Bijlage 3 - nota reserves en voorzieningen gemeente Roermond 2023
Tekst van het document
Nota Reserves en Voorzieningen Gemeente Roermond 2023
Inhoud 1
2
Inleiding ...........................................................................................................................................1
1.1
Doelstelling en verschil tussen reserves en voorzieningen .....................................................1
1.2
Onderscheid tussen reserves en voorzieningen......................................................................1
1.3
Wettelijk kader ........................................................................................................................2
1.4
Leeswijzer ................................................................................................................................2
1.5
Samenvatting...........................................................................................................................2
1.6
Begrippenlijst...........................................................................................................................3
Reserves .........................................................................................................................................5
2.1
Algemeen.................................................................................................................................5
2.2
Criteria voor het vormen van reserves ....................................................................................5
2.3
Soorten reserves......................................................................................................................6
2.4
Mutaties reserves ....................................................................................................................6
2.5
Wijzigen van doel of bestemming en opheffen reserves ........................................................7
2.6
Overige spelregels reserves.....................................................................................................8
2.6.1
Herziening reserves .........................................................................................................8
2.6.2
Rentetoerekening ............................................................................................................8
2.6.3
Tussentijdse prognoses algemene reserve......................................................................8
2.7 3
Informatievoorziening ............................................................................................................8
Voorzieningen..................................................................................................................................9
3.1
Algemeen.................................................................................................................................9
3.2
Criteria voor het vormen van voorzieningen...........................................................................9
3.3
Soorten voorzieningen ..........................................................................................................10
3.3.1
Voor verplichtingen, verliezen en risico’s......................................................................10
3.3.2
Ter egalisatie van kosten (onderhoudsvoorzieningen)..................................................10
3.3.3
Voor middelen van derden waarvan de bestemming gebonden is...............................10
3.4
Mutaties voorzieningen.........................................................................................................11
3.5
Opheffen voorzieningen ........................................................................................................11
3.6
Overige spelregels voorzieningen..........................................................................................12
3.6.1
Beoordeling voorzieningen............................................................................................12
3.6.2
Rentetoerekening ..........................................................................................................12
3.7
Informatievoorziening ..........................................................................................................12
4
5
Relatie reserves en weerstandsvermogen ....................................................................................13
4.1
Algemeen...............................................................................................................................13
4.2
Omvang algemene reserve....................................................................................................13
4.2.1
De algemene reserve als buffer.....................................................................................13
4.2.2
Minimumpositie algemene reserve in relatie tot weerstandsvermogen ......................14
Slotbepalingen...............................................................................................................................15
5.1
Citeertitel...............................................................................................................................15
5.2
Inwerkingtreding ...................................................................................................................15
5.3
Hardheidsclausule .................................................................................................................15
Bijlage 1
Wettelijk kader ...................................................................................................................16
1
Inleiding
1.1
Doelstelling en verschil tussen reserves en voorzieningen
Deze nota is een uitwerking van artikel 13 in de Financiële verordening 2023. De nota reserves en voorzieningen is primair bedoeld als instrument ten behoeve van de kader stellende rol van de raad. Het doel van deze nota is: 1. Informatie geven over de richtlijnen van het BBV over reserves en voorzieningen; 2. Beleidsregels vast te stellen over de wijze waarop reserves en voorzieningen in de gemeentelijke administratie moeten worden vastgelegd en verantwoord.
1.2
Onderscheid tussen reserves en voorzieningen
Het Besluit begroting en verantwoording (BBV) bevat een aantal artikelen die betrekking hebben op de gemeentelijke reserves en voorzieningen. Reserves en voorzieningen worden vaak in één adem genoemd. Toch is er een wezenlijk onderscheid. Reserves zijn vrij besteedbaar en zijn bestemd voor het afdekken van risico’s, het egaliseren van baten en lasten en het dekken van incidenteel beleid. Reserveren is een vorm van sparen. Meestal gaat het om zaken die niet direct in de exploitatie kunnen worden opgevangen en die incidenteel van aard zijn. Reserves kunnen in principe vrij worden bestemd. De gemeenteraad kan aan reserves een bepaalde bestemming geven of de bestemming wijzigen. Bij voorzieningen ligt dat anders. Voorzieningen worden gevormd omdat daar verplichtingen of risico’s tegenover staan waarbij omvang en tijdstip van optreden onzeker zijn. De raad kan de bestemming van voorzieningen niet wijzigen. In onderstaande tabel is het onderscheid tussen reserves en voorzieningen samengevat: Reserve
Voorziening
De raad is bevoegd
De raad is bevoegd (instellen en opheffen).
(instellen, beschikken en opheffen).
Het college is bevoegd (beschikken).
Onderdeel van
Eigen vermogen
Vreemd vermogen
Wijziging bestemming
Mogelijk
Niet mogelijk
Aanwending vrij
Ja
Alleen voor het betreffende doel
Opbouw (toevoeging)
Resultaat bestemmend (wordt begroot)
Resultaat bepalend
Het resultaat van de baten en lasten leidt tot
De storting in een voorziening is een last
een toevoeging aan respectievelijk
voor de begroting en komt direct ten laste
onttrekking uit de reserve.
van de exploitatie.
