20bb17407 Bijlage 1 behorende bij 21bb379 - Kadernotitie Inkoopstrategieen Heel de Stad - Overkoepelende uitgangspunten voor de Inkoopstrategieen van de inkoopsporen Welzijn ,Wmo-maatwerkondersteuning , Wijkteams en Jeugdhulp

Het gezinsarrangement wordt doorontwikkeld (zie paragraaf 2.6 van de Kadernotitie Inkoopstrategieën); - Toevoeging van een huiselijk geweldarrangement (zie paragraaf 4.2 van de Inkoopstrategie Wmo-maatwerkondersteuning); - Verschuiving van enkele aanvullende criteria van het ene naar het andere resultaatgebied (algemeen); - De beschrijvingen van de resultaatgebieden (algemeen).

Datum

Pagina

24 november 2020

26 van 33

Bijlage 2.

Afweging Inkoopvorm

In hoofdstuk 2.1 is toegelicht dat we voor de voorliggende inkoopsporen overwegend kiezen voor de inkoopvorm ‘aanbesteden’. In deze bijlage is de afweging voor deze keuze uiteengezet in vier onderdelen: A. Een korte uitleg van de verschillende inkoopvormen; B. De uitgangspunten die van belang zijn voor het bepalen van de inkoopvorm; C. In een matrix worden de uitgangspunten afgezet tegen de verschillende vormen; D. De afweging en keuze voor de voorgestelde inkoopvorm.

A. Korte toelichting inkoopvormen: (Quasi-)inbesteden, aanbesteden, subsidiëren en open house (Quasi-)Inbesteden Inbesteden betreft het uitvoeren van opdrachten door (een onderdeel van) de gemeente zelf. De opdrachtgever en opdrachtnemer zijn onderdeel van één en dezelfde rechtspersoon en er hoeft geen overeenkomst onder bezwarende titel gesloten te worden. Er wordt dus zuiver intern een opdracht verleend. Er is geen sprake van een aanbestedingsplichtige overheidsopdracht aan een ondernemer, waardoor de aanbestedingsrichtlijn niet van toepassing is; er hoeft geen aanbestedingsprocedure gevolgd te worden. Quasi-inbesteden betreft het uitvoeren van opdrachten door een externe opdrachtnemer die daarbij opereert als ware deze een onderdeel van de gemeente zelf. Er hoeft geen overeenkomst onder bezwarende titel gesloten te worden. De ‘opdracht’ kan via een zuivere subsidie aan de opdrachtnemer worden verstrekt en er hoeft daardoor geen aanbesteding plaats te vinden. Aanbesteden Een inkoopopdracht van de overheid heet een aanbesteding. De overheid moet zich aan bepaalde regels houden bij aanbestedingen. Door deze regels kopen overheden integer in, en krijgen ze de beste kwaliteit voor een zo goed mogelijke prijs. Ondernemers krijgen door de regels een eerlijke kans om een overheidsopdracht te winnen. De regels staan in de Aanbestedingswet 2012.

Wanneer de inkoopopdrachten een waarde heeft van boven de € 214.000,-, dient deze Europees aanbesteed te worden. Subsidiëren Een subsidie is een tijdelijke bijdrage van de overheid of een niet-commerciële organisatie teneinde een maatschappelijk wenselijk doel te realiseren. Als hulpmiddel voor het starten, ontwikkelen of stimuleren van een activiteit waarvan het economische belang niet direct voor de hand ligt. Subsidiëren is een bestuursrechtelijk instrument waarbij een organisatie aanspraak maakt op middelen van de overheid voor het uitvoeren van activiteiten of diensten.

