Bijlage 3 Volledige onderbouwing beslissing op bezwaar A.pdf

Bijlage 3 Volledige onderbouwing beslissing op bezwaar Belangenafweging en evenredigheid Bezwaargronden van bezwaarmaker en oordeel bezwaarschriftencommissie Bezwaarmaker stelt dat uw raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van bezwaarmaker die zich verzetten tegen het vestigen van een voorkeursrecht. Bovendien zou het vestigen van een voorkeursrecht onevenredige gevolgen hebben voor bezwaarmaker, aldus bezwaarmaker. In haar advies van 3 november jl. stelt de bezwaarschriftencommissie dat de raad geen evenredigheidsbeoordeling zou hebben uitgevoerd. Ook zou in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd zijn of de toegedachte functie en het daarvan afwijkende gebruik ook daadwerkelijk rechtvaardigt dat wordt ingegrepen in de vrije overdraagbaarheid van de percelen. Reactie Zoals uit het bestreden besluit blijkt, staan de leefbaarheid en veiligheid in ’t Oude Centrum ernstig onder druk. Met name in de Brugstraat, de Hoogstraat en de Molenstraat neemt het gevoel van onveiligheid toe door verloedering, overbewoning en ongewenst gebruik van leegstaande panden. Om de leefbaarheid en het imago van het Oude Centrum te verbeteren (en dus om de voornoemde problemen in ’t Oude Centrum aan te pakken) zet de gemeente in op een integrale gebiedsaanpak en een integrale herontwikkeling van het gebied.

De gemeente vindt het van belang om de regie te behouden bij deze integrale herontwikkeling en om haar verwervingsmogelijkheden te vergroten. Ook wenst de gemeente prijsopdrijving en speculatie in het gebied te voorkomen. Daarom heeft de gemeente ervoor gekozen om het instrument van het voorkeursrecht in te zetten. Dit is in overeenstemming met het doel en de strekking van de regeling van voorkeursrechten uit de Omgevingswet. De wetgever heeft daarmee beoogd om de positie van gemeenten bij de grondverwerving ten behoeve van de verwezenlijking van het ruimtelijke beleid te versterken door de gemeente een middel te geven waarmee speculatie kan worden tegengegaan en de regie bij de verwezenlijking van ruimtelijke ontwikkelingen kan worden behouden.1 Bezwaarmaker voert aan dat zijn belangen op een aantal manieren worden aangetast door het voorkeursrecht. Zo zou bezwaarmaker zelf al plannen hebben om zijn percelen te herontwikkelen; het voorkeursrecht zou die ontwikkelingsmogelijkheden ernstig belemmeren. De ontwikkelplannen van bezwaarmaker zouden bovendien dezelfde zijn als de plannen van de raad, zo stelt bezwaarmaker. Daarnaast zou het lastig zijn om percelen te verkopen waarop een voorkeursrecht rust. Tot slot zou bezwaarmaker zijn panden niet kunnen ontwikkelen, omdat de kans bestaat dat de panden worden gesloopt als de gemeente deze koopt.

Het bestreden besluit zou daarom bovendien onevenredige gevolgen hebben voor bezwaarmaker, aldus bezwaarmaker. De gemeente wijst erop dat het voorkeursrecht er op zichzelf niet aan in de weg staat dat bezwaarmaker de percelen herontwikkelt. Zo verhindert het voorkeursrecht niet dat bezwaarmaker, als de toebedachte functie daadwerkelijk wordt toebedeeld, deze functie zelf verwezenlijkt. 2 Evenmin staat het voorkeursrecht eraan in de weg dat de percelen worden herontwikkeld conform hun huidige functie in het omgevingsplan. Dat bezwaarmaker door het voorkeursrecht een rem ervaart om ontwikkelingen op zijn perceel uit te voeren maakt niet dat het voorkeursrecht niet gevestigd mocht worden.3

1

Zie bijvoorbeeld ABRvS 19 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1989, r.o. 4 en ABRvS 8 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1089.

2

Zie in dat verband bijvoorbeeld Rb. Amsterdam 23 september 2022, ECLI:NL:RBAMS:2022:6018, r.o. 22.

3

Rb. Den Haag 28 november 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:19692, r.o. 6.2.

