Bijlage eindrapport rekenkameronderzoek Maatschappelijke Opvang.pdf

Onderzoek Maatschappelijke Opvang Gemeente Roosendaal

Eindrapportage

Datum: 12 januari 2022

Postbus 500 4700 KA Roosendaal www.rekenkamerwestbrabant.nl

Inhoudsopgave 1.

Inleiding ............................................................................................. 3

2. 2.1 2.2

Normenkader en onderzoeksvragen ................................................... 6 Hoofdvraag ........................................................................................... 6 Deelvragen en normenkader ................................................................... 6

3. 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

Onderzoeksopzet ................................................................................ 9 Analysekader ........................................................................................ 9 Dossierstudie ........................................................................................ 9 Secundaire analyse ................................................................................ 9 Interviews ........................................................................................... 10 Analyse van de data ............................................................................. 10

4. 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6

Resultaten ........................................................................................ 11 Samenwerking Bergen op Zoom ............................................................. 11 Wachttijden maatschappelijke opvang ..................................................... 14 Doeltreffendheid en doelmatigheid opvangbeleid ...................................... 18 Samenwerking met aanbieders .............................................................. 23 Beleidsontwikkelingen ........................................................................... 24 Financiering ......................................................................................... 28

5. 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6

Conclusies ........................................................................................ 31 Samenwerking Bergen op Zoom ............................................................. 31 Wachttijden maatschappelijke opvang ..................................................... 31 Doeltreffendheid en doelmatigheid opvangbeleid ...................................... 32 Samenwerking met aanbieders .............................................................. 33 Beleidsontwikkelingen ........................................................................... 33 Financiering ......................................................................................... 34

6.

Aanbevelingen .................................................................................. 35

7.

Reactie College op conceptrapport ................................................... 37

8.

Nawoord ........................................................................................... 39

Bijlagen Bijlage 1 interviewleidraden

Colofon Rekenkamer West-Brabant in samenwerking met Bureau HHM

2

1. Inleiding De gemeente Bergen op Zoom is als centrumgemeente verantwoordelijk voor de maatschappelijke opvang (MO) in de regio waar de gemeente Roosendaal onder valt. Naar verwachting verplaatst deze verantwoordelijkheid naar de regiogemeenten in 2026. Deze zogenoemde doordecentralisatie betekent dat de gemeente Roosendaal zelf verantwoordelijk wordt voor de maatschappelijke opvang. Roosendaal wil graag goed voorbereid zijn op deze toekomstige verantwoordelijkheden. Op dit moment heeft de gemeente al eigen voorzieningen, vanwege Coronamaatregelen (1,5 metermaatregel) is de maatschappelijke opvang tijdelijk uitgebreid en in Roosendaal is daar een geschikte locatie voor gevonden. Uit een inventarisatie bij de Raad van Roosendaal blijkt daarnaast dat er zorgen zijn over de huidige samenwerking met de centrumgemeente Bergen op Zoom en over wachtlijsten voor maatschappelijke opvang in de regio. Deze punten maken dat er behoefte is aan een duidelijk beeld van de huidige situatie, zodat men lessen en ervaringen uit het verleden mee kan nemen in de toekomst en nu al de inrichting van de maatschappelijke opvang in de regio kan verbeteren. De gemeenteraad wil daartoe meer zicht krijgen op de volgende thema’s: 1. 2. 3. 4. 5.

Doeltreffendheid uitvoering in de praktijk Wachttijden Doelmatigheid van de opvang Financiën Samenwerking met de regio en met aanbieders van de maatschappelijke opvang.

De probleemstelling van dit onderzoek formuleren wij als volgt:

De gemeente Roosendaal heeft behoefte aan een beter beeld van: de huidige situatie van de maatschappelijke opvang in Roosendaal op het gebied van proces, regionale samenwerking en financiën en de betekenis van deze thema’s voor de gemeente Roosendaal in de toekomst. Onder proces verstaan wij alle stappen die worden gezet met betrekking tot de opvang van personen. Hierbij gaat het over wachttijden, doelmatigheid en doeltreffendheid van de opvang en afspraken met aanbieders.

Algemeen beeld maatschappelijke opvang In deze paragraaf geven we een algemeen beeld van de maatschappelijke opvang, zowel landelijk als regionaal. Dit is bedoeld als achtergrondinformatie. Eerst benoemen we de doelgroep van de maatschappelijke opvang, waarna we de landelijke ontwikkelingen schetsen in de maatschappelijke opvang. Tot slot geven we een algemeen beeld van hoe de maatschappelijke opvang is ingericht voor inwoners van de gemeente Roosendaal. Voor wie is de maatschappelijke opvang? Wettelijk gezien is de maatschappelijke opvang bedoeld voor: ‘Mensen die de thuissituatie hebben verlaten, al dan niet in verband met risico’s voor veiligheid als gevolg van huiselijk geweld, en niet in staat zijn zich op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit het sociale netwerk te handhaven in de samenleving’ (Wmo 20151).

1

wetten.overheid.nl - Wmo, artikel 1.2.1.

3

Vanuit de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) is er alleen een wettelijke verplichting voor opvang van mensen die ingezetene zijn van Nederland. Een niet-ingezetene is iemand die niet in Nederland woont, maar wel een relatie heeft met de Nederlandse overheid. Bijvoorbeeld grensarbeiders, buitenlandse studenten en personen in het buitenland die pensioen ontvangen van de Nederlands overheid2. Arbeidsmigranten die langer dan vier maanden in Nederland verblijven kunnen zich inschrijven als ingezetene3, waarmee de arbeidsmigrant onder de bovenstaande wettelijke bepaling vanuit de Wmo valt. Gemeenten hebben geen opvangverplichting voor seizoenarbeiders4. In de genoemde wettelijke bepaling wordt niet gesproken over OGGz-problematiek (openbare geestelijke gezondheidzorg of bemoeizorg). Een ieder die aan bovenstaande criteria voldoet heeft dus recht op opvang. Dit kan betrekking hebben op zowel de doelgroep langdurige volwassen daklozen (met OGGz-problematiek) en kortdurend volwassen daklozen (zonder OGGzproblematiek). Samenhang maatschappelijke opvang en andere doelgroepen/domeinen De maatschappelijke opvang hangt sterk samen met andere domeinen en voorzieningen. In deze nota van bevindingen worden daarom soms andere voorzieningen benoemd waarmee raakvlakken zijn. In het bijzonder worden beschermd wonen en voorzieningen voor mensen met verward gedrag regelmatig benoemd.

Zoals hierna beschreven hangt de doordecentralisatie van beschermd wonen sterk samen met de toekomst van maatschappelijke opvang. De doelgroep mensen met verward gedrag en OGGz-problematiek komt niet één-op-één overeen met de doelgroep voor MO. Er zijn mensen die vallen onder de doelgroep ‘verward gedrag’, maar niet in de MO verblijven, of mensen die in de MO verblijven, maar niet vallen onder de doelgroep ‘verward gedrag’. We hebben over deze groep wel een deelvraag opgenomen in het onderzoek. Landelijke ontwikkelingen in de maatschappelijke opvang Sinds 1994 is de maatschappelijke opvang een verantwoordelijkheid van gemeenten. Daarvoor subsidieerde het Rijk rechtstreeks instellingen voor de maatschappelijke opvang. Sinds 1 januari 2015 is er in het stelsel veel veranderd voor mensen met een psychische kwetsbaarheid en voor gemeenten als verantwoordelijken. Onder invloed van de herziening van het stelsel van de langdurige zorg is de verdeling van de voorzieningen en zorg aan deze cliënten over de verschillende wettelijke domeinen (Wmo, Zorgverzekeringswet (Zvw) en Wet langdurige zorg (Wlz)) flink gewijzigd. Binnen deze context van wetten bracht de commissie Toekomst beschermd wonen (commissie Dannenberg) eind 2015 haar advies ‘Van beschermd wonen naar beschermd thuis’ uit.

