[22bb004703] Bijlage 1 behorende bij 22bb4697 - Onderzoeksrapport “Evaluatie Preventief Fouilleren

Eindrapport

Evaluatie preventief fouilleren

Groningen, 26 april 2022

Colofon Pro Facto Ossenmarkt 5 9712 NZ Groningen www.pro-facto.nl info@pro-facto.nl 050-3139853

Auteurs Opdrachtgever Datum Status

Prof. dr. H.B. (Heinrich) Winter, mr. drs. M. (Mark) Beukers, mr. C. (Christian) Boxum, J. (Jeanne) Cazemier Msc, prof. mr. dr. M. (Michel) Vols WODC 26 april 2022 Eindrapport

Dit onderzoek is – in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum – uitgevoerd door Pro Facto, bureau voor bestuurskundig en juridisch onderzoek, advies en onderwijs. Begeleidingscommissie: Prof. mr. dr. A.M. (Ton) Hol, voorzitter (Universiteit Utrecht), dr. J. (Julien) van Ostaaijen (Universiteit Tilburg/Avans Hogeschool), dr. E. (Edward) van der Torre (LokaleZaken), mr. A.B. (Bart) Engberts (ministerie van JenV), drs. T.L. (Theo) van Mullekom (WODC)

Voor de inhoud van het rapport zijn de onderzoekers verantwoordelijk. Het leveren van een bijdrage (als medewerker van een organisatie of als lid van de begeleidingscommissie) betekent niet automatisch dat de betrokkene instemt met de gehele inhoud van het rapport. Dat geldt eveneens voor het ministerie van Justitie en Veiligheid en zijn minister.

© 2022 WODC. Auteursrechten voorbehouden.

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

Inhoud Samenvatting

1

1

Inleiding

11

1.1 1.2 1.3 1.4

11 12 13 16

2

Aanleiding Onderzoeksvraag en -thema’s Onderzoeksaanpak Leeswijzer

Juridisch kader

17

2.1 Inleiding 2.2 Preventief fouilleren (artikel 151b Gemeentewet) 2.2.1 Inleiding 2.2.2 Onderbouwing voor het wetsvoorstel 2.2.3 Knelpunten praktijk 2.2.4 Initiatiefvoorstel van Kamerlid Van de Camp 2.2.5 Bestuursrechtelijk spoor 2.2.6 Strafrechtelijk spoor 2.2.7 Grenzen aan de bevoegdheden

17 17 17 18 18 19 19 20 21

2.3 Uitbreiding preventief fouilleren in 2014 2.3.1 Inleiding 2.3.2 Mondeling bevel van de (hulp)officier van justitie (artikel 151b Gemeentewet) 2.3.3 Spoedeisend preventief fouilleren (174b Gemeentewet) 2.3.4 Uitbreiding fouilleerbevoegdheden 2.3.5 Feitgecodeerde afdoening 2.3.6 Doel wetswijziging 2014 2.3.7 Afgewezen vormen van verruiming

22 22

2.4 Doelboom 2.5 Jurisprudentie preventief fouilleren 2.5.1 Inleiding 2.5.2 Rechtsbescherming tegen een aanwijzingsbesluit 2.5.3 Rechtsbescherming tegen een bevel van de officier van justitie 2.5.4 Beoordelingsruimte aanwijzen veiligheidsrisicogebied en toetsing rechter 2.5.5 Duur van het aanwijzingsbesluit en omvang gebied 2.5.6 Preventief fouilleren in relatie tot grondrechten neergelegd in de Grondwet en het EVRM 2.5.7 Conclusie

30 31 31 31 32 33 33

22 23 25 26 26 27

35 36

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

3

4

5

Toepassing in aantallen

38

3.1 Inleiding 3.2 Toepassing preventief fouilleren 3.2.1 Aanpak 3.2.2 Bevoegdheid in de APV 3.2.3 Veiligheidsrisicogebieden 3.2.4 Aantal preventieve fouilleeracties 3.2.5 Spoedeisend preventief fouilleren 3.2.6 Preventief fouilleren in de periode 2011 – 2021

38 38 38 39 39 40 42 43

3.3 3.4 3.5

44 48 49

Opbrengsten fouilleeracties Rechtsmiddelen Conclusie

Overwegingen voor de inzet en besluitvorming

50

4.1 Inleiding 4.2 Incidentele veiligheidsrisicogebieden 4.3 Tijdelijke veiligheidsrisicogebieden 4.4 Structurele en langdurige inzet 4.5 Besluitvormingsproces voor het aanwijzen van veiligheidsrisicogebieden 4.5.1 Totstandkoming aanwijzingsbesluiten 4.5.2 Omvang van veiligheidsrisicogebieden

50 51 52 54 55 55 56

4.6 4.7 4.8 4.9 4.10

56 57 58 59 60

Invloed van de gemeenteraad Verlengen van veiligheidsrisicogebieden Last van de officier van justitie Overwegingen om geen gebruik te maken van preventief fouilleren Conclusie

Uitvoeringspraktijk

62

5.1 Inleiding 5.2 Operationele vormen van preventief fouilleren 5.2.1 Fouilleermethoden 5.2.2 Type acties 5.2.3 Uitvoering van de fouillering 5.2.4 Communicatie over de actie

62 62 62 65 66 68

5.3 Selectie van personen 5.3.1 Algemeen 5.3.2 Selectie bij preventief fouilleren 5.3.3 100% controles 5.3.4 Aselectiviteit 5.3.5 Gerichte selectie 5.3.6 Gebruik van selectiecriteria voor gerichte selectie 5.3.7 Waarborgen tegen ongeoorloofde selectie

68 68 69 69 69 72 74 76

5.4

78

Inbeslagname van wapens

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

6

7

5.4.1 Wapencategorisering WWM 5.4.2 Ervaringen met de wapencategorisering 5.4.3 APV-messenverbod

78 79 80

5.5

81

Maatschappelijk draagvlak en veiligheidsbeleving

Werking en doelbereiking

84

6.1 Inleiding 6.2 Effectiviteit en werking van preventief fouilleren 6.2.1 Beoordelen van de effectiviteit 6.2.2 Opvattingen over de effectiviteit en werking 6.2.3 Verbetermogelijkheden effectiviteit

84 84 84 87 90

6.3 Bevoegdheidsverdeling 6.4 Verruiming van preventief fouilleren 6.5 Verruiming naar andere voorwerpen 6.5.1 Zwaar (illegaal) vuurwerk 6.5.2 Drugs

92 93 95 95 98

6.6 Persoonsgerichte en groepsgerichte aanpak 6.6.1 Persoonsgerichte aanpak 6.6.2 Groepsgerichte aanpak

100 100 103

6.7

105

Overige vormen van verruiming

Conclusie

107

7.1 7.2 7.3

Inleiding Beantwoording deelvragen Slotbeschouwing

107 107 124

Bijlage 1: Bijlage 2: Bijlage 3: Bijlage 4: Bijlage 5: Bijlage 6:

Lijst met gesprekspartners deelnemers expertmeetings onderzoeksvragen geraadpleegde bronnen vragenlijst enquête ontvangen registraties

127 130 131 133 137 145

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

Samenvatting

Aanleiding Het instrument preventief fouilleren werd met de invoering van artikel 151b van de Gemeentewet in 2002 geïntroduceerd. Hiermee werd het mogelijk om in door de burgemeester aangewezen veiligheidsrisicogebieden personen preventief te fouilleren en voertuigen, verpakkingen en bagage op wapens te onderzoeken.1 Het doel van preventief fouilleren was het terugdringen van wapenbezit dat zich in bepaalde gebieden en op bepaalde tijden concentreerde. Er werd een wettelijk systeem opgetuigd waarin bevoegdheden werden toebedeeld aan de gemeenteraad, de burgemeester, de officier van justitie en de politie. Op 1 juli 2014 werden de bevoegdheden van de burgemeester uitgebreid om preventief fouilleren in spoedeisende situaties eenvoudiger in te kunnen zetten. Daartoe is de Gemeentewet gewijzigd met de introductie van artikel 174b en zijn de Wet wapens en munitie (WWM) en de Politiewet aangepast.2 Op 23 september 2020 is een motie van de (toenmalige) Kamerleden Van Dam en YeşilgözZegerius aangenomen waarin de regering werd verzocht “het instrument preventief fouilleren te evalueren en up-to-date te brengen naar de eisen van deze tijd”.3 De Kamerleden overwogen in de motie dat preventief fouilleren daadwerkelijk kan bijdragen aan het voorkomen dat messen, wapens en zwaar vuurwerk mee de straat op worden genomen.

