[22bb005717] Bijlage 1 behorende bij 22bb5716 over thuis in cijfers onderzoek naar woonbeleid Rotterdam

Het blijft nodig dat het college bij nieuwe of gewijzigde prijsgrenzen van het middensegment onderbouwt dat deze passen bij de financieringsmogelijkheden van de door haar afgebakende middeninkomensgroep. Dat blijft ook het geval als het college er voor kiest om de boven- en ondergrenzen van middeninkomens, middenhuur- en/of middenkoopsegment te laten samenvallen met rijksbeleid dat nu nog niet geschreven is maar bij het vaststellen van de nieuwe woonvisie voor Rotterdam mogelijk wel. Uitgaande van financierbaarheid vanuit het perspectief van de burger zullen ook servicekosten op de een of andere manier meegewogen moeten worden in de definitie van prijsgrenzen. Onderdeel van aanbeveling 1f is om te overwegen of prijssegmentering via bestemmingsplannen kan worden geregeld, omdat zo voor alle burgers en bouwers openbaar en inzichtelijk is wat het beleid van de gemeente is. Het college geeft aan dat prijssegmentering van nieuwbouw alleen via het bestemmingsplan zal worden afgedwongen als de betrokken marktpartij hier niet via een privaatrechtelijke overeenkomst toe te bewegen is. Het college beschouwt dit als gezegd alleen als uitwijkmogelijkheid, daarmee onderschrijft zij de aanbeveling slechts deels.

Gezien de uitdagingen op de woningmarkt wil de rekenkamer het instrument om prijssegmentering te regelen via het bestemmingsplan en niet alleen als uitwijkmogelijkheid nadrukkelijk onder de aandacht van de raad brengen. De aanbeveling om de nieuwe woonvisie tenminste tweejaarlijks te evalueren en zo nodig bij te stellen, neemt het college niet over omdat zij vindt dat twee jaar te kort is voor stabiliteit van beleid. Die stabiliteit is volgens haar nodig om maatregelen in gang te zetten en effecten te kunnen meten. De rekenkamer wil meegeven dat een langetermijnperspectief en tussentijdse evaluaties heel goed kunnen samengaan. Zoals het college in haar reactie zelf ook aangeeft, raakte de woningmarkt de afgelopen jaren “in een ongekend snel tempo en tot ongekende hoogtes” verhit. Ook wijzigde het rijk de afgelopen jaren heel regelmatig onderdelen van haar woonbeleid. Juist omdat de woningmarkt en -beleid zich dus heel snel anders kunnen ontwikkelen dan voorzien, is het belangrijk om niet alleen 5-jaarlijks te actualiseren, zoals wettelijk verplicht is, maar om middels tussentijdse evaluaties vinger aan de pols te houden.

50

thuis in cijfers

Op die manier komen veranderingen in rijks- en regionaal beleid en in de aansluiting tussen lokale vraag en aanbod eerder in beeld. Dergelijke veranderingen hebben vaak ook consequenties voor de langetermijn-ambities van het woonbeleid. Dat betekent niet dat de woonvisie zomaar wordt bijgesteld, wel dat de gemeente beter en eerder in beeld heeft of de ambities nog steeds goed aansluiten op de realiteit in de woningmarkt. 2 aandachtspunten burgerparticipatie in woonbeleid De rekenkamer beveelt het college aan te borgen dat zittende bewoners bij herstructureringsprocessen goed kunnen participeren, door hen vroegtijdig en uitgebreid te betrekken. Het college geeft aan deze aanbeveling over te nemen maar licht toe dat de participatie ook slechts het informeren van bewoners kan betreffen. Bewoners alleen informeren over het proces is echter niet wat de aanbeveling behelst: het gaat erom dat bewoners ondersteund en in staat worden gesteld op het hele proces input te leveren, die vervolgens gewogen en gemotiveerd afgewezen of gevolgd wordt. De rekenkamer doet deze aanbeveling niet omdat zij burgerparticipatie als doel op zich beschouwt maar vanuit de noodzaak dat de gemeente beter in contact komt met de vraagkant van de markt. Juist omdat de cijfers alleen onvoldoende basis zijn voor beleid en uitvoering, is die voeling met bewoners en woningzoekenden bijzonder belangrijk.

Aan de kant van de aanbieders heeft de gemeente innovatieve participatie ontwikkeld. De uitdaging is nu om burgerparticipatie op hetzelfde niveau te brengen. Het vergt innovatie en creativiteit om dat te realiseren. Die uitdaging verhoudt zich niet goed met de zuinige opvatting dat informeren ook genoeg kan zijn. 3 aandachtspunten verbetering informatievoorziening raad Aanbeveling 3c houdt in dat de raad betere monitoringsgegevens over de beschikbaarheid van de verschillende prijssegmenten zal krijgen. Dat betekent dat in ieder geval de slaagkansen en gemiddelde wachttijden in de corporatiesector in beeld worden gebracht. Ook het aantal dagen dat woningen in de verschillende prijssegmenten gemiddeld te koop staan of geadverteerd worden voor verhuur, verdient monitoring. In de reactie schrijft het college dat zij in voortgangsrapportages “zo mogelijk verwijzingen [zal] opnemen naar onderliggend onderzoek.” Hiermee is de reactie weinig concreet; de rekenkamer kan dus niet bepalen of de aanbeveling wordt overgenomen. Aanbeveling 3d is gericht op betere monitoring van de beschikbaarheid per prijssegment dan nu het geval is. De rekenkamer vindt het daarvoor, gezien de beperkingen die er per definitie aan de vraag- en aanbodcijfers van de woningmarkt kleven, nodig dat de raad ook data en cijfers ontvangt over de ervaringen van Rotterdammers op de woningmarkt.

Het is met andere woorden van belang dat het college periodiek rapporteert over de data en indrukken van welzijnspartijen, wijkteams, Jongerenloket, Centraal Onthaal, huurdersondersteuning, makelaars en de woningmarktervaringen van Rotterdamse woningzoekenden in het kader van de woonvisie. In reactie op deze deelaanbeveling geeft het college aan dat er onderzoeken zijn naar onder andere Housing First, Project010 en bankslapen en dat de raad hierover wordt geïnformeerd “via de commissie die daarvoor bestemd is”, dat wil zeggen de commissie over zorg. De rekenkamer bedoelde aan te bevelen dat dergelijke informatie periodiek wordt verzameld en besproken, niet (alleen) in de commissie over zorg maar juist (ook) in de commissie over wonen, als onderdeel van de voortgangsrapportages over de Woonvisie.

51

thuis in cijfers

In reactie op de aanbeveling dergelijk breed schaarsteonderzoek ook in regionaal verband op te pakken, geeft de gemeente aan dat dit reeds bestaat. Het door het college aangehaalde regionale schaarsteonderzoek is gestoeld op cijfers van verhuurders en cijfers vanuit het woononderzoek van het CBS onder woningzoekenden. De rekenkamer bedoelt onderzoek waarbij bijvoorbeeld aan instanties en bedrijven die woningzoekenden bemiddelen en/of ondersteuning verlenen wordt gevraagd in hoeverre hun cliënten of klanten erin slagen om een passende woning te vinden en hoe zich dit verhoudt tot eerdere perioden. Het gaat dus niet om onderzoek onder verhuurders, maar om instanties die woningzoekenden proberen te helpen bij hun zoektocht naar een woning. De opgehaalde gegevens zullen deels bestaan uit registratiedata (bijvoorbeeld uit de keten van maatschappelijke opvang), maar ook de ervaringen, indrukken en signalen van professionals op de werkvloer van die dienstverlening horen erbij. Zulk regionaal onderzoek is de rekenkamer nog niet tegengekomen. De rekenkamer beveelt verder aan logische ijkpunten op te stellen als signaalwaarden voor actie die betrekking hebben op de aansluiting tussen vraag en aanbod (oftewel schaarste), en niet slechts op het aanbod. Het college geeft aan dat dit “het verkennen waard” zou zijn.

