gemeente ze hierbij substantieel zal ondersteunen. Daarmee is onzeker of in de komende periode zal worden geleerd over de effectiviteit van activiteiten. In conclusie 1a heeft de rekenkamer geconcludeerd dat zowel de welzijnsorganisaties als de gemeente de resultaten van activiteiten van het jongerenwerk niet of zeer beperkt onderzochten en monitorden, dat welzijnsorganisaties er zelf weinig aandacht voor hadden en dat de gemeente de welzijnsorganisaties hierin niet heeft gefaciliteerd.

Ook in de nieuwe gebiedsopdrachten legt de gemeente de verantwoordelijkheid voor het meten van de resultaten van activiteiten grotendeels bij de welzijnsorganisaties zelf neer. In de nieuwe gebiedsopdrachten moeten de welzijnsorganisaties in hun jaarlijkse werkplan vastleggen hoe acties, interventies en maatregelen worden gemeten. Verder worden welzijnsorganisaties verplicht om zelf klanttevredenheidsonderzoeken uit te voeren. De resultaten van hun metingen moeten welzijnsorganisaties vervolgens verantwoorden in de jaarrapportages,

23

meer waarde voor jongeren

waarvoor de gemeente een format beschikbaar zal stellen. Daarnaast kondigt de gemeente in de aanbesteding leernetwerken aan en de mogelijkheid voor welzijnsorganisaties om externe expertise in te huren voor visitaties. In ambtelijk wederhoor heeft de gemeente verder aangegeven dat voor de vormgeving van de monitoring een werkgroep is ingesteld, waarin zowel de gemeente als de welzijnsorganisaties deelnemen. De gemeente heeft echter geen concrete afspraken gemaakt om welzijnsorganisaties te ondersteunen in het onderzoeken van hun resultaten, bijvoorbeeld door het beschikbaar stellen van onderzoeksbudget aan de welzijnsorganisaties. Ook heeft de gemeente geen afspraken gemaakt om zelf onderzoeken uit te (laten) voeren naar de effectiviteit van jongerenwerkactiviteiten in de nieuwe contractperiode. Het vooralsnog ontbreken van eigen onderzoek van de gemeente en van substantiële ondersteuning aan welzijnsorganisaties om onderzoek te doen, maken dat onzeker is of bij de uitvoering van de nieuwe opdracht zal worden geleerd over de effectiviteit van activiteiten b In de nieuwe opdrachten wordt de regierol van welzijn in het wijknetwerk gecontinueerd en zelfs uitgebreid tot ‘gedelegeerd regisseur’ van de wijkprogrammering, ondanks het gegeven dat onder de vorige gebiedsopdrachten bleek dat welzijnsorganisaties die regierol niet waar konden maken.

De regierol van de welzijnsorganisaties wordt met de nieuwe aanbesteding uitgebreid doordat welzijn de regievoerder wordt over de wijkprogrammering. De methodiek wijkprogrammering is ontwikkeld door de gemeente om te bepalen op welke problemen partijen in de wijk zich moeten richten. Volgens de opdracht moet de welzijnsaanbieder de regie voeren over het proces van de wijkprogrammering op tactisch en operationeel niveau en behoudt de gemeente de eindregie en regie op strategisch niveau. Daarmee verwacht de gemeente nog meer regie van de welzijnsorganisaties over de samenwerking met andere organisaties in het wijknetwerk dan in de aanbesteding van 2018. De welzijnsorganisaties hebben die regierol de afgelopen jaren echter niet waar kunnen maken De rekenkamer vraagt zich daarom af waarom de gemeente de regierol van welzijnsorganisaties verder heeft verzwaard in plaats van herzien. c De inhoudelijke afbakening tussen de taken van het jongerenwerk van de welzijnsorganisaties en het stedelijk jongerenwerk (dat in de nieuwe opdrachten ‘grenzenstellend jongerenwerk’ heet) is duidelijker geworden, maar dit laat onverlet dat coördinatie nodig is tussen beide vormen van jongerenwerk. De gemeente heeft coördinerende maatregelen aangekondigd. Het is nog niet duidelijk of die voldoende zijn om de samenwerking tussen beide typen jongerenwerk te verbeteren.

In de nieuwe opdrachten heeft het stedelijk Jongerenwerk ‘grenzenstellend jongerenwerk’. De afbakening van taken van het jongerenwerk van welzijnsorganisaties en het grenzenstellend Jongerenwerk is met de nieuwe aanbesteding duidelijker geworden, doordat vastgelegd is dat de uitvoering van het jeugdveiligheidsbeleid niet langer tot de rol van het jongerenwerk van welzijnsorganisaties behoort. Het jongerenwerk van welzijnsorganisaties en het grenzenstellend jongerenwerk zullen elkaar in de praktijk echter tegen blijven komen

24

meer waarde voor jongeren

in de uitvoering van hun taken. Om de samenwerking tussen beide typen jongerenwerk te coördineren heeft de gemeente in de opdrachten van het grenzenstellend jongerenwerk en van de welzijnsorganisaties opgenomen dat zij moeten gaan samenwerken in een nieuw op te richten zogeheten ‘gemeenschappelijke stedelijke entiteit’, waaraan ook de gemeente deel zal nemen. Verder heeft de gemeente aangegeven dat ambtelijk driewekelijks een afstemmingsoverleg op managementniveau zal plaatsvinden van cluster MO en directie Veiligheid. Of die maatregelen ertoe zullen leiden dat de samenwerking tussen het jongerenwerk en het grenzenstellend jongerenwerk verbetert, kan de rekenkamer op grond van deze informatie niet beoordelen d Er komen meer plekken voor jongeren in de wijken (‘jongerenhubs’), maar lang niet in alle Rotterdamse wijken. De gemeente erkent het gebrek aan eigen plekken voor jongeren en verplicht in de nieuwe gebiedsopdrachten de welzijnsaanbieders om in acht gebieden in minimaal negentien wijken plekken voor jongeren (‘jongerenhubs’) te creëren. Er zijn echter geen plannen om in de andere drieëntwintig Rotterdamse wijken een plek voor jongeren te creëren. Volgens de gemeente zijn daar onvoldoende middelen voor. Het is bovendien niet duidelijk of alle nieuwe te realiseren jongerenhubs voldoende zullen aansluiten bij de wensen van jongeren.