Tegelijkertijd stelden zij dat de lat om het instrument in te zetten zeer hoog ligt, dat het niet flexibel kan worden ingezet en de toepassing op lokaal niveau erg verschilt. Daardoor zouden politie en justitie door het land heen geconfronteerd worden met grote verschillen in de handhavingsmogelijkheden. Naar aanleiding van de Kamermotie is in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) een evaluatieonderzoek verricht naar het instrument preventief fouilleren. Dit is de samenvatting van het evaluatieonderzoek.

1 Stb. 2002, 420. 2 Stb. 2014, 191. 3 Kamerstukken II 2020-2021, 28 684, nr. 631.

1

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

Onderzoeksvraag en -thema’s Vraagstelling De volgende vraagstelling stond in het onderzoek centraal: In welke mate en met welke overwegingen wordt gebruik gemaakt van de bevoegdheid tot (spoedeisend) preventief fouilleren (artikel 151b en 174b Gemeentewet), wat zijn de ervaringen van betrokken professionals en van betrokkenen op wie het instrument wordt toegepast, in hoeverre worden de beoogde doelstellingen gerealiseerd en wat zijn de mogelijkheden om de toepassing van het instrument preventief fouilleren te verruimen of verder te optimaliseren? Deze centrale vraagstelling valt uiteen in 24 deelvragen, die op hun beurt zijn onderverdeeld in vier onderzoeksthema’s. Het gaat om de volgende thema’s: I. Beleidsreconstructie II. Toepassing preventief fouilleren III. Overwegingen en ervaringen IV. Werking en doelbereiking De bevindingen en conclusies worden hierna per onderzoeksthema beschreven. Eerst gaan we in op de aanpak van het onderzoek.

Onderzoeksaanpak Documentenstudie en jurisprudentieonderzoek Het onderzoek is gestart met het bestuderen van (achtergrond)informatie over het instrument (spoedeisend) preventief fouilleren. De parlementaire stukken ten aanzien van artikel 151b en 174b van de Gemeentewet, eerdere onderzoeken naar het instrument, en artikelen in kranten en (vak)tijdschriften zijn daarvoor bestudeerd. Daarnaast is een jurisprudentieonderzoek uitgevoerd over de toepassing van preventief fouilleren. Algemene oriënterende interviews Om een algemeen beeld te krijgen van de ervaringen met en de werking van het instrument zijn oriënterende algemene interviews gevoerd. Er is gesproken met vertegenwoordigers van het ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), vier betrokkenen bij de (Nationale) politie, de Koninklijke Marechaussee, het ParketGeneraal van het Openbaar Ministerie, de Nationale ombudsman, de Commissie Wet wapens en munitie, Controle Alt Delete, Amnesty International, Privacy First en twee academici. Digitale enquête en deskresearch Om inzicht te krijgen in de toepassing van preventief fouilleren door gemeenten is een digitale vragenlijst uitgezet onder alle gemeenten in Nederland.

Medewerkers openbare orde en veiligheid (OOV) van 232 gemeenten hebben de enquête ingevuld; daarmee bedraagt de respons 66%.4 Bij de gemeenten die de enquête niet hebben ingevuld, is door middel van deskresearch aanvullende informatie verzameld over de toepassing van preventief fouilleren.

4 Uitgaande van 352 gemeenten in 2021.

2

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

Registratieonderzoek Om inzicht te krijgen in de feitelijke toepassing van preventief fouilleren en de opbrengsten daarvan (aantal fouilleeracties en gecontroleerde personen, aantallen en soorten inbeslaggenomen wapens, bijvangst) zijn registraties van fouilleeracties opgevraagd bij de politie van gemeenten waar preventief fouilleren is toegepast. Tijdens de dataverzameling is gebleken dat in veel gemeenten het aantal fouilleeracties en de precieze opbrengsten daarvan maar in beperkte mate is/wordt geregistreerd. Dit geldt vooral voor gemeenten die het instrument slechts incidenteel of eenmalig hebben ingezet. In gemeenten waar preventief fouilleren structureel wordt ingezet, bleek dat registraties nauwkeuriger worden bijgehouden. Van gemeenten die preventief fouilleren de afgelopen jaren structureel hebben ingezet en die cijfers hebben aangeleverd, zijn de opbrengsten van de fouilleeracties bestudeerd.5 Casestudy’s Om verdiepend inzicht te krijgen in de overwegingen om het instrument in te zetten en ervaringen met het instrument zijn in de volgende negen gemeenten casestudy’s uitgevoerd: Amsterdam, Breda, Enschede, Eijsden-Margraten, Leeuwarden, Rotterdam, Schiedam, Zaanstad en Zwolle.

Bij iedere casestudy is met de drie centrale actoren gesproken die betrokken zijn bij de toepassing van preventief fouilleren (gemeente, Openbaar Ministerie en de lokale politie) en zijn relevante gemeentelijke documenten bestudeerd. Naast negen volwaardige casestudy’s zijn in vier gemeenten (Den Haag, Roosendaal, Smallingerland en Utrecht) interviews gevoerd met medewerkers openbare orde en veiligheid om inzicht te krijgen in de overwegingen om preventief fouilleren al dan niet in te zetten.6 Meelopen en observaties fouilleeracties en straatenquêtes In de gemeente Zaanstad en Rotterdam is meegelopen met de politie bij de uitvoering van een preventieve fouilleeractie. Bij beide acties is gesproken met de politiemedewerkers over hun ervaringen met preventief fouilleren. Daarnaast zijn tijdens beide fouilleeracties straatenquêtes uitgevoerd met personen die werden gefouilleerd om inzicht te krijgen in hun ervaringen met het fouilleren en hun opvatting over de inzet van preventief fouilleren. In dat kader zijn in totaal 31 willekeurige personen aan de hand van een gestandaardiseerde itemlijst bevraagd nadat zij werden gefouilleerd. Expertmeetings De voorlopige bevindingen ten aanzien van het instrument preventief fouilleren zijn aan het slot van het onderzoek voorgelegd aan betrokkenen in twee expertmeetings.

Beide expertmeetings zijn gebruikt om te reflecteren op de voorlopige onderzoeksbevindingen over de ervaringen, overwegingen, werking, doelbereiking en toekomstbestendigheid van het instrument.

Beleidsreconstructie De invoering van artikel 151b Gemeentewet in 2002 voorzag in een uitbreiding van de destijds bestaande gerichte fouilleerbevoegdheden in de Politiewet en Wet wapens en munitie. De bevoegdheid tot preventief fouilleren en het controleren op wapens bij niet-verdachte personen in een vooraf aangewezen veiligheidsrisicogebied, moest het dragen van wapens en geweld met wapens terugdringen en aldus helpen de openbare orde in veiligheidsrisicogebieden te handhaven. De inzet van preventief fouilleren moest volgens de wetgever een bijdrage 5 Het gaat voornamelijk om gemeenten in de regio Rotterdam en drie gemeenten elders (Amsterdam, Leeuwarden en Zaanstad). 6 Daarnaast heeft voor de gemeente Den Haag een interview plaatsgevonden met de politie.

3

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

leveren aan het tegengaan van wapenbezit, de inbeslagname van verboden wapens en het voorkomen en ontmoedigen van wapenbezit. Een indirect doel dat niet expliciet werd genoemd in de memorie van toelichting is daarmee het vergroten van de veiligheidsbeleving in veiligheidsrisicogebieden. De in 2014 geïntroduceerde mogelijkheid van spoedeisend preventief fouilleren met de invoering van artikel 174b Gemeentewet moest volgens de wetgever een bijdrage leveren aan een meer effectieve aanpak van overlast, criminaliteit en agressie, waarbij vaak wapens in het geding zijn. De mogelijkheid om een veiligheidsrisicogebied aan te wijzen in spoedeisende en onvoorzienbare situaties en in spoedgevallen een mondeling bevel te geven voor een concrete fouilleeractie, moet een snellere en gerichte inzet van preventief fouilleren mogelijk maken en de slagkracht van het instrument vergroten. Ook moest de bevoegdheid tot spoedeisend preventief fouilleren voorzien in een behoefte van gemeenten die terughoudend zijn bij het aanwijzen van ‘reguliere’ veiligheidsrisicogebieden, maar die met toepassing van 174b Gemeentewet preventief fouilleren kortdurend kunnen inzetten in plotselinge en uitzonderlijke gevallen.