Kern van de visie is de sociale inclusie van de doelgroep van beschermd wonen (BW) en maatschappelijke opvang5. In lijn met het advies van de commissie Dannenberg wordt in Nederland volop gewerkt aan sociale inclusie door mensen met een psychische kwetsbaarheid zoveel mogelijk te huisvesten in de wijk. Op dit moment zijn 43 centrumgemeenten verantwoordelijk voor de maatschappelijke opvang en beschermd wonen. Dit gaat veranderen. Er komt voor beschermd wonen een nieuwe financiële verdeling over gemeenten, met een ingroeipad van tien jaar (2023-2032). Hierdoor krijgen alle Nederlandse gemeenten financiële middelen voor beschermd wonen van inwoners en worden zij hier ook verantwoordelijk voor. De doorontwikkeling van de maatschappelijke opvang staat

2

rijksoverheid.nl - Inschrijven RNI

rijksoverheid.nl - Verbeteren positie arbeidsmigranten rijksoverheid.nl - Coronavirus: beschermd wonen en maatschappelijke opvang 5 rijksoverheid.nl - Stand van het land doorontwikkeling BW en MO 3 4

4

gepland per 1 januari 2026, waarmee beschermd wonen en maatschappelijke opvang een taak worden van iedere gemeente5,6. Maatschappelijke opvang in de regio De gemeente Bergen op Zoom is centrumgemeente voor de maatschappelijke opvang voor de eigen gemeente en de gemeenten Roosendaal, Steenbergen, Woensdrecht, Halderberge en Rucphen. Dit betekent dat Bergen op Zoom verantwoordelijk is voor de opvang van inwoners van de gemeente Roosendaal en hier ook financiële middelen voor krijgt vanuit het Rijk. Bijzonder aan de situatie in Roosendaal is dat de gemeente Roosendaal 77.200 inwoners telt en Bergen op Zoom ongeveer duizend inwoners minder7. Bergen op Zoom heeft met 844 inwoners per km2 echter een hogere bevolkingsdichtheid dan Roosendaal (725 per km2). Dit betekent dat beide gemeenten stadsproblematiek kennen en groot belang hebben bij de maatschappelijke opvang. Locaties voor de maatschappelijke opvang zijn dan ook te vinden in de gemeente Roosendaal en Bergen op Zoom. Dit terwijl Bergen op Zoom dus de verantwoordelijke is voor het beleid en de financiering. Inwoners uit alle gemeenten in de regio kunnen gebruik maken van de opvanglocaties in Roosendaal en Bergen op Zoom. Deze gemeenten hebben zelf geen opvanglocaties.

1.2

Leeswijzer

In het tweede hoofdstuk van deze nota van bevindingen komen het normenkader en de onderzoeksvragen aan bod. In het derde hoofdstuk benoemen we de onderzoeksopzet en het vierde hoofdstuk geeft de resultaten weer van het onderzoek.

6 7

rijksoverheid.nl - Beschermd wonen wordt vanaf 1 januari 2022 taak van elke gemeente cbs.nl - Inwoners per gemeente

5

2. 2.1

Normenkader en onderzoeksvragen Hoofdvraag

De hoofdvraag van dit onderzoek is: wat is de huidige stand van zaken van de maatschappelijke opvang in Roosendaal op het gebied van het proces van de maatschappelijke opvang, samenwerking en financiën, wat kan nu al verbeterd worden in de regio en wat is belangrijk om mee te nemen naar de toekomst8?

2.2

Deelvragen en normenkader

Om de hoofdvraag te kunnen beantwoorden zijn 17 deelvragen opgesteld. Onderstaande tabel bevat de deelvragen met daarbij per deelvraag de opgestelde norm en onderzoeksmethode. #

Deelvragen

Bron/onderzoeksmethode

Norm

Samenwerking Bergen op Zoom 1

Hoe is het samenwerkingsproces MO tussen centrumgemeente Bergen op Zoom en de gemeente Roosendaal MO op papier ingericht?

Dossierstudie: documentatie gemeente

Er zijn heldere samenwerkingsafspraken over verantwoordelijkheden, informatiedelen en onderlinge afstemming.

2

In hoeverre komt de samenwerking tussen centrumgemeente Bergen op Zoom en de gemeente Roosendaal in de praktijk overeen met wat er op papier is ingericht?

Interviews: met beleidsmedewerkers van Bergen op Zoom en Roosendaal Documentatie gemeente Roosendaal en Bergen op Zoom

Het proces in de praktijk komt overeen met hoe het op papier is ingericht en wordt conform de afspraken uitgevoerd.

3

Hoe zag de rol van de gemeenteraad van Roosendaal er de afgelopen jaren uit, en hoe moet deze rol er met het oog op de toekomst uitzien?

Dossierstudie: documentatie gemeente

Het proces in de praktijk komt overeen met hoe het op papier is ingericht en wordt conform de afspraken uitgevoerd. Wij geven een advies ter beantwoording van het tweede deel van deze vraag. Een norm is dus niet van toepassing.

Interviews: beleidsmedewerkers

Wachttijden maatschappelijke opvang 4

Hoe verhoudt het aantal opvangplekken in Bergen op Zoom zich met het aantal plekken in andere centrumgemeenten?

Dossierstudie: benchmark maatschappelijke opvang HHM en verdeelmodel Cebeon9

Het aantal opvangplekken per persoon wijkt niet ver af van (een steekproef van zeven) andere centrumgemeenten in verhouding tot het aantal inwoners en het budget MO.

5

Wat is de oorzaak van de wachttijden en hoe zijn deze in de toekomst te voorkomen?

Dossierstudie: gegevens over in-, uit- en doorstroom in de regio (mogelijk vanuit de KPMGmonitor), aangevuld met gegevens gemeente Roosendaal.

De verhouding tussen het aantal plekken, instroom, uitstroom en doorstroom binnen de MO komt overeen met wat door Bergen op Zoom is vastgesteld en verschilt

Met ‘toekomst’ doelen wij op de voorgenomen doordecentralisatie van beschermd wonen in 2023 en de voorgenomen doordecentralisatie van de maatschappelijke opvang in 2026. 9 Cebeon staat voor Centrum Beleidsadviserend Onderzoek. Cebeon maakte de verveelsystematiek waarmee de maatschappelijke opvang wordt bekostigd. 8

6

#

Deelvragen

Bron/onderzoeksmethode

Norm niet sterk van andere centrumgemeenten.

Doeltreffendheid en doelmatigheid opvangbeleid 6

Wat is het doel van het huidige opvangbeleid?

Dossierstudie: beleidsdocumenten, regiovisie, landelijke visies (o.a. aanpak personen met verward gedrag). Ook in overleg met Raad.

Doel is in documentatie te achterhalen en is eenduidig geformuleerd.

7

In hoeverre worden deze doelen van het huidige opvangbeleid behaald?

Dossierstudie: beleidsdocumenten, regiovisie

Resultaten komen overeen met gestelde doelen.

Interviews aanbieders en beleidsmedewerkers, cijfers over in-, door- en uitstroom. Secundaire analyse: analyse interviews cliënten 8

Op welke wijze kan volgens aanbieders de opvang zo worden ingericht dat doelen meer behaald worden? Denk bijvoorbeeld aan het scheiden van bepaalde doelgroepen.

Interviews: aanbieders Dossierstudie: o.a. benchmark maatschappelijke opvang bureau HHM

Wij geven een advies ter beantwoording van deze vraag. Een norm is om die reden niet van toepassing.

Secundaire analyse: analyse interviews cliënten 9

Welke doelen wil men behalen voor mensen met verward gedrag?

Dossierstudie: beleidsdocumenten, regiovisie, landelijke visies (o.a. aanpak personen met verward gedrag). Ook in overleg met Raad.

Doel is in documentatie te achterhalen en is eenduidig geformuleerd.

10

In hoeverre worden deze doelen voor de doelgroep van mensen met verward gedrag behaald?

Dossierstudie: beleidsdocumenten, regiovisie

Resultaten komen overeen met gestelde doelen.

Interviews: aanbieders Secundaire analyse: analyse interviews cliënten 11

Op welke wijze kan volgens aanbieders de opvang zo worden ingericht dat doelen meer behaald worden?

Interviews: aanbieders Dossierstudie: o.a. benchmark maatschappelijke opvang bureau HHM

Wij geven een advies ter beantwoording van deze vraag. Een norm is om die reden niet van toepassing.

Secundaire analyse: analyse interviews cliënten

7

#

Deelvragen

Bron/onderzoeksmethode

Norm

Samenwerking met aanbieders 12

Welke afspraken zijn gemaakt met aanbieders over de te leveren zorg/ondersteuning?

