Commissievoorstel Vervolg bindend adviesrecht buitenplanse omgevingsplanactiviteiten

VOORSTEL AAN EEN COMMISSIE RUIMTE VAN DE GEMEENTE ROERMOND

Onderwerp: Bindend adviesrecht buitenplanse omgevingsplanactiviteiten Zaaknummer: 130652-2024 Datum: 11 november 2025

Inleiding De raad heeft op 17 februari 2022 de lijst van gevallen vastgesteld (bijlage 1), waarbij hij onder de Omgevingswet een bindend adviesrecht heeft bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Aan de hand van een commissievoorstel is er op 4 december 2024 op verzoek van ons college in de commissie Ruimte gesproken over dit instrument. Het doel was het bindend adviesrecht te evalueren, en te onderzoeken of een actualisatie van de lijst van gevallen waarin de raad zichzelf een bindend adviesrecht heeft toegekend, wenselijk is. Op basis van de commissiebehandeling kon nog geen heldere lijn voor de toekomst worden bepaald. De portefuiellehouder heeft daarom aangegeven het onderwerp nogmaals te willen agenderen voor de commissie, op basis van een aangepast voorstel. De Omgevingswet is op 1 januari 2024 in werking getreden. Inmiddels heeft de raad al diverse keren gebruik gemaakt van zijn bindend adviesrecht. Nu er bijna twee jaar met de nieuwe systematiek gewerkt is, is het moment aangebroken om met de commissie Ruimte te evalueren en te onderzoeken of het instrument wellicht op een slimmere en effectievere manier kan worden ingezet. Uiteraard wordt hierbij de controlerende en kaderstellende rol van de raad gerespecteerd. Hiertoe is voorliggend nieuw commissievoorstel opgesteld.

Dit voorstel bevat, naast een korte toelichting op het bindend adviesrecht, een geactualiseerde inventarisatie van dit instrument, en een mogelijke keuze voor de toekomstige wijze waarop het kan worden ingevuld. Die mogelijke keuze is gebaseerd op de uitkomsten van de eerste commissiebehandeling, een analyse van het ‘maatschappelijk draagvlakcriterium, en een vergelijking met andere Limburgse gemeenten. Bindend adviesrecht gemeenteraad In het commissievoorstel dat op 4 december 2024 is behandeld (hierna ook: het ‘eerste commissievoorstel’), is het juridisch instrument van het bindend adviesrecht uitvoerig toegelicht. Daarbij is het instrument onder andere vergeleken met zijn voorganger onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo): de Verklaring Van Geen Bedenkingen (VVGB). Samengevat komt het op volgende neer: op grond van artikel 16.15a lid b onder 1 Omgevingswet kan de raad aangeven, in welke gevallen een bindend raadsadvies benodigd is voorafgaand aan de besluitvorming voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (ook wel afgekort tot ‘BOPA’). Wijst de Pagina 1 van 5

Pagina 2

Onderwerp: Bindend adviesrecht buitenplanse omgevingsplanactiviteiten

raad geen gevallen aan, dan heeft de raad geen adviesrecht. Bij het aanwijzingsbesluit bindend adviesrecht van 22 februari 2022 is gekozen voor een beleidsneutrale overgang. Dat betekent dat de huidige lijst van gevallen waarvoor de raad een bindend adviesrecht heeft, vergelijkbaar is met de oude ‘VVGB-lijst’. De VVGB was echter op grond van de Wabo alleen gekoppeld aan de grotere ruimtelijke ontwikkelingen. Een bindend advies kan bij alle ruimtelijke ontwikkelingen aan de orde zijn. Daarom is het aantal gevallen dat onder het bindend adviesrecht kan vallen toegenomen in vergelijking met het aantal gevallen waarvoor een VVGB benodigd was. Een uitgebreide toelichting op dit alles is opgenomen in het eerste commissievoorstel over dit onderwerp. Volledigheidshalve is dat voorstel opgenomen in bijlage 2. Inventarisatie gebruik adviesrecht buitenplanse omgevingsplanactiviteiten en VVGB’s. Ten behoeve van het eerste commissievoorstel is de toepassing van het bindend adviesrecht, en daarvoor de VVGB, van 2018 tot en met 2024 geïnventariseerd. Uit deze inventarisaties bleek dat vanaf 2018 20 projecten voor een VVGB of een ‘BOPA-advies’ aan de raad zijn voorgelegd. In 19 van deze 20 gevallen besloot de raad om conform voorstel van het college een VVGB, of een positief advies te verlenen.