Toepassing preventief fouilleren Uit de enquête onder medewerkers openbare orde en veiligheid, aangevuld met deskresearch, blijkt dat 95% van de gemeenten (335) in Nederland de bevoegdheid van de burgemeester om veiligheidsrisicogebieden aan te wijzen, geregeld heeft. Van de 335 gemeenten die de bevoegdheid geregeld heeft in de APV heeft 80% geen veiligheidsrisicogebieden aangewezen in de periode 2018 – 2021. De belangrijkste reden die daarvoor gegeven wordt, is dat er in die gemeenten geen wapengerelateerde problematiek speelt die aanleiding geeft tot het aanwijzen van een veiligheidsrisicogebied. De situaties die aanleiding geven om een veiligheidsrisicogebied aan te wijzen, verschillen. Daarbij kan een belangrijk onderscheid worden gemaakt tussen incidenteel aangewezen veiligheidsrisicogebieden, tijdelijk voor een aantal weken of maanden aangewezen veiligheidsrisicogebieden, en langdurig en structureel aangewezen veiligheidsrisicogebieden die steeds voor een nieuwe periode verlengd worden. Uit het onderzoek volgt dat de meeste gemeenten die preventief fouilleren inzetten, dit kortdurend en incidenteel doen bij (dreigende) verstoringen van de openbare orde wegens de (mogelijke) aanwezigheid van wapens. Met de inzet van preventief fouilleren wordt dan nadrukkelijk beoogd om de openbare orde zo snel mogelijk te herstellen en verdere escalatie te voorkomen.

In die gevallen gaat het bijvoorbeeld om (niet-gemelde) demonstraties, dreigende openbare ordeverstoringen zoals de avondklokrellen in 2021, dreigend geweld van voetbalsupporters en ongeregeldheden tijdens jaarwisselingen. Een klein aantal gemeenten, met name in de regio Rotterdam, maar ook de gemeenten Zaanstad en Leeuwarden, heeft langdurig veiligheidsrisicogebieden aangewezen. Die gemeenten kennen gebieden en wijken die in een meer permanente staat van veiligheidsrisicogebied zijn gekomen. De reden daarvan is dat het aantal wapenincidenten in die gebieden permanent hoog is en blijft, waardoor preventief fouilleren blijvend noodzakelijk wordt geacht. Preventief fouilleren dient ertoe wapens van de straat te halen, maar beoogt ook een preventieve werking te hebben waarbij politie en gemeenten willen laten zien dat er zichtbaar tegen wapenbezit en -geweld wordt opgetreden.

4

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

Van de bevoegdheid van spoedeisend preventief fouilleren op grond van artikel 174b van de Gemeentewet wordt heel beperkt gebruik gemaakt. In de periode 2018 – 2021 heeft 5% van de gemeenten hier gebruik van gemaakt. In negentien gemeenten is het ingezet, waarvan in 12 gemeenten één keer. In de overige zeven gemeenten is het 2 tot 5 keer ingezet. Spoedeisend preventief fouilleren wordt ingezet indien er een acute dreiging speelt, bijvoorbeeld bij een demonstratie of bij dreigend supportersgeweld waarover pas op een laat moment informatie beschikbaar komt.

Overwegingen en ervaringen Overwegingen en ervaringen Bij de overwegingen om preventief fouilleren (structureel) toe te passen, speelt een aantal factoren een rol: (1) type en ernst van de wapenproblematiek, (2) politiek-bestuurlijke context, (3) ‘profiel’ van de burgemeester en (4) kennis over het instrument. De factoren politiekbestuurlijke context en het ‘profiel’ van de burgemeester zijn met name bepalend wanneer preventief fouilleren zou moeten bijdragen aan het tegengaan van langdurig en structureel wapengerelateerd geweld. Daar waar gemeenteraden kritisch zijn op preventief fouilleren, bijvoorbeeld in Amsterdam, is de kans dat gebruik wordt gemaakt van het instrument kleiner. Datzelfde geldt voor de opvattingen van een burgemeester over het instrument; is die kritisch op de inzet ervan of juist een voorstander? Wanneer er sprake is van kortdurende of incidentele inzet van preventief fouilleren dan is er over het algemeen weinig politieke controverse over de inzet. In gemeenten waar langdurig en bij herhaling veiligheidsrisicogebieden worden aangewezen, maakt preventief fouilleren een integraal onderdeel uit van de veiligheidsstrategie. Preventief fouilleren wordt in die gemeenten eerder beschouwd als een reguliere bevoegdheid die de politie ter beschikking staat in de bestrijding van wapenbezit en -geweld.

Er zijn gemeenten die geen gebruik maken van preventief fouilleren. Ook daar kunnen politieke redenen aan ten grondslag liggen. Er wordt bijvoorbeeld op gewezen dat wapenproblematiek zich niet in één gebied concentreert, waardoor een te groot gebied zou moeten worden aangewezen als veiligheidsrisicogebied. Een ander argument om het instrument niet in te zetten, is dat het te weinig effectief zou zijn; met name ook door het feit dat doelgroepen snel op de hoogte zijn dat ergens gefouilleerd wordt en dat het een ongericht, aselectief controlemiddel is. Ook worden het beslag op politiecapaciteit en de mogelijkheden om andere bevoegdheden in te zetten om wapengeweld tegen te gaan als argumenten genoemd. Over het algemeen zijn betrokkenen, met name de politie, positief over de inzet van preventief fouilleren. Die tevredenheid wordt vooral gerelateerd aan het feit dat de politie door middel van preventief fouilleren zichtbaar voor het publiek aanwezig is om wapengerelateerd geweld aan te pakken. Ook worden bij elke actie wapens van straat gehaald door middel van preventief fouilleren. Tegelijkertijd wordt nergens een expliciete doelstelling geformuleerd voorafgaand aan de inzet van preventief fouilleren, waardoor het ook niet mogelijk is, bijvoorbeeld in termen van het aantal aangetroffen wapens, een actie als succesvol of als effectief aan te merken.

In het onderzoek is geen substitutie-effect waargenomen, waarbij gemeenten gebruik maken van een spoedaanwijzing op grond van artikel 174b van de Gemeentewet in plaats van artikel 151b van de Gemeentewet. Gemeenten geven er de voorkeur aan preventief te fouilleren op

5

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

basis van artikel 151b van de Gemeentewet. Er wordt beperkt gebruik gemaakt van de bevoegdheid op grond van artikel 174b Gemeentewet. Daarvoor worden in interviews twee redenen genoemd. Ten eerste is het betreffende gebied waar de vrees voor openbare ordeverstoring bestaat vaak al aangewezen als veiligheidsrisicogebied op grond van 151b Gemeentewet. Ten tweede is doorgaans geen sprake van een onvoorzienbare situatie. Zo is het van tevoren (normaliter) al bekend wanneer bijvoorbeeld voetbalwedstrijden of manifestaties plaatsvinden. Daardoor is er voldoende tijd een veiligheidsrisicogebied op grond van artikel 151b van de Gemeentewet aan te wijzen (indien een dergelijk gebied nog niet is aangewezen). Uitvoeringspraktijk In de praktijk worden verschillende fouilleermethodes gehanteerd: dynamische of statische voertuigcontroles, passantencontroles, gebiedssurveillance, horecacontroles en gebiedsafsluiting/-insluiting. De keuze voor de locatie(s), het tijdvak, de in te zetten fouilleermethode(s) en de omvang van de preventieve fouilleeractie wordt in grote mate bepaald door de beschikbare capaciteit en de planning binnen de politie. Wel wordt ernaar gestreefd om op die locaties en tijdstippen te controleren waar de verwachte wapenopbrengst c.q. pakkans het grootst is, bijvoorbeeld in het weekend en tijdens uitgaansavonden.