De rekenkamer wil graag onderstrepen dat het zeker het verkennen waard is en beveelt de raad aan het college te verzoeken deze verkenning ook daadwerkelijk te starten. Samenvattend: de aanbevelingen van de rekenkamer zijn er in de eerste plaats op gericht het college te helpen de raad beter in positie te brengen. De raad moet de politieke besluiten die genomen moeten worden goed geïnformeerd kunnen nemen. Terecht neemt het college hierbij het standpunt in dat meer informatie niet altijd beter is. Beter geïnformeerd houdt immers ook in dat de raadsleden door de bomen het bos kunnen zien. Dat vergt een slag in de informatievoorziening, want die is nu nog te weinig ingericht op het inzicht bieden in complexiteit aan lekenbestuurders die parttime deze verantwoordelijkheid dragen. Het onderzoek van de rekenkamer geeft aan welke onzekerheidsmarges politiek relevant zijn, welke sets van indicatoren in aanvulling behulpzaam zijn om de woningmarkt te volgen en welke analyses inzicht bieden in complexiteit. Dat kan het college benutten om de informatievoorziening zodanig te verbeteren dat de raad in de toekomst beter is toegerust om besluiten te nemen over het woonbeleid. extra aandachtspunt Eén extra aandachtspunt wil de rekenkamer nog meegeven.

Dit aandachtspunt wordt hier apart genoemd omdat het geen betrekking heeft op de collegereactie op de aanbevelingen maar op de collegereactie op de conclusies. Naar het oordeel van de rekenkamer laat het college in haar reactie op conclusie 1 namelijk zien dat zij bepaalde oude patronen nog niet helemaal afgeschud heeft. Het betreft het in conclusie 2 beschreven patroon van weinig transparantie over geldende beperkingen van de aangehaalde cijfers, waarbij deze cijfers bovendien als vaststaande feiten worden gepresenteerd in plaats van als benaderingen waarvoor substantiële onzekerheidsmarges gelden. In de eerste conclusie van de rekenkamer komt aan de orde dat het aandeel lage inkomenshuishoudens in Rotterdam tussen 2015 en 2020 nauwelijks veranderde maar het aandeel goedkope woningen flink afnam. Het college schrijft in haar reactie dat het meest recente Regionale Woningbehoefteonderzoek door ABF herbevestigt dat “de

52

thuis in cijfers

onbeantwoorde vraag vooral in het midden en hoge segment” zit. De rekenkamer heeft in haar rapport de achtergrond van deze cijfers niet onderzocht, aangezien het verscheen na de onderzoeksperiode van de rekenkamer. Maar na bestudering van dit nieuwste Regionale Woningbehoefteonderzoek merkt de rekenkamer op dat ook ten aanzien van deze ABF-cijfers passende onzekerheidsmarges in acht zouden moeten worden genomen, zoals in conclusie 2 van de rekenkamer aan de orde komt. Bovendien geeft deze studie wat betreft haar inventarisatie van de bestaande woningmarkt weinig grond voor een herbevestiging van het beeld dat de vraag vooral in het midden en hoge segment zit (De studie becijferde de samenstelling van de bestaande woningmarkt van het jaar 2020 en werkt daarna toekomstscenario’s uit. Het aantal Rotterdamse middeninkomens was in 2020 volgens de studie 37.000 woningen kleiner dan het aantal woningen in het middensegment, hetgeen niet duidt op onbeantwoorde vraag.) De rekenkamer stelt daarom vast dat het college hier doelt op de in de studie gepresenteerde toekomstige behoeftecijfers. Uit die scenariocijfers volgt namelijk een grotere behoefte bij het midden- en hoge segment dan bij het sociale segment. Dit betreft echter modelberekeningen voor de toekomst, waarin prognoses over inkomensontwikkeling, huishoudensontwikkeling en huishoudensgroei altijd een belangrijke rol hebben.

Die prognoses werden de afgelopen jaren vaak door de realiteit ingehaald, zo blijkt ook uit brief die de regio schreef ter geleide van deze ABF-studie. 15 Dit leidde in 2021 tot een sterk grotere behoefte aan goedkope woningen dan in 2018 geprognotiseerd. Het college verwijst in haar reactie op de conclusie van de rekenkamer over de achterliggende periode dus naar geprognotiseerde, toekomstige vraag en niet naar de (meest recente) cijfers over bestaande vraag en bestaand aanbod. In lijn met de aanbevelingen van de rekenkamer zou het college dit duidelijk moeten vermelden, omdat dit de aangehaalde cijfers een stuk zachter maakt. Het college gaf in haar reactie op aanbeveling 3a aan in het vervolg te zullen benoemen hoe nauwkeurig cijfers zijn, maar in deze reactie brengt ze haar voornemen niet in de praktijk. Deze insteek kan er uiteindelijk toe leiden dat ook de probleemanalyse van de nieuwe woonvisie een wankele cijfermatige onderbouwing zal kennen. De rekenkamer wil met dit voorbeeld onderstrepen dat het opvolgen van de aanbevelingen echt het doorbreken van ingesleten patronen vergt en een continue alertheid bij alle cijfers die worden benut in het woonbeleid.

15 SvWrR, ‘Brief aan de Colleges van Burgemeester & Wethouders en de Gemeenteraden van alle veertien gemeenten in de regio Rotterdam die via hun wethouders Wonen participeren in het Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam over de aanbieding nieuwe woningbehoefteraming regio Rotterdam’, 19 november 2021, p.3.

53

thuis in cijfers

nota van bevindingen

55

thuis in cijfers

1

inleiding

aanleiding Het is al jaren een uitgangspunt van het Rotterdamse woonbeleid: een stijging van het aantal woningen in het midden- en hoge segment en een afname van het aantal goedkope woningen – in het bijzonder op Zuid. 16 Eind 2016 stelde de toenmalige gemeenteraad de ‘Woonvisie koers naar 2030, agenda tot 2020’ vast. Onderdeel daarvan was onder meer een flinke sloopopgave en een grote nieuwbouwambitie voor de hele stad. 17 Het college dat in 2018 aantrad, paste het beleid in een ‘addendum op de Woonvisie’ op onderdelen aan. De sloopopgave werd iets naar beneden bijgesteld en de nieuwbouwdoelstelling tot 2030 ging omhoog naar 42.000 zelfstandige woningen (en 2.000 onzelfstandige woningen). De Rotterdamse woonvisie is daarmee een ambitieus plan dat alle Rotterdammers aangaat. De woonvisie en de ontwikkelingen daaromtrent staan dan ook volop in de aandacht van de Rotterdamse media en politiek. Tijdens een stemsessie van de rekenkamer onder raadsleden eindigde het onderwerp woonvisie hoog en ook veel Rotterdamse burgers hebben belastingstelling voor het onderwerp. Medio 2019 vroeg de rekenkamer bewoners via het Digitaal Stadspanel suggesties aan te dragen voor de onderzoeksprogrammering. De 2.591 respondenten droegen in totaal 760 ideeën aan over thema’s met betrekking tot bouwen en wonen, waaronder de beschikbaarheid van goedkope woningen en woningen voor starters.

18 Dit heeft de rekenkamer ertoe gebracht onderzoek te doen naar de Rotterdamse Woonvisie en het addendum daarop.

doelstelling onderzoek De Woonvisie staat uitgebreid stil bij de relatie tussen vraag en aanbod naar woningen in verschillende segmenten. Het eerste doel bevat het streven naar een beter “evenwicht tussen het goedkope, midden- en hoge segment”. Ook in het Addendum staat dit centraal. “Met het Addendum wil de gemeente de woningvoorraad in Rotterdam nog beter laten aansluiten bij de behoefte van Rotterdammers”, schrijft de gemeente. 19 De Woonvisie stelt dat het aantal woningen in het sociale segment groter is dan de omvang van de doelgroep voor deze woningen. Ook het Addendum constateert een dergelijke overmaat. 20 De gemeente hecht dus veel belang aan een betere afstemming van het woonaanbod op de -vraag. In dit onderzoek heeft de rekenkamer daarom de kwantitatieve

16 Zo deed de Rekenkamer Rotterdam eerder onderzoek naar de Rotterdamse woonvisie ‘Wonen in de stad: koers naar 2017, aanpak tot 2006’, die eveneens het doel bevatte om meer (middel)dure woningen toe te voegen en goedkope woningen te slopen. Rekenkamer Rotterdam, ’Een steentje bijgedragen’, 2007. 17 Gemeente Rotterdam, ‘Woonvisie koers naar 2030, agenda tot 2020’, december 2016. 18 Rekenkamer Rotterdam, ‘Rotterdammers geven hun suggesties voor rekenkameronderzoek’. Verkregen op 10 oktober 2020 via https://rekenkamer.rotterdam.nl/wp-content/uploads/2019/11/R.P.19.07-20191114-analyse-burgerpanel-enquete.pdf 19 https://www.rotterdam.nl/wonen-leven/addendum/, geraadpleegd op 7 oktober 2020. 20 Gemeente Rotterdam, ‘Thuis in Rotterdam, Addendum Woonvisie Rotterdam 2030’, 11 maart 2019, p. 3.

