Plan van aanpak omgevingsplan - vastgesteld 20220217

De invulling van een open norm zal in een juridische procedure sneller ter discussie staan. Gesloten normen Voordelen: • Gesloten normen zijn duidelijk en eenduidig: iedereen weet wat wel en niet mogelijk is. Dit maakt toezicht en handhaving eenvoudiger. • Gesloten normen zijn makkelijker te vertalen in toepasbare regels dan open normen. • Veel zaken kunnen rechtstreeks en zonder (tijdrovende) toetsing mogelijk worden gemaakt. Nadelen: • Gesloten normen bieden geen flexibiliteit. Afwijking moet met een aparte vergunning, wat dus een extra procedure betekent. • Gesloten normen nodigen minder uit om met innovatieve ideeën en oplossingen te komen. Onze huidige bestemmingsplannen bevatten hoofdzakelijk gesloten normen. De Omgevingswet geeft de mogelijkheid in het omgevingsplan meer met open normen te gaan werken. De gevolgen daarvan zijn op dit moment nog lastig te overzien. Een keuze voor de toekomst zou kunnen zijn bij het toepassen van de regelpiramide tevens te onderzoeken of een open norm een passende optie is. Daarbij zal waarschijnlijk wel enige terughoudendheid moeten worden betracht. Het meer dan nu toepassen van open normen kan organisatorische gevolgen hebben, bijvoorbeeld op het gebied van toezicht en handhaving.

Plan van aanpak omgevingsplan | pagina 21

4.4.4 Doel- of middelvoorschriften Het stellen van regels om nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving te voorkomen, kan op twee manieren: door het opnemen van doelvoorschriften of door het opnemen van middelvoorschriften. Doelvoorschriften Een doelvoorschrift is een voorschrift met een norm, bijvoorbeeld een bepaling dat een maximaal aantal decibel geluid is toegestaan. Bij het uitvoeren van een activiteit kan een initiatiefnemer zelf bepalen welke techniek of maatregel wordt gebruikt om aan de norm te voldoen. Het voordeel van een doelvoorschrift is dat innovatie wordt bevorderd. Middelvoorschriften Een middelvoorschrift is een voorschrift dat een bepaald resultaat op voorhand garandeert, bijvoorbeeld de bepaling dat bebouwing alleen mag worden gerealiseerd als deze voorzien wordt van een dove gevel. De initiatiefnemer mag daarmee alleen deze techniek/maatregel toepassen en niet bijvoorbeeld de toepassing van een geluidsscherm. Het voordeel is dat deze wijze van reguleren beter controleerbaar is. Wel is in de wet nog de mogelijkheid van gelijkwaardigheid opgenomen. Indien een initiatiefnemer kan aantonen dat een andere techniek of maatregel tot een gelijkwaardige oplossing leidt als de voorgeschreven maatregel, is dit alternatief toch mogelijk.

Belangrijk is in dat geval dat voor het betreffende middelvoorschrift is opgenomen met welk motief die regel is gesteld, om daarmee af te kunnen wegen of er sprake is van gelijkwaardigheid. 4.4.5 Het formuleren van leidende ontwerpprincipes Uit het voorgaande overzicht blijkt dat het formuleren van leidende ontwerpprincipes verstandig is, als startpunt en houvast bij het opstellen van omgevingsplanregels. In de Nota van uitgangspunten zal dit dan ook een belangrijk onderwerp vormen. 4.5 Uitgangspunten en ontwerpprincipes kunnen financiële en organisatorische gevolgen hebben Naast het gegeven dat transitie van het tijdelijk omgevingsplan naar het eigen Roermonds omgevingsplan tijd en middelen gaat kosten, geldt dat het ambitieniveau en de inhoudelijke keuzes in het omgevingsplan ook gevolgen kunnen hebben op financieel en organisatorisch vlak. Een voorbeeld ter verduidelijking: indien wordt gekozen voor meer algemene regels in het omgevingsplan, dan zullen er minder omgevingsvergunningen worden verleend. Vanuit het oogpunt van dienstverlening is dit erg aantrekkelijk. Een dergelijke opzet heeft echter ook financiële en organisatorische consequenties. Minder vergunningen leidt naar verwachting ook tot minder legesopbrengsten. Maar het is niet per definitie zo dat de kosten voor de gemeente, zoals personele inzet en gebruik van ICT systemen, evenredig minder worden.

Er vindt dan waarschijnlijk een verschuiving plaats naar algemene dienstverleningskosten van de gemeente (toezicht, handhaving, ict). Het lijkt op voorhand niet redelijk om al deze kosten te verschuiven naar de resterende (maatwerk)omgevingsvergunningen. Dat vraagt dus om een andere (aanvullende) manier van bekostiging. Hiermee hangen mogelijk ook organisatorische verschuivingen samen. De inzet van de beschikbare formatie kan wijzigen, of er kan meer of minder formatie nodig zijn.