Het uitgangspunt bij de meeste fouilleeracties (in ieder geval binnen veiligheidsrisicogebieden die voor langere duur zijn aangewezen) is dat deze aselectief plaatsvinden. De wijze waarop hier in de uitvoeringspraktijk invulling aan wordt gegeven, verschilt per gemeente/basisteam. In verschillende gemeenten wordt nadrukkelijk een criterium gehanteerd om ‘elke zoveelste voorbijganger of voertuig’ of de ‘eerstvolgende voorbijganger’ te controleren. Hierdoor wordt de keuzeruimte voor politiemedewerkers zoveel mogelijk uitgesloten, waardoor de aselectiviteit van controles beter moet worden geborgd. Bij andere gemeenten heeft de politie op straat meer autonomie en keuzevrijheid: daar is het uitgangspunt weliswaar om personen aselect te controleren, maar wordt geen selectiecriterium gebruikt. Bovendien komt het voor dat personen ook gericht worden geselecteerd, bijvoorbeeld op basis van normafwijkend gedrag. In dit geval is sprake van een combinatie tussen de selectie op basis van toevalligheid (aselectiviteit) en professionele intuïtie/ervaring (vakmanschap). Het beeld uit de interviews is dat in de uitvoeringspraktijk niet is te garanderen dat controles altijd volledig aselectief verlopen.

Vanwege het uitgangspunt dat de fouilleeracties doorgaans aselect plaatsvinden, worden tijdens controles verhoudingsgewijs veel personen gecontroleerd die niets met wapenbezit te maken hebben en worden dus relatief weinig wapens aangetroffen. De aselecte toepassing van preventief fouilleren gaat daarmee ten koste van de pakkans en effectiviteit van het instrument. Een meer gerichte toepassing van preventief fouilleren op doelgroepen die vaker wapens bij zich dragen, kan de pakkans en effectiviteit van het instrument vergroten. Tegelijkertijd kan dan het risico toenemen op ongeoorloofde selectie en etnisch profileren. Er bestaat daarmee een spanningsveld tussen de effectiviteit en de aselectiviteit van het instrument, waar in de praktijk mee wordt geworsteld. Gerichte selectie van personen vindt vaker plaats bij concrete (dreigende) verstoringen van de openbare orde, zoals bij voetbalwedstrijden en (onaangekondigde) demonstraties. In dergelijke situaties beschikt de politie vaak over informatie dat bijvoorbeeld bepaalde groeperingen mogelijk de openbare orde kunnen verstoren. Gesprekspartners van de casestudy-gemeenten geven aan dat gerichte selectie van personen niet plaatsvindt op basis van vooraf vastgestelde risicoprofielen en/of selectiecriteria, maar op basis van professionele intuïtie van de politiemedewerker.

In interview wordt aangegeven dat het in de praktijk lastig is om geoorloofde

6

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

selectiecriteria te formuleren. Daarbij wordt ook gewezen op een eventueel vergroot risico op etnisch profileren en mogelijke stigmatisering van bepaalde doelgroepen.

Werking en doelbereiking Effectiviteit en werking In gemeenten waar preventief fouilleren wordt ingezet, worden doorgaans drie doelstellingen nagestreefd: 1) het terugdringen van wapenbezit en het vinden van verboden wapens (en inbeslagname van wapens), 2) het voorkomen van wapenbezit en -gebruik in een veiligheidsrisicogebied en 3) het vergroten van de veiligheidsbeleving onder bewoners en bezoekers van een veiligheidsrisicogebied. Het beoordelen van de effectiviteit van preventief fouilleren is in de praktijk ingewikkeld. Met name de bijdrage van het instrument aan het voorkomen en terugdringen van wapenbezit en -gebruik is niet of nauwelijks meetbaar. Alleen het aantal wapengerelateerde incidenten dat wél plaatsvindt en het aantal inbeslaggenomen wapens is vast te stellen. Of en in hoeverre mensen wapens thuislaten en niet bij zich dragen dankzij preventief fouilleren en het aantal wapens dat de politie ‘misloopt’ tijdens een fouilleeractie, is niet te meten. Bovendien is ook niet vast te stellen of het aantal wapenincidenten groter was geweest wanneer in het betreffende gebied preventief fouilleren niet was ingezet. De mate waarin preventief fouilleren bijdraagt aan de veiligheidsbeleving is wel meetbaar, maar wordt niet stelselmatig gemonitord door gemeenten.

Wel is het beeld uit het onderzoek dat voor de inzet van preventief fouilleren relatief groot maatschappelijk draagvlak lijkt te bestaan. Dit volgt uit de interviews, de verrichte straatenquêtes met gefouilleerden en eerdere verrichte onderzoeken. Daarbij is een nuancering dat er aanwijzingen zijn dat bepaalde groepen (zoals jongeren en personen met een niet-westerse achtergrond) minder positief zijn over de toepassing van preventief fouilleren. Behalve de drie algemene doelstellingen die met de inzet van preventief fouilleren worden beoogd, hanteren de casestudy-gemeenten die preventief fouilleren structureel inzetten geen concrete nader uitgewerkte doelstellingen die voorafgaand aan de gebiedsaanwijzing zijn vastgesteld. Bij het besluit tot verlenging van een veiligheidsrisicogebied zijn twee criteria bepalend: de wapenopbrengsten van de fouilleeracties en het aantal wapenincidenten. Doorgaans is de constatering dat er nog steeds wapens worden aangetroffen tijdens fouilleeracties en dat het wapengeweld niet (fors) is afgenomen. Voor de betreffende gemeenten (die het instrument langdurig inzetten) is dat vaak voldoende reden om wederom een gebied als veiligheidsrisicogebied aan te wijzen.

Aangezien er echter voorafgaand aan de inzet van preventief fouilleren geen nader uitgewerkte doelstellingen worden vastgesteld, ontbreekt een duidelijk toetsingskader aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of de inzet van preventief fouilleren voldoende of juist onvoldoende effectief is. De vraag of preventief fouilleren voldoende bijdraagt aan de drie doelstellingen en of wellicht (meer) inzet op andere maatregelen effectiever is, komt minder (of niet) expliciet aan de orde naarmate in gemeenten het instrument langer wordt toegepast. De incidentele, kortdurende inzet van preventief fouilleren in concrete (dreigende) situaties waar de openbare orde wordt verstoord, wordt over het algemeen gezien als nuttig en effectief. De inzet van het instrument is dan vooral gericht op het directe herstel van de openbare orde. Over de effectiviteit van de structurele en langdurige inzet van preventief fouilleren wordt meer wisselend gedacht. De meerwaarde wordt dan met name gezien in de signalerende en preventieve werking van het instrument: wanneer bewoners en bezoekers van een

7

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

veiligheidsrisicogebied weten dat er kan worden gecontroleerd op wapens, zou dat mensen ervan moeten weerhouden om wapens bij zich te dragen. Ook wordt gewezen op de wapenopbrengsten en eventuele bijvangst als bijkomend positief effect. Als randvoorwaarde voor een effectieve inzet van preventief fouilleren met het oog op de bestrijding van structurele wapenproblematiek geldt dat het instrument een onderdeel moet zijn van een breder pakket aan maatregelen. De inzet van preventief fouilleren als op zichzelf staand middel is volgens gesprekspartners niet effectief. Er zijn met name twee aspecten die de effectiviteit van (de langdurige inzet van) preventief fouilleren beperken. Het is ten eerste een aselect controlemiddel en daarmee een ongericht instrument, waardoor verhoudingsgewijs veel personen worden gecontroleerd die geen wapens bij zich dragen terwijl wel relatief veel politie-inzet (afhankelijk van de fouilleermethode) nodig is. Daarnaast raakt snel bekend (door gebruik van social media en appgroepen) dat op een bepaalde locatie op wapens wordt gecontroleerd, wat de kans op het aantreffen van wapens vermindert.