57

thuis in cijfers

onderbouwing van het beleid onderzocht. Met andere woorden: hoe goed is het inzicht dat de gemeente heeft in de samenstelling van vraag en aanbod op de lokale woningmarkt? Ook wilde de rekenkamer weten hoe de relatie tussen vraag en aanbod zich gedurende onderzochte periode heeft ontwikkeld, om zo de effecten van het gemeentelijk woonbeleid te kunnen beoordelen. Daarbij moet wel worden opgemerkt dat de gemeente voor de uitvoering van het woonbeleid afhankelijk is van andere partijen, zoals woningcorporaties, marktpartijen en andere overheden. De rekenkamer onderzocht daarom ook hoe de gemeente deze samenwerkingen invult.

De centrale vraag van het onderzoek luidt daarom als volgt: In hoeverre en op welke manier heeft de Woonvisie koers naar 2030, agenda 2020, en het addendum daarop, tot nu toe geleid tot een woningvoorraad die meer aansluit bij de behoefte van de Rotterdammers? Daarbij hanteert de rekenkamer de volgende deelvragen: rolverdeling binnen het woonbeleid 4 Wat is de rolverdeling tussen overheden binnen het woonbeleid en welke formele positie heeft de gemeente daarin? 5 Hoe geeft de gemeente Rotterdam binnen deze rolverdeling invulling aan het eigen woonbeleid? ontwikkeling vraag en aanbod 6 Heeft de gemeente in de opzet en tijdens de uitvoering van haar beleid adequaat inzicht in de woonbehoefte en het woonaanbod in Rotterdam? 7 Zijn de slaagkansen van aspirant-huurders en kopers in het sociale segment sinds 2015 toegenomen? 8 Zijn de slaagkansen van aspirant-huurders en kopers in het midden- en hoge segment sinds 2015 toegenomen? gemeentelijke instrumenten 9 Welke instrumenten heeft de gemeente ingezet met het oog op een betere aansluiting van vraag en aanbod? 10 In hoeverre zijn deze instrumenten ingezet zoals in het beleid is beoogd? samenwerking in het woonveld 11 Hoe geeft de gemeente invulling aan de samenwerkingen binnen het woonveld? 12 In hoeverre passen de afspraken die de gemeente maakt met samenwerkingspartners bij haar ambities en de waargenomen problemen in het

woonveld? 13 In hoeverre voeren de gemeente en haar samenwerkingspartners de afspraken uit, en hoe ziet de gemeente hierop toe? De rekenkamer heeft in dit onderzoek onder meer gebruik gemaakt van microdatabestanden van Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Ze wil op die manier meer inzicht bieden in de huishoudenskarakteristieken van mensen op de Rotterdamse woningmarkt. Zo heeft de rekenkamer de vraag willen beantwoorden in welke mate mensen met een inkomen behorend bij het sociale segment, erin slagen een koop- of huurwoning te vinden die volgens de gemeente past bij dit inkomen. Hetzelfde wil zij ook weten voor mensen met respectievelijk een middeninkomen en een hoog inkomen. Hiermee wil de rekenkamer nagaan in welke mate het

58

thuis in cijfers

Rotterdamse woonbeleid tot nu toe heeft geleid tot een woningvoorraad die aansluit bij de behoefte van de Rotterdammers. Om meer inzicht te krijgen in de mate waarin de gemeente kan sturen op deze aansluiting – en de mate waarin ze dit ook doet – wil de rekenkamer verder ook de samenwerkingsafspraken in het woonveld onderzoeken. Belangrijke samenwerkingsrelaties zijn die met de regio (en daarboven de provincie) in het kader van de regioafspraken, met het rijk, met private partijen (projectontwikkelaars, beleggers, investeerders) en private verhuurders en woningcorporaties.

afbakening Met betrekking tot de afbakening van dit onderzoek zijn de volgende punten relevant: • De rekenkamer concentreert zich in dit onderzoek op de periode 2015 tot zomer 2021. Hoewel de rekenkamer ernaar heeft gestreefd om ook de relevante recentere beleidsontwikkelingen in het onderzoek te verwerken, is de beoordeling van het beleid beperkt tot de genoemde onderzoeksperiode. • De rekenkamer beperkt zich in dit onderzoek tot de doelen en activiteiten in het woonbeleid gericht op het versterken van de aansluiting tussen behoefte en aanbod, omdat deze opgave centraal staat in de Woonvisie en het Addendum. De behoefte verwijst naar de inkomensverdeling van de Rotterdamse huishoudens en het aanbod naar de prijssegmentatie van de woningvoorraad. De Woonvisie gaat ook over thema’s als kwaliteitsbeleid, tijdelijke woonruimte en milieuvriendelijk wonen. Deze onderwerpen vormen geen onderdeel van het rekenkameronderzoek. • Andere actuele onderwerpen in het woondomein – zoals de aansluiting tussen wonen en zorg of de huisvesting van arbeidsmigranten – blijven in dit onderzoek buiten beschouwing.

aanpak Het onderzoek bestaat uit verschillende delen (een uitgebreidere onderzoeksverantwoording is opgenomen in de bijlage): • Documentstudie: waaronder beschikbare gemeentelijke beleidsdocumenten, interne en externe onderzoeken en samenwerkingsafspraken met partners. • Data-analyse: op basis van CBS-microdatabestanden is de ontwikkeling van inkomens van huishoudens en woningwaarden geanalyseerd. Op basis van beschikbare monitors en voortgangsrapportages is de inzet van de gemeente getoetst en de ontwikkeling van vraag en aanbod geduid. • Interviews: in totaal heeft de rekenkamer met 28 mensen gesproken die werkzaam zijn bij de gemeente, samenwerkingspartners en andere overheden, en onderzoeksbureaus die gespecialiseerd zijn in de woningmarkt. Onder de geïnterviewden zijn ook vertegenwoordigers van verschillende bewonersorganisaties. • Expert meeting: in februari 2022 heeft de rekenkamer een digitale expertmeeting georganiseerd waarin zes experts vanuit verschillende perspectieven (academisch onderzoek, bestuur en beleid) werden uitgenodigd om kritisch te reflecteren op de onderzoeksbevindingen. Bij de selectie van de expertgroep is gekozen voor vertegenwoordigers van buiten Rotterdam.

59

thuis in cijfers

bestuurlijke en ambtelijke verantwoordelijkheid De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de woonvisie ligt vooral bij de wethouder Bouwen, Wonen en Energietransitie Gebouwde Omgeving. Ook de wethouder Werk, Inkomen en NPRZ is inhoudelijk vaak betrokken, aangezien veel van de actiepunten uitgewerkt zijn in het beleidsprogramma NPRZ. De ambtelijke verantwoordelijkheid voor het onderwerp ligt bij het cluster Stadsontwikkeling, met name bij afdeling Wonen. Deze afdeling bestond in 2021 uit 18,4 fte. 21

leeswijzer Na dit inleidende hoofdstuk schetst hoofdstuk 2 de rolverdeling en het woonbeleid op het landelijk, provinciaal, regionaal en gemeentelijk niveau. Hoofdstuk 3 gaat in op de mate waarin de gemeente inzicht heeft in vraag en aanbod op de Rotterdamse woningmarkt en de kwaliteit van de beschikbare data. In hoofdstuk 4 kijkt de rekenkamer op basis van beschikbare monitors en een eigen analyse van CBSmicrodata naar de verhouding tussen vraag en het aanbod tussen 2015 en 2020, om zo te kunnen beoordelen of beide (gedurende de uitvoeringsperiode van de woonvisie) beter op elkaar zijn gaan aansluiten. In hoofdstuk 5 komen de instrumenten aan bod waarmee de gemeente kan sturen binnen haar woonbeleid. Vervolgens behandelt hoofdstuk 6 de samenwerkingsafspraken die de gemeente in de onderzochte periode maakte met haar partners in het woondomein. Hoofdstuk 7 sluit af met een samenvatting en bevindingen. In de bijlagen zijn verder opgenomen: de onderzoeksverantwoording, lijsten met bronnen, afkortingen en begrippen, en aanvullende gegevens over de WOZ-analyse die de rekenkamer uitvoerde en een inventarisatie van gevallen waarin de coördinatieregeling is toegepast. opbouw hoofdstukken Elk hoofdstuk start met een korte inleiding waarin de onderzoeksvraag is weergegeven die in het betreffende hoofdstuk wordt behandeld. De hoofdstukken eindigen met een samenvattende paragraaf.