Datum

Pagina

24 november 2020

27 van 33

Onderscheid subsidie versus overeenkomst van opdracht (welke aanbesteed moet worden): Subsidie Oogmerk verstrekking is het dienen van het algemeen belang (activiteiten in het belang van derden) Geen winstoogmerk aanvrager/zorgaanbieder Diensten komen rechtstreeks ten goede aan derden Invulling activiteit ligt bij aanvrage/zorgaanbieder

Overeenkomst van opdracht Eigen belang bestuursorgaan

Winstoogmerk aanvrager/aanbieder Bestuursorgaan profiteert van diensten Initiatief, vormgeving en inhoud dienstverlening bij gemeente

Open House Open House is een toelatingssysteem voor de levering van (zorg)voorzieningen op basis van een vooraf bekendgemaakte toelatingsprocedure. De gemeente stelt binnen een Open House slechts geschiktheidseisen en/of minimumeisen, bijvoorbeeld aan de prijs, opleidingseisen en certificering. De cliënten maken zelf de keuze uit de door de gemeente toegelaten aanbieders. Bij een Open House kan het aantal aanbieders alleen worden beïnvloed door meer of minder toelatingseisen te stellen. De kosten en inzet op contractmanagement kunnen hoog oplopen door het grote aantal aanbieders dat in kan treden.

B. Gehanteerde uitgangspunten bij bepalen inkoopvorm Wij hanteren de volgende uitgangspunten bij het bepalen van de juiste inkoopvorm binnen de vier inkoopsporen: - Het kunnen opbouwen en onderhouden van duurzame relaties tussen partijen in de zorg- en wijknetwerken, welke moet leiden tot meer continuïteit van dienstverlening. Gebruik kunnen maken van opgedane kennis en ervaring, die voorwaardelijk zijn voor sterke en langdurige samenwerkingsrelaties; - Kwaliteit staat voorop; we beschrijven samen met de aanbieder wat onze norm van kwaliteit is en voeren hierover ook geregeld de discussie; - Een heldere, gescheiden rolverdeling tussen opdrachtgever en opdrachtnemer; - Een onafhankelijke rol, positie en verantwoordelijkheid van de uitvoerende professionals; - Voldoende ruimte om gebruik te maken van lokaal georiënteerde partijen en voldoende variëteit in aanbieders; - Voldoende flexibiliteit in de opdracht, het opstellen van een ontwikkelagenda met een duidelijke tijdslijn en kunnen meebewegen met ontwikkelingen binnen de juridische kaders; - Uitvoerings- en leverplicht voor aanbieders en afdwingbaarheid nakoming is essentieel; - Sturing en monitoring: Afspraken maken over prestaties (kwalitatief en kwantitatief) van zorgaanbieders; - Marktconforme prijs; - Beperken van de administratieve last bij zowel de gemeente als aanbieders. <Tekst gaat op de volgende pagina verder>

Datum

Pagina

24 november 2020

28 van 33

C. Matrix uitgangspunten afgezet tegen de verschillende inkoopvormen Uitgangspunt

(Quasi-)Inbesteden

Aanbesteden

Subsidiëren

Open house

Duurzame relaties/ continuïteit

Maximaal

Afhankelijk duur contract en aantal

Moet jaarlijks worden

Minimaal bij veel aanbieders

te contracteren aanbieders

aangevraagd of er moet sprake

Meer continuïteit en zekerheid

zijn van een meerjarige subsidie

voor de markt Kwaliteit

Ja

Ja

Minder

Ja

Gescheiden rolverdeling

Niet altijd duidelijk. Je kunt wel

Duidelijke rolverdeling

Duidelijke rolverdeling

Duidelijke rolverdeling

opdrachtgever – opdrachtnemer

interne afspraken maken (SLA).

subsidiegever – subsidienemer. Kan op onderdelen via uitvoeringsovereenkomst wederkerig karakter krijgen. Wanneer er een uitvoeringsovereenkomst gehanteerd wordt is ook de aanbestedingswet van toepassing. Het gaat dan immers over een overheidsopdracht

Onafhankelijke positie professional

Nee

Ja

Ja

Ja

Ruimte voor lokaal georiënteerde

Nee

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja, is contractueel te regelen maar