Uit het onderzoek volgen enkele verbetermogelijkheden voor het vergroten van de effectiviteit van preventief fouilleren: 1) een meer dynamische en onvoorspelbare inzet van preventief fouilleren, 2) betere communicatie over de toepassing van preventief fouilleren, en 3) meer kennisdeling en uitwisseling van best practices. Aanpassing of verruiming van het instrument Bevoegdheidsverdeling Gesprekspartners zijn over het algemeen positief over de bevoegdheidsverdeling (‘drietrapsraket’) in artikel 151b Gemeentewet op grond waarvan afzonderlijke besluiten zijn vereist van de raad, burgemeester en de officier van justitie voordat preventief fouilleren kan worden ingezet. Benadrukt wordt dat preventief fouilleren een zwaar en ingrijpend instrument is, dat niet lichtzinnig zou moeten worden toegepast. Gelet hierop vinden de betrokken professionals het wenselijk dat er waarborgen bestaan voordat preventief fouilleren kan worden toegepast. Vanuit het oogpunt van voldoende ‘checks and balances’ wordt het – gelet op de zwaarte van het instrument – verstandig geacht dat er afzonderlijke afwegingsmomenten zijn, waarbij zowel sprake is van bestuurlijke betrokkenheid (door de rol van de raad en burgemeester) als strafrechtelijke betrokkenheid (politie en OM).

Daarbij is het beeld dat het getrapte systeem van 151b Gemeentewet niet ten koste lijkt te gaan van de slagvaardigheid van het instrument. Uit de casestudy’s blijkt dat in ‘acute situaties’ waar sprake is van een (dreigende) openbare ordeverstoring er voldoende mogelijkheden zijn om tijdig en snel over te gaan tot preventief fouilleren. In dat kader wordt ook gewezen op de mogelijkheid tot toepassing van spoedeisend preventief fouilleren. Uit het onderzoek blijkt geen duidelijke behoefte aan wijziging van de systematiek c.q. bevoegdheidsverdeling ten aanzien van de inzet van preventief fouilleren. Zo wordt geen noodzaak gezien om de bevoegdheid tot preventief fouilleren vorm te geven als zuiver strafrechtelijke bevoegdheid (zonder tussenkomst van de raad en/of burgemeester) of als zuiver bestuurlijk instrument (zonder tussenkomst van de officier van justitie). Verruiming naar vuurwerk Het enquête-onderzoek laat zien dat alleen ten aanzien van (zwaar illegaal) vuurwerk een meerderheid (63%) van de bevraagde OOV’ers vindt dat de uitbreiding van het instrument wenselijk is. De vraag in de enquête over de wenselijkheid van het verruimen naar zwaar vuurwerk is algemeen gesteld, waardoor uit de respons niet valt af te leiden of respondenten alleen

8

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

doelen op verruiming van de toepassing van preventief fouilleren naar vuurwerk dat als wapen wordt gebruikt of een bredere verruiming naar vuurwerk in algemene zin. Uit de interviews blijkt dat de meeste gesprekspartners vinden dat preventief fouilleren mogelijk zou moeten zijn in het geval er harde (politie)informatie is en er concrete aanwijzingen zijn dat vuurwerk als wapen zal worden gebruikt. Binnen het huidige wettelijk kader bestaat al de mogelijkheid om vuurwerk als wapen te kwalificeren wanneer er concrete aanwijzingen zijn dat vuurwerk als wapen zal worden gebruikt (op grond van categorie II en IV onder 7° van de WWM). De meeste gesprekspartners vinden deze bestaande mogelijkheid om preventief te fouilleren op vuurwerk (als wapen) afdoende. Wel is het beeld dat er nog onduidelijkheid lijkt te bestaan bij de betrokken professionals hoeveel ruimte en mogelijkheden er binnen het huidige wettelijk kader zijn om preventief fouilleren in te zetten tegen zwaar vuurwerk. Een beperkt deel van de gesprekspartners vindt dat preventief fouilleren ook zou moeten kunnen worden ingezet in concrete situaties waar een verstoring van de openbare orde wordt verwacht mede vanwege het mogelijk gebruik van zwaar vuurwerk, maar waar tegelijkertijd over onvoldoende concrete en harde informatie wordt beschikt om te onderbouwen dat vuurwerk als wapen zal worden gebruikt.

Aangegeven wordt dat binnen de bestaande wettelijke mogelijkheden een relatief hoge drempel bestaat voordat tot preventief fouilleren kan worden overgegaan vanwege de hoge ‘bewijslast’. Het zou in dat kader helpen om de drempel te verlagen om vuurwerk als wapen te kwalificeren. Uit het onderzoek blijkt geen behoefte te bestaan aan de mogelijkheid om preventief fouilleren in te zetten als structureel instrument om vuurwerkbezit en -gebruik tegen te gaan. Dit wordt gezien als een buitenproportionele inzet van het middel en er wordt gewezen op bestaande bevoegdheden uit de Wet op de economische delicten om op te treden tegen vuurwerkhandel, -bezit en -gebruik. Verruiming naar drugs Uit de respons op de enquête en uit de interviews blijkt verder niet dat er een duidelijke behoefte bestaat aan verruiming van de inzet gericht op andere fenomenen en voorwerpen, zoals drugs. Daarvoor worden verschillende redenen gegeven. Ten eerste is er – in tegenstelling tot wapens en zwaar vuurwerk (dat als wapen wordt gebruikt) – bij drugsgebruik en -drugsbezit een minder directe relatie met de verstoring van de openbare orde. In principe kan met drugs geen levensdelict worden gepleegd, is geen sprake van direct dreigend gevaar en ‘treft’ een persoon die drugs gebruikt alleen zichzelf.

Ten tweede wordt sterk betwijfeld in hoeverre preventief fouilleren een effectief middel is om drugsproblematiek tegen te gaan en drugs van straat te krijgen, omdat personen alleen ‘aan de kleding’ mogen worden gefouilleerd. Ten derde overlappen gebieden waar op drugs zou kunnen worden gefouilleerd vaak met reeds aangewezen veiligheidsrisicogebieden. Ten vierde wordt gewezen op voldoende bestaande opsporingsbevoegdheden uit de Opiumwet en een breed scala aan andere preventieve en repressieve maatregelen op bestuurlijk, fiscaal en strafrechtelijk gebied. Persoonsgerichte en groepsgerichte aanpak Het huidige wettelijk kader laat geen ruimte voor een persoonsgerichte aanpak omtrent preventief fouilleren, waarbij personen die veelvuldig betrokken zijn geweest bij wapengebruik als risicosubject worden aangewezen en binnen een periode te allen tijde en ongeacht locatie kunnen worden gefouilleerd. Desondanks ziet een deel van de gesprekspartners mogelijkheden in een persoonsgerichte aanpak rondom preventief fouilleren, omdat dit een meer gerichte en dynamische inzet van het instrument op met name de zogenoemde ‘veelplegers’ mogelijk maakt. Zo’n aanpak zou volgens gesprekspartners echter vooral passen binnen een strafrechtelijke aanpak, bijvoorbeeld als onderdeel van een vrijheidsbeperkende maatregel

9

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

(artikel 38 Sv). Het instrument preventief fouilleren zoals neergelegd in de Gemeentewet is daarvoor niet bedoeld. Ten aanzien van een groepsgerichte aanpak rondom preventief fouilleren – waarbij een bepaalde groep personen als risicogroep wordt aangewezen die vervolgens overal (dus ongeacht locatie) kan worden gecontroleerd (en waar de gebiedsgerichte benadering van 151b en 174b Gemeentewet wordt losgelaten) – ziet het merendeel van de gesprekspartners weinig mogelijkheden. De belangrijkste reden daarvoor is dat het in de praktijk moeilijk uitvoerbaar wordt geacht om een bepaalde risicogroep nader te definiëren met een goede onderbouwing, bijvoorbeeld op basis van objectiveerbare criteria.