In deze nota zijn gele en groene tekstblokken te vinden. De gele tekstblokken bevatten nadere informatie of uitleg over feiten waarover in het rapport wordt geoordeeld. De groene tekstblokken bevatten aanvullende informatie die voor de oordeelsvorming niet essentieel is, maar een nadere toelichting geven over bijvoorbeeld gebruikte begrippen en instrumenten.

21 e-mail ambtenaar. Peildatum 1 september 2021.

60

thuis in cijfers

2

rolverdeling binnen woonbeleid

inleiding Dit hoofdstuk geeft een beschrijving van de context waarin het gemeentelijk woonbeleid zich afspeelt. Daarbij staan de volgende onderzoeksvragen centraal: • Wat is de rolverdeling tussen overheden binnen het woonbeleid en welke formele positie heeft de gemeente daarin? • Hoe geeft de gemeente Rotterdam binnen deze rolverdeling invulling aan het eigen woonbeleid? In paragraaf 2-2 volgt eerst een korte beschrijving van de ontwikkeling van de bestuurlijke verhoudingen op het gebied van wonen in de afgelopen jaren. In paragraaf 2-3 wordt ingegaan op de rol van het rijk en vervolgens op het beleid van de rijksoverheid inzake volkshuisvesting, alsook de wettelijke kaders. Daarna zal in paragraaf 2-4 worden het woonbeleid op het regionale niveau en de rol van de provincie erin worden beschreven. Tot slot wordt in paragraaf 2-5 het woonbeleid op het gemeentelijke niveau toegelicht.

recente bestuurlijke ontwikkelingen wonen en volkshuisvesting Gedurende de twintigste eeuw is de overheid een steeds actievere rol gaan spelen waar het woningbouw betreft: van het stellen van kaders tot het direct subsidiëren van woningbouw. De rijksoverheid stond vaak aan de basis van grote nieuwbouwontwikkelingen en kon daarvoor zelfs bouwlocaties aanwijzen en daarvoor subsidies verstrekken. In de jaren ’90 trad er echter een kentering op: de periode sinds de jaren ’90 kenmerkt zich door een geleidelijke decentralisatie van de ruimtelijke ordening in het algemeen en het woonbeleid in het bijzonder. Dit uitte zich onder meer in de verzelfstandiging van de woningcorporaties en de afbouw van nieuwbouwsubsidies. In 2001 verdween de Rijksplanologische Dienst die de overheid adviseerde over de ruimtelijke ordening. Het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu werd in 2010 opgesplitst tussen verschillende ministeries. Het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK) werd verantwoordelijk voor het woonbeleid, de overige taken gingen over naar het ministerie van Infrastructuur en Milieu. In 2012 verscheen de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, waarin de rijksoverheid veertien nationale belangen binnen het ruimtelijk beleid benoemde. 22 Het realiseren van voldoende woningen was sinds dit stuk geen ‘nationaal belang’ (meer).

De verantwoordelijkheid voor het woonbeleid is sindsdien verdeeld over meerdere bestuurslagen (gedecentraliseerd). Figuur 2-1 toont een samenvatting van deze taakverdeling. Tot de taakomschrijving van de provincie hoort het simuleren van

22 Ministerie van Infrastructuur en Milieu, ‘Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte’, maart 2012. De ‘nationale belangen’ zijn opgenomen in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening, zie: https://www.infomil.nl/onderwerpen/ruimte/ruimtelijke/wet-ruimtelijke/algemene-regels/besluit-algemene.

61

thuis in cijfers

intergemeentelijke samenwerking op regionaal niveau. Hoewel de regio geen formele bestuurslaag is, werken gemeenten in de regio Rotterdam intensief samen (de samenwerking in de regio wordt in paragraaf 2-4-2 uitgebreid behandeld). figuur 2-1: verdeling verantwoordelijkheden woonbeleid

bron: I&O Research, ‘Verkenning rollen op de woningmarkt. Rolverdeling tussen Rijk, provincies, regio’s en gemeenten’, in opdracht van het ministerie van BZK, 3 maart 2020, p. 20.

Uit het onderzoek van I&O Research in opdracht van het ministerie van BZK, waarin de bovenstaande figuur is opgenomen, blijkt dat er niet altijd een eenduidig beeld is van de precieze taken en bevoegdheden binnen het huidige stelsel. Ook in de regio Rotterdam is er onduidelijkheid over het stelsel. Zo liet de provincie Zuid-Holland in 2017 onderzoeken welke sturingsinstrumenten zij nu precies tot haar beschikking heeft binnen het woonbeleid. 23 Het hierboven genoemde rapport van I&O Research constateerde op basis van gesprekken met ambtenaren bij verschillende bestuurslagen het volgende: “Bij die decentralisatie zijn de taken en rollen en instrumenten voor provincies en gemeenten naar het oordeel van veel geïnterviewden op diverse schaalniveaus niet scherp gedefinieerd, ofwel het Rijk heeft volgens hen die decentralisatie niet ingekaderd in ‘systeemwijzigingen’ binnen de rolverdeling tussen Rijk, provincie en gemeente. Geïnterviewden bij provincies en gemeenten geven aan dat het ontbreekt aan een rijksdienst voor ruimtelijke vraagstukken, een landelijke ruimtelijke visie en instrumenten en middelen om ontwikkelingen af te dwingen. Het huidige stelsel laat volgens geïnterviewden ruimte aan zowel een brede als een smalle taakopvatting van provincies en gemeenten. Die is volgens hen niet eenduidig en wordt verschillend ingevuld.

Dit kan volgens de geïnterviewden leiden tot ad-hoc beleid, te weinig efficiency of een gebrekkige doorwerking van nationale doelen naar feitelijke uitvoering.” 24 Ook schreven de onderzoekers dat rijk, provincie en gemeente “elk zelfstandig te weinig capaciteit, financiële middelen en instrumenten hebben om het doel [t.a.v. woningbouw] te bereiken”. Doordat een strikte taakomschrijving ontbreekt, hebben gemeenten ruimte om te kiezen voor een bredere of juist een smallere taakopvatting binnen de lokale woningmarkt. 25 Een meer of juist minder actieve rol kan bijvoorbeeld tot uiting komen in de mate waarin de gemeente bereid is om sturingsinstrumenten in te zetten om ‘in de grijpen’ in de markt.

23 RIGO Research en Advies, quickscan ‘Instrumentarium sturing op woonbeleid, provincie Zuid-Holland’, 31 mei 2017. 24 I&O Research, ‘Verkenning rollen op de woningmarkt. Rolverdeling tussen Rijk, provincies, regio’s en gemeenten’, 3 maart 2020, p. 10, 26-27. 25 I&O Research, ‘Verkenning rollen op de woningmarkt. Rolverdeling tussen Rijk, provincies, regio’s en gemeenten’, 3 maart 2020, p. 27 en 54.

62

thuis in cijfers

Met het aantreden van het kabinet Rutte 4 in 2022 vond er een kentering plaats in de taakopvatting van de rijksoverheid binnen het woondossier. Het regeerakkoord kondigde een nieuwe minister voor Volkshuisvesting & Ruimtelijke Ordening aan, met een “regiefunctie voor het ruimtelijk beleid, zowel ten aanzien van verstedelijking als ten aanzien van andere opgaven met een sterke ruimtelijke component”. 26 De ‘Nationale woon- en bouwagenda’, die in maart 2022 verscheen, werkt de aanpak en taakopvatting van de rijksoverheid nader uit. Het ministerie schrijft daarin: “Wonen is een grondrecht. Een kerntaak van de overheid. De afgelopen jaren hebben we de rol van de Rijksoverheid voor dit grondrecht te klein gemaakt. Te veel is gedacht dat de markt als vanzelf en alleen een oplossing zou bieden voor de woningnood. Te lang is geloofd dat de optelsom van alle gedecentraliseerde keuzes zou leiden tot de oplossing.” 27 De doelstellingen van de agenda zijn samengevat onder de noemers beschikbaarheid, betaalbaarheid en kwaliteit. Daarbij gaat het bijvoorbeeld over het streven om tussen nu en 2030 landelijk 900.000 woningen te bouwen, waarvan twee derde woningen in het sociale en middensegment, evenals voldoende woningen voor verschillende aandachtsgroepen. 28 Ook wil het ministerie een ondergrens introduceren voor de sociale huurvoorraad.