Dossierstudie: bestaande beleidskaders/contracten

Afspraken zijn te achterhalen en eenduidig geformuleerd.

13

Voldoen de aanbieders aan de afspraken en leveren ze wat geleverd zou moeten worden?

Dossierstudie: rapportages toetsingscommissie Interviews: beleidsmedewerkers

Aanbieders voeren de taken uit zoals afgesproken/ bieden de zorg en ondersteuning zoals afgesproken en de gemeente heeft hier zicht op.

Interviews: gemeente Roosendaal/Bergen op Zoom, eigen expertise.

Dit is een beschrijvende vraag. Een norm is daarom niet van toepassing.

Beleidsontwikkelingen 14

Wat zijn actuele beleidsontwikkelingen op het gebied van de maatschappelijke opvang?

Dossierstudie: regiovisie 15

Op welke toekomstige ontwikkelingen kan de gemeente Roosendaal zich voorbereiden?

Interviews: gemeente Roosendaal/Bergen op Zoom, eigen expertise.

Wij geven een advies ter beantwoording van deze vraag. Een norm is om die reden niet van toepassing.

Dossierstudie: regiovisie en landelijke visies Financiering 16

In hoeverre lopen de kosten voor de maatschappelijke opvang in de pas met de middelen die hiervoor beschikbaar zijn?

Dossierstudie: documentatie gemeente Bergen op Zoom, eventueel gerichte uitvraag naar betreffende cijfers.

Kosten komen overeen met de beschikbare middelen.

17

In hoeverre sluit dit aan bij landelijke trends?

Dossierstudie: o.a. benchmark maatschappelijke opvang bureau HHM.

De regio laat geen afwijkend patroon zien in vergelijking met andere gemeenten.

8

3.

Onderzoeksopzet

In dit hoofdstuk beschrijven we de wijze waarop we het onderzoek opzetten. We geven weer welke methoden we gebruikten voor de dataverzameling. Tevens verantwoorden we hoe we het analysekader opstelden, waarom we voor bepaalde onderzoeksmethoden kozen en hoe de verschillende onderzoeksmethoden samenhangen.

3.1

Analysekader

Voorafgaand aan de verzameling van de data maakten wij een analysekader. Dit kader bestaat uit de normen die wij per deelvraag in het normenkader hebben opgesteld. Dit analysekader is de leidraad voor het verzamelen van de data en vervolgens de analyse. Door het werken met een analysekader geven wij structuur aan het onderzoek, wat bevorderend is voor de objectiviteit. Dit omdat het onderzoekers dwingt om bronnen en data op gelijke wijze te benaderen. Binnen verschillende onderdelen van het onderzoek maakten we gebruik van het analysekader doordat wij codeerden aan de hand van de normen in het analysekader.

3.2

Dossierstudie

We begonnen de uitvoering van ons onderzoek met een dossierstudie waarin we vergelijkbaar onderzoek, openbare bronnen en beleidsdocumenten van de gemeente Bergen op Zoom en de gemeente Roosendaal analyseerden en codeerden. Wij maakten gebruiken van de volgende bronnen: • • • •

• • • • • • • • • • •

De benchmark maatschappelijke opvang die bureau HHM in 2020 uitvoerde. Het onderzoek Stand van het land, doorontwikkeling MO/BW die bureau HHM in 2020 uitvoerde. Dit onderzoek geeft zicht op beleidskeuzes die de 43 centrumgemeenten in Nederland hebben gemaakt voor de doorontwikkeling van MO en BW. Landelijke plannen ten aanzien van de maatschappelijke opvang, waaronder: o Brede aanpak van Dak- en Thuisloosheid o Norm voor Opdrachtgeverschap Beschermd Wonen/Maatschappelijke Opvang Regionaal kader maatschappelijke opvang en regionaal plan van aanpak verward gedrag. Jaarplannen regionaal kompas. Uitvoeringsplannen. Brede aanpak dak- en thuisloosheid van centrumgemeente Bergen op Zoom. Convenant Beschermd Wonen en Opvang. Financiële verslagleggingen. Jaarverantwoording voor aanbieders. Contracten met aanbieders. Inkoopplan ondersteuning Brabant Noordoost-oost. Rapportage opvangketen voor daklozen in Bergen op Zoom Einddocument traject ‘Juiste Ondersteuning op de Juiste Plek’

3.3

Secundaire analyse

Wij voerden een secundaire analyse van het onderzoeksrapport: ‘Rust, ruimte en een helpende hand’ van Publiek Maatwerk (2020) uit. Dit onderzoeksrapport gaat over de ervaringen van dak- en thuislozen met de voorzieningen binnen de opvangketen in de regio Bergen op Zoom. Voor dit onderzoek is met 21 cliënten binnen de maatschappelijke opvang in de regio gesproken. Veel fragmenten van deze gesprekken zijn opgenomen in het onderzoeksrapport. Door het opnieuw analyseren van deze fragmenten konden wij tegemoetkomen aan de wens van de Raad van Roosendaal om ervaringen van cliënten mee te nemen in dit onderzoek. Het opnieuw interviewen

9

van cliënten vonden wij, gelet op het reeds uitgevoerde onderzoek en het feit dat dergelijke interviews ook vaak een behoorlijke belasting leggen op cliënten en zorgorganisaties, niet raadzaam.

3.4

Interviews

We voerden semigestructureerde interviews met betrokkenen bij de maatschappelijke opvang in Roosendaal en bij de regio Bergen op Zoom via MS Teams. In totaal voerden wij tien gesprekken met elf personen met de volgende functies: • • • • • • • • • • •

• • •

beleidsadviseurs gemeente Roosendaal; wethouder gemeente Roosendaal; beleidsadviseur Bergen op Zoom; aanbestedingsadviseur voor de gemeente Bergen op Zoom; adviseur bij woningcorporatie Alwel; directeur van Mozaïk; gebiedsmanager maatschappelijke opvang van WijZijn Traverse; bestuurder van stichting Twist; coördinator Openbare Geestelijke Gezondheidszorg (OGGZ) team; adviseur voor de regio West-Brabant West vanuit CQ procesmanagement. De vragenlijsten voor de interviews stelden wij op aan de hand van de deelvragen en het normenkader, aangevuld met de kennis die wij opdeden in de dossierstudie en de secundaire analyse. Omdat wij mensen spraken met verschillende functies werkten wij met drie varianten van de interviewleidraad: voor medewerkers van aanbieders en corporaties, beleidsmedewerkers gemeente Roosendaal en een variant voor beleidsmedewerkers van de gemeente Bergen op Zoom. De gespreksleidraden staan in bijlage 1.Geïnterviewden ontvingen voorafgaand aan het gesprek de kaders van het onderzoek en de thema’s die tijdens het gesprek in ieder geval aan de orde kwamen. De interviews hadden een vertrouwelijk karakter. Dit om de geïnterviewden zoveel mogelijk vrijheid van spreken te geven. Van ieder gesprek stelde de interviewer een verslag op hoofdlijnen op.

Binnen een week na het interview stuurde de interviewer – met een aflever/bezorgbevestiging – het verslag aan de geïnterviewden toe ter beoordeling, met het verzoek contact op te nemen als er afwijkingen zijn.

3.5

Analyse van de data

De verzamelde data hebben wij geanalyseerd door te coderen aan de hand van het analysekader. Op deze manier konden wij de informatie uit verschillende bronnen per indicator samenbrengen en analyseren.

10

4.

Resultaten

In dit hoofdstuk geven we de analyse weer van de hoofd- en deelvragen. We beantwoorden de deelvragen in deelconclusies. Hierbij onderbouwen we de resultaten met bronvermelding. We geven de resultaten weer aan de hand van de thema’s van dit onderzoek. Per thema geven we antwoord op de deelvragen die passen bij het thema. 4.1

Samenwerking Bergen op Zoom

Het eerste thema van dit onderzoek is de samenwerking tussen Roosendaal en Bergen op Zoom. Dit thema is verdeeld in drie deelvragen: • • •

Hoe is het samenwerkingsproces rondom MO op papier ingericht? In hoeverre komt de samenwerking in de praktijk overeen met wat er op papier is ingericht? Hoe zag de rol van de gemeenteraad van Roosendaal er de afgelopen jaren uit, en hoe moet deze rol er met het oog op de toekomst uitzien?