10

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

1 Inleiding

1.1

Aanleiding Het instrument preventief fouilleren werd met de invoering van artikel 151b van de Gemeentewet in 2002 geïntroduceerd. Hiermee werd het mogelijk om in door de burgemeester aangewezen veiligheidsrisicogebieden personen preventief te fouilleren en voertuigen, verpakkingen en bagage op wapens te onderzoeken.7 Het doel van preventief fouilleren was het terugdringen van wapenbezit dat zich in bepaalde gebieden en op bepaalde tijden concentreerde. Er werd een wettelijk systeem opgetuigd waarin bevoegdheden werden toebedeeld aan de gemeenteraad, de burgemeester, de officier van justitie (hierna ook: officier) en de politie. Op 1 juli 2014 werden de bevoegdheden van de burgemeester uitgebreid om preventief fouilleren in spoedeisende situaties eenvoudiger in te kunnen zetten. Daartoe is de Gemeentewet gewijzigd met de introductie van artikel 174b in de Gemeentewet en zijn de Wet wapens en munitie (WWM) en de Politiewet aangepast.8 Op 23 september 2020 is een motie van de (toenmalige) Kamerleden Van Dam en YesilgözZegerius aangenomen waarin de regering werd verzocht “het instrument preventief fouilleren te evalueren en up-to-date te brengen naar de eisen van deze tijd”.9 De Kamerleden overwogen in de motie dat preventief fouilleren daadwerkelijk kan bijdragen aan het voorkomen dat messen, wapens en zwaar vuurwerk mee de straat op worden genomen.

Tegelijkertijd stelden zij dat de lat om het instrument in te zetten zeer hoog ligt, dat het niet flexibel kan worden ingezet en de toepassing op lokaal niveau erg verschilt. Daardoor zouden politie en justitie door het land heen geconfronteerd worden met grote verschillen in de handhavingsmogelijkheden. Naar aanleiding van de Kamermotie is in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) een evaluatieonderzoek verricht naar het instrument preventief fouilleren. Dit rapport doet verslag van het evaluatieonderzoek.

7 Stb. 2002, 420. 8 Stb. 2014, 191. 9 Kamerstukken II 2020/21, 28684, nr. 631.

11

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

1.2

Onderzoeksvraag en -thema’s De volgende vraagstelling stond in het onderzoek centraal: In welke mate en met welke overwegingen wordt gebruik gemaakt van de bevoegdheid tot (spoedeisend) preventief fouilleren (artikel 151b en 174b Gemeentewet), wat zijn de ervaringen van betrokken professionals en van betrokkenen op wie het instrument wordt toegepast, in hoeverre worden de beoogde doelstellingen gerealiseerd en wat zijn de mogelijkheden om de toepassing van het instrument preventief fouilleren te verruimen of verder te optimaliseren? Het onderzoek is uitgevoerd aan de hand van de volgende onderzoeksthema’s: I. Beleidsreconstructie II. Toepassing III. Overwegingen en ervaringen IV. Werking en doelbereiking Beleidsreconstructie In het kader van dit onderzoeksthema is een reconstructie van de beleidstheorie gemaakt. Daarbij is nagegaan welke doelen door de wetgever werden beoogd met de invoering van 151b en 174b Gemeentewet en wat de (impliciete en expliciete) veronderstellingen en verwachtingen waren over de werking en doelen van (spoedeisend) preventief fouilleren. Verder is op basis van jurisprudentieonderzoek bekeken welke ruimte het wettelijk kader biedt ten aanzien van de toepassing van preventief fouilleren en welke juridische knelpunten eventueel bestaan.

Toepassing Bij dit onderzoeksthema is gekeken naar de feitelijke toepassing van het instrument (spoedeisend) preventief fouilleren. Daarbij is nagegaan hoeveel gemeenten de bevoegdheid voor de burgemeester voor het aanwijzen van een veiligheidsrisicogebied in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) hebben opgenomen en in hoeverre de burgemeester van de bevoegdheid tot het aanwijzen van een veiligheidsrisicogebied (op grond van 151b en 174b Gemeentewet) gebruikt heeft gemaakt. Ook is geïnventariseerd hoe vaak fouilleeracties plaatsvinden en wat de opbrengsten daarvan zijn (in termen van aantal gecontroleerde personen, aantallen en soorten inbeslaggenomen wapens, bijvangst). Daarnaast is gekeken hoe vaak rechtsmiddelen zijn ingezet tegen de aanwijzing van een veiligheidsrisicogebied. Overwegingen en ervaringen In dit onderzoeksthema stonden de overwegingen voor en ervaringen met het inzetten van preventief fouilleren centraal. In dit kader is bekeken op grond van welke overwegingen en in welke situaties wordt besloten tot inzet van (spoedeisend) preventief fouilleren. Daarnaast is gekeken naar de overwegingen om preventief fouilleren juist niet toe te passen.

Verder is onderzocht wat de ervaringen zijn van de betrokken professionals (bij gemeenten, het Openbaar Ministerie (OM) en de politie) met de toepassing van het instrument en hoe de uitvoeringspraktijk verloopt rondom de inzet van preventief fouilleren. Ook is nagegaan wat de ervaringen zijn van diegenen op wie het instrument preventief fouilleren wordt toegepast en of die hierdoor worden geraakt. Onderdeel van dit onderzoeksthema was ook het inventariseren van ervaringen met de wapencategorisering in de WWM in relatie tot de toepassing van preventief fouilleren. Daarbij is gekeken in hoeverre in de praktijk problemen of knelpunten worden

12

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

ervaren bij het beoordelen in welke wapencategorie van de WWM de wapens vallen die worden aangetroffen tijdens preventieve fouilleeracties. Werking en doelbereiking In het laatste onderzoeksthema is onderzocht in hoeverre de inzet van preventief fouilleren bijdraagt aan de door de wetgever beoogde doelstellingen (werking en effectiviteit). Daarbij is nagegaan welke redenen en factoren al dan niet een rol spelen bij het realiseren van de doelen. Daarnaast is gekeken naar de wenselijkheden en mogelijkheden voor het anders vormgeven van het instrument (spoedeisend) preventief fouilleren en/of het verruimen van het instrument. De hoofdvraag is uitgewerkt in 24 onderzoeksvragen die in de deelonderzoeken aan de orde zijn gesteld. In bijlage 3 is een overzicht opgenomen van de onderzoeksvragen.

1.3

Onderzoeksaanpak Documentenstudie en jurisprudentieonderzoek Het onderzoek is gestart met het verzamelen en bestuderen van (achtergrond)informatie over het instrument (spoedeisend) preventief fouilleren en de toepassing ervan. De parlementaire stukken ten aanzien van artikel 151b en 174b van de Gemeentewet zijn bestudeerd. Deze informatie is gebruikt voor het maken van de beleidsreconstructie. Daarnaast zijn eerdere evaluaties van het instrument, andere wetenschappelijke studies over het instrument en artikelen in kranten en (vak)tijdschriften bestudeerd. Daarnaast is een jurisprudentieonderzoek uitgevoerd over de toepassing van preventief fouilleren. Hiervoor zijn alle vindbare en beschikbare uitspraken, annotaties, eerder uitgevoerd jurisprudentieonderzoek en andere relevante literatuur bestudeerd. Voor een overzicht van de geraadpleegde bronnen wordt verwezen naar bijlage 4. Algemene oriënterende interviews Om een algemeen beeld te krijgen van de ervaringen met preventief fouilleren en de werking van het instrument zijn oriënterende algemene interviews gevoerd. Deze interviews dienden daarnaast ook als input voor het opstellen van de digitale vragenlijst en het selecteren van de casestudy-gemeenten.

Er is gesproken met vertegenwoordigers van het ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), vier betrokkenen bij de (Nationale) politie, de Koninklijke Marechaussee, het Parket-Generaal van het Openbaar Ministerie, de Nationale ombudsman, de Commissie Wet wapens en munitie, Controle Alt Delete, Amnesty International, Privacy First en twee academici. In totaal zijn vijftien gesprekken gevoerd met 25 verschillende gesprekspartners. In bijlage 1 is een overzicht opgenomen van de gesprekspartners. Digitale enquête en deskresearch Om inzicht te krijgen in de toepassing van preventief fouilleren door gemeenten is een digitale vragenlijst uitgezet onder alle gemeenten in Nederland. In de enquête is gemeenten gevraagd of in een verordening de bevoegdheid tot de aanwijzing van een veiligheidsrisicogebied voor de burgemeester is opgenomen, hoe vaak, voor welke periode en in welke situaties een veiligheidsrisicogebied is aangewezen (zowel op grond van artikel 151b als 174b Gemeentewet) en hoe vaak de officier van justitie eventueel een last voor een fouilleeractie heeft afgegeven. Daarnaast is in de enquête gevraagd naar de overwegingen om wel of niet preventief

13

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

fouilleren in te zetten en of het al dan niet wenselijk zou zijn om het instrument te verruimen. De vragenlijst van de enquête is in bijlage 5 opgenomen. De vragenlijst is verstuurd naar het e-mailadres van burgemeesters van alle gemeenten met de vraag of zij de vragenlijst wilden doorsturen aan het hoofd (of een medewerker) openbare orde en veiligheid (OOV) met het verzoek om deze in te vullen. Medewerkers van 232 gemeenten hebben de enquête ingevuld; daarmee bedraagt de respons 66%.10 De enquête is door 120 gemeenten niet ingevuld. Bij de gemeenten die de enquête niet hebben ingevuld, is door middel van deskresearch informatie verzameld over de vraag of de bevoegdheid om een veiligheidsrisicogebied aan te wijzen, is opgenomen in de APV en of de gemeente in de periode 2018–2021 een veiligheidsrisicogebied heeft aangewezen (op grond van 151b en/of 174b Gemeentewet).