Elke gemeente zou moeten streven naar een woningvoorraad die voor ten minste 30% uit sociale huurwoningen bestaat. 29

wettelijke kaders en landelijk beleid rol rijksoverheid De rijksoverheid geldt binnen het woondomein als systeemverantwoordelijke die door middel van financiële middelen, wet- en regelgeving en kaderstelling invloed kan uitoefenen op het woonbeleid. 30 De rijksoverheid hanteert daarbij als doelstelling dat zij wil zorgen voor “een vrij toegankelijke, vraaggerichte woningmarkt met steun voor degenen die dat nodig hebben”. 31 Om de woningmarkt toegankelijk, betaalbaar en toekomstbestendig te maken streeft het rijk naar samenwerking tussen partijen. Met name provincies, gemeenten, woningcorporaties en projectontwikkelaars spelen een grote rol hierin. Het rijk “jaagt die samenwerking aan” en “neemt zoveel mogelijk belemmeringen weg en biedt perspectief in wetten en regels (…), zodat prettig en betaalbaar wonen voor iedereen mogelijk is én blijft.” 32 wettelijke kaders Via wet- en regelgeving is vastgelegd welke bevoegdheden en juridische instrumenten de verschillende overheden hebben. De meest relevante wetten, die hieronder nader toegelicht worden, zijn in dit verband de Woningwet 2015, de Huisvestingswet, de Wet

26 VVD, D66, CDA en ChristenUnie, ‘Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst. Coalitieakkoord 2021-2025’, 15 december 2021, p. 17. 27 Ministerie van BZK, Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, ‘Nationale woon- en bouwagenda’, maart 2022, p. 5. 28 Ministerie van BZK, Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, ‘Nationale woon- en bouwagenda, maart 2022. 29 Ministerie van BZK, Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, ‘Nationale woon- en bouwagenda, maart 2022, p. 36. 30 Randstedelijke rekenkamer, bijlage ‘overzicht rolverdeling wonen’ in: Eindrapport ‘Bouwen aan regie: onderzoek naar de provinciale rol op het gebied van wonen’, december 2019. 31 Rijksoverheid, ‘Rijksbegroting 2020, VII Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties’, p. 49. 32 Rijksoverheid, ‘Rijksbegroting 2020, VII Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties’, p. 49.

63

thuis in cijfers

ruimtelijke ordening, de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek 2005 (de ‘Rotterdamwet’), de Wet op de Huurtoeslag en de Wet doorstroming huurmarkt. 33 De gemeente Rotterdam voert op verschillende onderwerpen een actieve lobby richting het rijk gericht op een verruiming van het instrumentarium. Zo zette de gemeente zich in voor een uitbreiding van de Huisvestingswet met een opkoopbescherming voor bestaande woningen. 34 Woningwet 2015 De Woningwet 2015 omvat regels voor de sociale huursector en regelt met name de rol van de woningcorporaties. Deze wet is erop gericht dat woningcorporaties zich concentreren op hun kerntaak: zorgen dat mensen met een laag inkomen goed en betaalbaar kunnen wonen. 35 Daarnaast regelt de wet de wijze waarop gemeenten prestatieafspraken kunnen maken met lokale corporaties. In de Woningwet is tevens vastgelegd dat in Nederland woningmarktregio’s gevormd moeten worden en dat woningcorporaties mar actief mogen zijn in één woningmarktregio. Ook bevat de Woningwet toewijzingsregels voor woningcorporaties. 80-10-10 regeling Een toewijzingsregel uit de Woningwet waar alle woningcorporaties mee te maken hebben is de 80-10-10 regeling. 36 De regeling schrijft voor dat woningcorporaties minimaal 80% van hun vrijkomende sociale woningvoorraad (d.w.z. woningen met een huur tot € 752,33, prijspeil 2021) verhuren aan de sociale doelgroep.

De sociale doelgroep zijn de huishoudens met een gezamenlijk jaarinkomen tot € 40.024 (prijspeil 2021). Corporaties mogen daarnaast 10% van de vrijkomende sociale huurwoningen toewijzen aan huishoudens met een inkomen tussen € 40.024 en € 44.655 euro (prijspeil 2021), de zogeheten lage middeninkomens. Daarnaast mogen corporaties 10% van de woningen toewijzen aan huurders met een hoger inkomen. Dit wordt aangeduid als de 10% vrije ruimte. Vanaf 2022 verdwijnt de tussencategorie voor lage middeninkomens. Corporaties dienen dan 92,5% van hun woningen toe te wijzen aan de sociale doelgroep. Daarnaast mogen zij 7,5% vrij toewijzen. Corporaties mogen dit verhogen tot 15% als zij daarover prestatieafspraken maken met de gemeente en huurdersorganisatie. 37 passend toewijzen De Woningwet 2015 schrijft voor dat corporaties moeten voldoen aan de zogeheten passendheidsnorm. Waar de 80-10-10 regel geldt voor de gehele sociale woningvoorraad en de gehele sociale doelgroep, is de passendheidsnorm specifiek voor de laagste inkomens. Corporaties zijn verplicht om een groot deel van hun woningen te reserveren voor huishoudens die op basis van hun inkomen recht hebben op huurtoeslag, ook wel de ‘primaire doelgroep’ genoemd (zie voor meer toelichting

33 Er zijn meer wettelijke kaders die van invloed zijn op de lokale woningmarkt, zoals bijvoorbeeld de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte waarop het woningwaarderingsstelsel is gebaseerd dat de huurprijzen van sociale huurwoningen bepaalt. Deze en andere regelgeving wordt hier buiten beschouwing gelaten. 34 interview ambtenaar. 35 Rijksoverheid, ‘Woningwet in vogelvlucht’, verkregen op 12 juni 2021 via https://www.rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2015/03/17/woningwet-2015-in-vogelvlucht. 36 Platform 31, ’80-10-10 toewijzing’, verkregen op 12 juni 2021 via https://www.platform31.nl/wat-we-doen/kennisdossiers/kennisdossierwoningmarkt/80-10-10-toewijzing. 37 Aedes, ‘Huurbeleid in 2022’, 22 november 2021, verkregen via: https://aedes.nl/huurbeleid-en-betaalbaarheid/huurbeleid-2022

64

thuis in cijfers

paragraaf 3-2-2). Zij moeten aan minimaal 95% van de huishoudens met een jaarinkomen onder de inkomensgrenzen van passend toewijzen een woning toewijzen met een huur tot aan de aftoppingsgrens (d.w.z. de maximale huur tot waar huurders huurtoeslag ontvangen). In 2021 lag deze grens bij een maandhuur van € 633,25; voor huishoudens vanaf drie personen was dat € 678,66. Huisvestingswet 2014 De Huisvestingswet geeft gemeenten instrumenten om te sturen in de verdeling van woonruimte en de samenstelling van de woningvoorraad. Het voornaamste instrument is de huisvestingsverordening. 38 Hierin kunnen gemeenten regels opnemen over de toewijzing van huurwoningen aan voorrangscategorieën en over de verlening van urgentie aan een deel van de woningzoekenden. Ook is het mogelijk om wijzigingen aan de woningvoorraad (bijvoorbeeld door splitsing) vergunningplichtig te maken. Sinds 2022 kunnen gemeenten tevens in de huisvestingsverordening gebieden aanwijzen waar een ‘opkoopbescherming’ geldt, om te voorkomen dat beleggers betaalbare woningen opkopen. 39 Hoofdstuk 5 gaat nader in op de huisvestingsverordening. Wet ruimtelijke ordening De Wet ruimtelijke ordening regelt de totstandkoming en wijziging van ruimtelijke plannen. Deze wet beschrijft de taken en bevoegdheden van het Rijk, de provincie en gemeente op het gebied van het vaststellen van ruimtelijke plannen.

Hieronder vallen bijvoorbeeld bestemmingsplannen, die gemeenten kunnen vaststellen. Deze wet maakt tevens de provincie verantwoordelijk voor het landschapsbeleid in de gehele provincie (zie ook paragraaf 2-4-1). Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek Deze wet (ook wel bekend als de Rotterdamwet, omdat het initiatief uit Rotterdam kwam) bestaat sinds 2005 en is gewijzigd in 2014. De wet maakt het mogelijk om op de leefbaarheid in bepaalde buurten of wijken te sturen en biedt mogelijkheden voor selectieve woningtoewijzing op basis van inkomen, bepaalde sociaaleconomische kernmerken (zoals een beroep in de maatschappelijke dienstverlening) of een verklaring omtrent het gedrag (VOG) of informatie uit politiegegevens. Doel van de wet is om overlastgevend en crimineel gedrag tegen te gaan. 40 Hoofdstuk 5 gaat hier nader op in. Wet op de Huurtoeslag De Wet op de Huurtoeslag regelt wie huurtoeslag kan ontvangen en hoe hoog deze is. Dit is van belang voor de definitie van de primaire doelgroep die bestaat uit huishoudens die recht hebben op huurtoeslag. De primaire doelgroep waaraan corporaties het grootste deel van hun woningen dienen te verhuren, wordt vastgesteld op basis van de inkomensgrenzen die gelden voor de huurtoeslag (huishoudens met een verzamelinkomen tot € 32.200 (in 2021).