Tijdens de analyse werd duidelijk dat ook de samenwerking met ketenpartners een relevant thema is. Dit nemen we mee in de beantwoording van de deelvragen. 1. Hoe is het samenwerkingsproces MO op papier ingericht? Norm

Conclusie

Er zijn heldere samenwerkingsafspraken over verantwoordelijkheden, informatiedelen en onderlinge afstemming.

Wettelijk heeft Bergen op Zoom als centrumgemeente de verantwoordelijkheid voor de MO. Regiogemeenten hebben daarnaast financiële solidariteit afgesproken en vastgelegd dat zij zich gelijkwaardig inzetten ten aanzien van preventie. Er zijn heldere afspraken over frequentie van overleg tussen portefeuillehouders van de regiogemeenten en de wijze waarop de gemeente Bergen op Zoom informatie deelt met het portefeuillehoudersoverleg. Daarnaast is afgesproken dat er minimaal maandelijks een ambtelijk afstemmingsoverleg is. Er zijn nog geen concrete afspraken vastgelegd tussen gemeenten en partners met betrekking tot huisvesten en ambulant begeleiden van de doelgroep.

De afspraken over het samenwerkingsproces MO tussen centrumgemeente Bergen op Zoom en gemeente Roosendaal zijn voornamelijk beschreven in het regionaal uitvoeringsplan en in het convenant Beschermd Wonen en Opvang. De afspraken zijn gemaakt tussen de zes gemeenten uit de regio. We kijken specifiek naar afspraken ten aanzien van verantwoordelijkheden, informatiedelen en onderlinge afstemming. Verantwoordelijkheden Wettelijk heeft Bergen op Zoom als centrumgemeente de verantwoordelijkheid voor de Maatschappelijke opvang. Dit betekent niet dat de andere gemeenten, waaronder Roosendaal, helemaal geen verantwoordelijkheden hebben. In het regionaal uitvoeringsplan staat dat gemeenten hebben afgesproken dat zij zich gelijkwaardig inzetten om instroom in de MO te voorkomen en dat zij hier gezamenlijk verantwoordelijk voor zijn. Gemeenten kunnen de preventie uitvoeren naar eigen invulling. De regiogemeenten hebben daarnaast financiële solidariteit met elkaar afgesproken. Dit wordt op dit moment vertaald in een verdeling van eventuele tekorten

11

tussen de gemeenten op basis van een verdeelsleutel. Een eventueel overschot komt in de reserve voor de MO. Afstemming en informatiedelen regiogemeenten In het convenant staan afspraken ten aanzien van afstemmingsmomenten en informatiedelen tussen regiogemeenten. Bergen op Zoom is in de lead als het gaat om deze afspraken. Zo stelt zij de agenda op voor deze afstemmingsmomenten. Ook stelt Bergen op Zoom het regionale uitvoeringsplan met begroting op en informeert hierover het regionale portefeuillehoudersoverleg (PFO). Concreet staan in het convenant de volgende afspraken: • • • • • •

Tenminste twee keer per jaar regionaal PFO waarin uitvoering convenant op de agenda staat. College Bergen op Zoom agendeert het PFO, agenderen PFO kan ook op verzoek van andere partijen. Een repeterend onderwerp op het PFO zijn financiële gevolgen en financiële besluiten ten aanzien van de MO. College Bergen op Zoom stelt jaarlijks een uitvoeringsplan met begroting op. Het college van Bergen op Zoom informeert het PFO tussentijds over de uitvoering van dit convenant door middel van kwartaalrapportages. Uiterlijk 31 mei wordt een ontwerp-jaarverslag ten behoeve van overleg aangeboden aan het PFO.

Daarnaast is afgesproken dat er minimaal maandelijks een ambtelijk afstemmingsoverleg is. In dit overleg stemmen beleidsmedewerkers met elkaar af over de ontwikkelingen op het gebied van beschermd wonen en maatschappelijke opvang(regionaal uitvoeringsplan 2020). Afspraken ketenpartners Er zijn nog geen concrete afspraken vastgelegd tussen gemeenten en partners met betrekking tot het huisvesten en ambulant begeleiden van de doelgroep. Dit komt door verschillende belangen, onvoldoende zicht op het bestaande aanbod in verhouding tot toekomstig aanbod en geen zicht op het toekomstige budget voor beschermd wonen i.v.m. onbekendheid van het nieuwe verdeelmodel gemeentefonds. 2. In hoeverre komt de samenwerking in de praktijk overeen met wat er op papier is ingericht? Norm

Conclusie

Het proces in de praktijk komt overeen met hoe het op papier is ingericht en wordt conform de afspraken uitgevoerd.

De samenwerking tussen gemeenten in de regio verloopt zoals dit op papier is beschreven. Er is minimaal tweemaal per jaar PFO en Bergen op Zoom is in de lead. Over het algemeen is men tevreden over de samenwerking tussen de gemeenten. Wel hebben partijen de wens dat gemeente Roosendaal een grotere en meer gelijkwaardige rol krijgt in de besluitvorming en beleidsvorming. En ook ketenpartners willen meer en eerder bij besluitvorming betrokken worden.

Overeenkomst praktijk en papier In het regionaal uitvoeringsplan van 2020 staat in een terugblik dat de samenwerking tussen gemeenten op het gebied van de maatschappelijke opvang tot dan toe soepel verloopt. Er is onderling vertrouwen en er zijn goede afspraken gemaakt over solidariteit, zo staat te lezen. Het uitvoeringsplan gaat met betrekking tot de samenwerking vervolgens in op hoe deze samenwerking in stand moet worden gehouden. In de interviews komt bevestiging dat de ambtelijke en bestuurlijke samenwerking tussen gemeente Bergen op Zoom en Roosendaal over

12

het algemeen goed verloopt en conform de schriftelijke afspraken is. Respondenten noemen dat er wel constructief wordt samengewerkt en in verschillende gesprekken komt naar voren dat de samenwerking de laatste jaren is verbeterd. De bal voor de samenwerking ligt in principe bij Bergen op Zoom, omdat deze gemeente de financiële middelen krijgt. Bergen op Zoom informeert de andere gemeenten. De gemeente Roosendaal heeft ondanks de verantwoordelijkheid van Bergen op Zoom ook een beleidsadviseur aangesteld op het thema Zorg en Veiligheid, waaronder maatschappelijke opvang valt. Dit omdat de gemeente de wens heeft een meer gelijkwaardige rol te vervullen in de MO. De beleidsadviseur zorg en veiligheid van Roosendaal en de beleidsadviseur Sociaal Domein van Bergen op Zoom kunnen elkaar over het thema maatschappelijke opvang goed vinden, delen informatie en hebben regelmatig overleg met elkaar. Op het gebied van verantwoordelijkheden ontstaat soms discussie over wie financieel verantwoordelijk is voor een persoon of groep. Bijvoorbeeld als in Roosendaal een gezin dakloos raakt en het voorliggend veld een alternatief vindt.

Wie betaalt dan? De Jeugdwet, voorliggend veld (voorzieningen waar mensen gebruik van kunnen maken zonder indicatie, zoals een ontmoetingsplek) of centrumgemeente? In de praktijk zoeken gemeenten achter de schermen uit wie in dit soort situaties financieel verantwoordelijk is en zorgen deze vraagstukken niet voor stagnatie van de zorg. Wensen ten aanzien van samenwerking gemeenten Respondenten van verschillende partijen (gemeente Roosendaal, zorgaanbieders en gemeente Bergen op Zoom) spreken de wens uit dat Roosendaal niet alleen goed geïnformeerd wordt, maar een actieve rol krijgt in de besluitvorming en beleidsvorming. Een voorbeeld waaruit blijkt dat Roosendaal niet altijd betrokken is bij besluitvorming is de gang van zaken rondom de sluiting van de noodvoorziening in Roosendaal op 1 oktober jl. Dit kwam bij Roosendaal ter ore via een zorgaanbieder. Roosendaal was niet betrokken bij de besluitvorming. Wensen ten aanzien van samenwerking ketenpartners Ook andere samenwerkingspartners zouden al voor de besluitvorming op de hoogte willen zijn van bepaalde besluiten. Zo speelt op dit moment de ambulantisering van de opvang.