Bovendien volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat het vestigen van een voorkeursrecht slechts een betrekkelijk beperkte inbreuk op het eigendomsrecht vormt, waarbij niet kan worden gezegd dat met de wettelijke regeling voor voorkeursrechten niet een redelijk evenwicht is bereikt tussen het door de wet nagestreefde algemene belang en de rechten van de eigenaar. De vestiging van het voorkeursrecht heeft niet tot gevolg dat bezwaarmaker niet langer de hem toekomende eigendomsrechten (als eigenaar van de percelen) zou kunnen uitoefenen, maar uitsluitend dat hij bij het overgaan tot vervreemding eerst de gemeente in de gelegenheid moet stellen de gronden te kopen.4 Daar komt nog bij dat de Omgevingswet bezwaarmaker in het kader van de Omgevingswet een ruime mate van rechtsbescherming biedt5. Tot slot heeft de Afdeling meermalen geoordeeld dat dat de wetgever bij de totstandkoming van de Wvg het met het vestigen van een voorkeursrecht te dienen algemene belang heeft afgewogen tegen het individuele financiële belang van de betrokken grondeigenaren. Het enkele financiële belang hoeft niet meer afzonderlijk in de afweging te worden betrokken.6 Er is geen aanleiding om te veronderstellen dat dit onder de Omgevingswet anders is.

Zo wordt in de parlementaire geschiedenis bij de voorkeursregeling uit de Omgevingswet weliswaar geoordeeld dat dat een bestuursorgaan dat een voorkeursrecht vestigt een evenredige belangenafweging moet maken en het besluit deugdelijk moet motiveren, maar daarbij verwijst de wetgever uitdrukkelijk naar de artikelen 3:2 en 3:46 Awb. Die artikelen golden ook al vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet. Op dit punt – de belangenafweging, de motivering en het evenredigheidsbeginsel bij voorkeursrechten – is het juridisch kader met inwerkingtreding van de Omgevingswet dus niet gewijzigd ten opzichte van de Wet voorkeursrecht gemeenten. Gelet op dit alles is de gemeente van oordeel dat de belangen die gediend zijn met het voorkeursrecht zwaarder wegen dan de belangen van bezwaarmaker zich verzetten tegen het vestigen van het voorkeursrecht. De gemeente heeft dit voldoende gemotiveerd. De nadelige gevolgen van het voorkeursrecht zijn ook niet onevenredig in verhouding met de daarmee te dienen doelen. In tegenstelling tot wat de bezwaarschriftencommissie adviseert in haar advies van 3 november jl, is het bestreden besluit dus voldoende gemotiveerd. Bovendien heeft er een voldoende evenredigheidsafweging plaatsgevonden, waarbij niet is gebleken dat de nadelige gevolgen van het bestreden besluit onevenredig zijn in verhouding met de daarmee te dienen doelen.

Toegedachte functie wijkt af van het feitelijk gebruik Bezwaargronden van bezwaarmaker en oordeel bezwaarschriftencommissie In zijn advies van 3 november jl. stelt de bezwaarschriftencommissie dat geen sprake zou zijn van een duidelijk afwijkend (feitelijk) gebruik ten opzichte van de toegedachte functies, omdat de toegedachte functies nagenoeg dezelfde zouden zijn als de huidige functies. Bovendien is de bezwaarschriftencommissie niet gebleken dat sprake zou zijn van intensiever gebruik. Reactie Zowel bij het voorkeursrecht dat door het college is gevestigd 7, als bij het voorkeursrecht dat door de raad is gevestigd8, geldt de eis dat in de voorkeursrechtbeschikking een niet-agrarische functie of moderniseringslocatie is toegedacht, waarbij het gebruik van de gronden afwijkt van die functie. 4

ABRvS 25 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW3871, r.o. 2.3.1.

5

21 augustus 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE6739, r.o. 2.10 en Rb. Amsterdam 23 september 2022, ECLI:NL:RBAMS:2022:6018, r.o. 22.

6

Zie in dat verband bijvoorbeeld ABRvS 19 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1989, r.o. 4.

7

Artikel 9.1 lid 2 en lid 1, aanhef en onder c Ow.

8

Artikel 9.1 lid 1 onder c Ow.

