[22bb004703] Bijlage 1 behorende bij 22bb4697 - Onderzoeksrapport “Evaluatie Preventief Fouilleren

4.8

Last van de officier van justitie Bij de totstandkoming van de wetgeving die preventief fouilleren mogelijk maakt, heeft de wetgever bepaald dat wanneer een veiligheidsrisicogebied is aangewezen, de officier van justitie vervolgens een bevel (last) moet geven op basis waarvan de politie tot preventief fouilleren mag over gaan. Die last geldt telkens voor een duur van maximaal 12 uur. Dat betekent dat de officier een zelfstandige bevoegdheid heeft om in het concrete geval te bepalen of het bevel dient te worden afgegeven om preventief te fouilleren. Wanneer preventief fouilleren incidenteel wordt ingezet, bijvoorbeeld rondom een voetbalwedstrijd, demonstratie, onrust tijdens een jaarwisseling of incident zoals de avondklokrellen, dan vindt afweging door de officier van justitie gelijktijdig plaats met de afweging om het veiligheidsrisicogebied aan te wijzen. De argumenten om het veiligheidsrisicogebied aan te wijzen, zijn dan dezelfde als die aan de last van de officier ten grondslag worden gelegd. De aanwijzing van het veiligheidsrisicogebied hangt in dat geval samen met een concrete fouilleeractie die erop gericht is op een specifiek moment de openbare orde te herstellen. Wanneer een veiligheidsrisicogebied voor langere tijd is aangewezen en er voor langere tijd preventieve fouilleeracties worden georganiseerd, ligt dat anders.

Uit de praktijk blijkt dat het zelden tot nooit voorkomt dat een aanvraag vanuit de politie om op bepaalde tijdstippen preventief te fouilleren geweigerd wordt door de officier van justitie. In de gemeenten Rotterdam en Schiedam wordt wekelijks op ongeveer dezelfde dagen en tijdstippen preventief gefouilleerd. De politie doet steeds opnieuw een aanvraag bij de officier om voor die momenten een last af te geven. Gesprekspartners geven aan dat zij nooit meemaken dat de officier van justitie een aanvraag voor een last niet honoreert. Daarmee lijkt het afgeven van de last om preventief te fouilleren te zijn verworden tot een formaliteit (uitzonderingen daargelaten, zie toelichting na onderstaand kadertje). Dit beeld komt sterk overeen met wat de Nationale ombudsman in 2011 al signaleerde in zijn onderzoek naar preventief fouilleren. Daarover schreef hij het volgende:

58

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

‘De proportionaliteitstoets van de officier van justitie is dus niet veel anders dan de toets die door de driehoek al is uitgevoerd bij de aanwijzing van het veiligheidsrisicogebied. Er zijn enkel actuele gegevens over wapenincidenten toegevoegd aan het sfeerverbaal. Niet duidelijk is of er ook een daadwerkelijke subsidiariteitstoets wordt uitgevoerd door de officier van justitie. De noodzaak om het middel preventief fouilleren, naast alle andere bevoegdheden die de politie heeft, op dat moment op die plaats in te zetten, lijkt al te zijn aangenomen bij het aanwijzen van het veiligheidsrisicogebied.’111 Een kritischer toetsing vindt met name plaats wanneer een aanvraag wordt gedaan voor een actie die afwijkt van de meer gangbare acties, bijvoorbeeld een horecacontrole of een actie in een gebied waar nog niet eerder preventief is gefouilleerd.

4.9

Overwegingen om geen gebruik te maken van preventief fouilleren Bij de selectie van gemeenten voor het casestudy onderzoek is logischerwijs gekeken naar gemeenten die gebruik maken van het instrument preventief fouilleren. Daarnaast zijn nog gesprekken gevoerd met gemeenten die geen gebruik maken van preventief fouilleren, maar waar de grootte van de gemeente daar mogelijk wel aanleiding toe zou geven. Zo wordt in de gemeenten Den Haag en Utrecht geen gebruik gemaakt van preventief fouilleren, terwijl dat in het verleden wel gebeurde. Voor zowel de gemeenten Den Haag als Utrecht geldt dat de gemeenteraad kritisch is op het instrument preventief fouilleren; het wordt gezien als een (te) zwaar middel, waarbij bovendien het risico op etnisch profileren een rol speelt. Zowel in de gemeente Den Haag als in de gemeente Utrecht is in het verleden preventief gefouilleerd, maar wordt daar tegenwoordig van afgezien. Ook de gemeente Den Haag heeft te maken met wapengerelateerd geweld, maar gemeente en politie willen dit vooral door middel van preventie tegengaan. Die aanpak is beschreven in het Haags Actieplan wapens en jongeren.

In Den Haag vinden weliswaar geweldsincidenten met wapens plaats en neemt het wapenbezit onder jongeren toe, maar de reden om geen gebruik te maken van preventief fouilleren ligt met name in het feit dat Den Haag geen gebieden heeft waar het wapengeweld zich concentreert. Preventief fouilleren zou daarmee te ongericht en daardoor niet-proportioneel zijn. In Den Haag zijn bovendien de (jongeren)groepen waarvan bekend is dat ze wapens dragen in beeld bij politie en gemeente. Wapenbezit wordt daarom via groepsgerichte aanpakken via het Zorg- en Veiligheidshuis aangepakt. Daarnaast wordt nog een aantal andere redenen genoemd om niet preventief te fouilleren. Tussen 2006 en 2009 heeft Den Haag gebruik gemaakt van preventief fouilleren. Na evaluatie van deze inzet is in 2010 besloten om hier niet mee door te gaan. In een brief aan de gemeenteraad van 16 juli 2020 schrijft de burgemeester daarover: ‘… dat bij de inzet van een dergelijk vergaand instrument, de ‘kosten en de baten’ zorgvuldig dienen te worden afgewogen. Daarbij gaat het om elementen als de inbreuk op privacy en persoonlijke integriteit, maar ook om het grote beslag dat een zorgvuldige inzet van dit instrument legt op de (schaarse) politiecapaciteit. De opbrengsten van een verstrekkend middel als gebiedsgericht preventief fouilleren dienen de toepassing daarvan te

111 Van der Bijl e.a. 2011, p. 33.

59

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

rechtvaardigen. In 2010 is daarom mede op basis van de resultaten en in overleg met de raad, besloten om de gebiedsaanwijzing die de inzet van dit middel mogelijk maakte, niet te verlengen. (…) Een bijkomende overweging hierbij die de laatste jaren in steeds verder toenemende mate relevant is, is dat door het huidige gebruik van sociale media preventief fouilleeracties, die in het publieke domein nu eenmaal duidelijk zichtbaar zijn, razendsnel bekend zijn bij een breed publiek, waaronder de doelgroep. Dat verkleint de pakkans (en daarmee het nut van dergelijke acties) aanzienlijk. De fouilleeracties hebben dan vooral een symbolische werking. Dat kan als positief worden ervaren. Uit de evaluaties bleek echter ook dat men de acties stigmatiserend voor de wijk vond.’112 De inzet van spoedeisend preventief fouilleren wordt evenmin overwogen in Den Haag. In de raadsbrief geeft de burgemeester hierover aan dat er tot dusver geen aanleiding is geweest om spoedeisend preventief te fouilleren. De lokale driehoek in Den Haag geeft er de voorkeur aan om bij concrete signalen van wapenbezit de schaarse politiecapaciteit in te zetten om gericht te rechercheren en waar nodig en mogelijk op te treden op basis van het strafrecht. Tijdens demonstraties waar mogelijk sprake is van wapenbezit wordt doorgaans gebruik gemaakt van een noodbevel om wapengeweld te voorkomen.

In de gemeente Utrecht wordt evenmin gebruik gemaakt van preventief fouilleren. Hoewel ook in die gemeente sprake is van wapengeweld, is de ernst en omvang niet van dien aard dat van preventief fouilleren gebruik wordt gemaakt. Ook kent de gemeente Utrecht geen drillrapscene, die wapengebruik verheerlijkt en wapenbezit stimuleert. In een aantal situaties waarin sprake was van wapengerelateerd geweld is onderzocht of preventief fouilleren een geschikt instrument zou kunnen zijn om nieuwe incidenten te voorkomen. Daarbij kwamen politie en gemeente steeds tot de conclusie dat de incidenten en de problematiek niet zwaarwegend genoeg waren om de inzet van preventief fouilleren te rechtvaardigen. Daarbij speelt bovendien dat de gemeenteraad van Utrecht kritisch is op het instrument, met name ook vanwege de risico’s op etnisch profileren die het instrument met zich mee zou kunnen brengen.