Keuzes die hierin worden gemaakt hebben consequenties voor corporaties, omdat zij woningen moeten leveren en het heeft consequenties voor andere aanbieders (van bijvoorbeeld beschermd wonen of jeugdhulp) die afhankelijk zijn van de woningen die beschikbaar komen vanuit de corporaties. Samenwerkingspartners zouden mee willen denken over wat haalbaar is voorafgaand aan besluitvorming. Daarnaast is in het jaarplan ‘regionaal kompas’ ook te lezen dat Bergen op Zoom behoefte heeft aan betere afstemming met woningbouwcorporaties. Nu stemmen corporaties en gemeenten voornamelijk af als het mis gaat op casusniveau. 3. Hoe zag de rol van de gemeenteraad van Roosendaal er de afgelopen jaren uit, en hoe moet deze rol er met het oog op de toekomst uitzien? Norm

Conclusie

Het proces in de praktijk komt overeen met hoe het op papier is ingericht en wordt conform de afspraken uitgevoerd.

Roosendaal heeft betrokken bestuurders op het thema en is bereid om te zorgen voor opvang. De gemeente heeft formeel geen bevoegdheid om beslissingen te nemen. Dit schuurt soms met de grote betrokkenheid van de raad. Een meer gelijkwaardige rol van Roosendaal ten opzichte van Bergen op Zoom kan dit verhelpen.

Wij geven een advies ter beantwoording van het tweede deel van deze

13

vraag. Een norm is dus niet van toepassing.

De gemeente Roosendaal heeft wettelijk geen verantwoordelijkheid op het gebied van de MO. De gemeenteraad toonde zich de afgelopen jaren wel betrokken bij de maatschappelijke opvang. Zo besloot de gemeente om een beleidsadviseur Zorg en Veiligheid – waaronder maatschappelijke opvang – aan te stellen, naar aanleiding van de bestuurlijke wens om een meer gelijkwaardige rol te vervullen met Bergen op Zoom. Respondenten hebben het idee dat Roosendaal nu actiever betrokken wordt, bijvoorbeeld rondom de aanpak dak- en thuisloosheid. Roosendaal is meer betrokken bij het dossier dan andere regiogemeenten en er is veel bereidheid om opvang te organiseren. Zo kwamen noodoplossingen vanwege Corona vooral vanuit Roosendaal. De grote betrokkenheid vanuit Roosendaal schuurt soms met het feit dat Roosendaal niet de keuzes kan maken, omdat Bergen op Zoom centrumgemeente is. Een meer gelijkwaardige rol met Bergen op Zoom kan dit verhelpen en is volgens respondenten erg logisch, gezien het feit dat beide steden met dezelfde soort problematiek te maken hebben. Dit past ook bij de landelijke ontwikkelingen in de maatschappelijke opvang. Hier komen we op terug in paragraaf 4.6.

4.2

Wachttijden maatschappelijke opvang

Het tweede thema is de wachttijden van de maatschappelijke opvang. Wij beantwoorden twee deelvragen over dit thema: •

Hoe verhoudt het aantal opvangplekken in Bergen op Zoom zich met het aantal plekken in andere centrumgemeenten? Wat is de oorzaak van de wachttijden en hoe zijn deze in de toekomst te voorkomen?

•

4. Hoe verhoudt het aantal opvangplekken in Bergen op Zoom zich met het aantal plekken in andere centrumgemeenten? Norm

Conclusie

Het aantal opvangplekken per persoon wijkt niet ver af van (een steekproef van zeven) andere centrumgemeenten in verhouding tot het aantal inwoners en het budget MO.

Uit de vergelijking met andere centrumgemeenten komt naar voren dat Bergen op Zoom relatief een gemiddeld aantal plekken heeft in de MO, in relatie tot het budget als de plekken Housing First10 worden meegerekend. Zonder de plekken Housing First - die niet worden bekostigd vanuit de maatschappelijke opvang door centrumgemeente Bergen op Zoom - heeft de centrumgemeente relatief minder plekken in de maatschappelijke opvang ten opzichte van de meeste centrumgemeenten waarmee de vergelijking is gemaakt.

Om de vraag te beantwoorden hoe het aantal opvangplekken in de regio zich verhoudt met het aantal plekken in andere centrumgemeenten geven wij in tabel 1 eerst een overzicht van het aantal plekken, op basis van het document ‘Einddocument Juiste Ondersteuning op de Juiste Plek’ (onderzoek door CQ Procesmanagement, 2021), aangevuld en aangepast op basis van de interviews. Van het totaal aantal plekken zijn er 20 in de gemeente Roosendaal en 24 in Bergen op

Housing First is een vorm van wonen met ambulante, intensieve begeleiding en bedoeld voor dakloze mensen met meervoudige problemen, waarbij de toewijzing van een woning de start is van een traject waarbij zelfstandig wonen het doel is. 10

14

Zoom. De overige gemeenten die onder de centrumgemeente vallen hebben geen plekken maatschappelijke opvang. Opvangplek

Aantal plekken

Locatie

Soort

Een opvanglocatie met permanente bedden en 24/7 aanwezigheid van begeleiding of beveiliging.

18 bedden

Bergen op Zoom

Basisvoorziening

Een opvanglocatie met ruimte (gezins)kamers en begeleiding op werkdagen.

5 kamers

Roosendaal

Doorstroomvoorziening

Een logeerhuis voor zwerfjongeren

2 bedden

Roosendaal

Doorstroomvoorziening

Tussenvoorzieningen met woonbegeleiding

19 bedden verdeeld over 6 groepswoningen

Roosendaal en Bergen op Zoom

Doorstroomvoorziening

Housing First volwassenen (Mozaïk i.s.m. WijZijn Traverse)

10 plekken*

Roosendaal en Bergen op Zoom

Doorstroomvoorziening

Totaal

44 plekken

*De Housing First plekken worden gefinancierd op basis van een Wmo-maatwerkvoorziening (subsidieregeling) (einddocument JOJP 2020) en vallen officieel dus niet onder maatschappelijke opvang. We hebben het aantal plekken in mindering gebracht op het totaal, maar benoemen dit wel, omdat het wel voor de doelgroep is en veel gemeenten Housing First als onderdeel van de maatschappelijke opvang zien. Tabel 1 Overzicht opvangplekken centrumgemeente Bergen op Zoom

Voor een vergelijking met andere centrumgemeenten kijken we naar de gegevens van zes referentiegemeenten die eerder in een benchmark met elkaar zijn vergeleken: Enschede, Nijmegen, Haarlem, Leiden, Den Bosch en Groningen. Deze gemeenten zijn pragmatisch gekozen, omdat van deze gemeenten informatie beschikbaar is vanwege de eerder uitgevoerde benchmark. De regio Bergen op Zoom (waar Roosendaal voor de maatschappelijke opvang onder valt) heeft echter een kleiner budget dan deze gemeenten. Om een relatieve vergelijking te maken kijken we daarom naar het aantal plekken ten opzichte van het rijksbudget. Het Rijk bepaalt namelijk de hoogte van het budget op basis van een verdeelmodel waarin factoren meegenomen zijn die invloed hebben op het aantal dak- en thuislozen11. De hoogte van het budget zegt dus iets over de verwachting van het aantal mensen dat hulp nodig heeft op basis van de parameters in het verdeelmodel en geeft daarmee de meest zuivere vergelijking. Om de verschillen weer te geven nemen we centrumgemeente Bergen op Zoom als basis, zie tabel 2 en figuur 1. De cijfers van de andere gemeenten laten het verschil zien ten opzichte van de gemeente Bergen op Zoom, in de tweede kolom vergeleken met het aantal plekken zonder de Housing First plekken in Bergen op Zoom en in de derde kolom het aantal plekken met Housing First plekken in Bergen op Zoom.