Plan van aanpak omgevingsplan | pagina 22

Extra onderzoek moet inzicht geven om een goede bestuurlijke keuze te kunnen maken. Het is daarom de bedoeling in 2022 een impactanalyse uit te (laten) voeren, waarmee de gevolgen van de uitgangspunten voor het Roermonds omgevingsplan in beeld kunnen worden gebracht.

Plan van aanpak omgevingsplan | pagina 23

5. Ruimtelijke ontwikkelingen voor en tijdens de transitiefase 5.1 Overgangsrecht Het overgangsrecht van de Omgevingswet, regelt dat procedures die zijn gestart vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet worden afgerond op basis van het ‘oude’ recht. Voor bestemmingsplannen (en uitwerkings- en wijzigingsplannen) betekent dit dat deze kunnen worden afgerond op grond van de Wet ruimtelijke ordening, indien voor 1 juli 2022 een ontwerp van het plan ter inzage is gelegd (er van uitgaande dat de Omgevingswet op die dag in werking treedt). Na afronding van de planologische procedure zijn deze plannen automatisch onderdeel van het tijdelijke omgevingsplan. Wanneer iemand voor inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag heeft ingediend, blijft ook hier het oude recht van toepassing, tot het besluit onherroepelijk is. In het geval van vergunningaanvragen gaat het in dat geval om de Wabo. Daar waar mogelijk gaan we initiatiefnemers stimuleren om tijdig de noodzakelijke stukken aan te leveren, zodat de procedure nog op grond van de oude wetgeving kan worden afgehandeld. Er bestaat echter een risico dat er onvoldoende capaciteit beschikbaar is om alle plannen te beoordelen en in procedure te brengen. Ook kan het zijn dat initiatiefnemers niet in staat blijken tijdig de benodigde stukken aan te leveren.

De werkdruk bij de diverse partijen in het fysieke domein (aannemers, architecten, bouwkundigen, adviseurs, etc.) is op dit moment erg hoog. Op enig moment is het niet meer realistisch om nog plannen in behandeling te nemen met als doel deze onder het overgangsrecht af te handelen. Dat tijdstip is op dit moment nog niet in te schatten. Het is afhankelijk van de hoeveelheid en de complexiteit van de plannen die in de maanden voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet worden ingediend. Het college zal als dagelijks bestuur van de gemeente dit moment bepalen. Uiteraard is goede externe en interne communicatie hierover van belang. 5.2 Nieuwe ontwikkelingen: wijziging omgevingsplan, of buitenplanse opa? Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet, kunnen we op 2 manieren initiatieven mogelijk maken die niet zijn toegestaan volgens het (tijdelijk) omgevingsplan: 1. we kunnen het (tijdelijk) omgevingsplan voor die ontwikkeling gedeeltelijk wijzigen, of; 2. er kan een omgevingsvergunning worden verleend om af te wijken van het omgevingsplan (de omgevingsvergunning voor de zogenaamde buitenplanse omgevingsplanactiviteit, ook wel afgekort tot buitenplanse opa of bopa).

Beide procedures stellen inhoudelijk dezelfde eisen aan het initiatief: er moet sprake zijn van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en er moet voldaan zijn aan de instructieregels van het Rijk en de provincie. De afweging en/of de uitkomst of een initiatief wel of niet mogelijk is, zijn dus in beide gevallen gelijk. Beide opties hebben voor- en nadelen. Gedeeltelijke wijziging van het omgevingsplan Bij een wijziging omgevingsplan, is een verandering direct zichtbaar in het omgevingsplan zelf. Er wordt direct een nieuwe juridische regeling voor een gebied of object vastgelegd. Wanneer het omgevingsplan direct wordt gewijzigd, hoeft dit niet achteraf na vergunningverlening alsnog te gebeuren.

Plan van aanpak omgevingsplan | pagina 24

Er zijn echter ook nadelen: de procedure duurt relatief lang: 26 weken. Maar belangrijker nog: in de eerste periode na inwerkingtreding van de wet zal (voorbereiding van) een wijziging van het omgevingsplan waarschijnlijk veel vragen van ons als gemeente. Dit komt omdat ook voor ons het omgevingsplan een nog nieuw instrument is, waarmee we moeten leren werken. Daarbij zijn er nog geen delen van het omgevingsplan gereed, waarop inhoudelijk kan worden aangesloten. Een wijziging omgevingsplan kost daardoor zeker in de beginperiode veel meer capaciteit. Dit gaat ten koste van het systematisch omzetten van het tijdelijke plan in een nieuw omgevingsplan, en ten koste van de dienstverlening bij andere ruimtelijke initiatieven. Buitenplanse opa Met omgevingsvergunning voor een buitenplanse opa kan in ruime mate worden afgeweken van het omgevingsplan. Met het adviesrecht van de raad (en te zijner tijd wellicht het delegatiebesluit) is geborgd dat de raad voldoende in positie blijft bij initiatieven die met een buitenplanse opa mogelijk worden gemaakt. Verleende vergunningen moeten binnen 5 jaar in het omgevingsplan worden opgenomen. Dan zijn grote delen van het eigen omgevingsplan naar verwachting ook gereed. Het voordeel van deze optie is, dat deze relatief onafhankelijk en naast het omgevingsplanproces staat.