4.10

Conclusie De overwegingen om gebruik te maken van preventief fouilleren verschillen per situatie. De casestudy’s laten duidelijke verschillen van omstandigheden zien die aanleiding geven tot preventief fouilleren. Zo kent preventief fouilleren incidentele inzet waarbij veiligheidsrisicogebieden kortdurend, voor een aantal dagdelen of dagen worden aangewezen. Situaties waaraan gedacht kan worden, zijn (niet-gemelde) demonstraties waarbij er concrete politie-informatie is dat er groeperingen zijn die wapens bij zich zullen dragen, rondom voetbalwedstrijden of tijdens de avondklokrellen in 2021. In andere situaties wordt preventief fouilleren ingezet voor bepaalde tijd; een aantal weken of maanden, waarna het veiligheidsrisicogebied weer wordt opgeheven. Daarbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan wapengeweld in uitgaansgebieden. Ook zijn er gemeenten die langdurig en structureel veiligheidsrisicogebieden aanwijzen en verlengen. De reden daarvoor is dat er structureel veel wapengeweld plaatsvindt in die gebieden. De geweldscijfers blijven voor die gemeenten aanleiding geven om veiligheidsrisicogebieden aan te wijzen en te verlengen. Overwegingen om geen gebruik te maken van preventief fouilleren kunnen gelegen zijn in het lokale politieke standpunt ten aanzien van preventief fouilleren, omdat wapengeweld zich niet in bepaalde gebieden concentreert, omdat

112 Burgemeester Den Haag 2020

.

60

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

de effectiviteit ervan betwijfeld wordt en het te veel politiecapaciteit kost of omdat andere maatregelen om wapengeweld tegen te gaan de voorkeur krijgen.

61

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

5 Uitvoeringspraktijk

5.1

Inleiding In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de uitvoeringspraktijk rondom de inzet van preventief fouilleren. Het hoofdstuk is gebaseerd op de bevindingen uit de casestudy’s. In paragraaf 5.2 wordt ingegaan op de operationele vormen van preventief fouilleren. Daarbij wordt aandacht besteed aan de verschillende fouilleermethoden en type acties die in de praktijk worden georganiseerd. In paragraaf 5.3 komt de wijze waarop de selectie van personen plaatsvindt tijdens fouilleeracties aan de orde. Daarbij wordt ingegaan op de aselectieve en meer gerichte toepassing van preventief fouilleren. In paragraaf 5.4 komt de inbeslagname van aangetroffen wapens tijdens fouilleeracties aan de orde (als ‘sluitstuk’ van een fouilleeractie) en de ervaringen daarbij met de wapencategorisering in de WWM. Tot slot wordt in paragraaf 5.5 besproken in hoeverre er, bezien vanuit de casestudy’s, maatschappelijk draagvlak bestaat voor de toepassing van preventief fouilleren en wat de inzet van het instrument betekent voor de veiligheidsbeleving van bewoners/bezoekers in veiligheidsrisicogebieden en personen die worden gefouilleerd.

5.2 5.2.1

Operationele vormen van preventief fouilleren Fouilleermethoden Nadat de officier van justitie een last heeft afgegeven voor het houden van een preventieve fouilleeractie, kan de politie in een veiligheidsrisicogebied de bevoegdheden van de WWM uitoefenen. Op grond van de WWM kan tegenover eenieder de bevoegdheid worden uitgeoefend om verpakkingen van goederen te onderzoeken (met inbegrip van reisbagage), vervoermiddelen te onderzoeken en een onderzoek aan de kleding in te stellen.113 De politie maakt voor het uitvoeren van preventieve fouilleeracties gebruik van verschillende methoden. Uit de interviews blijkt niet dat bij specifieke omstandigheden een bepaalde 113 Artikelen 50 lid 3, 51 lid 3 en 52 lid 3 WWM.

62

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

methode juist wel of niet wordt ingezet. De keuze voor een bepaalde methode is doorgaans van verschillende factoren afhankelijk, zoals de beschikbare politiecapaciteit, het doel van de actie, de mate waarin aselectiviteit gewaarborgd kan worden en de kans op het vinden van wapens. Daarbij is het beeld dat het geregeld voorkomt dat meerdere fouilleermethodes worden gehanteerd tijdens een fouilleeractie. Uit de casestudy’s blijkt dat in de meeste gevallen gebruikt wordt gemaakt van voertuig- en passantencontroles. In mindere mate wordt gebruik gemaakt van de horecacontrole, gebiedssurveillance en de gebiedsafsluiting. Hieronder worden de fouilleermethoden verder toegelicht.114 Voertuigcontroles Bij voertuigcontroles wordt een bestuurder (en eventuele andere inzittenden) gefouilleerd en wordt het voertuig doorzocht op wapens. Veel gesprekspartners vinden de voertuigcontrole een effectieve methode, omdat de kans op het vinden van wapens groter is bij voertuigencontroles dan wanneer alleen personen gefouilleerd worden. “Wapens kunnen zowel in voertuigen als in de kleding van personen worden aangetroffen”, zo wordt door een gesprekspartner toegelicht. Een nadeel van voertuigcontroles is dat deze controles vaak langer duren dan het fouilleren van een persoon en dat het meer capaciteit vraagt. Voertuigencontroles kunnen statisch of dynamisch worden uitgevoerd.

Bij een statische controle staat de politie op een vaste plek, waarbij voertuigen worden geselecteerd voor een controle. Bij deze methode laat de politie voertuigen op een bepaalde locatie in een fuik rijden (of worden voertuigen van de weg naar een nabijgelegen parkeerplek geleid) en worden zoveel mogelijk voertuigen (en inzittenden) gecontroleerd. Een statische controle kan in een wijk worden uitgevoerd, maar ook bij de op- of afrit van een snelweg. Doorgaans wordt bij een voertuigencontrole een controlestraat ingericht met een aantal parkeerplekken voor de voertuigen. Een politiefunctionaris die naast de weg staat, leidt dan steeds het eerstvolgende voertuig naar de controlestraat zodra er een plek vrijkomt. Er zijn ook enkele voorbeelden genoemd waar wordt gewerkt zonder controlestraat. In dat geval staan de politiefunctionarissen naast de weg en worden bepaalde auto’s aan de kant gezet. Bij dynamische voertuigcontroles rijdt de politie rond in een veiligheidsrisicogebied (motorrijder en/of politiebus) en worden voertuigen naar de kant van de weg gedirigeerd, waarna het voertuig wordt doorzocht en de bestuurder en eventuele inzittenden worden gecontroleerd.

Bij de dynamische voertuigcontrole is sprake van meer keuzevrijheid voor politiefunctionarissen, omdat niet wordt gewerkt met een vaste controlestraat, waar telkens het eerstvolgende voertuig wordt geselecteerd nadat een controleplek vrijkomt. Deze dynamische vorm van preventief fouilleren wordt alleen toegepast in de gemeenten die preventief fouilleren structureel en langdurig inzetten. Gerichte selectie van voertuigen kan dan plaatsvinden, bijvoorbeeld op basis van normafwijkend gedrag (zoals voertuigen die snel een andere of verkeerde richting op rijden) of op basis van ANPR-hits. Op basis van ANPR-hits wordt nagegaan of het voertuig in verband staat met WWM-antecedenten, ernstige feiten als overvallen en drugshandel, veredelde Meld Misdaad Anoniem-tips en/of Criminele Inlichtingen Eenheid-tips.115 Hiervan wordt in een van de casestudy-gemeenten gebruik gemaakt.

114 De benamingen van de controles zijn overgenomen uit het onderzoek van Van der Torre e.a., 2005. 115 Kuppens e.a. 2011, p. 91.