Bijvoorbeeld: de gemeente Haarlem heeft ten opzichte van Bergen op Zoom 75% meer plekken, in verhouding tot het Rijksbudget. Deze tabel geeft een indruk van het aantal plekken ten opzichte van andere gemeenten. Gemeenten maken echter verschillende keuzes in wat zij onder maatschappelijke opvang scharen. Dit zien we bijvoorbeeld door het verschil in de keuze of Housing First onder de noemer cebeon.nl - Verdeelsystematiek specifieke middelen, pagina 31. Dit model is aangepast en bijgesteld, maar nog niet vervangen. 11

15

maatschappelijke opvang valt. Dit is vaak een budgettaire keuze, waarbij het verschil is of kosten worden gedekt vanuit de budgetten voor maatschappelijke opvang, beschermd wonen of vanuit lokale Wmo-voorzieningen. Als we de plekken Housing First optellen bij het totale aantal plekken vanuit centrumgemeente Bergen op Zoom zien we dat de centrumgemeente in de middenmoot zit. Als we deze plekken niet meetellen heeft de centrumgemeente relatief minder plekken in de maatschappelijke opvang ten opzichte van de centrumgemeenten waarmee de vergelijking is gemaakt, uitgezonderd de gemeente Groningen. Relatieve aantal plekken in 2019 ten opzichte van Rijksbudget

Relatieve aantal plekken inclusief Housing First Bergen op Zoom

100% (44 plekken)

100% (54 plekken)

Haarlem

175%

143%

Leiden

112%

91%

Den Bosch

144%

117%

Groningen

61%

50%

Alkmaar

145%

199%

Enschede

118%

96%

Centrumgemeente

Bergen op Zoom

Tabel 2 vergelijking aantal plekken maatschappelijke opvang andere centrumgemeenten

Relatieve aantal plekken ten opzichte van Bergen op Zoom 250% 199%

200% 143%

150%

117%

100%

100%

96%

91% 50%

50%

0% Bergen op Zoom

Haarlem

Leiden

Den Bosch

Groningen

Alkmaar

Enschede

Figuur 1 vergelijking aantal plekken maatschappelijke opvang andere centrumgemeenten ten opzichte van Bergen op Zoom inclusief plekken Housing First Bergen op Zoom.

16

5. Wat is de oorzaak van de wachttijden en hoe zijn deze in de toekomst te voorkomen? Norm

Conclusie

De verhouding tussen het aantal plekken, instroom, uitstroom en doorstroom binnen de MO komt overeen met wat door Bergen op Zoom is vastgesteld en verschilt niet sterk van andere centrumgemeenten.

Centrumgemeente Bergen op Zoom verschilt niet sterk in het aantal plekken in vergelijking met andere centrumgemeenten. Respondenten noemen ook dat de wachtlijst niet zozeer het gevolg is van het ontbreken van voldoende opvangplekken, maar vooral van de beperkte doorstroom van cliënten in de MO naar andere instellingen of een passende woning. Ook is er een toename aan BW/Wlz cliënten met complexe problematiek waarvoor de MO eigenlijk niet passend is. Bergen op Zoom werkt momenteel aan het opzetten van een Domuslocatie. De hoop is dat hier de toename aan BW/Wlz cliënten opgevangen kunnen worden. Tot slot wordt Corona genoemd als mogelijke oorzaak van de wachtlijst, omdat de wachtlijst sinds Corona is ontstaan.

Eind augustus 2020 stonden 31 cliënten op de wachtlijst voor MO12. Respondenten noemen verschillende oorzaken voor de wachtlijsten. In grote lijn wordt het ontbreken van voldoende opvangplekken niet gezien als oorzaak van de wachtlijsten, maar vooral van de beperkte doorstroom van cliënten in de MO naar collega organisaties (BW of behandeling) of een passende woning. De eerste resultaten van een onderzoek in de regio uit 2021 (uitgevoerd door CQ procesmanagement) tonen daarnaast een grote behoefte aan een voorziening voor (dakloze) mensen met complexe multiproblematiek (psychiatrische problematiek i.c.m. verslaving en vaak ook een lichtverstandelijke beperking (LVB)). Deze mensen komen nu veelal in de MO terecht, maar daar kan men deze mensen veelal niet de best passende zorg/ondersteuning bieden (voortgangsrapportage MO 2020). Andere oorzaken voor wachtlijsten die door respondenten worden genoemd zijn: • • •

Er is een tekort aan plekken tussenvoorzieningen. De centrumgemeente Bergen op Zoom heeft een subsidieverzoek ingediend om het gewenste aanbod in kaart te brengen. Een toestroom van cliënten door afbouw van intramurale bedden. Jongeren worden uit huis gezet als gevolg van de kostendelersnorm.

Toch geeft de grootste aanbieder WijZijn Traverse aan dat de wachttijden zijn ontstaan sinds Corona. In die periode moest men (ook in de opvang) minimaal 1,5 meter afstand houden, waardoor minder bedden geplaatst konden worden. Dit zou naast een sterke toename aan BW/Wlzcliënten dus ook de oorzaak kunnen zijn. De gemeente Roosendaal geeft daarnaast aan dat ook de sociaal-economische gevolgen van Corona hebben geleid tot een toename van complexe casuïstiek. De hoop is dat de wachtlijsten door vermindering van Corona korter worden. Daarnaast werkt Bergen op Zoom momenteel aan het opzetten van een Domuslocatie. Dit is huisvesting voor daken thuisloze mensen die nergens anders terecht kunnen, vaak vanwege een verslaving en psychische problemen. De hoop is dat hier de toename aan BW/Wlz cliënten opgevangen kan worden.

Bron: voortgangsrapportage BW/MO september 2020, tijdens de dataverzameling voor het onderzoek (mei 2021) de meest actuele informatie. 12

17

4.3

Doeltreffendheid en doelmatigheid opvangbeleid

Deze paragraaf gaat over het thema doeltreffendheid en doelmatigheid van het opvangbeleid. We beantwoorden de volgende vragen: • • • • • •

Wat is het doel van het huidige opvangbeleid? In hoeverre worden deze doelen van het huidige opvangbeleid behaald? Op welke wijze kan volgens aanbieders de opvang zo worden ingericht dat doelen meer behaald worden? Denk bijvoorbeeld aan het scheiden van bepaalde doelgroepen. Welke doelen wil men behalen voor mensen met verward gedrag? In hoeverre worden deze doelen voor de doelgroep van mensen met verward gedrag behaald? Op welke wijze kan volgens aanbieders de opvang zo worden ingericht dat doelen meer behaald worden?

6. Wat is het doel van het huidige opvangbeleid? Norm

Conclusie

Doel is in documentatie te achterhalen en is eenduidig geformuleerd.

Het doel van het huidige opvangbeleid is te achterhalen en eenduidig geformuleerd in documentatie van de gemeente Bergen op Zoom. Het doel is: het bieden van flexibele en vraaggerichte ondersteuning, waarbij voortdurend gekeken word naar het perspectief van de dakloze. Het onderscheid tussen MO, BW en ambulante zorg staat daarbij niet meer centraal. Daarnaast lopen er meerdere pilots in de regio met elk eigen doelen. Respondenten noemen hierover dat samenhang ontbreekt.

In documentatie van de gemeente Bergen op Zoom zijn de doelen van het huidige opvangbeleid eenduidig geformuleerd: de regio sluit met de doelen van de opvang aan bij het advies van Commissie Dannenberg (37-2020 regionaal uitvoeringsplan). Het doel van het huidige beleid is het bieden van flexibele en vraaggerichte ondersteuning, waarbij voortdurend gekeken wordt naar het perspectief van de dakloze. Om dit doel te bereiken is een stabiele woonplek in de wijk belangrijk. Voorzieningen moeten daarvoor 1-2 persoons kamers hebben (brede aanpak dak- en thuisloosheid). De respondenten geven aan dat de opvang vooral als laatste vangnet gezien moet worden. Je wil zoveel als mogelijk voorkomen dat mensen erin terecht komen. Als mensen in de opvang komen wil je dat ze zo kort mogelijk verblijven. Er zijn op dit moment veel pilots in de regio: Eropaf-team, implementatie afspraken huisvesting doelgroep MO/BW, nazorg na detentie, jobcoaches, specialist schuldhulp en budgetbeheer, specialistische kennis in de MO, verbouwing MO (creëren 1-2 p. kamers), voorziening zwerfjongeren, gereed maken tijdelijke (doorstroom)woningen voor zwerfjongeren.