Kan alleen jaarlijks, tenzij je werkt

Voorwaarden liggen vast.

kent beperkingen (leerstuk

met wijzigingsbeschikkingen. Een

Wijzigingen alleen door te voeren

wezenlijke wijziging)

langdurige subsidie kan niet

via een nieuwe Open House

partijen en variëteit in aanbieders Voldoende flexibiliteit in opdracht

zomaar worden afgebouwd Afdwingbaarheid uitvoering prestaties conform opdrachten

Direct afdwingbaar

Direct afdwingbaar. Nakoming

Niet, tenzij een

Direct afdwingbaar. Nakoming

vorderen is mogelijk.

afdwingovereenkomst o.g.v. artikel

vorderen is mogelijk.

4:36 lid 2 Awb aan gekoppeld is

Sturing en monitoring: afspraken

Ja

Ja

Minder

over prestaties

Ja. Intensief voor contractmanagers wanneer er veel zorgaanbieders zijn.

Marktconforme prijs

Nee, vanuit een uitbestede situatie

Prijs dient reëel te zijn:

Bij subsidie minder mogelijkheden,

Gemeente bepaalt vooraf de prijs

naar inbesteding is een financieel

Marktconform, met periodieke

omdat de subsidieontvanger geen

(dient reëel te zijn).

en juridisch langdurige, kostbare

prijsherijking (ten tijde van sluiten

winstoogmerk mag hebben. Er kan

operatie met grote personele en

nieuwe overeenkomst).

enkel een bijdrage in de kosten

organisatorische consequenties.

worden vergoed.

Structureel duurder dan markt. Beperken van administratieve last

Vanuit een uitbestede situatie naar

Hoge administratieve last rondom

Jaarlijkse administratieve last

Hoge administratieve last rondom

inbesteding zorgt voor hoge

sluiten nieuwe overeenkomst.

rondom subsidieaanvraag.

toetreding Open House.

transactiekosten (interne

Daarna gelden ‘reguliere’ eisen

Verder gelden de ‘reguliere’ eisen

Daarna gelden ‘reguliere’ eisen

administratie opzetten (tijd en

rondom verantwoording

rondom verantwoording

rondom verantwoording. Wel meer

geld).

(gedurende contractfase).

(gedurende subsidiefase).

administratieve lasten omdat de

Daarna minder administratieve

gemeente doorlopend nieuwe

lasten.

aanbieders moet beoordelen en toelaten.

Waar ligt het initiatief?

Gemeente

Gemeente

Officieel bij vragende partij.

Gemeente

Sprake van een volwaardige

Ja, en inbesteden is mogelijk

Ja, aanbesteden is mogelijk

Subsidiëren niet mogelijk

Ja, Open house is mogelijk

markt?

<Tekst gaat op de volgende pagina verder>

Datum

Pagina

24 november 2020

30 van 33

D. Afweging en keuze inkoopvorm De gemeente kiest6 voor aanbesteden en niet voor subsidiëren, tenzij hiervoor zwaarwegende redenen bestaan Om te bepalen of de gemeente een subsidie of een overeenkomst dient te sluiten, dient de gemeente te onderzoeken welke aspecten zich voornamelijk voor doen: is er sprake van meer kenmerken van een overeenkomst of meer kenmerken van een subsidie? In alle voorliggende sporen, doen zich overwegend kenmerken voor die behoren bij een overeenkomst en minder bij een subsidie. Hieronder staan enkele belangrijke kenmerken uitgelicht7: - Het initiatief ligt bij de gemeente en de gemeente stelt haar behoefte vast en omschrijft de eisen aan de dienstverlening in een programma van eisen; - In alle voorliggende sporen is er sprake van een volwaardige markt waarop commerciële aanbieders opereren en waarop concurrentiestelling mogelijk is; - In alle voorliggende sporen is nakoming tot levering van de dienstverlening essentieel. Het is niet wenselijk dat de uitvoerder de afgesproken prestaties niet levert. Cliënten moeten erop kunnen rekenen dat de aan hen toebedeelde dienstverlening wordt geleverd. De gemeente wil daarbij nakoming kunnen afwingen. Verder geldt: - Bij aanbesteden is er sprake van een heldere rolverdeling tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Dit ligt vast in een overeenkomst.