63

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

Passantencontroles Bij een passantencontrole wordt door de politie een fuik gecreëerd waar passanten doorheen moeten om verder te kunnen lopen. De statische methode kan overal worden ingezet: in winkelstraten of winkelcentra, bij de uitgang/ingang van metro- en treinstations, bij toegangswegen naar een horecagebied of in een woonwijk. Ten aanzien van fouilleeracties in een horecagebied wordt door de politie opgemerkt dat het beter werkt deze acties aan het begin van de avond te organiseren, wanneer sprake is van toeloop naar de horecagelegenheden. Hoe later op de avond, hoe meer alcohol mensen hebben genuttigd en hoe groter de kans wordt dat er weerstand ontstaat tegen het preventief fouilleren. Personen onder invloed van alcohol worden immers sneller agressief. Bij passantencontroles bij de ingang/uitgang van stations moet volgens de politie rekening gehouden worden met welke trein of metro wordt geselecteerd. De politie staat bij een controle aan het einde van een (rol)trap. Aangegeven wordt dat op een dergelijke plek eenvoudig een fuik kan worden gecreëerd. De ervaring van de politie is dat inkomende reizigers soms niet willen meewerken aan de controle, omdat hun reis door de controle wordt vertraagd.

Gebiedssurveillance Bij deze methode wordt door een (vaak kleine) groep politiefunctionarissen (of meerdere groepen) gesurveilleerd in een bepaald gebied waar personen op straat worden gecontroleerd. Ook kunnen voertuigen staande worden gehouden en worden gecontroleerd. In dat kader kunnen ‘prikacties’ worden verricht, waar de politie steeds voor een korte periode personen controleert op een locatie en zich vervolgens verplaatst naar een andere locatie. Politiefunctionarissen lopen op een rustig tijdstip (vaak in de nacht) door een wijk en onderwerpen iedere passant die zij tegenkomen aan een preventieve fouillering. Horecacontroles Bij een horecacontrole wordt iedereen in een horecagelegenheid preventief gefouilleerd. De selectie van de gelegenheid vindt vaak plaats op basis van informatie over geweldsincidenten en vermoedens van de aanwezigheid van wapens. Bij deze methode bestaat er weinig keuzevrijheid voor de politiefunctionaris, omdat iedereen binnen de horecagelegenheid wordt gefouilleerd. Het beeld uit de casestudy’s is dat horecacontroles weinig voorkomen. Er wordt in gesprekken op verschillende nadelen gewezen. Het vergt relatief veel politiecapaciteit. Daarnaast heeft de methode veel impact op de horecagelegenheid, omdat het belastend is voor de uitbater en de bezoekers.

Ook kan door de wapencontrole de sfeer omslaan in de horecagelegenheid en er gevaar bestaan op escalatie. Wanneer eventuele onrust of ongeregeldheden uitbreken, is de politie zelf ingesloten in de horecagelegenheid. Dit is in sommige gemeenten een reden geweest om geen horecacontroles uit te voeren of om hiermee te stoppen. Gebiedsafsluiting Bij de zogenoemde gebiedsafsluiting wordt een bepaald gebied afgezet waarbinnen iedere persoon in beginsel wordt gecontroleerd. Dit kan een relatief groot gebied zijn, maar het is ook mogelijk dat gelijktijdig of beurtelings meerdere kleine gebieden worden afgezet waarbinnen personen worden gecontroleerd. Uit de casestudy’s zijn geen voorbeelden gebleken waar deze fouilleermethode is toegepast. Een kleinschaligere variant van de gebiedsafsluiting is de mini-afsluiting, waarbij een bepaalde straat wordt afgezet waar iedere passant wordt gecontroleerd. In enkele casestudy-gemeenten is van deze methode gebruik gemaakt door een toegangsstraat naar het horecagebied af te sluiten. Een nadeel van deze methode is dat iedereen binnen korte tijd op de hoogte is van een dergelijke actie. Door het afsluiten van een straat

64

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

ontstaat gauw een ‘ophoping’, waardoor het politieoptreden zichtbaarder wordt en mensen elkaar snel waarschuwen over de controle. Personen die wapens op zak hebben, kunnen daardoor gemakkelijk een andere route kiezen en de controle omzeilen. Daarnaast vergen gebiedsafsluitingen veel politiecapaciteit. 5.2.2

Type acties De toepassing van de in de vorige paragraaf beschreven fouilleermethodes kan op drie manieren worden georganiseerd. De eerste vorm betreft een georganiseerde actie. In dat geval wordt de actie om preventief te fouilleren (ruim) van tevoren gepland. De tweede vorm is een gecombineerde actie. Het verschil met een georganiseerde actie is dat tijdens een gecombineerde actie meerdere type controles plaatsvinden, bijvoorbeeld een wapencontrole in combinatie met een verkeers- of alcoholcontrole. Bij gecombineerde acties kan door de politie worden samengewerkt met andere organisaties, zoals de Belastingdienst. Ten slotte kan preventief fouilleren ook als onderdeel van de dagelijkse werkzaamheden van politiefunctionarissen worden gebruikt. Hieronder worden de type acties verder toegelicht. Georganiseerde acties Uit de casestudy’s blijkt dat wanneer preventief fouilleren wordt ingezet dit in veruit de meeste gevallen een (ruim) van tevoren geplande actie betreft. Een actie kan om te beginnen worden opgezet omdat er aanwijzingen zijn of omdat er een hoog risico bestaat op verstoring van de openbare orde. Dit kan het geval zijn bij bijvoorbeeld demonstraties, voetbalwedstrijden, evenementen of de jaarwisseling. Daarnaast kan een actie worden georganiseerd in veiligheidsrisicogebieden die voor langere duur zijn aangewezen.

Georganiseerde acties worden – als er geen sprake is van een spoedeisende situatie – vaak ruim van tevoren voorbereid, omdat een preventieve fouilleeractie in de meeste gevallen een behoorlijk beroep doet op de capaciteit van de politie en het aanvragen van de last bij de officier van justitie moet worden voorbereid. De frequentie van het aantal georganiseerde acties wordt in belangrijke mate bepaald door de beschikbare politiecapaciteit. Zo wordt in enkele gesprekken aangegeven dat het lastig is regelmatig tijdens horeca-avonden een actie te organiseren, omdat die capaciteit niet ieder weekend beschikbaar is. Gecombineerde acties Een variant van de georganiseerde actie is de gecombineerde actie. Ook dan gaat het om een fouilleeractie die van tevoren is gepland. Het preventief controleren op wapens vormt dan een onderdeel van een breder georganiseerde actie, waar ook andere type controles worden verricht, al dan niet in samenwerking met andere organisaties zoals de Belastingdienst en de FIOD. Enkele voorbeelden uit de casestudy-gemeenten zijn het uitvoeren van een gecombineerde actie met het verkeershandhavingsteam, waarbij zowel een wapencontrole als een alcoholcontrole wordt uitgevoerd, het organiseren van een integrale handhavingsactie samen met de Belastingdienst waarbij preventief fouilleren een onderdeel vormt van de controle.

Het voordeel van een gecombineerde actie is dat tegelijkertijd op meerdere aspecten kan worden gecontroleerd en dat efficiënt gebruik wordt gemaakt van de personele capaciteit. Ondanks het ‘slim gebruik’ van de personele inzet bij een gecombineerde actie, is ook bij dit soort acties vaak veel politie-inzet nodig. Het zijn doorgaans grootschalige acties die van tevoren worden gepland. In de praktijk bestaat bij gecombineerde acties het risico op het misbruik maken van de bevoegdheid (détournement de pouvoir). De Nationale ombudsman adviseerde bijvoorbeeld in 2013, naar aanleiding van een onderzoek over de inzet van preventief fouilleren op

65

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

een camping in Maasdriel en een actie langs de A2 in Geldermalsen, preventief fouilleren niet meer in te zetten in combinatie met andere controleacties die een ander doel dienen, om de zuiverheid van het handelen te waarborgen. De Nationale ombudsman oordeelde in beide onderzochte gevallen dat misbruik van bevoegdheid was gemaakt. In beide gevallen werd niet overwogen of de gemeenteraad in de APV de bevoegdheid voor de burgemeester wilde opnemen om een veiligheidsrisicogebied aan te wijzen. Daarnaast was de motivering voor het aanwijzingsbesluit van het veiligheidsrisicogebied voor de camping in Maasdriel letterlijk overgenomen uit het aanwijzingsbesluit van Geldermalsen. Ook waren de aanwijzingsbesluiten niet vooraf gepubliceerd.116 Preventief fouilleren als onderdeel van de dagelijkse werkzaamheden Preventief fouilleren vormt in enkele casestudy-gemeenten meer een onderdeel van de dagelijkse werkzaamheden van de politie. In dat geval wordt er iedere week voor een dag of aantal dagen een last door de officier van justitie afgegeven. De bevoegdheid om preventief te fouilleren wordt in dat geval beschouwd als een van de instrumenten die de politie ter beschikking staat in het uitvoeren van zijn dagelijkse werkzaamheden. Op deze wijze wordt geen extra beroep gedaan op de personele inzet.