38 Randstedelijke rekenkamer, Eindrapport ‘Bouwen aan regie: onderzoek naar de provinciale rol op het gebied van wonen’, bijlage ‘overzicht rolverdeling wonen’, december 2019. 39 VNG, ‘Huisvestingswet’, verkregen op 18 oktober 2021 via https://vng.nl/rubrieken/onderwerpen/huisvestingswet. 40 Ministerie van BZK, factsheet ‘Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek’, oktober 2016.

65

thuis in cijfers

Wet doorstroming huurmarkt De Wet doorstroming huurmarkt bestaat sinds 2015 en richt zich op het verruimen van de mogelijkheden voor tijdelijke verhuur van woonruimte. Ook maakt deze wet het mogelijk dat corporaties een inkomensafhankelijke huurverhoging kunnen berekenen aan zogeheten ‘scheefwoners’ die een te hoog inkomen hebben voor de sociale huurwoning waarin zij wonen. 41 maatregelen om positie starters en middeninkomens te verbeteren Dankzij enkele beleidswijzigingen vergrootte de rijksoverheid de mogelijkheden van gemeenten om starters en middeninkomens op de woningmarkt te ondersteunen. Zo geldt sinds 1 januari 2022 de hierboven genoemde opkoopbescherming die het voor gemeenten mogelijk maakt om in bepaalde buurten de opkoop van woningen door beleggers en investeerders te verbieden. 42 Hoofdstuk 5 gaat hier nader op in. Voor woningcorporaties is het makkelijker gemaakt om middeldure huurwoningen te bouwen. Dit gebeurde onder meer door een vereenvoudiging van de markttoets, een toets van interesse uit de markt die woningcorporaties sinds de invoering van de Woningwet 2015 bij commerciële activiteiten (waaronder de bouw van middeldure huurwoningen) verplicht moeten doorlopen. Vanaf 1 januari 2021 is deze toetsplicht voor corporaties voor drie jaar opgeschort.

43 Koopstarters op de woningmarkt zijn per 1 januari 2021 vrijgesteld van overdrachtsbelasting, terwijl deze voor beleggers verhoogd is naar 8%. 44 Tot slot heeft de minister van Binnenlandse Zaken in mei 2020 besloten de jaarlijkse huurstijging voor vrije-sector huurwoningen te maximeren. 45 landelijk beleid Naast wetgeving heeft het rijk ook invloed op het woonveld door middel van beleidsprogramma’s. In het regeerakkoord 2017-2021 ‘Vertrouwen in de toekomst’ constateerden de regeringspartijen dat het woningaanbod al een aantal jaren sterk achterbleef bij de vraag. 46 Zij stelden dat er woningschaarste is en stelden als doel om meer nieuwe koop- en huurwoningen te bouwen, voldoende koop- en huuraanbod voor specifieke groepen te realiseren en flinke stappen te zetten in de verduurzaming van de woningvoorraad. Hiervoor was samenwerking nodig met private partijen, medeoverheden en corporaties. Daaraan is onder andere invulling gegeven middels de ‘Nationale Woonagenda 2018-2021’, die oplossingsrichtingen en maatregelen formuleert voor het versnellen van de woningbouw, het betaalbaar houden van (sociale) woningen en het bevorderen van doorstroming. 47 De agenda schrijft onder andere voor dat partijen “een lokaal woningmarktoverleg (…) oprichten”, waarin

41 Scheefwoners zijn uit mensen met een te laag inkomen die in een sociale woning zitten (dure scheefwoners) of mensen met een te hoog inkomen die in een sociale woning zitten (goedkope scheefwoners). 42 Rijksoverheid, ‘Nota van wijzigingen Wet maatregelen middenhuur’, 31 januari 2019. Voor de toekomst werkt het rijk momenteel een set aan maatregelen uit die de betaalbaarheid en beschikbaarheid van betaalbare woningen moet verbeteren, zoals de zelfbewoningsplicht en de mogelijkheid voor gemeenten om opkoopbescherming in te voeren. 43 Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, ‘Kamerbrief met reactie op initiatiefnota over wonen en ouderenzorg’, 23 november 2020. 44 In de Woon- en Bouwagenda schrijft het ministerie een verhoging van de overdrachtsbelasting voor beleggers naar 9% voor te bereiden, zie: Ministerie van BZK, Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, ‘Nationale woon- en bouwagenda’, maart 2022, p. 48. 45 De jaarlijkse maximale huurverhoging bedraagt 2,5% + inflatie, conform de maximale huurverhoging in de sociale sector. Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie, kamerbrief ‘Betaalbaar wonen voor starters en mensen met een middeninkomen’, 15 mei 2020. 46 VVD, CDA, D66 en ChristenUnie, ‘Vertrouwen in de toekomst. Regeerakkoord 2017-2021’, 10 oktober 2017, p. 31.

47 Ministerie van BZK, Aedes, Bouwend Nederland, e.a.., ‘Nationale Woonagenda 2018-2021’, 23 mei 2018.

66

thuis in cijfers

spelers op de lokale woningmarkt samen afspraken maken. 48 Daarnaast is een jaarlijkse woningbouwopgave van 75.000 woningen tot 2025 vastgesteld. 49 Het kabinet Rutte 4 verhoogde de doelstelling naar jaarlijks 100.000 nieuwbouwwoningen, ofwel 900.000 woningen erbij tot 2031. De nieuwe minister voor Volkshuisvesting & Ruimtelijke Ordening heeft daarbij een “regiefunctie die nader werd uitgewerkt in de ‘Nationale woon- en bouwagenda’.” 50 De woningbouwdoelstellingen zouden onder meer moeten worden gerealiseerd door middel van “afdwingbare prestatieafspraken” die het ministerie gaat maken met gemeenten, provincies en woningcorporaties. 51 Op het moment van dit onderzoek was echter nog niet duidelijk hoe het ministerie hier invulling aan gaat geven. versnellen woningbouw Het rijk kan het woningmarktbeleid verder beïnvloeden met specifiek op gemeenten en lokale partijen (zoals ontwikkelaars en woningcorporaties) gerichte maatregelen. Een maatregel om de woningbouw te versnellen zijn de zogeheten Woondeals die het ministerie van Binnenlandse Zaken met zes (stedelijke) regio’s heeft gesloten. In 2019 sloten het rijk, de provincie Zuid-Holland en 24 gemeenten waaronder Rotterdam de Woondeal Zuidelijke Randstad. Doel hiervan was om tot 2025 binnen deze regio 100.000 woningen te bouwen.

Hiervoor zijn een aantal (binnenstedelijke) “versnellingsprojecten en verstedelijkingslocaties” aangewezen die ondersteuning krijgen van het rijk in de vorm van “procesgeld en expertise”. In Rotterdam werd hier onder meer de gebiedsontwikkeling Kralingse Zoom-Stadionpark genoemd. 52 Een tweede instrument dat het rijk heeft opgezet om de woningbouw te versnellen, is de regeling Woningbouwimpuls. Daarmee krijgen gemeenten een financiële bijdrage voor de bouw van betaalbare woningen. 53 Minimaal de helft van de woningen waarvoor subsidie wordt aangevraagd, dient in de categorie “betaalbaar” te vallen. 54 De regeling is in mei 2020 van start gegaan. In totaal stelt het ministerie van Binnenlandse Zaken € 1 mld. beschikbaar, verspreid over meerdere jaren. 55 In de eerste tranche is in totaal € 290 mln. (exclusief btw) toegekend aan 27 projecten in 21 gemeenten. 56 In de tweede tranche van de Woningbouwimpuls is € 226 mln. (exclusief btw) toegekend aan 30 projecten in 28 gemeenten. In de derde tranche is € 216 mln. (exclusief btw) toegekend aan 36 projecten in 33 gemeenten. 57 Rotterdam ontving uit

48 Ministerie van BZK, Aedes, Bouwend Nederland, e.a.., ‘Nationale Woonagenda 2018-2021’, 23 mei 2018, p. 3. 49 Ministerie van BZK Koninkrijkrelaties, Aedes, Bouwend Nederland, e.a.., ‘Nationale Woonagenda 2018-2021’, 23 mei 2018, p. 1. 50 Ministerie van BZK, Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, ‘Nationale woon- en bouwagenda’, maart 2022. 51 Ministerie van BZK, Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, ‘Nationale woon- en bouwagenda’, maart 2022, p.23. 52 Minister van BZK e.a., ‘Woondeal zuidelijke Randstad. Samenwerkingsagenda voor toekomstbestendige verstedelijking’, 3 juni 2019. 53 Betaalbare woningen zijn in dit verband sociale huurwoningen, middeldure huurwoningen tot € 1.000 en koopwoningen tot de NHG-grens. 54 Hieronder vallen sociale huurwoningen, huurwoningen voor middeninkomens met een huurprijs van maximaal € 1.000 per maand of lager als de bovengrens van middenhuurwoningen door de gemeente lager is vastgesteld en betaalbare koopwoningen met een verkoopprijs onder de NHGkostengrens (voor 2020 is dit € 310.000). Bron: https://www.rvo.nl/subsidie-en-financieringswijzer/woningbouwimpuls, geraadpleegd op 25 september 2020. 55 RVO, ‘woningbouwimpuls’, geraadpleegd op 25 september 2020 via https://www.rvo.nl/subsidie-en-financieringswijzer/woningbouwimpuls.