De gemeenten die één of meer veiligheidsrisicogebieden hebben aangewezen, zijn vervolgens nagebeld om alsnog informatie aan te leveren over de vraag of en, zo ja, hoeveel preventieve fouilleeracties in de periode 2018–2021 zijn uitgevoerd.11 Registratieonderzoek Om inzicht te krijgen in de feitelijke toepassing van preventief fouilleren en de opbrengsten daarvan (aantal fouilleeracties en gecontroleerde personen, aantallen en soorten inbeslaggenomen wapens, bijvangst) zijn registraties van fouilleeracties opgevraagd bij de politie van gemeenten waar preventief fouilleren is toegepast. Deze cijfers worden niet centraal geregistreerd bij de politie. Om deze reden zijn de beschikbare politieregistraties opgevraagd bij de lokale eenheden/basisteams met medewerking van de Staf Korpsleiding van de politie. Tijdens de dataverzameling is gebleken dat in veel gemeenten het aantal fouilleeracties en de precieze opbrengsten daarvan maar in beperkte mate is/wordt geregistreerd, waardoor bijvoorbeeld het aantal inbeslaggenomen wapens en aanhoudingen niet expliciet kan worden gelinkt aan een preventieve fouilleeractie. Dit geldt vooral voor gemeenten die het instrument slechts incidenteel of eenmalig hebben ingezet. In gemeenten waar preventief fouilleren structureel wordt ingezet, bleek dat registraties nauwkeuriger worden bijgehouden.

Van gemeenten die preventief fouilleren structureel hebben ingezet de afgelopen jaren en die cijfers hebben aangeleverd/bijgehouden, zijn de opbrengsten van de fouilleeracties bestudeerd. Het gaat voornamelijk om gemeenten in de regio Rotterdam en drie gemeenten elders.12 De ontvangen registraties zijn opgenomen in bijlage 6. Casestudy’s Om verdiepend inzicht te krijgen in de overwegingen om het instrument in te zetten en de ervaringen met het instrument zijn in negen gemeenten casestudy’s uitgevoerd. Bij iedere casestudy is met de drie centrale actoren gesproken die betrokken zijn bij de toepassing van preventief fouilleren (gemeente, Openbaar Ministerie en de lokale politie). Bij elke gemeente is gesproken met een of meer medewerker(s) openbare orde en veiligheid, en bij twee gemeenten is ook gesproken met de burgemeester. Daarnaast is bij elke casestudy-gemeente gesproken met een officier van justitie of een beleidsmedewerker van het betrokken arrondissementsparket van het OM en met een of meerdere medewerker(s) van het betrokken basisteam van de politie. In het kader van de casestudy’s zijn naast de verdiepende interviews relevante gemeentelijke documenten (zoals raadsbrieven, nota’s) en beschikbare evaluatierapporten/onderzoeken over preventief fouilleren bestudeerd.

10 Uitgaande van 352 gemeenten in 2021. 11 Van tien gemeenten waarvan op basis van deskresearch is vastgesteld dat er een of meer veiligheidsrisicogebieden zijn aange-

wezen kon door middel van nabellen niet worden achterhaald hoeveel preventieve fouilleeracties hebben plaatsgevonden. 12 Het gaat om de gemeenten Amsterdam, Barendrecht, Leeuwarden, Maassluis, Nissewaard, Ridderkerk, Rotterdam, Schiedam, Vlaardingen en Zaanstad.

14

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

Bij het selecteren van de casestudy-gemeenten is rekening gehouden met de volgende factoren: — variatie in grootte (aantal inwoners) van de gemeente; — daadwerkelijke inzet van preventief fouilleren binnen de gemeente met variatie in structurele en incidentele inzet; — variatie in de mate van problematiek rondom wapengebruik en wapengeweld; — regionale spreiding. Op basis van deze criteria zijn in totaal 23 gemeenten benaderd met een verzoek om medewerking aan het onderzoek. Van acht gemeenten hebben we uiteindelijk geen (definitieve) reactie ontvangen over medewerking en zes gemeenten hebben aangegeven niet mee te willen werken aan het onderzoek (vanwege drukte of gevoeligheid van het onderwerp). Het ging hierbij mede om kleinere en landelijke gemeenten. In de volgende negen gemeenten zijn casestudy’s verricht: — Amsterdam — Breda — Enschede — Eijsden-Margraten — Leeuwarden — Rotterdam — Schiedam — Zaanstad — Zwolle Naast het verrichten van de negen volwaardige casestudy’s zijn in vier aanvullende gemeenten nog interviews gevoerd om meer inzicht te krijgen in de verschillende overwegingen om al dan niet preventief fouilleren in te zetten. We hebben in dat kader gesprekken gevoerd met medewerkers openbare orde en veiligheid van de volgende gemeenten: — Den Haag — Roosendaal — Smallingerland — Utrecht Daarnaast is in de gemeente Den Haag gesproken met de politie.

In totaal zijn in het kader van de casestudy’s 33 gesprekken gevoerd met 48 verschillende gesprekspartners. Voor een overzicht van alle gesprekspartners wordt verwezen naar bijlage 1. Meelopen en observaties fouilleeracties en straatenquêtes In de gemeente Zaanstad en Rotterdam is meegelopen met de politie bij de uitvoering van een preventieve fouilleeractie. In Rotterdam is meegelopen met het flexteam van Rotterdam-Zuid. Op verschillende plekken in Rotterdam-Zuid werd tijdens de fouilleeractie een statische voertuigencontrole13 uitgevoerd. Ook in gemeente Zaanstad is meegelopen met een fouilleeractie waar op één plek een statische voertuigencontrole plaatsvond.14 Bij beide acties is gesproken met de politiemedewerkers over hun ervaringen met preventief fouilleren, waaronder over eventuele (praktische) knelpunten waar men tegen aanloopt, de ervaringen met het uitvoeren van aselecte wapencontroles en wat best practices zijn. Daarbij is geobserveerd hoe de acties 13 Een statische voertuigcontrole houdt in dat voertuigen op een bepaalde locatie van de weg worden gehaald, waarna het voer-

tuig wordt doorzocht en de inzittende wordt gefouilleerd. 14 Tijdens de actie in Rotterdam zijn geen wapens aangetroffen. Bij de actie in Zaanstad zijn twee zakmessen aangetroffen.

15

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

werden uitgevoerd, om een beter beeld te krijgen van de wijze waarop fouilleeracties worden georganiseerd. Tijdens beide fouilleeracties zijn straatenquêtes uitgevoerd met personen die werden gefouilleerd om inzicht te krijgen in hun ervaringen met het fouilleren en hun opvatting over de inzet van preventief fouilleren. In dat kader zijn in totaal 31 willekeurige personen aan de hand van een gestandaardiseerde itemlijst bevraagd nadat zij werden gefouilleerd. Het betrof in alle gevallen personen bij wie geen wapens werden aangetroffen. Verschillende personen wilden niet meewerken aan het interview, omdat zij aangaven daarvoor geen tijd te hebben. Gelet op het beperkte aantal respondenten is de respons uit de straatenquêtes niet generaliseerbaar. Expertmeetings De voorlopige bevindingen ten aanzien van het instrument preventief fouilleren zijn aan het slot van het onderzoek voorgelegd aan betrokkenen in twee expertmeetings. Beide expertmeetings zijn gebruikt om te reflecteren op de voorlopige onderzoeksbevindingen over de ervaringen, overwegingen, werking, doelbereiking en toekomstbestendigheid van het instrument. Bij de bijeenkomsten waren betrokkenen uit de wetenschap, en vertegenwoordigers van het OM, de (Nationale) politie, enkele gemeenten (OOV’ers), het ministerie van JenV en de organisaties Controle Alt Delete en Amnesty International aanwezig.