Preventief fouilleren als onderdeel van de dagelijkse werkzaamheden wordt toegepast in twee van de casestudy-gemeenten. Nagenoeg iedere donderdag, vrijdag en zaterdag is voor bepaalde wijken voor twaalf uur een last tot preventief fouilleren afgegeven, waarvan het flexteam van de politie tijdens hun dagelijkse werkzaamheden gebruik kunnen maken. Op een rustig moment tijdens de dienst kunnen voertuigen of passanten worden gecontroleerd. Dit kan zowel een statische controle zijn (controleren van één op de zoveel voertuigen of passanten) als een dynamische controle (selectie op basis van afwijkend gedrag). Het voordeel van de kleinschalige acties tijdens de dienst is volgens de gesprekspartners dat het geen extra politie-inzet vraagt. Grootschalige acties waarbij meer dan tien politiemedewerkers betrokken zijn, komen daardoor niet vaak voor (dat gebeurt eens per twee maanden). 5.2.3

Uitvoering van de fouillering Het organiseren van preventief fouilleeracties is volgens de politie learning by doing. Dit geldt vooral voor gemeenten waar voor de eerste keer het instrument wordt ingezet. In een van de casestudy-gemeenten werd bijvoorbeeld in de eerste jaren preventief fouilleren in de binnenstad ingezet. Omdat de gemeenschap met het instrument bekend raakte, daalde de opbrengst en ging de politie op zoek naar andere methoden. Er is toen een proefactie georganiseerd met voertuigencontroles. Deze eerste proefactie bleek niet heel effectief qua wapenopbrengsten, omdat de politie nog zoekende was hoe een actie goed kan worden uitgevoerd en wat geschikte locaties en tijden zijn om te controleren. In een andere casestudy-gemeente werd tijdens de eerste preventieve fouilleeractie een vuurwapen aangetroffen, maar werd de persoon in kwestie niet meteen geboeid. Dit had een gevaarlijke situatie kunnen opleveren, doordat de betreffende persoon in theorie het vuurwapen zou hebben kunnen pakken (en gebruiken). Sindsdien is de regel bij het basisteam dat wanneer een vuurwapen wordt aangetroffen de persoon eerst wordt geboeid en alle politiefunctionarissen op de controleplaats op de hoogte moeten worden gesteld van de aanwezigheid van het vuurwapen.

Het beeld uit de casestudy’s is dat kennisdeling over de uitvoering van preventief fouilleeracties niet veelvuldig voorkomt tussen gemeenten en politie-eenheden.

116 Nationale ombudsman 2013.

66

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

Uit gesprekken volgt dat bij de fouillering van één persoon (en eventueel een voertuig) doorgaans twee tot drie politiefunctionarissen betrokken zijn. Bij een voertuigencontrole kan één functionaris zich richten op de inzittenden en de andere functionaris(sen) op het doorzoeken van het voertuig. Bij passantencontroles voert één functionaris de controle uit en houdt de andere functionaris het overzicht. In de meeste casestudy-gemeenten is het beleid bij de politie dat (voor zover het mogelijk) vrouwen door vrouwen en mannen door mannen worden gefouilleerd. Opvragen ID-bewijs Doorgaans wordt van personen die worden gefouilleerd geen ID-bewijs gevraagd. Het gaat immers om personen waartegen geen voorafgaande verdenking bestaat. In een casestudygemeente waar de binnenstad als veiligheidsrisicogebied was aangewezen vanwege dreigende rellen tijdens een anti-coronademonstratie, is wel bewust van iedere gefouilleerde persoon om een ID-bewijs gevraagd. Daarmee wilde de politie een beeld krijgen van de personen die naar de stad zijn gekomen om mogelijk te relschoppen. Bij alle minderjarigen waarvan de identiteit is vastgesteld, is in de week na de actie een huisbezoek afgelegd voor een waarschuwingsgesprek.

Deze werkwijze had de politie ook gehanteerd tijdens de avondklokrellen in januari 2021; de jongeren die toen aanwezig waren, heeft de politie in november 2021 tijdens de anti-coronademonstratie niet meer teruggezien. Volgens de politie was dit een teken dat de huisbezoeken een afschrikwekkend effect hebben gehad. Veel gesprekspartners van de politie geven aan dat het van belang is gefouilleerde personen uit te leggen waarom er preventief wordt gefouilleerd. Een fatsoenlijke en correcte bejegening tijdens fouilleeracties is ook van belang, omdat het burgers en geen verdachten betreft. Aan dit aspect wordt tijdens de briefings voorafgaand aan de actie vaak bewust aandacht besteed. Wanneer kinderen worden gefouilleerd, is het van belang uit te leggen dat er niets aan de hand is. In sommige gemeenten wordt na afloop van de fouilleeractie een flyer (in verschillende talen beschikbaar) meegegeven met informatie over preventief fouilleren. Zie hierover ook paragraaf 5.5. Detectiepoortjes Als gevolg van het coronavirus zijn enkele gemeenten tijdelijk gestopt met de inzet van preventief fouilleren. Behalve dat het rustiger was in de horeca en sommige controles niet meer nodig waren, speelde ook het fysieke contact van een fouillering mee in de afweging om tijdelijk te stoppen.

In een van de casestudy-gemeenten is een ‘coronaproof’ werkwijze ontwikkeld om toch fouilleeracties te kunnen laten plaatsvinden. In dat kader wordt gebruik gemaakt van een mobiel detectiepoortje en handscanners. Personen lopen daarbij door een soort fouilleerstraat. Eerst moeten zij hun zakken legen en metalen voorwerpen in een bak leggen. Vervolgens lopen zij door een detectiepoortje. Wanneer het detectiepoortje ‘afgaat’, gaat een politiefunctionaris vervolgens met een handscanner langs het lichaam om te kijken waar het voorwerp zich bevindt en wordt de persoon daarna eventueel gefouilleerd. Het voordeel van deze methodiek is dat deze meer ‘coronaproof’ is en er minder personen aan het lichaam hoeven te worden gefouilleerd, waardoor de methode minder privacygevoelig is, minder inbreuk wordt gemaakt op de lichamelijke integriteit van personen en daarmee minder belastend is voor personen. Daarnaast wordt in de evaluatie van de inzet van preventief fouilleren in de gemeente geconstateerd dat de methodiek qua effectiviteit

67

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

niet onder lijkt te doen voor de oorspronkelijke werkwijze. Bij de acties met en zonder hulpmiddelen worden gemiddeld ongeveer evenveel personen gecontroleerd en wapens aangetroffen in dezelfde tijdspanne en met dezelfde capaciteit.117 Een nadeel van het gebruik van deze poortjes is dat deze geen plastic voorwerpen kunnen detecteren. Nep-vuurwapens van plastic worden dan niet waargenomen. Ook is er wat meer politie-inzet nodig, omdat er bijvoorbeeld ook politiemedewerkers nodig zijn voor het bewaken en doorzoeken van tassen. 5.2.4

5.3 5.3.1

Communicatie over de actie Wanneer preventief fouilleren wordt ingezet, kan een keuze worden gemaakt om een actie wel of niet van tevoren aan te kondigen. Sommige gemeenten kiezen ervoor voorafgaand aan de actie actief te communiceren. Communicatie vindt dan bijvoorbeeld plaats via sociale mediakanalen, de media of via de website van de gemeente. Het gaat dan doorgaans om situaties waar sprake is van een (dreigende) openbare ordeverstoring. Uit de gesprekken blijkt dat voorafgaande communicatie plaatsvindt met het oog op het vergroten van de preventieve werking van het instrument. De veronderstelling is dat mensen die op de hoogte zijn van de actie, sneller een wapen thuislaten. Bij fouilleeracties die plaatsvinden in veiligheidsrisicogebieden die voor langere duur zijn aangewezen, wordt doorgaans bewust gekozen om niet actief te communiceren over de fouilleeractie om zodoende de pakkans te vergroten.