Verantwoordelijkheid
Raadsbesluit is vereist. Directe toevoeging is niet toegestaan. Aanwending (onttrekking)
Resultaat bestemmend (wordt begroot)
Rechtstreeks uit de voorziening
Directe onttrekking (via exploitatie) is niet toegestaan. Financiële onderbouwing
Niet verplicht, wel wenselijk
Ja, verplichte onderbouwing
Indeling
•
Algemene reserve
Voorzieningen voor:
•
Bestemmingsreserves
•
Verplichtingen en verliezen
•
Bestaande risico’s
•
Egalisatie van kosten
•
Bijdragen van derden
Nota reserves en voorzieningen
P a g i n a |1
Vanwege de inhoudelijke verschillen is er in deze notitie voor gekozen reserves en voorzieningen in afzonderlijke hoofdstukken te behandelen.
1.3
Wettelijk kader
Deze nota sluit aan bij de Gemeentewet (artikel 212) en bij het BBV. De kaders voor reserves en voorzieningen worden gevormd in artikel 41 tot en met 45, 49, 54 en 55 BBV (bijlage 1). In de toepassing van het BBV zijn de afgelopen jaren door de Commissie BBV aan de hand van praktijkcases veel informatie beschikbaar gekomen welke een eenduidige uitvoering en toepassing van het BBV bevorderen. In deze nota wordt daarmee rekening gehouden. Met het aanbieden van deze nota aan de raad wordt voldaan aan artikel 13 van de Financiële verordening gemeente Roermond 2023.
1.4
Leeswijzer
In hoofdstuk 2 wordt het beleid en beheer van reserves toegelicht. Hierin worden de richtlijnen weergegeven met betrekking tot instellen, wijzigen, onttrekken, doteren en opheffen van reserves. Hoofdstuk 3 behandelt de richtlijnen rondom voorzieningen. Tot slot wordt in hoofdstuk 4 ingegaan op de relatie tussen de reserves en het weerstandsvermogen van de gemeente en in hoofdstuk 5 volgen een aantal slotbepalingen.
1.5
Samenvatting
Hieronder volgt een opsomming van de financiële kaders uit de verschillende hoofdstukken. Reserves (hoofdstuk 2) • • • • • • •
• • • • •
Er zijn twee soorten reserves: algemene reserve en bestemmingsreserves. Bestemmingsreserves kunnen worden geclusterd. Bij het vormen van een reserve dient aan een aantal criteria te worden voldaan, waarbij het minimumbedrag voor het instellen van een bestemmingsreserve € 500.000 bedraagt. Bestemmingsreserves en claims op reserves vervallen uiterlijk drie jaar na het instellen. Het instellen, opheffen, toevoegen en onttrekken aan reserves is een raadsbevoegdheid, dit kan via een rapportagemoment in de P&C cyclus dan wel via een afzonderlijk raadsvoorstel. De toevoegingen en onttrekkingen in de jaarrekening worden verwerkt tot het begrote bedrag van deze toevoegingen en onttrekkingen. Verschuiving van begrote uitgaven in de reserve tussen de jaarschijven is toegestaan, mits het doel waaraan de middelen worden besteed gelijk is aan het geen de raad heeft vastgesteld en het totaal aan onttrekkingen gelijk blijft aan het totaal van de geautoriseerde onttrekkingen. Zolang het doel waaraan de middelen worden besteed gelijk is aan hetgeen de raad heeft vastgesteld, kan het college onttrekkingen tot een bedrag van € 100.000, die in een begrotingsjaar niet zijn begroot, uitvoeren. Uitgaven ten laste van een reserve dienen incidenteel van aard te zijn.
Bestemmingsreserves en claims op reserves kleiner dan € 25.000 vallen vrij bij de jaarrekening, uitgezonderd: de wettelijke of contractuele en keiharde onontkoombare verplichtingen en de reserves ter dekking van de kapitaallasten. Vrijkomende middelen uit een reserve komen ten gunste van de algemene reserve. Aan reserves wordt geen rente toegerekend.
Nota reserves en voorzieningen
P a g i n a |2
Voorzieningen (hoofdstuk 3) •
•
• •
• • •
• • • • •
Er zijn drie soorten voorzieningen: voor verplichtingen, verliezen en risico’s, ter egalisatie van kosten (onderhoudsvoorzieningen) en voor middelen van derden waarvan de bestemming is gebonden. Voor het vormen van een voorziening ter egalisatie van kosten worden een minimum bedrag van € 50.000 gehanteerd, tenzij de wet- en regelgeving anders bepaald. Voor het instellen is een raadsbesluit noodzakelijk. Voorzieningen worden gewaardeerd op nominale waarde, met uitzondering van de pensioenverplichting, die tegen contante waarde wordt opgenomen. Voor achterstallig onderhoud, waarbij sprake is van kapitaalvernietiging en/of onveilige situatie wordt een voorziening voor verplichtingen, verliezen en risico’s gevormd. Dit achterstallig onderhoud wordt niet in de voorziening ter egalisatie van kosten opgenomen. De gelijkmatige jaarlijkse voeding van een onderhoudsvoorziening vindt plaats op basis van een meerjarig onderhoudsplan (MJOP), dat eens in de 5 jaar wordt geactualiseerd. Het beschikkingsrecht over voorzieningen ligt bij het college. Voorzieningen worden opgeheven als de verplichting en/of het risico waarvoor de voorziening is gevormd, is vervallen of is opgehouden te bestaan. In deze situaties is geen raadsbesluit noodzakelijk. Bij opheffing van een voorzieningen ter egalisatie van kosten is een raadsbesluit noodzakelijk.