Het gaat daarbij om een vergelijking tussen enerzijds de in de voorkeursrechtbeschikking toegedachte functie, en anderzijds het (feitelijk) gebruik van de gronden. Het gaat dus niet om een vergelijking tussen de toegedachte functie en de huidige functie.9 De bezwaarschriftcommissie lijkt dat te miskennen in haar advies, waar zij op pagina’s 3-4 van het advies een vergelijking maakt tussen de toegedachte functie en de huidige functie.10 Het criterium dat het feitelijk gebruik afwijkt van de toegedachte functie is meermalen aan de orde gekomen in de rechtspraak. Uit vaste rechtspraak volgt dat aan dit criterium ook is voldaan wanneer de toegedachte functie voorziet in een vergelijkbaar, maar intensiever gebruik dan het bestaande. De voorkeursregeling hoeft dus niet zo beperkt te worden opgevat dat deze alleen zou kunnen worden toegepast wanneer de nieuwe bestemming op wezenlijk andere gebruiksvormen ziet dan het huidige, feitelijke gebruik.11 Wanneer een voorkeursrecht wordt gebruikt in een stadium waarin de plannen nog niet in detail zijn uitgewerkt (zoals ook hier het geval is), komt het vaak voor dat slechts een globaal beeld bestaat van de toekomstige functie. Dat is in de rechtspraak aanvaard.

In dit vroege stadium van de planvoorbereiding kan niet op perceelsniveau worden aangegeven welke bestemming zal worden toegekend, en hoeft niet voor elk perceel duidelijk te zijn of het kan worden ingepast. Een globaal beeld van de toekomstige functie is dan dus voldoende.12 Wanneer in de voorkeursrechtbeschikking slechts een globaal beeld wordt gegeven van de toekomstige functie(s) komt het in de praktijk geregeld voor dat meerdere functies worden toegekend aan een perceel. Dat is ook logisch, omdat op perceelsniveau nog niet vaststaat welke functie daaraan zal worden toegekend. Ook als het perceel feitelijk al wordt gebruikt conform één van die toegedachte functies, kan nog steeds geoordeeld worden dat het feitelijk gebruik afwijkt van de toegedachte functie(s). Dat blijkt uit tal van voorbeelden uit de rechtspraak, bijvoorbeeld: -

De gemeenteraad van de gemeente Lelystad had een voorkeursrecht gevestigd op een perceel dat feitelijk werd gebruikt als een test- en trainingscentrum. Als een van de mogelijke toegedachte functies was ‘testcentrum’ opgenomen. Volgens de rechtbank Zwolle-Lelystad was voldaan aan het vereiste dat de toegedachte functie afwijkt van het feitelijk gebruik: “De in het Structuurplan beschreven en beoogde ontwikkelingen (…) leiden ertoe dat er in het betreffende gebied uiteindelijk meer gebruiksmogelijkheden ontstaan. Dat het Structuurplan ook een testcentrum als één van de mogelijkheden ter invulling van het gebied noemt doet daar niet aan af. De rechtbank is dan ook van oordeel dat kan worden gesproken van een afwijkend gebruik als bedoeld in de Wvg, zodat verweerder bevoegd was toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de Wvg”.13

9

Zie in dat verband Rb. Midden-Nederland 22 december 2023, ECLI:NL:RBMNE:2023:7131, r.o. 18 en Rb. Oost-Brabant 8 september

10

Zo brengt de bezwaarschriftcommissie onder meer de huidige functie conform de bestemming Gemengd – 3 in beeld, en constateert dat

2023, ECLI:NL:RBOBR:2023:4450, r.o. 7.3. “geen sprake is van een duidelijk afwijkend gebruik ten opzichte van de toegedachte functies omdat de toegedachte functies nagenoeg dezelfde zijn als de huidige functies” (onderstreping toegevoegd). 11

ABRvS 8 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1089, r.o. 3.1. Zie ook Vgl. Rb. Amsterdam 23 september 2009, ECLI:NL:RBAMS:2022:6018, r.o. 11-13 en Rb. Gelderland 26 april 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:2469, r.o. 5.1.

12

Zie

bijvoorbeeld ABRvS

2

april

2008,

ECLI:NL:RVS:2008:BC8501,

ECLI:NL:RBOBR:2022:2011, r.o. 20.2. 13

Rb. Zwolle-Lelystad 29 september 2009, ECLI:NL:RBZLY:2009:BJ9165, r.o. 2.4.

r.o.

2.3.1

en

Rb.