In bijlage 2 is een overzicht van de deelnemers aan de expertmeetings opgenomen.

1.4

Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op het juridisch kader met betrekking tot preventief fouilleren. Daarin komt de beleidsreconstructie aan de orde en wordt de belangrijkste jurisprudentie ten aanzien van (de toepassing van) preventief fouilleren besproken. Hoofdstuk 3 gaat nader in op de toepassing van het instrument preventief fouilleren. Daarin wordt een (cijfermatig) overzicht gegeven van de gemeenten in Nederland die het instrument toepassen, wordt nader ingegaan op de wapenopbrengsten van fouilleeracties en wordt besproken in hoeverre rechtsmiddelen worden aangewend tegen de inzet van preventief fouilleren. In hoofdstuk 4 komen de overwegingen aan de orde om het instrument preventief fouilleren al dan niet in te zetten en wordt ingegaan op het proces rondom de besluitvorming over de inzet van het instrument. In hoofdstuk 5 wordt de uitvoeringspraktijk rondom preventief fouilleren beschreven, waarbij wordt ingegaan op de operationele vormen van preventief fouilleren, de wijze waarop de selectie van personen plaatsvindt, de inbeslagname van wapens en de ervaringen met de wapencategorisering in de WWM en het maatschappelijk draagvlak voor preventief fouilleren. In hoofdstuk 6 wordt nader ingegaan op de werking en doelbereiking van het instrument en de wenselijkheid c.q. behoefte om het wettelijk instrumentarium aan te passen en/of te verruimen.

Tot slot volgen de belangrijkste conclusies en de beantwoording van de onderzoeksvragen in hoofdstuk 7.

16

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

2 Juridisch kader

2.1

Inleiding In dit hoofdstuk wordt ingegaan op het juridisch kader met betrekking tot het instrument preventief fouilleren. In paragraaf 2.2 tot en met 2.4 komt een beleidsreconstructie aan de orde van het instrument preventief fouilleren. Daarbij wordt ingegaan op de wetsgeschiedenis, wat de aanleiding is geweest voor het invoeren van het instrument, welke onderbouwing de wetgever daarvoor heeft gegeven en welke veronderstellingen ten grondslag lagen aan het invoeren van de wetswijziging die preventief fouilleren mogelijk maakt. Paragraaf 2.2 gaat over het preventief fouilleren zoals bedoeld in artikel 151b van de Gemeentewet. In paragraaf 2.3 wordt ingegaan op de uitbreiding van het instrumentarium door de wetgever door spoedeisend preventief fouilleren (artikel 174b Gemeentewet) mogelijk te maken. In paragraaf 2.4 volgt een doelboom, waarbij de doelen en middelen van preventief fouilleren schematisch met elkaar in verband worden gebracht. Tot slot wordt in paragraaf 2.5 nader ingegaan op de belangrijkste jurisprudentie ten aanzien van (de toepassing van) preventief fouilleren. Het gaat daarbij zowel om nationale als Europese jurisprudentie.

2.2 2.2.1

Preventief fouilleren (artikel 151b Gemeentewet) Inleiding In het wetsvoorstel tot preventief fouilleren wordt een beeld geschetst van een toename van geweld in de Nederlandse samenleving. Het gaat daarbij met name om geweld dat zich op schijnbaar willekeurige momenten richt tegen willekeurige slachtoffers. Dit ‘zinloze’ geweld doet zich veelal voor in de nachtelijke uren in uitgaansgebieden, waarbij vaak drank en drugs in het spel zijn.15 Naast het werkelijke gebruik van geweld leidt ook de dreiging daarvan tot grote veiligheidsrisico’s. Naast geweld in uitgaansgebieden speelt deze situatie ook rond sportevenementen en in gebieden met drugsoverlast. Het grootste deel van de geweldsmisdrijven en –dreigingen speelt zich ’s avonds en in het weekend af. Gelet op de ernst van de geweldsmisdrijven en het gevaar dat de dreiging oplevert voor de openbare orde, was het van groot belang dat dit door preventieve maatregelen van gemeente en politie kon worden voorkomen.16 Tot dat moment werden de bevoegdheden door 15 Met een verwijzing naar Kamerstukken II, 1997/98, 25907, nr. 1 p. 3-4. 16 Kamerstukken II, 1999/2000, 26865, nr. 5. p. 1.

17

EVALUATIE PREVENTIEF FOUILLEREN

betrokken instanties als onvoldoende ervaren. Fouilleren was immers alleen mogelijk in geval van een concrete verdenking en er moest sprake zijn van ernstige bezwaren. Omdat de geweldproblematiek zich sterk in bepaalde gebieden en rond bepaalde tijden voordoet, was volgens de wetsgeschiedenis een tijd- en gebiedsgerichte aanpak nodig. Een wet die preventief fouilleren mogelijk maakt, zou in die behoefte van gemeenten en politie voorzien. 2.2.2

Onderbouwing voor het wetsvoorstel In de memorie van toelichting op de wet wordt ter onderbouwing van de noodzaak voor een dergelijk instrument verwezen naar een aantal rapporten waaruit de toename van geweld naar voren komt. Uit cijfers van het CBS blijkt dat het aantal geweldsdelicten was gestegen van 842.000 in 1995 naar 954.000 in 1998.17 Ook was in die periode een toename te zien van vuurwapenbezit en -gebruik, zo blijkt uit het analyserapport van de toenmalige Centrale Recherche Informatiedienst (CRI) over de aard en omvang van vuurwapencriminaliteit in Nederland tussen 1991 en 1995.18 Volgens de toenmalige minister van Justitie zijn deze trends in de jaren 1996 en 1997 gecontinueerd.19 Het Beleidsplan Nederlandse Politie 1999-2002 besteedt eveneens aandacht aan vuurwapenbezit en –gebruik. Daarin is te lezen dat ‘’het toenemend bezit en gebruik van wapens bijdraagt aan het ontstaan en de cumulatie van geweld.’’20 Ook in het advies van de Raad van Hoofdcommissarissen over het rapport Aanpak vuurwapengeweld van het Regiokorps Rotterdam-Rijnmond wordt op basis van cijfers aangegeven dat “het geen twijfel lijdt dat het gebruik van vuurwapens een behoorlijke steen bijdraagt aan het gevoel van onveiligheid.”21 Het rapport Criminaliteit en Rechtshandhaving dat verscheen in 1999 geeft inzicht in de tijdstippen en de plaats van slachtofferschap.

Daaruit blijkt dat op bepaalde plekken en op bepaalde tijdstippen, met name in het weekend, sprake is van een verhoogd risico op uitbarstingen van geweld.22

2.2.3

Knelpunten praktijk In het Beleidsplan 1999-2002 Nederlandse Politie worden de knelpunten genoemd van de mogelijkheden die tot dan toe ter beschikking staan aan de met de opsporing van (vuur)wapens belaste instanties. Daarin wordt aangegeven dat de politie beperkte bevoegdheden heeft voor het tegengaan van wapenbezit, dat verboden wapens in beslag genomen moeten worden en dat wapenbezit moet worden voorkomen en ontmoedigd.23 In het eindrapport van het landelijk project aanpak illegale vuurwapens spreekt de Raad voor Hoofdcommissarissen zich uit voor een wettelijke mogelijkheid tot preventief fouilleren. De Raad was van oordeel dat preventief fouilleren met verstand en zorg toegepast een sterk regulerend instrument in handen van de overheid zou zijn.24 In het commentaar op de Justitiebegroting 2000 pleitte de VNG voor een snelle invoering van preventief fouilleren: “Ten aanzien van de aangekondigde voorstellen van het Kabinet om de politie meer mogelijkheden te geven om wapenbezit te bestrijden, achten wij het noodzakelijk dat burgemeesters de bevoegdheid krijgen om zogenoemde veiligheidsrisicogebieden aan te wijzen, waarbinnen de politie preventief kan fouilleren op wapenbezit.”25