Hierin kunnen helder rechten en plichten van beide partijen worden vastgelegd. Ook al kun je bij subsidie via een uitvoeringsovereenkomst goede afspraken maken tussen gemeente en subsidieontvanger, het blijft een bestuursrechtelijk instrument, waarbij geen sprake is van een gelijkwaardige positie en de gemeente de prestatie uiteindelijk niet kan afdwingen, tenzij hiertoe een aparte afdwingovereenkomst is afgesloten. Overigens is er bij een uitvoeringsovereenkomst sprake van een overheidsopdracht welke aanbesteed dient te worden. - Bij een overeenkomst (aanbesteden) zijn er meer mogelijkheden tot het afdwingen van prestaties bij een overeenkomst dan bij een subsidie. Bijvoorbeeld door een boete, cliëntenstop etc. - Een overeenkomst eindigt na de afgesproken periode, helder en duidelijk voor beide partijen. Het beëindigen van een structurele subsidierelatie (daarvan is sprake als 3 jaar of meer aaneengesloten subsidie is verleend), is een tijdrovend en intensief proces, waarmee al minimaal een jaar van tevoren begonnen moet worden. - Bij aanbesteden is de continuïteit van de dienstverlening beter gewaarborgd. Je maakt een afspraak voor meerdere jaren. De periode waarbinnen de uitvoerder kan investeren in zijn dienstverlening is vooraf afgesproken.

De opdrachtnemer kan dan ook beter personeelsbeleid voeren, waardoor dezelfde medewerkers langer actief kan blijven in de wijk en zichtbaar is voor de bewoners. Subsidie moet je jaarlijks aanvragen. Dat geeft minder zekerheid op continuïteit. Ook een structurele subsidie geeft geen langere termijn zekerheid voor de uitvoerder. Subsidie kan ook ieder moment, met in acht name van een redelijke termijn, worden beëindigd. - We streven naar samenhang in de zorg, dus ook samenhang in de opdrachten die in het kader van de Wmo maatwerkondersteuning, Wijkteam en Jeugdhulp worden aangegaan. 6 Van een zuivere keuze is eigenlijk geen sprake. De gemeente kiest niet, maar onderzoekt of de overheidsuitgave kwalificeert als een

“subsidie” in de zin van titel 4.2 van de Awb, of als een “overheidsopdracht” in de zin van de Aanbestedingswet 2012. 7

Een uitgebreid overzicht van kenmerken is te vinden op https://www.pianoo.nl/nl/over-pianoo/vakgroepen/vakgroep-aanbestedingsrecht/visie-subsidie-of-

overheidsopdracht/overzicht-verschillen-tussen-overeenkomst

Dan is het ook een voordeel dat de verschillende opdrachten via hetzelfde type instrument (in dit geval aanbesteden) worden gerealiseerd. Dit geeft helderheid voor zowel opdrachtgever als opdrachtnemer. Dat kan door het opnemen van dezelfde eisen in de overeenkomsten, door afstemming van de methode van monitoring en sturing en door de inrichting van het contractmanagement. We kiezen over het algemeen niet voor Open House In de afweging is per spoor overwogen of met een Open Housesysteem beter de beoogde doelen behaald zouden kunnen worden, dan met de andere genoemde instrumenten. Met een Open Housesysteem kunnen aanbieders gecontracteerd worden zonder een aanbestedingsprocedure te doorlopen. Tegen vooraf vastgestelde prijs- en kwaliteitsvoorwaarden krijgen alle aanbieders die zich ertoe verbinden om de gevraagde voorzieningen te leveren een contract. Dat staat haaks op onze doelstellingen om langdurige samenwerkingsrelaties met onze aanbieders op te bouwen en in stand te houden en om de condities te scheppen dat in ons sociale domein in de zorg- en wijknetwerken langdurige relaties tussen aanbieders kunnen bestaan die vervolgens ten goede komen aan de kwaliteit van dienstverlening aan de Rotterdammers.