Selectie van personen Algemeen De bevoegdheid tot preventief fouilleren op grond van 151b en 174b Gemeentewet betreft een algemene fouilleerbevoegdheid, waarbij ‘een ieder’ kan worden gefouilleerd zonder dat sprake is van een voorafgaande verdenking tegen de betreffende persoon. Dat is een belangrijk verschil met de toepassing van andere gerichte fouilleerbevoegdheden waarbij personen alleen kunnen worden gefouilleerd als daartoe een concrete aanleiding bestaat. Op grond van de Politiewet kunnen personen bijvoorbeeld worden gefouilleerd als ‘uit feiten en omstandigheden blijkt dat een onmiddellijk gevaar dreigt voor hun leven of veiligheid of die van de ambtenaar zelf of van derden’ en op grond van de WWM wanneer ‘daartoe redelijkerwijs aanleiding bestaat op grond van aanwijzingen dat een strafbaar feit (verboden wapenbezit) zal worden gepleegd’.118 Preventief fouilleren is een controlemiddel dat dient te geschieden ‘zonder aanzien des persoons’.119 Dat betekent dat de selectie van personen niet mag zijn gebaseerd op slechts één uiterlijk kenmerk, zoals iemands huidskleur, nationaliteit, afkomst of religie.120 De mogelijkheid van selectie van personen is begrensd door het discriminatieverbod. Het verbod op discriminatie en het recht op gelijke behandeling is verankerd in artikel 1 Grondwet, artikel 14 EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM.

Het gebruik door overheidsinstanties van criteria als ras, huidskleur, religie, nationaliteit of nationale of etnische afkomst bij de uitoefening van toezichts-, handhavings- en opsporingsbevoegdheden, zonder dat daarvoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat (oftewel etnisch profileren121), is niet

117 Gemeente Zaanstad 2021, p. 7. 118 Zie artikel 7 lid 3 Politiewet 2012 en de artikelen 50 lid 1, 51 lid 1 en 52 lid 2 WWM. 119 Kamerstukken II 2011/12, 33112, nr. 3, p. 5. 120 Kamerstukken II 2011/12, 33112, nr. 3, p. 21. 121 Zie voor de definitie van etnisch profileren: UN-Committee on the Elimination of Racial Discrimination 2020, p. 4.

68

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

toegestaan. Dit betekent dat onder bepaalde voorwaarden en in bepaalde omstandigheden het wel mogelijk is om meer gericht te fouilleren. 5.3.2

Selectie bij preventief fouilleren Voorafgaand aan het daadwerkelijk controleren van personen in het kader van een preventieve fouilleeractie is al sprake van selectie. In de eerste plaats door de keuze voor het aanwijzen van een bepaald gebied als veiligheidsrisicogebied. Daarnaast vindt selectie plaats door het tijdstip en de duur waarop wordt gefouilleerd, de precieze locatie waar binnen een veiligheidsrisicogebied controles worden verricht en de keuze voor de fouilleermethode die de politie toepast (bijvoorbeeld voertuigcontrole, passantencontrole, controle binnen een horecagelegenheid, et cetera). Daarnaast kan in het kader van de daadwerkelijke fouilleeractie selectie van personen plaatsvinden. Ten aanzien van de selectie van personen tijdens preventieve fouilleeracties zijn grofweg drie werkwijzen te onderscheiden: — 100% controles; — aselectieve controles; — gerichte controles. In de volgende paragrafen wordt nader ingegaan op de bovengenoemde drie werkwijzen.

5.3.3

100% controles Bij een 100%-controle wordt in beginsel elke persoon die zich op een bepaalde locatie bevindt gecontroleerd. Dat betekent dat er in principe geen keuzeruimte bestaat voor politiemedewerkers en dat er geen selectie van personen plaatsvindt. Uiteraard is wel sprake van (indirecte) selectie ten aanzien van de locatie (of gelegenheid) waar en het tijdstip waarop de controle wordt verricht. Dat betekent dat afhankelijk van het tijdstip en de locatie de kans groter is dat de politie bepaalde doelgroepen aantreft. Voorbeelden van 100%-controles zijn de gebiedsafsluiting/-insluiting, waarbij een bepaald afgebakend gebied wordt afgezet waarbinnen iedere persoon wordt gecontroleerd. Een meer kleinschalige variant is de mini-insluiting, waarbij een bepaalde straat wordt afgezet waar elke passant wordt gecontroleerd. Daarnaast kan bij een horecacontrole ook sprake zijn van een 100%-controle, wanneer iedere bezoeker in de horecagelegenheid wordt gecontroleerd. Het voordeel van de 100%-controles is dat er in principe geen sprake kan zijn van ongeoorloofde selectie van personen, omdat er überhaupt geen sprake is van selectie (ervan uitgaande dat daadwerkelijk elke passant wordt gecontroleerd). Deze werkwijze heeft echter ook enkele belangrijke nadelen.

Zoals in paragraaf 5.2.2 is aangeven, is relatief forse politie-inzet nodig om 100%-controles uit te voeren, waardoor kan worden afgevraagd of deze acties doelmatig zijn. Daarnaast is met name de mini-afsluiting een erg zichtbare actie, waarvan de effectiviteit van de controle snel afneemt naarmate een straat voor een langere tijd wordt afgezet.

5.3.4

Aselectiviteit Algemeen beeld Bij het zogenoemd ‘aselectief fouilleren’ wordt op basis van toeval, dus zonder voorkeur, bepaald welke persoon wordt gefouilleerd. Uit de casestudy’s komt het beeld naar voren dat in het overgrote deel van de preventieve fouilleeracties het uitgangspunt is dat deze ‘aselectief’ worden verricht. Dit geldt in ieder geval voor fouilleeracties in veiligheidsrisicogebieden die voor een langere duur zijn aangewezen. Bij incidentele inzet in concrete situaties waar sprake

69

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

is van (dreigende) openbare ordeverstoring (zoals voetbalwedstrijden en rellen) wordt vaker gericht gefouilleerd op bepaalde doelgroepen (zie paragraaf 5.3.5). Door gesprekspartners van gemeenten en het OM wordt benadrukt dat het instrument preventief fouilleren (in beginsel) is bedoeld als aselectief controlemiddel. Het beeld is dat de gemeenten/het OM verder weinig zicht hebben op hoe de fouilleeracties in de praktijk worden georganiseerd en op welke wijze de politie in de praktijk stuurt op het verrichten van aselecte controles. Actief toezicht op de wijze waarop de controles worden verricht en/of actieve sturing op aselectiviteit van controles vanuit de gemeente/het OM is in de casestudy-gemeenten niet aan de orde. Dit is een verantwoordelijkheid van de politie (de ‘uitvoeringspraktijk’), zo wordt in gesprekken aangegeven. Gesprekspartners van de politie geven aan dat doorgaans tijdens de briefings voorafgaand aan een fouilleeractie de nadruk wordt gelegd op het feit dat de controles aselectief moeten worden verricht. In de observaties van twee briefings voorafgaand aan fouilleeracties waar is meegelopen, wordt dit beeld bevestigd. De wijze waarop door de politie in de praktijk invulling wordt gegeven aan het ‘aselect’ uitvoeren van controles lijkt te verschillen per eenheid en basisteam.