Bij opheffing valt het resterende saldo van de voorziening vrij ten gunste van de exploitatie. Jaarlijks wordt bij het opstellen van de jaarrekening beoordeeld of de verplichting of het risico nog bestaat en of de omvang nog voldoende dekking biedt. Afwijkingen worden gemeld in de tussenrapportage en uiteindelijk via de vaststelling van de jaarrekening door de raad geautoriseerd Aan voorzieningen wordt geen rente toegerekend, tenzij de waardering tegen contante waarde plaatsvindt of dit door derden als voorwaarde is gesteld.
Relatie reserves en weerstandsvermogen (hoofdstuk 4) •
1.6
Voor het bepalen van het weerstandsvermogen en de minimumpositie van de algemene reserve hanteert de gemeente bij het opstellen van de begroting en de jaarrekening: - een koppeling aan een gekwantificeerde risicoanalyse - een weerstandsratio van minimaal 1,4 (ruim voldoende), - een solvabiliteitsratio van minimaal 20%.
Begrippenlijst
De balans is het overzicht van bezittingen, schulden en het eigen vermogen op een bepaald moment. Op de balans zie je hoe de bezittingen gefinancierd zijn en hoe de financiële positie van de gemeente is. De rechterkant van de balans (creditzijde) bevat de passiva: het eigen vermogen (reserves) en het vreemd vermogen, onderverdeeld in voorzieningen, vaste schulden, vlottende schulden en verplichtingen die volgend jaar tot betaling komen (overlopende passiva). Het eigen vermogen is een post op de balans en wordt gevormd door de algemene reserve, de bestemmingsreserves en het gerealiseerde resultaat. De omvang van het eigen vermogen wordt bepaald door het saldo van bezittingen en schulden.
Nota reserves en voorzieningen
P a g i n a |3
Een bestemmingsreserve is een reserve waaraan de raad een bepaalde bestemming heeft gegeven. De bestemmingsreserves zijn onderdeel van het eigen vermogen. De exploitatie geeft een overzicht van de verwachte c.q. gerealiseerde lasten, baten, stortingen en onttrekkingen en laat per jaar zien of per saldo sprake is van een voor- of nadeel. Het vreemd vermogen omvat de balansposten voorzieningen, vaste schulden, vlottende schulden en verplichtingen die in een volgend jaar tot betaling komen en ontvangen voorschotbedragen (EU en Nederlandse overheid) die ten bate van een volgend begrotingsjaar komen (overlopende passiva). Voorzieningen zijn gevormd voor (1) verplichtingen, verliezen en risico’s die onzeker zijn, maar redelijkerwijs te schatten, (2) het gelijkmatig verdelen van kosten (van vervangingsinvesteringen) die in een volgend jaar worden gemaakt (waarvoor een heffing wordt geheven) en (3) van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden. De voorzieningen zijn onderdeel van het vreemd vermogen. De solvabiliteit geeft aan in welke mate de gemeente in staat is om aan haar financiële verplichtingen te voldoen. Dit wordt uitgedrukt door de verhouding tussen het eigen vermogen en het balanstotaal (totale vermogen): hoe hoger het eigen vermogen, hoe beter de solvabiliteit. Een score lager dan 20% wordt als risicovol gezien.
Het budgetrecht van de gemeenteraad betreft de bevoegdheid om financiële middelen beschikbaar te stellen. Door de begroting vast te stellen geeft de gemeenteraad het college toestemming om per programma geld uit te geven aan de afgesproken activiteiten (artikel 189 Gemeentewet).
Nota reserves en voorzieningen
P a g i n a |4
2
Reserves
2.1
Algemeen
De definitie van reserves luidt: reserves zijn vermogensbestanddelen die als eigen vermogen zijn aan te merken. Bij de reserves zijn de volgende functies te onderscheiden: • Bufferfunctie: de algemene reserve heeft een bufferfunctie en dient om bepaalde (onvoorziene) risico’s en exploitatietekorten op te kunnen vangen. Verder worden schommelingen in de exploitatie geabsorbeerd: tekorten en overschotten in de exploitatie komen ten laste respectievelijk ten gunste van de algemene reserve. Reserves met een bufferfunctie maken onderdeel uit van de weerstandscapaciteit. Het aanspreken van de algemene reserve verlaagt de weerstandscapaciteit. • Egalisatiefunctie: reserves kunnen worden gevormd om baten en lasten over de jaren heen gelijkmatig te verdelen. Extreme pieken en dalen in de exploitatiebegroting kunnen zo worden vermeden. Ook kunnen ongewenste schommelingen in tarieven die aan derden in rekening worden gebracht door middel van een egalisatiereserve worden opgevangen. • Financieringsfunctie: reserves kunnen worden gebruikt als eigen financieringsmiddel, omdat ze onderdeel uitmaken van het totale vermogen van de gemeente. Binnen de gemeente kan het vermogen worden aangewend als intern financieringsmiddel. Door reserves in te zetten kan het beroep op overige financieringsbronnen (van derden) worden beperkt.