Er is bovendien sprake van maatwerk, omdat er sprake is van een concrete aanvraag. Iedereen (initiatiefnemer, belanghebbenden en gemeente) weet precies wat er mogelijk wordt gemaakt. Nadeel is dat het (bouw)plan voor de vergunningaanvraag verder moet worden uitgewerkt dan voor een wijziging van het omgevingsplan. Een omgevingsvergunning is geen optie, als door het initiatief ook regels voor omliggende percelen moeten worden aangepast (bijvoorbeeld bij de geluidssanering van een bedrijf). Keuze: sturen op buitenplanse opa’s Het is uiteindelijk aan de initiatiefnemer om, als kiezen juridisch mogelijk is, te bepalen of hij/zij een vergunning aanvraagt voor een buitenplanse opa, of vraagt om wijziging van het omgevingsplan. Als gemeente kunnen we daar echter wel op sturen. Wij gaan initiatiefnemers meegeven dat (indien dit juridisch mogelijk is) wij in de eerste periode na de inwerkintreding van de Omgevingswet een voorkeur hebben voor een buitenplanse opa. Indien een wenselijke en urgente ontwikkeling (bijvoorbeeld een gebiedsontwikkeling die al lang in voorbereiding is) niet met een buitenplanse opa mogelijk kan worden gemaakt, dan is een omgevingsplanwijziging op maat aan de orde. Hierin sorteren we zoveel mogelijk voor op de standaardregels, die uiteindelijk in het eigen Roermonds omgevingsplan zullen landen.

De volgende principes worden aangehouden: - het gebied waarvoor we het tijdelijk omgevingsplan op maat wijzigen, houden we zo klein mogelijk; - we sluiten zo veel mogelijk aan bij de beschikbare (concept-)regels voor het eigen Roermonds omgevingsplan; - als er nog geen (concept-)regels beschikbaar zijn, proberen we de regels zo op te stellen dat deze ook bruikbaar zijn voor vergelijkbare ontwikkelingen of gebieden in de rest van de gemeente; - indien nodig passen we de wijziging opnieuw aan indien de standaarden uit het eigen Roermonds omgevingsplan daar aanleiding voor geven. Daarover worden ook afspraken met initiatiefnemers gemaakt.

Plan van aanpak omgevingsplan | pagina 25

6

Uitvoering en financiële middelen

Het vaststellen van een eigen Roermonds omgevingsplan is een wettelijke taak. Voor het uitvoeren van deze wettelijke taak wordt de komende jaren een (fors) beroep gedaan op onze organisatie. Het maken van het eigen omgevingsplan komt deels in de plaats van het actualiseren van onze bestemmingsplannen. Daarvoor is reguliere capaciteit beschikbaar, en zijn middelen in de begroting gereserveerd. Echter, in de voorgaande hoofdstukken is al aangeven dat het omgevingsplan geen bestemmingsplan 2.0 is. De hoeveelheid onderwerpen die een plek moet krijgen in het omgevingsplan is aanzienlijk groter, en ook inhoudelijk zijn er belangrijke verschillen. Daarbij moeten we ons een nieuwe werkwijze eigen maken. Dit alles gaat waarschijnlijk extra tijd en capaciteit vragen. Uitgangspunt is om dit zo veel mogelijk op te vangen binnen de bestaande formatie, door het maken van slimme keuzes en combinaties. De verwachting is echter dat dit niet voldoende zal zijn. Op termijn (vanaf 2023) zal dan aanvullende ruimte in de begroting moeten worden opgenomen. Korte termijn (2022) In het kader van de Implementatie van de Omgevingswet zijn een aantal jaar geleden middelen beschikbaar gesteld. Dit budget is opgenomen in de begroting 2022. De werkzaamheden voor 2022 kunnen naar verwachting binnen dit budget worden uitgevoerd.