In verschillende gemeenten wordt met het oog op het verrichten van aselectieve controles een selectiecriterium gehanteerd waarbij ‘elke zoveelste persoon of voertuig’ die een gebied betreedt of die een politiemedewerker tegenkomt wordt gecontroleerd, of waarbij de eerstvolgende persoon of eerstvolgende voertuig wordt gecontroleerd die langskomt zodra de politiemedewerker klaar is met het controleren van de voorgaande persoon of voertuig. Het hanteren van dergelijke criteria moet de aselectiviteit van controles borgen, omdat daarmee de keuzeruimte wordt beperkt van de politiemedewerkers en dit moet voorkomen dat zij op basis van voorkeuren en intuïtie/ervaring personen selecteren. In andere gemeenten wordt bij de uitvoering van controles geen expliciet criterium gehanteerd om bijvoorbeeld ‘elke vijfde voorbijganger’ te controleren; daar is het uitgangspunt dat de controles in beginsel aselectief worden verricht, maar zonder daarbij nadere richtlijnen te hanteren om daar in de praktijk handen en voeten aan te geven. Bovendien zijn er voorbeelden van enkele casestudy-gemeenten waar aselectiviteit van controles weliswaar het uitgangspunt is, maar waar het in de praktijk kan voorkomen dat personen/voertuigen ook selectief worden gecontroleerd.

In dat geval vindt de selectie van personen plaats op basis van een combinatie van toevalligheid (aselectiviteit) en de professionele intuïtie/ervaring (vakmanschap) van de politiemedewerker. Bij deze werkwijze is niet te garanderen dat altijd sprake is van 100% aselecte controles. In paragraaf 5.3.5 wordt nader ingegaan op de gerichte selectie van personen. Uitsluiting van (leeftijds)groepen In de meeste casestudy-gemeenten worden personen gefouilleerd zonder daarbij bepaalde (leeftijds)groepen op voorhand uit te sluiten. Dit betekent dat iedereen in beginsel kan worden gefouilleerd ongeacht leeftijd, dus ook kinderen en ouderen. Wel worden er in bepaalde gevallen afhankelijk van de omstandigheden uitzonderingen gemaakt, zoals bij blinde personen of erg jonge kinderen. ‘’Het is niet toegestaan om ervoor te kiezen om een bepaalde persoon wél te controleren, maar het is wel toegestaan om een persoon niet te controleren’’, aldus een gesprekspartner. Het beeld is dat het per gemeente (maar ook per politiemedewerker) verschilt hoe rigide wordt vastgehouden aan het principe dat iedereen ongeacht leeftijd wordt gefouilleerd. In een casestudy-gemeente wordt door de politie bijvoorbeeld strikt gestuurd op het daadwerkelijk selecteren van elke vijfde voorbijganger. Wanneer de ‘vijfde persoon’ toevallig een 70-jarige is terwijl de persoon daarna een jongere persoon betreft, wordt niet

70

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

gekozen voor de jongere persoon. In de meeste casestudy-gemeenten gaat de politie hier echter flexibeler mee om; politiemedewerkers krijgen de ruimte om afhankelijk van de situatie en omstandigheden zelf een afweging te maken. Een gesprekspartner van de politie illustreert het als volgt: ’Als iemand moest kiezen tussen een oma van 80 of een jongen van 30, werd het wel aannemelijker gevonden om voor de jongen van 30 te kiezen’’. In een enkele casestudy-gemeente zijn bij fouilleeracties op voorhand bepaalde (leeftijds)groepen uitdrukkelijk uitgesloten. In de gemeente Amsterdam werden bij de proef gerichte wapencontroles bijvoorbeeld jongeren onder de 12 jaar, ouderen boven de 65 jaar en gezinnen niet gefouilleerd. Vervolgens is wel het criterium gehanteerd om telkens de vijfde voorbijganger te selecteren. Het voordeel van het selecteren van personen ongeacht leeftijd is dat daarmee de aselectiviteit van controles beter zou zijn geborgd. Politiemedewerkers hebben dan minder keuzeruimte, omdat zij niet hoeven te beoordelen of een persoon tot een bepaalde (leeftijds)groep behoort. Daarnaast zou de politie beter richting de omgeving uitstralen dat de controles aselectief plaatsvinden.

Wanneer bijvoorbeeld een jonge persoon die wordt geselecteerd voor een controle ziet dat ook een oudere persoon wordt gecontroleerd, zou duidelijker worden dat iedereen evenveel kans maakt om geselecteerd te worden. Dit zou ook eventuele weerstand tegen een controle eerder wegnemen. Tegelijkertijd wordt door veel gespreksgesprekspartners aangegeven dat het fouilleren van personen ongeacht leeftijd ten koste gaat van de effectiviteit van preventief fouilleren. De kans op het aantreffen van wapens is dan immers minder groot: bij oudere personen worden doorgaans minder snel wapens aangetroffen dan bij jongere personen. Het uitdrukkelijk fouilleren van iedereen ongeacht leeftijd (zonder uitzondering) zou daardoor vooral symbolisch zijn en de effectiviteit van het instrument verminderen. Borging aselecte controles in de praktijk Uit de gesprekken volgt dat in de praktijk in verschillende gemeenten personen niet altijd (uitsluitend) aselect worden geselecteerd, maar ook mede op basis van professionele intuïtie/ervaring van de politiemedewerker (bijvoorbeeld op basis van normafwijkend gedrag). Ook wanneer het streven is om wel volledig aselectief controles te verrichten – bijvoorbeeld door ‘elke zoveelste voorbijganger’ te selecteren – blijkt uit interviews dat dit in theorie mooi klinkt, maar dat de praktijk weerbarstiger kan zijn.

“Dat kan je wel willen, maar in de praktijk is dat heel erg lastig”, aldus een gesprekspartner van de politie. Dit heeft met verschillende factoren te maken. Afhankelijk van de locatie waar wordt gefouilleerd en de fouilleermethode die wordt toegepast, kan het in de praktijk lastig zijn om personen consequent aselect te selecteren. Dit geldt voornamelijk voor het fouilleren van voetgangers in relatief drukke gebieden. Wanneer bijvoorbeeld meerdere personen van meerdere kanten tegelijkertijd voorbijkomen of een groep van zes personen langskomt, is het niet goed mogelijk om daar ‘de vijfde persoon’ uit te selecteren en moet de politiemedewerker alsnog zelf een keuze maken. Verder wordt aangegeven dat naarmate een fouilleeractie kleinschaliger is (met minder politiemedewerkers), het moeilijker wordt om de aselectiviteit van controles te waarborgen. Een methode om de aselectiviteit beter te borgen – en die in de praktijk ook vaak wordt toegepast – is het ‘sperren’ van het gebied door de politie. Daardoor ontstaat een soort fuik en lopen personen meer achter elkaar, waardoor het bijvoorbeeld gemakkelijker is de ‘vijfde voorbijganger’ te tellen. Technisch hulpmiddel In de gemeente Amsterdam bestaat het voornemen om bij een uitgebreide proef gerichte wapencontroles (die in 2022 moet plaatsvinden) tijdens de fouilleeracties een technisch

71

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

apparaat te gebruiken dat voor de politiemedewerkers bepaalt welke personen geselecteerd moeten worden voor een controle. Het apparaat ‘telt’ (via een scanner) het aantal voorbijgangers en geeft bij willekeurige voorbijgangers een signaal af, die vervolgens kunnen worden gecontroleerd. Het apparaat kan van tevoren worden ingesteld door te bepalen dat bijvoorbeeld 1 op de 10 of 1 op de 5 personen wordt geselecteerd. Door dit apparaat te gebruiken, worden de selectiebeslissingen niet meer overgelaten aan de politie, waardoor beter moet worden geborgd dat de controles aselectief plaatsvinden. Ook speelt de ervaring van en het toezicht op de politiemedewerkers die de controles verrichten een belangrijke rol bij het (borgen van) aselectief fouilleren. In enkele interviews wordt aangegeven dat met name jonge en relatief onervaren politiemedewerkers zich eerder kunnen laten leiden door intuïtie en onbewuste vooroordelen bij het selecteren van personen. Dit betekent overigens niet tegelijkertijd dat is uitgesloten dat ervaren politiemedewerkers zich laten leiden door onbewuste vooroordelen.