Slechts in één geval heeft de raad een eigen, zelfstandige afweging gemaakt die afweek van die van het college. Dat betrof het dossier van de jachthaven in Asselt. Vanaf december 2024 zijn er voor 5 nieuwe aanvragen voorstellen tot het verlenen van een (ontwerp) VVGB of een positief ‘BOPA-advies’ aan de raad voorgelegd: ▪ VVGB Zonnedak Oolderhuuske ▪ VVGB Woningbouwplan Gebroek-Nassaustraat-Bredeweg (voormalige GAK-locatie) ▪ VVGB Ontwikkeling Maasparcje de Weerd 92 ▪ Bindend advies Botenstalling Hatenboer 70 ▪ Bindend advies woningbouwplan Gebroeklaan-Lindelaan (voormalige Aldilocatie) In alle gevallen heeft de raad conform voorstel besloten de VVGB of het positieve advies te verlenen. Dit jaar zal nog een zesde voorstel voor het verlenen van een bindend advies aan de raad worden voorgelegd. Het zesde geval betreft het positieve advies voor de woningbouwontwikkeling Daalakkerweg te Swalmen, dat in dezelfde raadscyclus zal worden behandeld als voorliggend voorstel. Tussenconclusie / evaluatie De tussenconclusie die bij het eerste commissievoorstel werd getrokken, geldt in feite nog steeds: in vrijwel alle gevallen heeft de raad besloten conform voorstel van het college een VVGB, of een positief advies te verlenen. Slechts in één geval maakte de raad een eigen, zelfstandige afweging die afweek van die van het college.

Dat betrof zoals bekend het dossier van de jachthaven in Asselt. Uit deze cijfers volgt ook het dilemma dat reeds in het eerste commissievoorstel is geschetst: als regel kan de raad het college volgen in zijn afwegingen. Dat is ook logisch, omdat het college handelt binnen de door de raad meegegeven kaders. Voor die gevallen zou beargumenteerd kunnen worden dat het raadsbesluit inhoudelijk beperkte meerwaarde heeft, en daardoor voor een niet nodige vertraging in het besluitvormingsproces zorgt. Uit het éne afwijkende dossier, blijkt echter ook dat de zelfstandige positie van de raad wel degelijk een meerwaarde kan hebben. Het blijft dus zaak om hier een balans in te vinden en te bewaken.

Pagina 3

Onderwerp: Bindend adviesrecht buitenplanse omgevingsplanactiviteiten

Resultaat behandeling commissie Ruimte 12 december 2024 In de bijlage is het door de griffie opgestelde verslag van de commissiebehandeling van 4 december 2024 opgenomen. Op grond van deze behandeling was nog geen eenduidige richting te bepalen, over de wijze waarop het bindend adviesrecht in de toekomst zou kunnen worden ingezet. De commissie heeft zich niet eenduidig of duidelijk uitgesproken. Met het nu voorliggende commissievoorstel wordt beoogd deze richting wel te bepalen, zodat aan de hand daarvan een nieuwe lijst van gevallen aan de raad kan worden voorgelegd, waarover hij een bindend adviesrecht bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten krijgt. Een algemene deler die uit de eerste commissiebehandeling kan worden benoemd, is het ‘maatschappelijke impactcriterium’. Diverse fracties hebben de wens aangegeven dat de raad in positie zou moeten komen, wanneer een ontwikkeling een grote maatschappelijke impact heeft. Het ‘maatschappelijke impact criterium’ Een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is een beschikking op een aanvraag. Daarbij moeten de ‘spelregels’ aan de voorzijde ook voor een aanvrager helder zijn.

Met andere woorden: indien een aanvrager op basis van een vooraf vastgestelde lijst er op mag vertrouwen dat met de aanvraag geen extra behandeltijd gemoeid zal zijn vanwege een bindend raadsadvies, dan kan dat uitgangspunt niet tijdens de behandeling van de aanvraag worden gewijzigd. Het feit dat tijdens de behandeling van een aanvraag een maatschappelijk momentum ontstaat, kan dus op dat moment niet leiden tot het ‘ontstaan’ van een adviesrecht. Bij aanvang van de behandeling zal duidelijk moeten zijn of er sprake is van een adviesrecht of niet. Indien maatschappelijke impact een criterium moet vormen, dan zal dus vooraf een inschatting gemaakt moeten te worden over de mogelijke maatschappelijke impact van diverse categorieën ruimtelijke besluiten. De categorieën ontwikkelingen met een potentieel grote maatschappelijke impact zouden dan onder het bindend adviesrecht moeten worden gebracht. Hoewel op voorhand natuurlijk enkele concrete voorbeelden van dergelijke ontwikkelingen kunnen worden bepaald, zitten er ook twee duidelijke nadelen aan een dergelijke benadering. ▪ In de eerste plaats moet de raad zich aan hetzelfde criterium houden als het college, als het gaat om de vraag of wel of geen positief advies wordt verleend.