Daarnaast zijn er ook een aantal lokale projecten: bestaanszekerheid (vroegtijdig oplossen van knelpunten in bestaanszekerheid ter voorkoming van dakloosheid); vroeg erop af (preventieprogramma gemeente Roosendaal); moatwerkfonds (maatwerkfonds ter voorkoming van huisuitzettingen); inzet ervaringsdeskundigen; reconnection programma (ondersteunen van Midden- en Oost Europeanen bij terugkeren naar land van herkomst) (Stand van zaken maatschappelijke opvang, 2020). Een aantal respondenten - dat niet direct betrokken is als beleidsmedewerker bij Bergen of Zoom en Roosendaal - noemt dat zij wel meekrijgt dat er veel pilots en projecten zijn, maar niet goed weet wat precies speelt binnen de pilots. Dit laat zien dat de doelen van de pilots niet bij iedereen

18

bekend zijn. Respondenten hebben vraagtekens bij de samenhang van de pilots, het is onduidelijk hoe ze bij elkaar aansluiten. De diverse pilots die nu lopen zijn gericht op kwalitatieve verbetering van de diverse onderwerpen van maatschappelijke opvang. Het is belangrijk dat bestuurders beslissen welke aspecten in de nieuwe inkoopopdracht opgenomen moeten worden en wat daar de financiële gevolgen van zijn. Daarbij is en blijft het belangrijk dat bestuurders en beleidsmedewerkers overeenstemming vinden in financiële en kwalitatieve doelstellingen van de pilots voor de inkoopstrategie en voornamelijk in de communicatie hierover naar ketenpartners. 7. In hoeverre worden deze doelen van het huidige opvangbeleid behaald? Norm

Conclusie

Resultaten komen overeen met gestelde doelen.

Het doel van het huidige opvangbeleid is het bieden van flexibele en vraaggerichte ondersteuning, waarbij voortdurend gekeken word naar het perspectief van de dakloze. Vanuit het perspectief van de dakloze zien we dat in de basisvoorziening (nachtopvang) de doelen te weinig worden behaald, zij ervaren deze plek niet als positief, blijkt uit eerder onderzoek. Een belangrijke reden hiervoor is echter een gebrek aan één- of tweepersoonskamers. Hieraan wordt in de nachtopvang momenteel steeds meer voldaan. Voor het bieden van vraaggerichte ondersteuning zijn woningen voor uitstroom een belemmering. Dit is een bekend knelpunt in de regio, wat de doelbereiking belemmert.

Het doel van het huidige opvangbeleid is het bieden van flexibele en vraaggerichte ondersteuning, waarbij voortdurend gekeken wordt naar het perspectief van de dakloze. De ervaring van de doelgroep zelf is dus belangrijk om te bepalen of de resultaten worden behaald. Perspectief van de dakloze De basisvoorziening van de maatschappelijke opvang (dag- en nachtopvang) wordt door de meeste daklozen niet als positief ervaren, blijkt uit eerder onderzoek (27-2020 stand van zaken maatschappelijke opvang). Er was onrust en de voorwaarden en regels werden als een belemmering ervaren. Daarnaast ervoeren sommige daklozen dat de hulpverlening laat op gang kwam. Ze hebben al aan het begin behoefte aan een aantal gesprekken zodat ze weten waar ze aan toe zijn (rapportage opvangketen voor daklozen). De regels over de toewijzing van slaapplaatsen werden ook als een belemmering ervaren. Regelmatig waren er te weinig slaapplaatsen voor het aantal daklozen. Als je werkt, heb je echter wel altijd recht op een slaapplaats (27-2020 stand van zaken maatschappelijke opvang). In de onderzoeken waarin de doelgroep aan het woord komt, zien we dat een gebrek aan één- of tweepersoonskamers een belangrijk onderdeel voor de negatieve beoordeling is. Er zijn inmiddels – naar aanleiding van dit eerdere onderzoek – veel acties ingezet op bovenstaande knelpunten.

Onder andere op het realiseren van één- en tweepersoonskamers. Momenteel zijn er nog gedeelde slaapruimtes in de opvang, dit zijn er wel minder dan voorheen. Veel positiever is de doelgroep over de doorstroom/tussenvoorzieningen. Flexibiliteit en tijd van de hulpverlening worden positief ervaren bij Sober Wonen. Bewoners van Housing First zijn blij met de kans die ze krijgen en waarderen de hulpverlening en de manier waarop zij de dakloze eigen verantwoordelijkheid proberen te geven (rapportage opvangketen voor daklozen). Ook de ervaringen met de crisisopvang zijn positief, met name omdat mensen er meer vrijheid en een eigen kamer krijgen (27-2020 stand van zaken maatschappelijke opvang).

19

Flexibele en vraaggerichte ondersteuning Om het doel van flexibele en vraaggerichte ondersteuning te behalen zijn woningen voor uitstroom cruciaal. Een gebrek aan vervolgplekken belemmert het behalen van de doelen, omdat mensen langer dan nodig binnen de maatschappelijke opvang verblijven. De mogelijkheid tot uitstroom naar een zelfstandige huurwoning is echter lastig door beperkt aanbod aan betaalbare huurwoningen. 8. Op welke wijze kan volgens aanbieders de opvang zo worden ingericht dat doelen meer behaald worden? Denk bijvoorbeeld aan het scheiden van bepaalde doelgroepen. Norm

Conclusie

Wij geven een advies ter beantwoording van deze vraag. Een norm is om die reden niet van toepassing.

Er komen meerdere verbeterpunten naar voren om de doelen te behalen. We lichten twee punten uit die vaker in het onderzoek terugkwamen: -

-

Volgens de bewoners is het scheiden van doelgroepen een belangrijk verbeterpunt. Het zou volgens hen helpen als in de opvang mensen zonder psychische- of zware verslavingsproblematiek worden gescheiden worden van mensen die hier wel mee kampen. Een belangrijk verbeterpunt van respondenten is daarnaast dat de doelen meer behaald kunnen worden als deze voor alle stakeholders en netwerkpartners duidelijk zijn en niet alleen voor de gemeenten en aanbieder maatschappelijke opvang.

Volgens de bewoners en hulpverleners van de opvang zou het helpen als mensen zonder psychische- of zware verslavingsproblematiek worden gescheiden van mensen die hier wel mee kampen. Het combineren van deze doelgroepen zorgt voor meer onrust en gevoelens van onveiligheid bij ‘gewone’ daklozen. Een andere verbetermogelijkheid die zij zien is het belonen van werk, bijvoorbeeld door mensen die werken een zelfstandige kamer te geven. Het verblijven in een gedeelde kamer voor iemand die werkt wordt namelijk als beperkend ervaren. Ook zouden ze graag een specifiek persoonlijk plan ontvangen bij binnenkomst over hoe de hulp wordt ingericht (rapportage opvangketen voor daklozen). Aanbieders die in de keten van de maatschappelijke opvang betrokken zijn en woningcorporaties geven in de interviews aan dat de doelen meer gehaald kunnen worden als deze voor alle stakeholders en netwerkpartners duidelijk zijn. Deze komen - zoals eerder genoemd - wel duidelijk terug in beleidsstukken, maar dit komt niet terecht bij netwerkpartners. De hoofdaanbieder van de maatschappelijke opvang (WijZijn Traverse) is wel op de hoogte van de doelen. Het idee hierbij is dat hoe meer mensen op de hoogte zijn van de doelen, des te beter ze gehaald kunnen worden.

Dit omdat bekendheid met de doelen bevordert dat partners binnen de keten (zorgaanbieders en woningcorporaties) samenwerken en commitment geven aan deze doelen. De respondenten missen soms het gevoel van gezamenlijkheid in de doelstellingen. Daarnaast helpt verbinding tussen verschillende domeinen. De gemeente zou kunnen faciliteren op persoonlijke contacten tussen verschillende domeinen om zo samenwerking te krijgen over de schotten heen. Ketenpartners hebben behoefte aan een meer sturende rol van gemeenten om tot deze samenwerking te komen. Door meer samenwerking tussen jeugdzorg, veiligheid, Wmomaatwerk, BW en MO kan winst worden behaald, bijvoorbeeld ter preventie van instroom van jongeren in de MO. Andere suggesties van respondenten om de doelen meer te behalen zijn: •

Preventie vanuit voorliggend veld om te voorkomen dat mensen in de opvang komen.