56 Ministerie van BZK, kaart ‘Locaties Woningbouwimpuls’, geraadpleegd op 19 juli 2021 via https://ez.maps.arcgis.com/apps/webappviewer/index.html?id=ca16054497b144409162953b93bb82a1. 57 Ministerie van BZK, ‘projecten woningbouwimpuls’, geraadpleegd op 17 december 2021 via https://www.woningmarktbeleid.nl/onderwerpen/woningbouwimpuls/projecten-woningbouwimpuls.

67

thuis in cijfers

de eerste en derde tranche van de woningbouwimpuls ruim € 57 miljoen aan rijksbijdragen voor de volgende drie projecten: • tranche 1: projecten Feyenoord City (rijksbijdrage: € 21.212.761) en Noordrand Zuiderpark (rijksbijdrage: € 25.000.000) • tranche 3: ontwikkeling Codrico-terrein (rijksbijdrage: € 11.000.000). 58 Regio Deal Rotterdam Zuid In het kader van het Nationaal Programma Rotterdam Zuid (NPRZ, waarover meer in hoofdstuk 6), sloten het rijk en de gemeente in december 2018 de Regio Deal Rotterdam Zuid. 59 Daarin stelt het rijk € 130 mln. beschikbaar voor de periode 20192022 voor de aanpak van Rotterdam Zuid. De rijksoverheid reserveerde € 60 mln. van de beloofde € 130 mln. voor het onderwerp wonen, met de afspraak dat de gemeente hetzelfde bedrag zou investeren. 60 Op het gebied van wonen is de doelstelling van de deal gelijkgetrokken met de doelstelling van het werkprogramma NPRZ voor de particuliere voorraad.

provinciaal en regionaal beleid rol provincie De Wet ruimtelijke ordening (Wro) maakt de provincie verantwoordelijk voor het landschapsbeleid en ‘zorgvuldig ruimtegebruik’. 61 De provincie voert de regie over de integratie en afweging van ruimtelijke opgaven van (boven)regionaal belang. Op het gebied van wonen houdt dit onder andere in dat de programmering van verstedelijking een taak is van de provincies en (samenwerkende) gemeenten. 62 De provincie kan hiervoor woningmarktregio’s aanwijzen. Als de samenwerking tussen gemeenten uitblijft is het aan de provincies om ervoor te zorgen dat deze alsnog tot stand komt. De wijze waarop de provincies invulling geven aan hun regierol is echter niet wettelijk bepaald. Provincies kunnen hier tot op zekere hoogte zelf invulling aan geven door enkele sturingsinstrumenten die zij kunnen inzetten. 63 Dat neemt niet weg dat het sturingsinstrumentarium van de provincie beperkt is. De provincie kan door middel van subsidies stimuleren. In 2021 en 2022 is er in totaal zo’n € 27 mln. aan verschillende subsidies beschikbaar voor gemeenten in de gehele provincie Zuid-Holland. 64 Daarnaast controleert de provincie of gemeenten met hun bestemmingsplannen aansluiten bij het provinciaal belang.

In de praktijk zijn de voorbereidingen voor bouwprojecten echter al in een vergevorderd stadium als het bestemmingsplan eenmaal ter beoordeling wordt voorgelegd. Een betrokkene sprak in een interview met de rekenkamer van een “al bijna gestolde werkelijkheid” waarop inhoudelijke bijsturing nog maar beperkt mogelijk is. 65 Dit maakt de effectiviteit van

58 Een overzicht van alle projecten die een woningbouwimpuls ontvingen is te vinden op: https://www.woningmarktbeleid.nl/onderwerpen/woningbouwimpuls/projecten-woningbouwimpuls. 59 Rijk en Gemeente Rotterdam, ‘Regio Deal Rotterdam Zuid’, 25 december 2018. 60 Andere thema’s binnen het NPRZ zijn school (waarvoor het rijk € 44 mln. beschikbaar stelde), werk (€ 24 mln.) en cultuur (€ 2 mln.). 61 In 2022 gaat de Wro naar verwachting over in de Omgevingswet. Bron: https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl. 62 Randstedelijke rekenkamer, Eindrapport ‘Bouwen aan regie: onderzoek naar de provinciale rol op het gebied van wonen’, december 2019, p.23. 63 Randstedelijke rekenkamer, Eindrapport ‘Bouwen aan regie: onderzoek naar de provinciale rol op het gebied van wonen’, bijlage ‘overzicht rolverdeling wonen’, december 2019. 64 Gedeputeerde Staten provincie Zuid-Holland, voorstel ‘Vaststellen diverse subsidieregelingen woningbouw’, 23 maart 2021. 65 interview medewerker provincie Zuid-Holland.

68

thuis in cijfers

de controle van het bestemmingsplan als sturingsinstrument op het woonbeleid beperkt. In zijn algemeenheid blijken provincies tevens terughoudend om formele instrumenten in stelling te brengen uit vrees dat dit de bestuurlijke verhoudingen onder druk zet. 66 regionale samenwerking bevorderen Als verantwoordelijke voor de ruimtelijke ordening ziet de provincie toe op de (boven)lokale afstemming van woningbouwprogrammering en uitvoering van de woningbouwprogramma’s. 67 De provincie stelt visies op met daarin de contouren van het ruimtelijk beleid binnen de provincie. Doel is dat gemeenten hun woningbouwprogramma’s op regionaal niveau op elkaar af te stemmen: zowel kwantitatieve (in de zin van aantallen te bouwen woningen), als kwalitatieve afstemming (over bijvoorbeeld prijsklasse, woningtypen en de verhouding tussen koop en huur). Als samenwerking tussen gemeenten uitblijft, dient de provincie deze actief te stimuleren. Dit met als doel te zorgen voor voldoende woningen en een gedifferentieerde voorraad. Hierbij maakt de provincie gebruik van regionale (afspraken)kaders en intergemeentelijke overleggen. Als ontwikkelingen in het woondomein niet naar wens verlopen, kan de provincie de volgende maatregelen treffen: 68 • voorbereidingsbesluit Door middel van een voorbereidingsbesluit kan de provincie ongewenste ontwikkelingen in bestemmingsplannen (tijdelijk) tegenhouden.

Zo kunnen sloopwerkzaamheden tijdelijk worden tegengehouden, in afwachting van een omgevingsplan. • inpassingsplan Een inpassingsplan is een soort bestemmingsplan, maar dan vastgesteld door de provincie. Een inpassingsplan kan alleen worden vastgesteld als er sprake is van een provinciaal belang en na overleg met de betreffende gemeente(n). Beleid uit inpassingsplannen dient te worden doorgevoerd in bestemmingsplannen van lagere overheden. • aanwijzing Een aanwijzing volgt op een zienswijze die de provincie tegen een bestemmingsplan of projectbesluit indient. Dit kan gebeuren als een bestemmingsplan niet overeenkomt met een provinciaal belang. Neemt de gemeente de zienswijze niet over, dan kan een aanwijzing een bestemmingsplan of projectbesluit buiten werking stellen, of de provincie kan de gemeente verplichten om het bestemmingsplan aan te passen. Dit kan zowel proactief (vooraf), actief als reactief (achteraf) plaatsvinden. De provincie Zuid-Holland omschrijft het in een brief zelf als volgt: “In de Visie Ruimte en Mobiliteit (VRM) is opgenomen dat op lokaal niveau wordt bijgedragen aan een evenwichtig gespreide sociale woningvoorraad over de regio. De individuele bijdragen zullen getoetst worden aan de hand van de regionale doelen.