• Bestedingsfunctie: de gemeente kan besluiten te sparen voor toekomstige uitgaven. Een reserve kan daarbij worden ingezet om incidentele uitgaven te doen om een impuls te geven aan een bepaald doel. Het gaat dan om zaken die niet direct in de exploitatie zijn op te vangen en incidenteel van aard zijn. Inzet van reserves is van invloed op het financiële resultaat en op de solvabiliteit. Op de lange termijn kan dit van invloed zijn op de financiële weerbaarheid van de gemeente. Impact financiële positie Reservemutaties wijzigen de omvang van het eigen vermogen. Voor zover dit de algemene reserve betreft, wijzigt ook de beschikbare weerstandscapaciteit. Het eigen vermogen laat zien voor welke omvang er geen schulden op het bezit rusten (solvabiliteit). Reserves zijn over het algemeen niet liquide (geen ‘cash’). Dit betekent dat het besluit tot dekking van uitgaven uit een reserve tot een financieringsbehoefte leidt die de schuld vergroot. Inzet van een reserve betekent een verschuiving van het eigen vermogen naar het vreemd vermogen. Hierdoor daalt de solvabiliteit. Een toename van de schuld leidt tot hogere schuldquotes.
2.2
Criteria voor het vormen van reserves
De vorming van een reserve is in het kader van het budgetrecht een bevoegdheid van de raad. Een bestemmingsreserve wordt ingesteld voor een concreet door de raad vastgesteld doel. Om te voorkomen dat er onnodig middelen worden vastgelegd waarvoor een andere bestemming mogelijk is, moet een bewuste afweging en onderbouwing ten grondslag liggen aan de vorming van een reserve.
Nota reserves en voorzieningen
P a g i n a |5
Bij het instellen van reserves gelden de volgende criteria: • De vorming van een reserve dient via een raadsbesluit plaats te vinden. • In het raadsbesluit zal, voor zover van toepassing, het volgende aangegeven moeten worden: - de soort reserve; - het cluster waaronder de reserve valt; - het doel waarvoor de reserve wordt gevormd; - de minimale en/of maximale omvang; - de omvang en de wijze van stortingen en onttrekkingen (structureel of incidenteel), inclusief de onderbouwing daarvan; - de looptijd van de reserve (start- en einddatum). • Het minimumbedrag voor het instellen van een afzonderlijke bestemmingsreserve bedraagt € 500.000. Voor doelen kleiner dan € 500.000 kunnen er claims onder de bestemmingsreserve “Claims kleiner dan € 500.000” worden ingesteld. Er kunnen geen financiële verplichtingen worden aangegaan alvorens de raad tot vorming van een bestemmingsreserve heeft besloten. • Bestemmingsreserves en claims op reserves vervallen uiterlijk drie jaar na het instellen van de reserve of het ontstaan van de claim, tenzij er een bewuste afweging en onderbouwing aan ten grondslag ligt om de specifieke reserve/claim te handhaven. • Het jaar waarin opheffing van de reserve/claim plaatsvindt, is het jaar van vorming plus drie jaar.
2.3
Soorten reserves
Reserves worden op de balans verantwoord onder het eigen vermogen. In het BBV (artikel 43) worden reserves onderscheiden in twee soorten reserves: 1. de algemene reserve: dit is de reserve waaraan geen bestemming is gegeven en heeft een permanent karakter en vormt het vrij besteedbare eigen vermogen van de gemeente. De algemene reserve draagt veelal het karakter van spaarfunctie en buffer. Een buffer voor financiële tegenvallers en onvoorziene risico’s. 2. bestemmingsreserves: dit zijn reserves waaraan de raad een bepaalde bestemming heeft gegeven. Bestemmingsreserves worden gevormd om tijdelijk een bepaald doel te realiseren of om ongewenste schommelingen in lasten en baten te egaliseren. Bestemmingsreserves zijn niet bedoeld om structurele lasten te dekken, waarvoor de ruimte in de structurele meerjarenbegroting ontbreekt. Zodra de raad aan een reserve een bepaalde bestemming heeft gegeven, is er sprake van een bestemmingsreserve. Op voorstel van het college kunnen bestemmingsreserves door de raad nader worden geclusterd op basis van het doel van deze reserves. De besluitvorming door de raad over onttrekkingen aan en stortingen in reserves vindt plaats op het niveau van de afzonderlijke reserve en niet per cluster.
2.4
Mutaties reserves
In beginsel is het toevoegen en onttrekken aan reserves een bevoegdheid van de raad. Hierbij gelden de volgende criteria: Toevoegingen • Toevoegingen aan reserves worden door de raad goedgekeurd via de reguliere rapportagemomenten in de P&C cyclus (kadernota, begroting, tussenrapportage en jaarrekening) of via een afzonderlijk raadsbesluit. • In de jaarrekening worden de toevoegingen aan elk van de reserves verwerkt tot het begrote bedrag dat door de raad is goedgekeurd. Daarboven is een expliciet raadsbesluit vereist.
