RKC Rapport Onderzoek juridische kwaliteitszorg DEF rapport 9 oktober 2023

| 21 | Rapport Rekenkameronderzoek naar Juridische Kwaliteitszorg Roermond

H5 | Conclusies en Aanbevelingen 5.1 Conclusies OPZET De visie op Juridische Kwaliteitszorg is goed ontwikkeld binnen Roermond. De visie is helder en voor een gemeente met de omvang van Roermond goed doordacht. Er is echter geen beleid en er zijn geen normen met betrekking tot Juridische Kwaliteitszorg, de werkprocessen en de taken zijn of niet beschreven of de beschrijving is verouderd, en de kennisdeling is beperkt en nauwelijks gestructureerd.

BESTAAN Ook de inbedding van Juridische Kwaliteitszorg in de organisatie voldoet niet meer (volledig) aan de visie. Zo maakt de juridisch concerncontroller onderdeel uit van bedrijfsvoering en is deze functie niet meer zo onafhankelijk gepositioneerd als in de visie was bedacht. De capaciteit van de juridisch adviseurs is kwantitatief gemiddeld (zie de benchmark in paragraaf 4.2.1), kwalitatief wordt de capaciteit gewaardeerd binnen Roermond. Wel wordt er regelmatig externe expertise ingehuurd. Dat blijkt uit de casestudies en ook in de interviews wordt dat erkend. Het afdekken van risico’s speelt daarbij een belangrijke rol.

WERKING In de praktijk is er te weinig tijd beschikbaar voor het vormgeven en het toepassen van Juridische Kwaliteitszorg. Aspecten die hierbij een rol spelen of hebben gespeeld zijn Corona, de organisatieontwikkeling, de grootstedelijke ambitie van het bestuur en het politieke klimaat. Ook het ontbreken van juridische kennis in de eerste lijn en de trekkracht die daarvan uitgaat richting de juridisch adviseurs speelt hierbij een rol. Daarmee ontstaat een vicieuze cirkel: doordat de juridische kennis en het juridisch bewustzijn in de eerste lijn ontbreekt wordt er onvoldoende geïnvesteerd in Juridische Kwaliteitszorg en daardoor neemt het juridisch bewustzijn en de kennis alleen maar verder af. Het archiefsysteem is een punt van aandacht; de persoonlijke schaduwarchieven die door medewerkers worden bijgehouden vormen een serieus juridisch risico.

| 22 | Rapport Rekenkameronderzoek naar Juridische Kwaliteitszorg Roermond

5.2 Aanbevelingen Onderstaande aanbevelingen zijn in Rekenkamercommissie tot stand gekomen.

overleg

tussen

BMC

en

de

In het onderzoeksrapport worden drie belangrijke categorieën geïdentificeerd voor het verbeteren van de Juridische Kwaliteitszorg. Deze categorieën omvatten de organisatorische inrichting, versterking van expertise en bewustzijn, en optimalisatie van werkprocessen en kwaliteitsnormen. Aanbeveling 1: Zorg voor een goede organisatorische inrichting van Juridische Kwaliteitszorg Een effectieve organisatorische inrichting van de Juridische Kwaliteitszorg is essentieel om de juridische processen binnen de organisatie te stroomlijnen en te verbeteren. Dit kan bereikt worden door de verschillende elementen van Juridische Kwaliteitszorg organisatorisch in te richten binnen de organisatie. Het is belangrijk een strakker onderscheid tussen de "drie defensielijnen" te maken en dit organisatorisch te verankeren. Het is essentieel om de verantwoordelijkheden van de eerste, tweede en derde defensielijn duidelijk af te bakenen en te zorgen voor een goede samenwerking en coördinatie tussen deze lijnen. Dit zorgt voor heldere verantwoordelijkheden en bevoegdheden binnen elke defensielijn, wat leidt tot een efficiëntere samenwerking en besluitvorming. Daarnaast adviseren we om invulling te geven aan de volgende operationele aanbevelingen: - Maak duidelijk wat de rollen en verantwoordelijkheden zijn.