Dat criterium houdt samengevat in dat op grond van de wet moet worden beoordeeld of er sprake is van “een evenwichtige toedeling van functies aan locaties”, en of het initiatief voldoet aan instructieregels van rijk en provincie. Het gaat dus om ruimtelijk argumenten, en de ruimtelijke impact van een plan. Het mag duidelijk zijn dat maatschappelijke impact geen ruimtelijk argument is, en in de uiteindelijke afweging geen (doorslaggevende) rol mag spelen. ▪ Ten tweede laat maatschappelijke impact zich vaak ook lastig voorspellen. Een woningbouwplan op een inbreidingslocatie kan een grote maatschappelijke impact hebben, maar het is zeker geen gegeven. Indien dit criterium leidend is, moet als het ware een vangnet van categorieën worden gecreëerd om mógelijke situaties met maatschappelijke impact te kunnen ondervangen. De keerzijde is dan natuurlijk dat veel situaties onder een bindend adviesrecht zullen vallen, waarbij achteraf blijkt dat dit niet nodig was. Het is dus zonder meer mogelijk om ruimtelijke ontwikkelingen waarvan op voorhand een bepaalde maatschappelijke impact te voorspellen is, onder het bindend adviesrecht kunnen worden gebracht. Echter, voor het overige achten wij het verstandig om terughoudend met dit criterium om te gaan. Overigens zou het bindend adviesrecht ook aan een locatie kunnen worden gekoppeld.

Dus bijvoorbeeld: als op locatie x zich een aanvraag wordt gedaan voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, dan heeft de raad ten aanzien van die locatie een bindend adviesrecht.

Pagina 4

Onderwerp: Bindend adviesrecht buitenplanse omgevingsplanactiviteiten

De kaderstellende rol van de raad De raad heeft met name een kaderstellende en controlerende taak. Met dit uitgangspunt in gedachten is het ook mogelijk om het bindend adviesrecht te koppelen aan de kaders die de raad gesteld heeft. Een kader kan in dit geval een beleidsdocument zijn (bijvoorbeeld het Ruimtelijk Economisch Kader Horeca Roermond), een gebiedsprofiel, of een stedenbouwkundig plan. Indien in een dergelijk stuk principiële keuzes zijn gemaakt en een ruimtelijke ontwikkeling past binnen die keuzes, dan is de meerwaarde van een bindend raadsadvies bij de vergunningverlening beperkt. Het college kan dan als dagelijks bestuur beoordelen of een ontwikkeling in lijn is met door de raad vastgestelde uitgangspunten, of niet. Indien een ontwikkeling niet in lijn is met eerder door de raad gemaakte keuzes, dan ligt het uiteraard voor de hand om daarvoor wel een positief advies te vragen. Met een dergelijke aanpak is het natuurlijk wel van belang, dat de kaders die de raad meegeeft voldoende duidelijk zijn, en niet te veel ruimte laten voor discussie.

Vergelijking met andere Limburgse gemeenten De wijze waarop het bindend adviesrecht wordt ingevuld, kan dus op verschillende manieren worden benaderd: de raad kan categorieën van gevallen met een ondergrens aanwijzen, waarbij de raad vooraf een inschatting kan maken van een mogelijke maatschappelijke impact, en de raad kan zijn adviesrecht afstemmen op eerder gemaakte ruimtelijke keuzes. Een combinatie van deze opties is uiteraard ook mogelijk. Ten behoeve van dit voorstel is een inventarisatie uitgevoerd over de wijze waarop de raden in 9 andere Limburgse (buur)gemeenten het bindend adviesrecht inzetten. Daarbij zijn zowel meer stedelijke, als meer landelijke gemeenten beschouwd. Per gemeente zijn de gevallen in beeld gebracht, waarin de raad zich een bindend adviesrecht heeft gegeven. Daarna is aangegeven wat aan die specifieke lijst opvalt, waarin de aandacht uitgaat naar de volgende vragen: ▪ Is het type ontwikkeling in hoofdzaak bepalend of er sprake is van een bindend adviesrecht? ▪ Is het type ontwikkeling medebepalend of er sprake is van een bindend adviesrecht? ▪ Zijn de oude ‘Wabo-kruimgevallen’ uitgezonderd van het adviesrecht? ▪ Wegen eerder vastgestelde raadskaders mee of er sprake is van een bindend adviesrecht? ▪ Zijn eerder vastgestelde raadskader in hoofdzaak bepalend of er sprake is van een bindend adviesrecht.