Oost-Brabant

20

mei

2022,

-

-

De gemeenteraad van de gemeente Amsterdam had een voorkeursrecht gevestigd op een gebied dat in gebruik was als bedrijf en kantoor met bijbehorende voorzieningen. Daaraan werden de functies “bedrijf, kantoor, horeca en verkeer met bijbehorende voorzieningen” toegedacht. De rechtbank overwoog onder meer “dat het huidige gebruik vooral bestaat uit de bestemmingen kantoor en bedrijf met bijbehorende voorzieningen. De beoogde bestemmingen omvatten ook horeca en verkeer met bijbehorende voorzieningen”. De rechtbank concludeerde: “De rechtbank is daarom van oordeel dat de gemeenteraad deugdelijk heeft gemotiveerd dat de toegedachte bestemmingen van de gronden van het perceel afwijken van de huidige bestemmingen dan wel zullen worden geïntensiveerd”.14 De gemeenteraad van de gemeente Pijnacker-Nootdorp had een voorkeursrecht gevestigd voor een perceel waaraan de functie ‘woongebied’ werd toegedacht. Tot die toegedachte functie behoorde onder meer de realisatie van infrastructuur, alsook een intensiever gebruik van de bestaande woonfunctie. Het desbetreffende perceel had al een woonfunctie. Het voorkeursrechtbesluit kon de rechterlijke toets doorstaan, onder meer omdat de toegedachte functie ‘woongebied’ een wezenlijk andere gebruiksvorm mogelijk maakte dan wonen, namelijk infrastructuur, alsook een intensiever gebruik van de bestaande functie15

Kortom: worden aan een perceel meerdere functies toebedacht, dan kan nog steeds sprake zijn van afwijkend gebruik als het huidige gebruik onder een of meerdere van de toegedachte functies valt. Er worden dan immers nog steeds andere gebruiksvormen toegedacht die wel afwijken van het feitelijk gebruik. In het geval van bezwaarmaker leidt dat tot het volgende. De aangewezen percelen worden momenteel gebruikt voor wonen met bedrijvigheid. In het bestreden besluit worden aan de aangewezen percelen de volgende functies toebedacht: “wonen, verkeer, detailhandel, maatschappelijk, daghoreca, werken, natuur of groen, alle niet-agrarisch en alle nader uit te werken”. De toegedachte functies staan dus wezenlijke andere gebruiksmogelijkheden toe dan het huidige, feitelijke gebruik: de toegedachte functies verkeer, detailhandel, maatschappelijk, daghoreca, werken, natuur en groen wijken allen af van het huidige gebruik. Bovendien is denkbaar dat bij nadere uitwerking (bijvoorbeeld wanneer een omgevingsvisie, programma of omgevingsplan wordt vastgesteld) een intensiever gebruik mogelijk wordt gemaakt dan het huidige gebruik. De toegedachte functie kan dus een intensivering mogelijk maken van het feitelijke gebruik, hetgeen eveneens geldt als een afwijking van het feitelijke gebruik. De toegedachte functies wijken dus af van het feitelijk gebruik van de percelen.

In tegenstelling tot wat de bezwaarschriftencommissie adviseert in haar advies van 3 november jl., is naar oordeel van de gemeente voldaan aan het vereiste dat de toegedachte functie afwijkt van het feitelijk gebruik. Geen oneigenlijk gebruik van het voorkeursrecht Oordeel bezwaarschriftencommissie De bezwaarschriftencommissie stelt in haar advies van 3 november jl. dat bepaalde gehanteerde criteria zouden leiden tot oneigenlijk gebruik van het voorkeursrecht. Artikel 9.1, eerste lid, sub c van de Omgevingswet zou namelijk geen afweging toestaan die verband houdt met de staat van onderhoud van panden. Reactie Het gevoel van onveiligheid in het Oude Centrum neemt toe door verloedering, overbewoning en ongewenst gebruik van leegstaande panden. Om de leefbaarheid en het imago van het Oude Centrum 14

Rb. Amsterdam 23 september 2022, ECLI:NL:RBAMS:2022:6018, r.o. 13.

15

Rb. Den Haag 1 december 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:13364, r.o. 6.4.

te verbeteren (en derhalve om de voornoemde problemen in ’t Oude Centrum aan te pakken) zet de gemeente in op een integrale gebiedsaanpak en een integrale herontwikkeling van het gebied. De integrale gebiedsaanpak richt zich op die gronden in ’t Oude Centrum waar sprake is van de voornoemde problemen. In het verlengde daarvan heeft de gemeente het voorkeursrecht enkel gevestigd op de genoemde gronden. De gemeente gebruikt het voorkeursrecht dus om de regie te behouden bij de voornoemde integrale gebiedsaanpak en integrale herontwikkeling, om prijsopdrijving en speculatie daarbij te voorkomen en haar verwervingskansen te vergroten. Daarvoor is in het instrument van het voorkeursrecht bedoeld. Er is dus geen sprake van oneigenlijk gebruik van het voorkeursrecht. Overige bezwaargronden Voor een bespreking van de overige bezwaargronden van bezwaarmaker verwijst het college naar het verweerschrift van uw raad, dat is opgenomen als bijlage bij dit voorstel.