Definieer de specifieke rollen en verantwoordelijkheden met betrekking tot Juridische Kwaliteitszorg voor elke defensielijn in bijvoorbeeld taakbeschrijvingen. - Benoem een eindverantwoordelijke voor de Juridische Kwaliteitszorg. Het advies is om de eindverantwoordelijkheid te leggen bij een onafhankelijk gepositioneerde juridisch controller. Aanbeveling 2: Versterk juridische expertise en bewustzijn binnen de organisatie Het vergroten van de juridische expertise en het bewustzijn binnen de organisatie is van cruciaal belang om juridische risico's te minimaliseren en de kwaliteit van de juridische dienstverlening te verbeteren. Het is daarom belangrijk de juridische kennis in de eerste lijn te versterken en het juridisch bewustzijn binnen de organisatie verder te bevorderen. Daarnaast blijkt er behoefte te zijn voor specialistische kennis op veelvoorkomende vraagstukken. Als organisatie is het belangrijk ruimte te creëren voor specialisten. Dit kan de efficiëntie van de inzet van juridische capaciteit verbeteren.

| 23 | Rapport Rekenkameronderzoek naar Juridische Kwaliteitszorg Roermond

Daarnaast adviseren we om invulling te geven aan de volgende operationele aanbevelingen: - Investeer in opleidingen en trainingen om de juridische kennis en vaardigheden van medewerkers in de eerste defensielijn te vergroten. Stimuleer ook het bewustzijn van juridische risico’s in bredere zin binnen de gehele organisatie. - Geef meer prioriteit aan kennisoverdracht en investeer in juridische kennisdeling:

Aanbeveling 3: Optimaliseer de werkprocessen en kwaliteitsnormen Het optimaliseren van werkprocessen en het stellen van kwaliteitsnormen is van groot belang om efficiëntie en consistentie te waarborgen binnen de Juridische Kwaliteitszorg. Daarnaast adviseren we om invulling te geven aan de volgende operationele aanbevelingen: - Stel normen op voor Juridische Kwaliteitszorg. Ontwikkel formats en normen voor het opstellen van juridische regelingen, brieven en besluiten. Definieer ook de betrokkenheid en verantwoordelijkheden van verschillende betrokkenen gedurende het proces om het juridisch bewustzijn te vergroten en juridische fouten te voorkomen. - Zorg voor een goed werkend archiefsysteem en investeer in deskundigheid van medewerkers om het systeem optimaal te benutten. Implementeer een archiefsysteem dat eenvoudig en gestandaardiseerd is, zodat documenten op een consistente en toegankelijke manier kunnen worden opgeslagen en teruggevonden. - Beschrijf en optimaliseer werkprocessen. Documenteer de werkprocessen en draag zorg voor hun vindbaarheid. Geef prioriteit aan de juridische hoofdprocessen, zoals het verstrekken van omgevingsvergunningen, het verstrekken van de bijstandsuitkering en het afhandelen van bezwaarprocedures. - Voer systematische toetsing uit op werkprocessen.

Voer regelmatig interne controles uit om de doelmatigheid en doeltreffendheid van de werkprocessen te beoordelen. Op basis hiervan kunnen verbeteringen worden doorgevoerd en kan het lerend vermogen van de organisatie worden vergroot. - Leg jaarlijks verantwoording af in een Jaarverslag Juridische Kwaliteitszorg. Breng in één document verslag uit over de verschillende aspecten van de Juridische Kwaliteitszorg, waaronder ontwikkelingen, successen en verbeterpunten. Door een integraal overzicht te bieden, kan het leereffect binnen de organisatie worden vergroot.

| 24 | Rapport Rekenkameronderzoek naar Juridische Kwaliteitszorg Roermond

Bijlage 1 Lijst met geïnterviewden Ivm de AVG noemen we hier geen namen van geïnterviewde personen, maar de functies binnen de gemeente Roermond