Nota reserves en voorzieningen
P a g i n a |6
Onttrekkingen • Onttrekkingen aan reserves worden door de raad goedgekeurd via de reguliere rapportagemomenten in de P&C cyclus (kadernota, begroting, tussenrapportage en jaarrekening) of via een afzonderlijk raadsbesluit. • In de jaarrekening worden de onttrekkingen aan elk van de reserves verwerkt tot het begrote bedrag dat door de raad is goedgekeurd. • De uitgaven vinden door omstandigheden soms sneller plaats, soms langzamer dan vooraf in de jaarschijven is begroot, waardoor een verschuiving van de begrote uitgaven tussen jaarschijven plaatsvindt. Zolang het doel waaraan de middelen worden besteed gelijk is aan hetgeen de raad heeft vastgesteld is er geen noodzaak dit separaat aan de raad voor te leggen en kan volstaan worden met een toelichting op de gewijzigde begrote onttrekkingen in jaarschijven in de reguliere rapportagemomenten van de P&C cyclus. Het totaal aan begrote onttrekkingen mag door deze verschuiving in jaarschijven niet worden overschreden. • Het college is bevoegd om onttrekkingen aan bestemmingsreserves, die niet in het begrotingsjaar zijn begroot, tot een bedrag van maximaal € 100.000 uit te voeren, zolang het doel waaraan de middelen worden besteed gelijk is aan hetgeen de raad heeft vastgesteld. Deze begrotingsafwijking wordt via de vaststelling van de jaarrekening door de raad geautoriseerd.
Bij onttrekkingen die dit bedrag te boven gaan, informeert het college de raad zo spoedig mogelijk en wordt aan de raad bij het eerstvolgende rapportagemoment in de P&C cyclus voorgesteld de begroting te wijzigen. • Onttrekkingen mogen niet tot gevolg hebben dat de reserve negatief wordt. • Uitgaven die worden gedaan ten laste van een reserve, dienen incidenteel van aard te zijn omdat een reserve eindig is. Als de reserve besteed is, zijn er geen middelen die deze uitgaven kunnen opvangen. Vandaar dat structurele uitgaven, structureel gedekt moeten worden in de begroting. Incidentele uitgaven kunnen wel worden gedekt uit een reserve. De algemene reserve wordt gevoed door overschotten op de jaarrekening. Tekorten worden onttrokken aan de algemene reserve. Het college stelt daartoe een voorstel op aan de raad. Egalisatiereserves Op het moment dat de raad een egalisatiereserve voor een doel heeft ingesteld dan kunnen tekorten en overschotten voor dat doel worden onttrokken of toegevoegd zonder dat daarvoor een afzonderlijk raadsbesluit noodzakelijk is. De toevoegingen en onttrekkingen aan deze egalisatiereserves worden via de vaststelling van de jaarrekening door de raad geautoriseerd.
2.5
Wijzigen van doel of bestemming en opheffen reserves
De gemeenteraad besluit, al dan niet op voorstel van het college, over het wijzigen van het doel of de bestemming dan wel tot het opheffen van reserves. Hierbij gelden de volgende criteria: • De raad kan besluiten het doel of de bestemming van de reserves geheel of gedeeltelijk te wijzigen (voor zover hiervoor nog geen externe verplichtingen zijn aangegaan). • De raad kan besluiten tot het opheffen van een reserve. • Opheffing kan geschieden op momenten dat het geformuleerde doel is gerealiseerd dan wel op basis van ontwikkelingen het doel op enig moment is komen te vervallen of de reserve is uitgeput. • Bestemmingsreserves en claims op reserves kleiner dan € 25.000 vallen vrij bij de jaarrekening, uitgezonderd: de wettelijke of contractuele en keiharde onontkoombare verplichtingen en de reserves ter dekking van de kapitaallasten. • Vrijkomende middelen komen ten gunste van de algemene reserve.
Nota reserves en voorzieningen
P a g i n a |7
2.6
Overige spelregels reserves
2.6.1 Herziening reserves Bij de reguliere rapportagemomenten in de P&C cyclus kunnen de bestemmingsreserves inclusief claims op voorstel van het college worden herzien. Nagegaan wordt of het doel nog steeds bestaat en of de hoogte van de bestemmingsreserve nog in overeenstemming is met de te verwachten uitgaven. 2.6.2 Rentetoerekening Aan reserves wordt geen rente toegerekend. 2.6.3 Tussentijdse prognoses algemene reserve Een actualisatie van het verwachte verloop en de prognose van de stand van de algemene reserve vindt plaats bij de begroting en jaarrekening. Voor zover noodzakelijk kan deze actualisatie ook in de tussenrapportage plaatsvinden.
2.7
Informatievoorziening
Het BBV schrijft voor dat per reserve jaarlijks een overzicht wordt geboden in het verloop (stand begin boekjaar, toevoegingen/onttrekkingen en stand einde boekjaar). Het college neemt een dergelijk overzicht op in de programmabegroting en in de jaarrekening.