In hoofdstuk 3 is al beschreven wat de organisatie in 2022 in ieder geval voor het omgevingsplan gaat doen: - een Nota van uitgangspunten voor het omgevingsplan (het vervolg op dit Plan van aanpak), en een delegatiebesluit voor het omgevingsplan worden voorbereid. Onderdeel hiervan is het (laten) uitvoeren van een impactanalyse, ten behoeve van de Nota van uitgangspunten. De kosten daarvan ramen we op € 30.000,--. Dit past binnen het huidige implementatiebudget; - Er wordt verder geoefend met mogelijke plansystematieken in het nieuwe softwarepakket, in relatie tot het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO); - Er wordt een projectstructuur uitgewerkt in een projectplan met een nieuwe bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgever, voor de verdere transitie van het omgevingsplan na de inwerkintreding van de wet. - Het omgevingsplan gaat breder landen in de organisatie. Diverse clusters zullen op de langere termijn te maken krijgen met het omgevingsplan. Brede communicatie over de vraag wat dit voor iedereen betekent, wat de kansen zijn, maar ook wat er verwacht wordt, zal in gang worden gezet. Langere termijn (vanaf 2023) De ambitiebepaling van het omgevingsplan hangt samen met de investering die dit plan vergt (capaciteit, financiën). Bij de ontwikkeling van het omgevingsplan worden binnen de organisatie meerdere clusters betrokken.

De betrokkenheid en inzet is per functie, cluster of periode verschillend. In het huidige budget zit onvoldoende ruimte voor de langere termijn. De huidige middelen zijn beschikbaar gesteld om de invoering van de Omgevingswet voor te bereiden. Het daadwerkelijk opstellen van het eigen omgevingsplan, betreft uitvoering van de Omgevingswet. Na het opstellen moet eigen omgevingsplan vanzelfsprekend ook beheerd worden. De uiterlijke datum waarop het omgevingsplan gereed moet zijn, is 31 december 2029. In overleg met de betrokken clusters en het cluster Bedrijfsvoering wordt een inschatting gemaakt van de verwachte kosten en de dekking ervan in de begroting vanaf 2023. Deze kosten worden zoveel mogelijk meegenomen in de reguliere P&Ccyclus.

Plan van aanpak omgevingsplan | pagina 26

7

Risico’s, effecten en maatregelen

Tot slot worden in dit hoofdstuk de mogelijke risico´s benoemd die we in de transitieperiode naar het eigen Roermonds omgevingsplan voorzien. Dit overzicht is waarschijnlijk niet uitputtend, maar geeft wel een overzicht van de complexiteit waarmee we als gemeente te maken krijgen. De effecten en mogelijke maatregelen zijn ook beschreven. Deze kunnen helpen bij de evaluatie en bewaking van het proces om te komen tot een eigen Roermonds omgevingsplan. Risico

Effect

Maatregel

Lange tijd 2 juridische en digitale

Extra onzekerheden, mogelijk

-

Snelheid proces omgevingsplan

stelsels

meer kosten, juridische

-

Keuzes maken bij wijze van

procedures, afhankelijkheid

inrichten omgevingsplan

software leveranciers Teveel prioriteiten tegelijkertijd

-

onduidelijkheid intern en

-

extern (wat eerst oppakken) -

proces beleggen -

gemaakte afspraken ter discussie

-

duidelijk de regie op het totale duidelijk afspraken met raad en college over de aanpak

-

vertraging bij lopende

duidelijke afspraken maken met clusters over de planning en de

ontwikkelingen

inzet, sturing op de planning -

tijdig signaleren bij CMO/CMT

-

moet duidelijk worden

Ambitieniveau is niet voldoende

Onduidelijk hoeveel inzet /

duidelijk bepaald

capaciteit gewenst /

afgebakend in de Nota van

noodzakelijk is

uitgangspunten

Te weinig ambtelijke capaciteit

Proces omgevingsplan kan

-

Tijdig signaleren bij CMO/CMT.

beschikbaar, krapte op de

niet uitgevoerd worden en/óf

-

Mogelijk aanvullende financiële

arbeidsmarkt

reguliere werkzaamheden komen in het gedrang (b.v. procedures

middelen voor inhuur noodzakelijk -

Inrichten flexibele schil, mogelijk regionaal

vergunningverlening) Het DSO is niet op tijd klaar

Het plan kan niet gepubliceerd

Dit is een landelijke voorziening. Als

worden in het DSO

deze niet op tijd gereed is moet bekeken worden of publicatie uitgesteld kan worden of andere maatregelen mogelijk/noodzakelijk zijn.

Meer afstemming met

Proces omgevingsplan

- Tijdig afstemmen met

ketenpartners

vertraagt door intensievere

ketenpartners over inzet van

samenwerking van alle

capaciteit.

betrokkenen (RUD LN, VrLN, Waterschap, RWS, gemeentes, provincie). Prioritering bij ketenpartners

Plan van aanpak omgevingsplan | pagina 27