1. Voormalig Concerncontroller 2. Financieel Concerncontroller 3. Juridisch Concerncontroller 4. Strategisch Adviseur Verwerving 5. Senior Inkoopadviseur 6. Projectleider 7. Senior Projectleider 8. Projectcoördinator 9. Beleidsadviseur 10. Opgavemanager 11. Programmamanager 12. Juridisch Adviseur 13. Senior Juridisch Adviseur 14. Juridisch concernadviseur 15. Strategisch adviseur integrale veiligheid 16. Fraudefunctionaris 17. Clustermanager 18. Teamleider 19. Klantmanager Inkomen 20. Wethouder

| 25 | Rapport Rekenkameronderzoek naar Juridische Kwaliteitszorg Roermond

Bijlage 2 Interviewprotocol Interviewprotocol voor het gesprek in het kader onderzoek juridische control van de Rekenkamercommissie Dit protocol geeft achtergrondinformatie over het doel van het interview en biedt het kader waarbinnen het gesprek plaatsvindt. Het is een algemeen protocol. Per gesprek wordt bepaald waar de focus op komt te liggen en worden wat meer specifieke vragen toegevoegd. De ontvangen informatie wordt alleen gebruikt om het onderzoeksrapport op te stellen. Dit gebeurt zodanig dat de vertrouwelijkheid en privacy van de geïnterviewden is gewaarborgd.

Opdracht: Analyse van de juridische controlfunctie binnen Roermond De Rekenkamercommissie van de gemeente Roermond heeft BMC de opdracht gegeven om een analyse te maken van de juridische controlfunctie binnen de gemeente Roermond. De centrale vraagstelling luidt als volgt: Is de juridische controlfunctie binnen de gemeentelijke organisatie van Roermond effectief en efficiënt georganiseerd qua opzet, bestaan en werking en worden onrechtmatig handelen en onnodige juridische procedures voorkomen? De analyse is opgedeeld in een aantal aspecten, aan de hand waarvan de deelvragen zijn geordend. Aan de hand van de literatuurstudie wordt een beeld verkregen. Het interview is erop gericht om aanvullend hierop een beeld te verkrijgen. Vraagstelling In de (semi-gestructureerde) interviews worden hiertoe bijvoorbeeld de volgende vragen gesteld:

Personeel

Ten aanzien van de bezetting en de formatie: Wat gaat er goed? Welke (kwalitatieve / kwantitatieve) knelpunten worden in de huidige bezetting ervaren? ● Geven functiebeschrijvingen / taakbeschrijvingen voldoende houvast bij de taakvervulling? Op welke onderdelen leidt dit tot onduidelijkheden?

●

Structuur ● ● ● ●

Hoe wordt het systeem van juridische control ervaren. Is er een duidelijke scheiding tussen 1e lijn, 2e lijn en 3e lijn. Is voor betrokkenen het onderscheid duidelijk? Is er ook sprake van overlap / witte vlekken? Zo ja, in welke omstandigheden. Is de visie van de organisatie op control / juridische control duidelijk? Wordt er op onderdelen onduidelijkheid ervaren? Zo ja op welke onderdelen. Hoe functioneert de juridische functie binnen de gemeente? Wat zijn de sterke kanten. Waar zitten de aandachtspunten: (kaders / rollen en

| 26 | Rapport Rekenkameronderzoek naar Juridische Kwaliteitszorg Roermond

bevoegdheden / systemen en processen adviesvaardigheden / risicobewustzijn en cultuur.

/

afstemming

en

Werkwijze ● ●

Waar ligt de eindverantwoordelijkheid voor juridische control? Wat is uw oordeel over: a. Doeltreffendheid van werkprocessen b. Effectiviteit en efficiency van de juridische controlfunctie c. Lerend vermogen van de juridische controlfunctie d. De mate van vraaggerichtheid / aanbodgerichtheid e. De mate van kennisdeling f. Aanwezigheid en toegankelijkheid van juridische regelingen en voorzieningen g. Wijze waarop verantwoording wordt afgelegd h. Anticiperen op de rechtmatigheidsverantwoording

Publiekrechtelijk kader ● ● ●

Is er beleid voor Juridische Kwaliteitszorg? Hoe wordt het beleid ervaren? Waar zitten de knelpunten of de witte vlekken? Zijn er normen (verordeningen en instructies) opgesteld voor de Juridische Kwaliteitszorg? Hoe wordt dit ervaren. Waar zitten de knelpunten of de witte vlekken? Voldoet de gemeente aan landelijke normen ten aanzien van Juridische Kwaliteitszorg?

Privaatrechtelijk kader ●

Zijn de privaatrechtelijke normen op landelijke en Europese wetgeving voldoende bekend.