We kiezen over het algemeen niet voor inbesteden Inbesteden is het besluit van de overheid om bepaalde activiteiten zelf uit te voeren in plaats van een privaatrechtelijke partij of organisatie. Uit een landelijk onderzoek8 naar inbesteden onder gemeenten blijkt dat van alle gemeentelijke taken en activiteiten, die in het sociaal domein het minst worden inbesteed. Slechts 5% van alle activiteiten in het sociaal domein (breed gedefinieerd: Wmo, Participatiewet en Jeugdwet) wordt volledig inbesteed en 6% deels. Dit betekent dat in het sociaal domein voor inbesteden nauwelijks praktijkervaring bestaat waaruit geput kan worden. Uit het onderzoek blijkt ook dat de belangrijkste beweegredenen om tot inbesteden te besluiten zijn: het vergroten van de regierol van gemeente en politiek-bestuurlijke keuzes met betrekking tot de rol van de overheid. Op grond van het hierboven beschreven afwegingskader opteren wij voor alle grote inkoopsporen vooralsnog niet voor inbesteden. Vanuit het perspectief van kwaliteit geldt dat er (bij alle sporen) in ruime mate hooggespecialiseerde aanbieders in de markt actief zijn. De gemeente heeft de kennis, expertise en capaciteit zelf niet altijd in huis, en ziet het niet als reële optie om dit op enig moment in de toekomst op te bouwen met de garantie dat de kwaliteit en kosten minimaal van gelijkwaardig niveau zijn.

Inbesteden doet onzes inziens afbreuk aan de kwaliteit en variëteit die er onder aanbieders in de markt aanwezig is en ter beschikking staat voor Rotterdammers. Vanuit juridisch en kostentechnisch perspectief is inbesteden een langdurige en kostbare operatie. Bij inbesteden stijgen de (transactie)kosten op korte termijn sterker dan bij het toepassen van de andere inkoopvormen. Qua kostenbeheersing verwachten wij op lange termijn eveneens geen voordelen van inbesteding ten opzichte van de andere inkoopvormen. Vanuit organisatorisch perspectief zijn de consequenties zeer groot, zowel voor de gemeente als voor aanbieders: er zal een uitvoeringsorganisatie moeten worden ingericht waarvoor gekwalificeerd personeel zal moeten worden geworven.

8

Delfmann & Elso (2018) Beleidsonderzoek inbesteden gemeenten. I.o.v. Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

Datum

Pagina

24 november 2020

32 van 33

Voor welzijn geldt daarnaast specifiek: de kernfunctie van welzijn in het stelsel zoals beschreven in ‘Heel de stad’ is preventie in de lokale netwerken en de leefomgeving van bewoners in de wijk, waarin een onafhankelijke en duurzame relatie met bewoners en partners essentieel is. Met inbesteden verandert de rol en positie van de welzijnsprofessional dermate fundamenteel dat hiermee afbreuk wordt gedaan aan zijn opgave in de wijken. Een veel gehanteerde doelstelling bij inbesteden is dat er meer eigen regie mogelijk is op het realiseren van bepaalde opgaven. Echter, gelet op de kerntaken van welzijn in de wijk: preventie en vroegsignalering, is het zeer de vraag of steviger regiemodel een passend sturingsmodel is, omdat het succes van preventie niet zo zeer afhankelijk is van een technocratisch, besturingsmodel maar juist in samenhang, verbinding en ketensamenwerking met partners tot stand komt.

Datum

Pagina

24 november 2020

33 van 33