Wanneer agenten op straat (te) veel autonomie hebben bij het uitvoeren van fouilleeracties zonder dat een coördinator actief toeziet op de uitvoering van de controles, valt niet uit te sluiten dat mede op basis van een ‘onderbuikgevoel’ wordt geselecteerd en er toch ongeoorloofde selectie plaatsvindt. In een casestudy-gemeente is sprake van relatief grote aanwas van jonge en onervaren agenten binnen de eenheid. De borging van de aselectiviteit tijdens controles vormt dan een aandachtspunt. Toezicht door de coördinator tijdens de actie is in dat kader van belang. Uit de gesprekken met de politie volgt echter dat het door capaciteitsgebrek niet bij alle acties mogelijk is dat een coördinator/teamleider aanwezig is die toezicht kan houden. Ook komt het vaak voor dat de politie zich tijdens een fouilleeractie opsplitst in kleinere groepen, zodat op meerdere locaties tegelijk kan worden gecontroleerd. Dan is het ook niet mogelijk dat met elk groepje een coördinator meeloopt. Als het gaat om toezicht op de controles zijn er enkele gemeenten waar tijdens fouilleeracties ook externe waarnemers aanwezig zijn. Tijdens de fouilleeracties bij de proef gerichte wapencontroles in de gemeente Amsterdam liepen niet alleen waarnemers van de politie mee, maar ook burgerwaarnemers.

Ook in de periode toen in de gemeente Den Haag preventief fouilleren werd ingezet (tussen 2006 en 2009), was er bijvoorbeeld een externe adviescommissie die toezicht kon houden tijdens de fouilleeracties. In interviews wordt aangegeven dat door de aanwezigheid van externe waarnemers eerder kan worden uitgesloten dat tijdens controles ongeoorloofde selectie plaatsvindt. Tegelijkertijd wijzen gesprekspartners erop dat de aanwezigheid van waarnemers ten koste gaat van de effectiviteit van de controles. Door de aanwezigheid van waarnemers is de locatie waar wordt gecontroleerd erg zichtbaar vanuit de omgeving (door de aanwezigheid van een grotere groep mensen) en is het minder makkelijk om snel van locatie te wisselen en op verschillende locaties te controleren. De kans op het aantreffen van wapens bij personen wordt daardoor aanmerkelijk kleiner. 5.3.5

Gerichte selectie Bij de toepassing van preventief fouilleren moet ‘zonder aanzien des persoons’ worden gecontroleerd. Dit laat ruimte voor een meer gerichte selectie van personen. De wetgever noemt twee manieren waarop preventief fouilleren gerichter kan worden toegepast. Ten eerste kan een bepaal daderprofiel worden gebruikt op basis van politie-informatie en -analyses. Een voorbeeld is het fouilleren van ‘mannen van rond de twintig met een kaal hoofd, ongeveer één meter tachtig lang en een bepaalde kleur jas dragend’. Daarbij zijn selectiecriteria als leeftijd, kledingstijl en persoonlijke kenmerken alleen toegestaan als die zijn gebaseerd op een objectieve en relevante rechtvaardigingsgrond. Ten tweede kan volgens de wetgever preventief fouilleren gericht worden toegepast aan de hand van een profielschets op basis van modus

72

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

operandi en het plaats delict, zoals een omstander die zich verdacht gedraagt, ongebruikelijke voorwerpen bij zich draagt of op andere wijze ter plaatse opvalt.122 In een onderzoek uit 2011 in opdracht van Politie en Wetenschap is verkend welke mogelijkheden en grenzen bestaan voor het gericht selecteren van personen. Deze zijn in onderstaande tabel weergegeven. TABEL 5.1 MOGELIJKHEDEN VAN GERICHTE SELECTIE VAN PERSONEN123

Selectie op basis van: Afwijkend gedrag

Relevante harde politie-informatie via ANPR (automatische nummerplaatherkenning) Zachte politie-informatie via ANPR Informatie over modus operandi

Niet-politie-informatie Individuele beoordeling politiefunctionaris Individuele beoordeling politiefunctionaris

Toelichting Binnen de openbare ordehandhaving doen aan vroegsignalering van probleemsubjecten en probleemgroepen op basis van afwijkend gedrag Onherroepelijke veroordelingen WWM en geweld

Is selectie een optie? Ja

Registraties in BVH, CIE-informatie en tips Meld Misdaad Anoniem Op basis van analyse en casusonderzoek naar de aard van wapengerelateerde criminaliteit in een bepaald gebied Informatie vanuit bijvoorbeeld de Belastingdienst Bij het aan de kant zetten van auto’s

Ja

Bij het selecteren van personen (niet bij een aselecte fouilleeractie)

Ja

Hooguit als modus operandi niet aan individuele daderkenmerken (bijvoorbeeld ras, religie of etniciteit) te linken zijn Hooguit in combinatie met wapengerelateerd feit Hooguit als individuele kenmerken van autobestuurders niet worden meegenomen Hooguit als eerdere wapengerelateerde feiten op persoonsniveau bekend zijn

Zoals in de vorige paragraaf is beschreven, zijn er enkele casestudy-gemeenten waar wapencontroles niet uitsluitend aselectief plaatsvinden. In deze gemeenten is bij ‘reguliere’ fouilleeracties (zonder dreigende openbare ordeverstoringen) het uitgangspunt dat controles aselectief plaatsvinden, maar komt het in de praktijk ook voor dat personen geselecteerd worden op basis van een combinatie van toevalligheid (aselectiviteit) en professionele intuïtie/ervaring van de politiemedewerker (dus meer gerichte selectie). Daarbij worden geen selectiecriteria gehanteerd. De politiemedewerkers op straat krijgen daarmee meer autonomie. Tijdens fouilleeracties wordt ook gekeken naar personen die normafwijkend gedrag vertonen. Een veelgenoemd voorbeeld in de interviews betreft personen die snel een andere richting oplopen wanneer zij zien dat de politie bezig is met een fouilleeractie. In enkele gemeenten lopen soms ook agenten in burger mee tijdens een fouilleeractie om in de gaten te houden of personen de controle proberen te ontlopen of ander normafwijkend verdrag vertonen. Als een persoon de controle probeert te ontlopen, probeert de politie diegene staande te houden (al dan niet door de persoon te achtervolgen met een auto) en alsnog te controleren.

122 Kamerstukken II 2011/12, 33112, nr. 3, p. 21. 123 Kuppens e.a. 2011, p. 15.

73

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

Bij incidentele inzet van preventief fouilleren in concrete situaties (zoals voetbalwedstrijden, demonstraties, rellen, et cetera) is het beeld dat vaker gericht(er) wordt gefouilleerd. Er is dan vaak gerichte politie-informatie over bepaalde groeperingen die mogelijk de openbare orde kunnen verstoren. Ingeval van een voetbalwedstrijd waar aanwijzingen bestaan dat er ongeregeldheden zullen plaatsvinden, worden bijvoorbeeld voornamelijk voetbalsupporters geselecteerd. Een voorbeeld hiervan is een casestudy-gemeente waar in het verleden preventief fouilleren werd ingezet bij Europese voetbalwedstrijden waar buitenlandse supporters op bezoek kwamen. In dat kader werden voertuigcontroles verricht op invalswegen naar het stadion en werden vooral auto’s gecontroleerd met bijvoorbeeld Poolse kentekens (bij een uitwedstrijd van een Poolse club) en met meerdere in het zwarte geklede mannen als inzittenden. In een andere casestudy-gemeente waar preventief fouilleren werd toegepast tijdens een anti-coronademonstratie en dreigende rellen, werden eveneens bepaalde doelgroepen gericht gefouilleerd. Door de politie/ME werd met name gelet op potentiële relschoppers, bijvoorbeeld leden van de harde kern van de voetbalclub en Defend-groepen. Deze personen zijn bijvoorbeeld te herkennen aan de kleding en komen vaak in een groep.