20

•

Meer aandacht en expertise voor mensen met een verstandelijke beperking binnen de maatschappelijke opvang. Zorg voor voldoende opvangplekken waarbij verslaving geen contra-indicatie is. Uitbreiding van Housing First. Onderzoek naast Housing First ook andere mogelijkheden voor alternatieve huisvesting. Gun mensen meer tijd om te werken aan herstel. Bijvoorbeeld: als iemand acht jaar verslaafd is en de hulpverlener vraagt waar wil je over drie maanden staan en wat is je herstelplan, dan overvraag je mensen. Inzetten op meer uitstroomplekken. Tijdens verblijf in de MO meer werken aan de voorbereiding op uitstroom uit de MO. Zet in op uitstromen uit MO voor wonen met anderen (bv familie en kennissen). Belemmeringen: 1. Kostendelersnorm. 2. Verbod op kamerbewoning in sommige gemeenten (voor moelanders13). Voor zorgaanbieders kan dat zelfs betekenen dat ze geen zorg kunnen leveren. 3. Huurrecht is nog een ander knelpunt. 4. Mindset van cliënten, behandelaren maar ook familieleden.

• • • •

• • •

9. Welke doelen wil men behalen voor mensen met verward gedrag? Norm

Conclusie

Doel is in documentatie te achterhalen en is eenduidig geformuleerd.

De doelen voor mensen met verward gedrag zijn niet duidelijk terug te vinden in de documenten. In het kader van de aanpak verward gedrag heeft de gemeente Bergen op Zoom wel een regionaal plan opgesteld, bestaande uit elf punten. Deze staan geformuleerd in het plan van aanpak verward gedrag.

Zoals in paragraaf 1 van dit hoofdstuk genoemd komt de doelgroep mensen met verward gedrag niet één-op-één overeen met de doelgroep voor MO. Er zijn mensen die vallen onder de doelgroep ‘verward gedrag’, maar niet in de MO verblijven, of mensen die in de MO verblijven maar niet vallen onder de doelgroep ‘verward gedrag’. De doelen voor mensen met verward gedrag zijn niet duidelijk terug te vinden in de documenten. In het kader van de aanpak verward gedrag heeft de gemeente Bergen op Zoom wel een plan van aanpak verward gedrag opgesteld, bestaande uit elf punten: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Uitbreiden van ambulante behandelcapaciteit (Zvw) Onderzoeken beschikbaarheid van ambulante begeleiding (Wmo) Uitbreiden driehoeksoverleg tussen burgemeester, politie en OM Verbinding tussen de domeinen Zorg (Wmo + Zvw) en Veiligheid borgen Invoeren de-escaleren-model Goed zicht houden op de problematiek van verward gedrag (analyse) Investeren in preventie en vroegsignalering (op basis van een gedegen analyse van de cijfers) Organiseer een meldpunt waar 24/7 meldingen van professionals en burgers over verward gedrag gedaan kunnen worden 9. Investeer in de crisiskaart 10. Investeer in initiatieven die kwetsbare mensen in staat stellen om aan hun herstel te werken 11. Voortzetten Spoedeisende Psychiatrische Onderzoeksruimte

13

Midden- en Oost-Europese landen

21

Naast dit plan zijn er geen duidelijke doelen gevonden. Ook respondenten hebben de doelen niet scherp voor ogen. Wel noemt een respondent dat het OGGZ beleid is gericht op de-escalatie en stabilisatie. 10. In hoeverre worden deze doelen voor de doelgroep van mensen met verward gedrag behaald? Norm

Conclusie

Resultaten komen overeen met gestelde doelen.

Vanwege het ontbreken van heldere doelen is niet te toetsen of de resultaten overeenkomen met de gestelde doelen. De doelgroep is de afgelopen jaren toegenomen in omvang en problematiek is verzwaard. Op dit moment zijn er te weinig plekken voor de doelgroep. De hoop is dat dit wordt opgelost met de realisatie van een nieuwe Domuslocatie.

Vanwege het ontbreken van heldere doelen is niet te toetsen of de resultaten overeenkomen met de gestelde doelen. Wel is er een algemeen beeld te geven van de resultaten van de aanpak voor verwarde personen. Door het OGGZ team zijn in 2019 648 cases opgepakt. Dit is minder dan de jaren ervoor: in 2018 waren dit 850 cases en in 2017 795. Vergeleken met de periode 2009-2016 is er een toename van de cases. Dit heeft geleid tot een aanmeldstop van 3 maanden en tijdelijke uitbreiding van de capaciteit met 1fte (jaarplan regionaal kompas 2020). Er is op dit moment weinig plek in MO voor mensen binnen de OGGZ doelgroep, aldus een aantal respondenten. Bergen op Zoom is echter bezig met het opzetten van een Domuslocatie voor mensen die binnen deze doelgroep passen (24 plekken). De verwachting is dat het gebrek aan capaciteit hiermee wordt opgelost. Acties op de doelen zoals bij vraag 10 beschreven worden niet teruggevonden in de stukken of genoemd door de respondenten. 11. Op welke wijze kan volgens aanbieders de opvang zo worden ingericht dat doelen voor mensen met verward gedrag meer behaald worden? Norm

Conclusie

Wij geven een advies ter beantwoording van deze vraag. Een norm is om die reden niet van toepassing.

Het opzetten van de Domuslocatie is een belangrijke manier mensen met verward gedrag beter te helpen. Daarnaast willen respondenten meer centrale aansturing op de doelen over de schotten heen en een betere ketensamenwerking. Tot slot kan preventie vanuit het voorliggende veld voorkomen dat mensen in de opvang komen.

Respondenten noemen verschillende mogelijkheden om hulp voor mensen met verward gedrag te verbeteren: • •

•

De Domuslocatie opzetten. Centrale aansturing op de doelen van OGGZ beleid, over de schotten heen. In de aansturing dient er sprake te zijn van shared governance, naar de tussenlagen elkaars deskundigheid respecteren en insteken op vertrouwen en samenwerking. Daarin ligt een faciliterende rol voor de gemeente. Betere ketensamenwerking. Partijen moeten meer dezelfde taal gaan spreken. Dit kan helpen om samenwerkingsafspraken te maken. De verhouding met de politie vanuit zorg kan ook beter. Er is een tekort bij de politie, en het verwijt dat ze teveel bezig zijn met mensen met verward gedrag. Deze samenwerking kan beter.

22

4.4

Samenwerking met aanbieders

In deze paragraaf behandelen we de volgende deelvragen: • •

Welke afspraken zijn gemaakt met aanbieders over de te leveren zorg/ondersteuning? Voldoen de aanbieders aan de afspraken en leveren ze wat geleverd zou moeten worden?

12. Welke afspraken zijn gemaakt met aanbieders over de te leveren zorg/ondersteuning? Norm

Conclusie

Afspraken zijn te achterhalen en eenduidig geformuleerd.

De afspraken zijn helder geformuleerd en te achterhalen in het contract met WijZijn Traverse. Betrokken partijen zijn op de hoogte van de afspraken.

Gemeente Bergen op Zoom sluit een contract af met WijZijn Traverse voor het bieden van maatschappelijke opvang. Dit omdat Bergen op Zoom verantwoordelijk is voor de maatschappelijke opvang in haar rol als centrumgemeente. In het contract staan op grote lijnen de afspraken voor de huidige aanbestedingsperiode. De afspraken zijn concreet als het gaat om het wat. Het hoe kan de aanbieder zelf invullen. De afspraken zijn als volgt: • • • • •

• • •

Avond- en nachtopvang: 365 dagen per jaar, 17:30 tot 9:30, 18 plaatsen. Activering: vier dagen in de week groep van 30-40 mensen activeren (per dag 10-20 mensen). Crisisopvang: tien plaatsen voor 365 dagen per jaar (Brugstraat Roosendaal). Woonbegeleiding: eerste helft 2015, 800 uur woonbegeleiding. Aanmelding, en preventieve interventie: in 2015 lopen diverse processen los van elkaar, dus processen van aanmelding moeten geïntegreerd worden met andere processen zoals uitkeringen, postadressen en Wmo processen. Deelname straatteam: in 2015 maakt MO geen deel uit van het Straatteam. Het Straatteam werkt outreachend. Winterregeling. Deelname in de keten: MO neemt deel aan de volgende overleggen: Maatschappelijk Steunsysteem, Projectgroepen Regionaal Kompas, overleggen met gemeente, maatschappelijk werk, GGD, politie, woningcorporaties, etc.