Nota reserves en voorzieningen
P a g i n a |8
3
Voorzieningen
3.1
Algemeen
De definitie van voorzieningen luidt: voorzieningen behoren tot het vreemd vermogen. Ze geven een inschatting van voorzienbare lasten in verband met risico’s en verplichtingen waarvan de omvang en/of het tijdstip van optreden min of meer onzeker zijn. Bij voorzieningen is er sprake van een oorzaak uit het verleden: er is iets gebeurd wat niet terug te draaien is en wat waarschijnlijk leidt tot lasten in de toekomst die niet waren voorzien (begroot). Om die reden is een voorziening niet vrij besteedbaar. Soms zijn de gevolgen nog beïnvloedbaar. Bij het bepalen van de noodzakelijke omvang van de voorziening wordt daar rekening mee gehouden.
3.2
Criteria voor het vormen van voorzieningen
De vorming van voorzieningen is veel dwingender voorgeschreven door het BBV dan de vorming van reserves. De uitgangspunten voor het instellen van een voorziening en het in stand houden daarvan zijn binnen het BBV aan strikte regelgeving gebonden. Het vormen van voorzieningen is geregeld in artikel 44 BBV. Voorzieningen worden gevormd wegens: • verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs is in te schatten; • bestaande risico’s ter zake van te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is in te schatten; • kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren. Ter onderbouwing van deze kosten dienen actuele onderhoudsplannen aanwezig te zijn; • de bijdragen aan toekomstige (vervangings-)investeringen, waarvoor een heffing wordt geheven als bedoeld in artikel 35 lid 1b BBV; • van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden. Uitgezonderd zijn voorschotbedragen ontvangen van Europese en Nederlandse overheidslichamen met een specifiek bestedingsdoel ter dekking van lasten van volgende begrotingsjaren.
Voor het instellen van voorzieningen gelden de volgende criteria: • De wet geeft aan dat voor het afdekken van risico’s een voorziening in de balans gevormd moet worden. Bij deze voorzieningen geldt het principe dat lasten genomen moeten worden zodra ze bekend zijn (en baten wanneer ze gerealiseerd zijn). Het nemen van verlies betekent het verwerken direct ten laste van de exploitatie al of niet via de vorming van een voorziening. Het instellen van voorzieningen die rechtstreeks voortvloeien vanuit de bedrijfsvoering en wettelijke regelingen, kan achteraf bij de vaststelling van de jaarrekening worden geformaliseerd. • Voor het vormen van een voorziening ter egalisatie van kosten (artikel 44 lid 1c BBV) wordt een minimumbedrag van € 50.000 gehanteerd, tenzij de wet- en regelgeving anders bepaald. De vorming van een dergelijke voorziening dient via een raadsbesluit plaats te vinden. • Door derden beschikbaar gestelde middelen met een specifiek bestedingsdoel worden gerekend tot de voorzieningen (artikel 44 lid 2 BBV). Voor zover de middelen worden aangewend voor dit doel, worden deze via de reguliere rapportagemomenten in de P&C cyclus in de begroting verwerkt.
Nota reserves en voorzieningen
P a g i n a |9
•
•
3.3
Bij de vorming van een voorziening wordt in ieder geval het volgende aangegeven: - de onderbouwing (aard en reden) voor het vormen en de omvang van de voorziening; - de gehanteerde aannames voor de berekening. De hoogte van de voorziening wordt gebaseerd op schattingen, aannames of modellen. Vastgelegd wordt welke methode wordt gebruikt en welke aannames zijn gedaan; - de verwachte looptijd van de voorziening. Met andere woorden, wanneer wordt de verplichting of het risico naar verwachting afgehandeld. Voorzieningen worden gewaardeerd op het nominale bedrag van de verplichting of het voorzienbare verlies, met uitzondering van de pensioenverplichting. Deze wordt gewaardeerd tegen de contante waarde van de (reeds opgebouwde) toekomstige uitkeringsverplichtingen.
Soorten voorzieningen
De voorzieningen worden onderverdeeld in de volgende categorieën: • voor verplichtingen, verliezen en risico’s, • ter egalisatie van kosten (onderhoudsvoorzieningen), • voor middelen van derden waarvan de bestemming gebonden is. 3.3.1 Voor verplichtingen, verliezen en risico’s Voor de verplichtingen, verliezen en risico’s welke vanuit bedrijfseconomisch oogpunt noodzakelijk zijn en waarvan de omvang redelijkerwijs is in te schatten (bijvoorbeeld voorziening wethouderspensioenen, reorganisatievoorziening en risico’s op juridische claims) wordt een voorziening gevormd. Een dergelijke voorziening wordt ook gevormd in geval van achterstallig onderhoud, waarbij sprake is van kapitaalvernietiging en/of onveilige situaties. 3.3.2 Ter egalisatie van kosten (onderhoudsvoorzieningen) Onderhoudsvoorzieningen worden vooraf door de gemeenteraad ingesteld. Voor het vormen van een onderhoudsvoorziening geldt: geen onderhoudsplan, geen voorziening.