Het overzicht, en een schematische weergave van de bevindingen, zijn opgenomen in de bijlagen 4 en 5. Een voorzichtige conclusie is dat de raden van de hoofdzakelijk grotere en meer stedelijke gemeenten (Sittard-Geleen, Maastricht, Heerlen, Venlo, maar ook Venray) meer uitgaan van de door hen vastgestelde kaders en eerder gemaakte keuzes. De raden van de hoofdzakelijk wat kleinere en of landelijke gemeenten (Leudal, Echt-Susteren, Roerdalen, maar ook Weert) hebben het bindend adviesrecht gekoppeld aan diverse categorieën ontwikkelingen met een bepaalde ondergrens. Roermond heeft momenteel een systematiek vergelijkbaar met deze laatste groep gemeenten. Een mogelijke keuze voor de toekomst Het doel van het eerste commissievoorstel was om te onderzoeken of het instrument van het bindend adviesrecht wellicht op een slimmere en effectievere manier kan worden ingezet, met respect voor de controlerende en kaderstellende rol van de raad. Wanneer bij veel ruimtelijke procedures een bindend adviesrecht van de raad aan de orde is, dan verhoudt zich dit moeizaam met één van de belangrijkste doelen van de Omgevingswet, namelijk om

Pagina 5

Onderwerp: Bindend adviesrecht buitenplanse omgevingsplanactiviteiten

besluitvorming over aanvragen sneller en overzichtelijker te laten verlopen. Hierin moet dus een balans worden gevonden. Bij een herijking van de wijze waarop de raad zijn bindend adviesrecht invult, acht het college het verstandig dat meer afstemming wordt gezocht met inhoudelijke keuzes die de raad eerder gemaakt heeft (in sectoraal of locatiespecifiek beleid). Daarbij zou nog steeds een ondergrens gehanteerd kunnen worden, en kunnen nog steeds specifieke ontwikkelingen benoemd worden waar de raad ongeacht eerdere besluitvorming een bindend adviesrecht behoudt. Het ligt dan wel voor de hand de ondergrenzen te verruimen, zodat het besluitvormingsproces gemiddeld genomen ook daadwerkelijk kan worden versneld. In het eerste commissievoorstel waren een discussiepunten opgenomen, aan de hand waarvan het gesprek over het bindend adviesrecht kon worden gevoerd.

Omdat dergelijke concrete voorbeelden kunnen helpen bij de dialoog, volgen hierna weer een aantal (deels vergelijkbare) voorbeeldcasussen waarover de gedachtenwisseling kan plaatsvinden: ▪ Is voor de bouw van 30 woningen binnen de bebouwde kom (inbreidingslocatie) wel of geen bindend raadsadvies nodig? ▪ Is voor de bouw van 30 woningen in het buitengebied (uitbreidingslocatie) wel of geen bindend raadsadvies nodig? ▪ Is voor een nieuwe opvanglocatie voor ontheemden wel of geen bindend raadsadvies nodig? ▪ Is voor een nieuwe supermarkt buiten de bestaande wijkwinkelcentra (niet passend binnen het recent vastgestelde detailhandelsbeleid) wel of geen bindend raadsvadvies nodig? ▪ Is voor de wijziging van een winkelformule op het Retailpark of de Huis en Tuinboulevard (passend binnen het recent vastgestelde detailhandelsbeleid), wel of geen bindend raadsadvies nodig? ▪ Is voor de bouw van een bedrijfshal op een bedrijventerrein, ten behoeve van een nieuwe productielijn, wel of geen bindend raadsadvies nodig? Verzoek college In het raadvoorstel van 11 januari 2022 over de lijst van gevallen is al aangegeven dat de raad de mogelijkheid heeft om de lijst na inwerkingtreding van de Omgevingswet aan te passen, als blijkt dat er toch behoefte bestaat aan een aanvulling en/of wijziging van de lijst. Het doel van dit commissievoorstel is om het gesprek hierover verder te brengen.

Het college verzoekt dan ook in de vergadering van de commissie Ruimte van 3 december 2025 het bindend adviesrecht voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten te bespreken en te onderzoeken of een actualisatie van de lijst van gevallen, waarin de raad zichzelf een bindend adviesrecht bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten heeft toegekend, wenselijk is. Bij voldoende consesus zal het resultaat van de commissiebehandeling de koers vormen voor een herijking van het bindend adviesrecht. Daarvoor zal dan een voorstel aan de raad worden voorgelegd. Bijlagen Bijlage 1 - raadsbesluit d.d. 17 februari 2022 Bijlage 2 - eerste commissievoorstel bindend adviesrecht, behandelt op 12 december 2024 Bijlage 3 - samenvatting behandeling in de commissie Ruimte d.d. 12 december 2024 Bijlage 4 - inventarisatie bindend adviesrecht in andere Limburgse gemeenten Bijlage 5 - schematisch overzicht toepassing bindend adviesrecht in andere Limburgse gemeenten