Tijdens de briefing voorafgaand aan de actie werd geïnstrueerd om de ‘theaterbezoeker’ over te slaan. Voor het selecteren van personen zijn geen criteria gehanteerd. Wie wel of niet gecontroleerd werd, werd overgelaten aan de beoordeling van de politie/ME. ‘’Het gaat om fingerspitzengefühl’’, aldus een gesprekspartner. Een deel van gesprekspartners geeft aan dat preventief fouilleren op grond van 151b en 174b Gemeentewet een bestuurlijk instrument is dat is bedoeld als zuiver aselectief controlemiddel. Aangegeven wordt dat een meer gerichte vorm van fouilleren zich hiertoe lastig verhoudt. Een meer gerichte vorm van fouilleren zou eerder passen binnen het strafrechtelijke spoor. In dat kader kan de politie bijvoorbeeld gericht gebruik maken van fouilleerbevoegdheden in de WWM, wanneer er ‘aanwijzingen’ zijn dat een persoon de WWM zal overtreden door verboden wapenbezit.124 5.3.6

Gebruik van selectiecriteria voor gerichte selectie Uit de casestudy’s zijn geen voorbeelden gebleken waarbij selectiecriteria voorafgaand aan de fouilleeractie zijn vastgelegd ten behoeve van het gericht(er) selecteren van personen. Ook in eerder verricht onderzoek is geconstateerd dat in de uitvoeringspraktijk weinig wordt gewerkt met vooraf vastgestelde selectiecriteria. In een onderzoek van de Nationale ombudsman uit 2011 werd geconstateerd dat het hanteren van selectiecriteria bij de uitvoering van gerichte fouilleeracties behulpzaam kan zijn in het voorkomen van ongeoorloofde selectie en ervoor kan zorgen dat de selectie van personen meer transparant en beter uitlegbaar wordt.125 In het rapport wordt tegelijkertijd vastgesteld dat de vraag welke selectiecriteria zijn toegestaan (met het oog op het discriminatieverbod) lastig te beantwoorden is. Of sprake is van geoorloofde dan wel ongeoorloofde selectiecriteria is afhankelijk van het doel van de fouilleeractie. Gelet op het doel van de actie kan worden beoordeeld of het hanteren van een bepaald selectiecriterium objectief te rechtvaardigen is.

Door de Nationale ombudsman werd bepleit dat de politie bij het aanvragen van de last bij de officier van justitie duidelijk zou moeten aangegeven welke selectiecriteria ze wil gebruiken.126 In het kader van de wetswijziging in 2014 werd door de wetgever geconstateerd dat er behoefte is aan meer richting omtrent wat wel en niet

124 Artikelen 50 lid 1, 51 lid 1 en 52 lid 2 van de WWM. 125 Van der Bijl e.a. 2011. 126 Van der Bijl e.a. 2011., p. 40-41.

74

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

mogelijk is ten aanzien van gericht fouilleren, maar werd het niet mogelijk c.q. wenselijk geacht om concrete selectiecriteria in de wet op te nemen.127 In interviews zijn gesprekspartners (van de politie) over het algemeen terughoudend over de mogelijkheid om selectiecriteria te gebruiken bij preventieve fouilleercontroles. Zoals eerder aangegeven zijn geen voorbeelden uit de casestudy’s gebleken waarbij van tevoren vastgelegde selectiecriteria zijn toegepast bij preventieve fouilleeracties. Dat de selectie van personen transparant en uitlegbaar moet zijn, wordt door gesprekspartners onderschreven. Maar aangegeven wordt dat het in de praktijk ingewikkeld is om geobjectiveerde geoorloofde criteria te formuleren en tegelijkertijd te borgen dat het risico op ongeoorloofde selectie en etnisch profileren niet groter wordt. In dat kader wordt erop gewezen dat het gebruiken van selectiecriteria juist een averechts en stigmatiserend effect kan creëren, wanneer bijvoorbeeld bepaalde doelgroepen worden onderscheiden op basis van kenmerken als ras, religie en etniciteit. Geen van de gesprekspartners vindt dat etniciteit als selectiecriterium bij wapencontroles in het kader van preventief fouilleren wenselijk is. Etniciteit als selectiecriterium De vraag of het is toegestaan om etniciteit als selectiecriterium te hanteren, is in de rechtspraak aan de orde geweest.

In dit kader is het zogenoemde dynamische verkeerscontrolearrest van de Hoge Raad uit 2016 relevant.128 De Hoge Raad overwoog dat de politie bij een verkeerscontrole voertuigen niet ‘uitsluitend of hoofdzakelijk’ mag selecteren op basis van etnische of religieuze kenmerken van de bestuurder of de inzittende. In de onderhavige zaak was de Hoge Raad van oordeel dat geen sprake was van ongerechtvaardigd onderscheid, omdat het voertuig mede was geselecteerd vanwege het type (dure) auto, de wijk waarin de auto reed en de firma die als kentekenhouder van de auto stond geregistreerd. In 2021 deed de Rechtbank Den Haag een uitspraak in een zaak tegen de Staat over het gebruik van etniciteit bij het zogenoemde Mobiel Toezicht Veiligheid (MTV) door de Koninklijke Marechaussee (KMar).129 Deze MTV-controles – die door de KMar worden verricht op luchthavens – zijn gericht op bestrijding van illegaal verblijf in Nederland en zijn bedoeld om de identiteit, nationaliteit en verblijfsrechtelijke positie van personen vast te stellen. De selectiebeslissingen (de vraag welke personen worden gecontroleerd) worden gedurende een MTV-controle steeds ter plekke genomen. De KMar gebruikt daarbij etniciteit als een mogelijke indicator bij het nemen van concrete selectiebeslissingen.

Aangezien dat uitsluitend zou gebeuren in combinatie met andere selectie-indicatoren (zoals de leeftijd van de reiziger, zijn reisgezelschap, zijn reisroute en vluchtgegevens), was de rechtbank van oordeel dat voor het (mogelijke) gebruik van etniciteit als selectie-indicator een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat. De rechtbank overwoog dat de MTV-controles zijn bedoeld om de verblijfsstatus vast te stellen, waarbij het vaststellen van de nationaliteit of geografische herkomst van zwaarwegend belang kan zijn. Etnische uiterlijke kenmerken hóeven niet, maar kúnnen volgens de rechtbank wel een objectieve aanwijzing zijn voor iemands herkomst of nationaliteit. Dat dit dan gebeurt op basis van een aanname over de vermeende nationaliteit, doet daar volgens de rechtbank niet aan af. De KMar heeft in het licht van de maatschappelijke discussie over etnisch profileren in november 2021 bekend gemaakt geen gebruik meer te willen maken van etniciteit als

127 Kamerstukken II 2011/12, 33112, nr. 3, p. 22. 128 HR 1 november 2016, ECLI:NL:HR:2016:2454. 129 Rb. Den Haag 22 september 2021, ECLI:NL:RBDH:10283.

75

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

indicator binnen profielen of selectiebeslissingen binnen de toezichtstaken.130 Het College voor de Rechten van de Mens heeft aangevoerd dat de overheid en de rechtspraak meer juridische duidelijkheid dienen te verschaffen over de vraag of en in welke context etnische kenmerken een rol mogen spelen in risicoprofielen, en waaraan het gebruik ervan moet voldoen.131 In november 2021 heeft het College een toetsingskader gepubliceerd waarin de juridische maatstaven zijn beschreven om te bepalen wanneer risicoprofielen leiden tot discriminatie op rond van ras of nationaliteit.132 De minister van BZK heeft in december 2021 in een Kamerbrief het toetsingskader onderschreven. 133 In de Kamerbrief wordt vermeld dat het maken van onderscheid tussen groepen burgers (op basis van risicoprofielen) alleen gerechtvaardigd is wanneer het maken van onderscheid een gerechtvaardigd doel heeft, een passende en geschikte maatregel is en voldoet aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit. Volgens de minister is enkel in uiterste gevallen het gebruik van ras en nationaliteit in risicoprofielen toegestaan en alleen wanneer er zwaarwegende redenen ter rechtvaardiging van het onderscheid zijn. In drie gevallen is nooit sprake van gerechtvaardigd onderscheid: 1. wanneer het risicoprofiel zich slechts op één bepaalde afkomst of nationaliteit richt of; 2.