Een voorziening om de onderhoudslasten van een kapitaalgoed over een aantal jaren te egaliseren kan worden ingesteld als wordt voldaan aan onderstaande criteria: • Instelling en voeding gebeurt alleen op basis van een meerjarenonderhoudsplan (MJOP) van het betreffende kapitaalgoed; • Het onderhoudsplan dient een periode van (minimaal) 10 jaar te bestrijken; • Het onderhoudsplan dient periodiek te worden geactualiseerd (minimaal eenmaal in de vijf jaar). Bij de vaststelling van het onderhoudsplan wordt het te hanteren kwaliteitsniveau vastgesteld. De achterliggende gedachte hiervan is dat indien de hoogte van de onderhoudsvoorziening aansluit bij een onderhoudsplan de continuïteit van het gemeentelijk voorzieningenniveau, zowel in beleidsmatige als in financiële zin, is gewaarborgd. De onderhoudsplannen worden nader toegelicht in de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen in de begroting en de jaarrekening. 3.3.3 Voor middelen van derden waarvan de bestemming gebonden is Door derden verkregen middelen met een specifiek bestedingsdoel worden door het BBV op twee verschillende wijzen gerubriceerd in de balans. Dit onderscheid is voor de juiste besluitvorming en rechtmatigheid van belang. In artikel 44 lid 2 staat vermeld dat door derden verkregen middelen, die specifiek besteed moeten worden, gerekend worden tot de voorzieningen.
Voor deze middelen geldt het beschikkingsrecht zoals vermeld onder de voorzieningen. Dit zijn bijdragen (niet zijnde EU- of Nederlandse overheidsbijdragen), waarvan de besteding over een aantal jaren wordt uitgesmeerd en waarvan de bestemming gebonden is. Nota reserves en voorzieningen
P a g i n a | 10
Uitgezonderd hierop zijn voorschotbedragen nader geduid in artikel 49 lid 1b BBV. In dit artikel wordt verwezen naar ontvangen voorschotbedragen van Europese en Nederlandse overheidslichamen. Deze bijdragen worden gerekend tot de overlopende passiva. De voorschotbedragen betreffen subsidies, die veelal via voorschotten en eindafrekeningen aan de gemeente toegekend worden, waarbij de gemaakte kosten meestal een ander tijdsverloop hebben dan de ontvangst van de (voorschot)subsidie. Bijdragen of subsidies voor bestaand beleid, dat reeds onderdeel uitmaakt van de begroting, kunnen worden ingezet na goedkeuring door het college. Deze worden via de reguliere rapportagemomenten in de P&C cyclus in de begroting verwerkt. Bij bijdragen of subsidies als cofinanciering van nieuwe beleidsinitiatieven, die geen onderdeel uitmaken van de begroting, is voor de besteding hiervan goedkeuring van de raad vereist. Voorafgaand aan het aangaan van verplichtingen legt het college een voorstel voor aan de raad.
3.4
Mutaties voorzieningen
Voorzieningen dienen dekkend te zijn voor verplichtingen en risico’s. Ze mogen daarom niet hoger of lager zijn dan de verplichtingen of risico’s waarvoor ze zijn gevormd. Als blijkt dat een voorziening te hoog is doordat verplichtingen wegvallen of risico’s afnemen dan valt een gedeelte van de voorziening vrij ten gunste van de exploitatie. Het beschikkingsrecht ligt bij het college. Toevoegingen • Toevoegingen moeten zijn gebaseerd op de gewenste of noodzakelijke omvang. • Voorzieningen ter egalisatie van kosten worden afgestemd op de door de raad bepaalde kaders (in het bijzonder de meerjarige onderhoudsplannen). De verwachte totale lasten worden gelijkmatig verdeeld over een aantal begrotingsjaren. • De voeding van voorzieningen vindt plaats via de exploitatie. Bij (verwachte) tekorten per balansdatum dienen de voorzieningen te worden aangevuld. Onttrekkingen • De uitgaven worden rechtstreeks ten laste van een voorziening gebracht en blijven buiten de exploitatie. • Bestedingen ten laste van voorzieningen vinden alleen plaats indien de onttrekkingen zijn gepland bij de vorming van de voorziening. Deze staan in directe relatie tot het doel van de voorziening. • Voorzieningen mogen niet negatief zijn.
3.5
Opheffen voorzieningen
Het doel of de bestemming van een voorziening kan niet gewijzigd worden. Voorzieningen worden opgeheven als de verplichting en/of het risico waarvoor de voorziening is gevormd, is vervallen of is opgehouden te bestaan. Aangezien opheffing van de voorziening volgens het BBV in deze situatie verplicht is, is voor het opheffen geen raadsbesluit nodig. Voor voorzieningen ter egalisatie van kosten geldt dat deze na besluitvorming door de raad worden opgeheven. Bij opheffing valt het resterende saldo van de voorziening vrij ten gunste van de exploitatie.
Nota reserves en voorzieningen
P a g i n a | 11
3.6
Overige spelregels voorzieningen
3.6.1 Beoordeling voorzieningen Jaarlijks wordt bij het opstellen van de jaarrekening beoordeeld of de verplichting of het risico nog bestaat. Omdat voorzieningen zijn gevormd om onder meer (mogelijke) toekomstige verplichtingen te kunnen afdekken, is het van belang periodiek te beoordelen of de omvang van de voorziening op termijn de gewenste dekking kan bieden. Afwijkingen worden gemeld in de tussenrapportage en uiteindelijk via de vaststelling van de jaarrekening door de raad geautoriseerd.