Daar waar gemeenten onvoldoende bijdragen aan de regionale doelen zullen we zo nodig proactieve aanwijzingsbesluiten [op basis van artikel 4.2 van de Wet ruimtelijke ordening] nemen en in het uiterste geval regels opnemen in het ruimtelijke beleid

66 I&O Research, ‘Verkenning rollen op de woningmarkt. Rolverdeling tussen Rijk, provincies, regio’s en gemeenten’, 3 maart 2020, p. 34-35 67 RIGO, quickscan ‘Instrumentarium sturing op woonbeleid, provincie Zuid-Holland’, 31 mei 2017, p. 9 en 10. 68 RIGO Research en Advies, quickscan ‘Instrumentarium sturing op woonbeleid, provincie Zuid-Holland’, 31 mei 2017, p. 20.

69

thuis in cijfers

om meer sociale woningbouw te realiseren (bijvoorbeeld door het benoemen van een te hanteren percentage sociale bouw bij nieuwbouw)”. 69 ladder voor duurzame verstedelijking Bij zowel de overkoepelende regionale woningbouwprogrammering als bij individuele bouwplannen hanteren provincie en gemeenten als kader de Ladder voor duurzame verstedelijking. Deze ‘ladder’ is ontwikkeld door de rijksoverheid bij wijze van uitwerking van artikel 3.1.6 van het ‘Besluit ruimtelijke ordening’, dat zorgvuldig ruimtegebruik nastreeft. De provincie heeft de ladder vertaald naar de lokale situatie. 70 Het doel van de ladder is om bouwactiviteiten hoofdzakelijk binnen verstedelijkt gebied te laten plaatsvinden. Gemeenten moeten in de toelichting bij bestemmingsplannen die nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maken en de behoefte aan deze bouwplannen onderbouwen. Bij een rechtsgang toetst de bestuursrechter of de gemeente de behoefte voldoende heeft onderbouwd. 71 De provincie stelt hiervoor behoefteramingen op, gebaseerd op de bevolkingsontwikkeling. 72 samenwerking binnen regio Gemeenten werken binnen het woondossier samen in woningmarktregio’s. Hun woonbeleid en ruimtelijke plannen stemmen ze af op de kaders die de provincie daarvoor vaststelt.

73 Daarnaast hebben gemeenten in de regio Rotterdam een gezamenlijke huisvestingsverordening (bekend als de Verordening woonruimtebemiddeling), waarin zij regels hebben opgenomen over de toegang tot sociale huurwoningen (zie ook hoofdstuk 5). Regionale samenwerking vond tot 2015 plaats binnen de Stadsregio Rotterdam. Deze zogeheten WGR-plus-regio (naar de Wet gemeenschappelijke regelingen) gold als een wettelijke verplichte bestuurslaag waarbinnen samenwerkende gemeenten onder meer gezamenlijke regels konden stellen op basis van de huisvestingswet. 74 Met de afschaffing van de plusregio’s kwam de Stadsregio Rotterdam te vervallen. Betrokken gemeenten vormden toen het Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam (SvWrR). 75 Figuur 2-2 toont de gemeenten die deelnemen aan de SvWrR.

69 Provincie Zuid-Holland, brief ‘Inzet bij de beoordeling van de nu regionale woningmarktafspraken regio Rotterdam’, 20 november 2018. 70 zie ook https://www.zuid-holland.nl/onderwerpen/ruimte/ladder/ 71 De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft hierover een overzichtsuitspraak gedaan, zie: uitspraak 201608869/1/R3, 28 juni 2017, verkregen via: https://www.raadvanstate.nl/uitspraken/@107931/201608869-1-r3/ 72 interview medewerker provincie Zuid-Holland. 73 Randstedelijke rekenkamer, ‘Eindrapport ‘Bouwen aan regie: onderzoek naar de provinciale rol op het gebied van wonen’, bijlage ‘overzicht rolverdeling wonen’, december 2019. 74 De memorie van toelichting op het kamerstuk over de afschaffing van de plusregio’s bevat een beknopte beleidsgeschiedenis van deze bestuurslaag: Minister van BZK, Kamerstuk 33 659 ‘Wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en enkele andere wetten in verband met de afschaffing van de plusregio’s’, 19 juni 2013. 75 De andere betrokken gemeenten zijn: Albrandswaard, Brielle, Capelle aan den IJssel, Hellevoetsluis, Krimpen aan den IJssel, Lansingerland, Nissewaard, Maassluis, Ridderkerk, Rotterdam, Schiedam, Vlaardingen en Westvoorne. De bestuursovereenkomst werd in 2019 verlengd.

70

thuis in cijfers

figuur 2-2: gemeenten in Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam

bron: SvWrR

Het samenwerkingsverband is daarnaast opgedeeld in subregio’s waarin gemeenten samenwerken. De gemeente Rotterdam vormt één van deze subregio’s. Andere subregio’s zijn bijvoorbeeld ‘Waterweg-Noord’ (bestaande uit Maassluis, Schiedam en Vlaardingen) en ‘Zuidrand’ (bestaande uit Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk). Rotterdam is ‘agendalid’ bij alle subregio’s, wat inhoudt dat de gemeente deel kan nemen aan overleggen binnen alle subregio’s. 76 De SvWrR kent verschillende vormen van periodiek overleg: • Subregiotafel wonen: overleg tussen wethouders met de portefeuille wonen binnen de subregio. • Regiotafel wonen: minimaal drie keer per jaar vindt er bestuurlijk overleg plaats tussen alle wethouders met de portefeuille wonen van alle regiogemeenten over regionale afstemming van beleid, uitvoering en monitoring van de afspraken in het regioakkoord. Hierbij worden ook vertegenwoordigers van de provincie Zuid-Holland en Maaskoepel namens de woningcorporaties uitgenodigd. • Stuurgroep wonen: overleg van vertegenwoordigers van de verschillende subregiotafels ter voorbereiding op de Regiotafel Wonen. 77 Op ambtelijk niveau vindt voorbereiding van deze overlegmomenten plaats. De SvWrR heeft zelf geen personeel in dienst. Ondersteuning komt van een stafbureau dat is gekoppeld aan de gemeente die als voorzitter optreedt – op het moment van schrijven is dat de gemeente Nissewaard.

De deelnemende gemeenten dragen hier financieel aan bij naar rato van hun inwoneraantal. 78 Binnen de huidige vorm van regionale samenwerking dienen alle gemeenten in te stemmen met genomen beslissingen: “Tot 2015 waren er de zogenaamde WGR-plus-regio’s, waarin sprake was van besluitvorming bij meerderheid. Door de afschaffing van de WGR-plus-regeling is er nu een lichtere vorm van regionale samenwerking. Besluiten kunnen alleen met 76 SvWrR, ‘Bestuursovereenkomst voor het Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam 2020-2024’, 10 oktober 2019, p. 9. 77 SvWrR, ‘Bestuursovereenkomst voor het Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam 2020-2024’, 10 oktober 2019, p. 4-5. 78 In 2020 bedroeg de bijdrage van Rotterdam aan de kosten voor het stafbureau, de regiomonitor en overige projectkosten € 236.168,73. SvWrR, ‘Financiële consequenties samenwerkingsverband’, 10 oktober 2019.

71

thuis in cijfers

instemming van alle colleges of gemeenteraden in de regio genomen worden. Uit de interviews komt naar voren dat dit de besluitvorming lastiger maakt dan voorheen. Er ontstaan gemeentelijke biedingen en onderhandelingen. Overigens zijn er ook gemeenten die wel positief zijn over de lichtere samenwerking in de regio.” 79 regionale woonvisie De provincie Zuid-Holland heeft haar visie op het ruimtelijk beleid uitgewerkt in een provinciale structuurvisie. 80 Dit visiedocument vormde weer het uitgangspunt voor de provinciale woonvisie die invulling geeft aan ontwikkelingen op de provinciale woningmarkt. 81 Binnen deze kaders maken de verschillende woningmarktregio’s binnen de provincie Zuid-Holland samenwerkingsafspraken. In 2010 publiceerde de voormalige Stadsregio Rotterdam het ‘Verstedelijkingsscenario 2020’, dat het uitgangspunt bevatte dat 80% van de nieuwbouwproductie binnenstedelijk (en dus niet ‘in het groen’) moet plaatsvinden. 82 In 2014 ondertekenden regiogemeenten de Stadsregionale woonvisie 2014-2020 ‘Dat spreken we af’, dat voortborduurde op het Verstedelijkingsscenario. Deze stadsregionale woonvisie legde onder meer nadruk op zoveel mogelijk binnenstedelijk bouwen en het streven naar een kleinere sociale voorraad die beter verspreid is over de regio.