Vertrouwelijkheid Alle verslagen van interviews en reacties blijven onder de hoede van BMC en worden niet openbaar gemaakt. Er worden geen uitspraken opgenomen in de rapportage zonder instemming van de betrokkene. Wel wordt in het onderzoeksrapport een lijst van geïnterviewde personen/functionarissen opgenomen. Contactgegevens Nadere informatie over het onderzoek wordt graag gegeven door de betrokken onderzoekers

| 27 | Rapport Rekenkameronderzoek naar Juridische Kwaliteitszorg Roermond

Bijlage 3 Resultaten Formatiebenchmark juridische functies Gemeente Roermond In deze factsheet wordt verslag gedaan van een onderzoek naar de vraag hoe de formatieomvang van de juridische functies van de gemeente Roermond zich verhoudt tot dat van 10 vergelijkbare gemeenten en wat de verklaring is voor eventuele verschillen. Als bron voor deze vergelijking is gebruik gemaakt van de BMC-benchmarkdatabase, waaruit een selectie is gemaakt van gemeenten die qua inwonertal, sociale structuur en mate van centrumfunctie vergelijkbaar zijn.

Uitgangspunten We zijn uitgegaan van de begrote formatie, conform het vastgestelde formatieplan (dus niet de werkelijke bezetting). Dit is inclusief vacatures en geblokkeerde functies, maar exclusief inhuur. Deze informatie hebben we van de gemeente Roermond ontvangen. De benchmarkresultaten worden gepresenteerd in een tabel. In de eerste kolom wordt de formatie van de gemeente Roermond in fte weergegeven. In de tweede kolom is de formatie uitgedrukt als percentage van het totale personeelsbestand. De laatste drie kolommen bevatten de gegevens van de referentiegemeenten. Achtereenvolgens worden weergegeven de ondergrens, de gemiddelde formatie, en de bovengrens. Ondergrens en bovengrens zijn bepaald door de onderste kwartielscore; de laagste 25% van alle waarnemingen, en de bovenste kwartielscore; de hoogste 25% van alle waarnemingen, te berekenen. Met andere woorden; 50% van de organisaties heeft een formatie die ligt tussen de aangegeven onder - en bovengrens. Kwartiel 1: 25% gemeenten met kleinste formatie

Omvang mogelijk te klein

Kwartiel 2: 50-75%

Omvang voldoende, efficiënt

Kwartiel 3: 50-75%

Omvang meer dan gemiddeld, mogelijke inefficiëntie

Kwartiel 4: 25% gemeenten met de grootste formatie

Omvang mogelijk te groot

Nadere analyse formatie in relatie tot takenpakket aanbevolen/specifieke situatie

Nadere analyse formatie in relatie tot takenpakket aanbevolen/specifieke situatie

In de tabel wordt door middel de kleuren lichtblauw, wit, geel en oranje aangegeven hoe uw gemeente scoort ten opzichte van het gemiddelde van de referentiegemeenten. De uitleg daarbij is als volgt: Bij het interpreteren van de formatiegegevens moet rekening worden

| 28 | Rapport Rekenkameronderzoek naar Juridische Kwaliteitszorg Roermond

gehouden met het feit dat de verschillen tussen gemeenten door verschillende factoren verklaard kunnen worden. De volgende factoren zijn van belang: Specifieke lokale omstandigheden. Denk hierbij b.v. aan de oppervlakte en de bodemgesteldheid, maar ook de taken die een gemeente in samenwerking met andere gemeenten uitvoert. Lokaal bestuurlijk ambitieniveau. Gemeenten verschillen in ambities. De ene gemeente neemt genoegen met een zeven en weegt zorgvuldig af welke ambities reëel zijn met de huidige omvang van het apparaat. Terwijl bij andere gemeenten veel tegelijk gebeurt: de bibliotheek van de toekomst, het theater van de toekomst, etc. Verschillen in ambities betekent ook verschillen in werklast (en dus formatie). De inrichting van de werkprocessen, dat wil zeggen een doelmatige en rechtmatige uitvoering van de werkzaamheden. De aanwezigheid van (voldoende) hulpmiddelen, zoals informatievoorziening, automatisering, huisvesting, etc. De kwalificaties en competenties van medewerkers en leidinggevenden. Langdurige projecten en/of achterstanden in de werkzaamheden. Achterstanden in de werkzaamheden kan bijvoorbeeld betekenen dat er tijdelijk extra formatie nodig is om de achterstanden in te lopen of om de kwaliteit van de productie te verhogen, dan wel om een nieuwe regeling en werkwijze ingevoerd te krijgen. Een ziekteverzuimpercentage van 5,4% of hoger (landelijk gemiddelde).

De netto-productiviteit. De inzetbare capaciteit wordt naast het aantal beschikbare formatieplaatsen voor een belangrijk deel bepaald door het aantal netto beschikbare uren per formatieplaats. Onder netto productiviteit wordt verstaan het aantal beschikbare uren per fte per jaar verstaan (1.872) minus verlof, extra verlof, seniorenverlof, overig afwezig, ziekte, opleiding, persoonlijke verzorging en werkoverleg. Onze ervaring is dat een afwijking van bovenstaande factoren reden voor een afwijking, dan wel een verklaring voor geconstateerde verschillen, kan zijn.

| 29 | Rapport Rekenkameronderzoek naar Juridische Kwaliteitszorg Roermond

Resultaten

Centrale juridische forma e In onderstaande tabel is de centrale (toegestane) juridische formatie van de gemeente Roermond weergegeven. Gemeente Roermond f.t.e. Juridische zaken incl. twee functies Jurdische zaken excl. twee functies

Referentiegemeenten Ondergren Gemiddel Bovengren % s d s

11,33

1,93%

1,14%

1,42%

1,65%

8,33

1,42%

1,14%

1,42%

1,65%

Uit de tabel blijkt dat de omvang van de formatie van Roermond gemiddeld is ten opzichte van vergelijkbare gemeenten.

Conclusie Roermond beschikt over een gemiddelde formatie in vergelijking tot de gebenchmarkte gemeenten.

| 30 | Rapport Rekenkameronderzoek naar Juridische Kwaliteitszorg Roermond

Bijlage 4 Geraadpleegde documenten ❖ Brief aan Deloitte, korte beschrijving van rechtsgedingen tbv controle Jaarrekening, 15 februari 2023 ❖ Organisatiebesluit gemeente Roermond, 2022 ❖ Handout raadsessie ‘De gemeentelijke organisatie, 11 april 2022 ❖ Visie Inkoop 18 mei 2022 ❖ Deloitte, Managementletter gemeente Roermond, 2022 ❖ Jaarverslag vertrouwenspersoon gemeente Roermond, 2021 ❖ Jaarverslag klachten gemeente Roermond, 2021 ❖ Jaarverslagen ambtelijke en externe bezwaarschriftencommissie, gemeente Roermond, 2021 ❖ Inkooprapportage gemeente Roermond, 2021 ❖ Deloitte, Managementletter gemeente Roermond 2021 ❖ Organisatie Intro ❖ Organisatie Intro 2, 16-3- 2021 ❖ Gemeente Roermond, jaarstukken 2021 ❖ Rekenkamercommissie Roermond, onderzoek naar afhandeling van klachten en bezwaar door de gemeente Roermond, november 2019 ❖ B&W besluit inrichting control functie, 3 december 2019 ❖ Gemeente Roermond, Resultaten onderzoek Juridische Functie, 8 juni 2019 ❖ Eiffel, Rapportage legal audit Roermond, december 2009 ❖ Gemeente Roermond, jaarverslag ambtelijke hoorcommissie bezwaar 2020 ❖ Stappenplan voor medewerkers bij inkoop ❖ Procesbeschrijving aanvraag WMO ❖ Procesbeschrijving hulpvraag sociale zaken ❖ Procesbeschrijving melding WMO ❖ Procesbeschrijving bezwaar

| 31 | Rapport Rekenkameronderzoek naar Juridische Kwaliteitszorg Roermond

BMC Databankweg 26D 3821 AL Amersfoort Postbus 490 3800 AL Amersfoort (033) 496 52 00 info@bmc.nl www.bmc.nl KvK BMC Advies 32078667 IBAN NL91ABNA0504035754 BTW NL80.86.63.598 B.01

Colofon 5 september 2023 Naam adviseurs : Erwin Ormel en Martine Bekamp

| 32 | Rapport Rekenkameronderzoek naar Juridische Kwaliteitszorg Roermond

REKENKAMERCOMMISSIE Gemeente Roermond Postbus 900 6040 AX Roermond