3.6.2 Rentetoerekening Aan voorzieningen wordt geen rente toegerekend, tenzij de waardering van de voorziening tegen contante waarde plaatsvindt of bij voorzieningen als gevolg van bijdragen van derden dit door de als voorwaarde is gesteld.
3.7
Informatievoorziening
Het BBV schrijft voor dat per voorziening jaarlijks een overzicht wordt geboden in het verloop (stand begin boekjaar, toevoegingen/onttrekkingen en stand einde boekjaar). Het college neemt een dergelijk overzicht op in de programmabegroting en in de jaarrekening.
Nota reserves en voorzieningen
P a g i n a | 12
4
Relatie reserves en weerstandsvermogen
4.1
Algemeen
Voor wat betreft de reserves ligt er een nadrukkelijke relatie met het weerstandsvermogen binnen onze gemeente. Het doel van het hebben van weerstandsvermogen is dat er een buffer aanwezig is om de financiële tegenvallers op te vangen zodra risico’s werkelijkheid worden. Kortom: weerstandsvermogen is het vermogen om risico’s af te dekken zonder dat dit ten koste gaat van de uitvoering van bestaande taken. Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen: a. de weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken; b. alle risico's waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie. Bij weerstandsvermogen gaat het dus om de mate waarin een gemeente in staat is om middelen vrij te maken om substantiële tegenvallers op te vangen, zonder haar hele beleid te hoeven wijzigen.
4.2
Omvang algemene reserve
4.2.1 De algemene reserve als buffer De algemene reserve (buffervermogen) wordt gerekend tot de vrij besteedbare reserves en kan daarom tot de beschikbare weerstandscapaciteit worden gerekend. Op basis van een periodieke risicoanalyse blijkt welk deel van de algemene reserve noodzakelijk is voor het afdekken van de geïnventariseerde risico’s (gekwantificeerde risicoanalyse). Dit deel is niet toe te rekenen aan het vrije deel van de algemene reserve en kan niet ingezet worden voor nieuwe beleidsimpulsen. Dit betekent dat voor dit deel van de algemene reserve de raad niet kan besluiten tot het vormen van of aanvullen van een bestemmingsreserve. De gemeente Roermond heeft als uitgangspunt dat de gewenste omvang van de minimumpositie van de algemene reserve en het weerstandsvermogen wordt gekoppeld aan een gekwantificeerde risicoanalyse. Incidentele risico’s zijn risico’s die een eenmalige last tot gevolg kunnen hebben. Ter dekking van deze risico’s kan een beroep worden gedaan op de algemene reserve. Structurele risico’s kunnen leiden tot meerjarige lasten en raken daarmee het begrotingsevenwicht. De verhouding tussen de beschikbare en de benodigde weerstandscapaciteit geeft inzicht in het gemeentelijk weerstandsvermogen. Buffer ter dekking algemene risico’s In het verleden gaf het Gemeentelijk Financieel Toezichtkader (GTK) de norm aan m.b.t.
het minimum niveau van de algemene reserve. In 2020 is het GTK geactualiseerd en hanteren de provincies een risicogericht toezicht, waarbij het toezicht focust op situaties waar er risico’s zijn met potentieel grote maatschappelijke effecten, zowel inhoudelijk, financieel en organisatorisch. Voor de bepaling van de minimum omvang van de algemene reserve worden tenminste bij het opstellen van de begroting en de jaarrekening de risico’s geïnventariseerd en gekwantificeerd. Op deze wijze wordt bepaald welk deel van de algemene reserve nodig is om de risico’s af te dekken. Deze analyse wordt toegelicht in de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing.
Nota reserves en voorzieningen
P a g i n a | 13
Buffer ter dekking risico’s grondexploitaties In de nota Grondbeleid 2021 is bepaald dat er een afzonderlijke bestemmingsreserve wordt gehanteerd voor de risico’s samenhangend met de grondexploitaties. De berekeningsmethode hiervoor is opgenomen in deze nota. Voor risico’s grondexploitaties wordt derhalve in de algemene reserve geen afzonderlijke buffer meer opgenomen. Buffer ter dekking van overige risico’s Voor de berekening van de weerstandscapaciteit mogen volgens het GTK alleen die reserves en reserveclaims meegenomen worden die vallen onder de algemene reserve. De raad kan middelen binnen de algemene reserve alloceren, voor zover het specifieke bestedingsdoel van algemene aard is of dat de middelen al voor langere tijd beschikbaar zijn zonder dat er zicht is op daadwerkelijke uitvoering van de beoogde bestemming. Een dergelijke reserveclaim wordt dan gevormd binnen de algemene reserve, zodat deze claim in de berekening van de weerstandscapaciteit van de gemeente kan worden meegenomen. Op basis van een risico analyse wordt tenminste bij het opstellen van de begroting en de jaarrekening bepaald hoe hoog het minimum bedrag van deze claim dient te zijn. Dit vormt dan tevens het plafondbedrag van de reserveclaim.
Indien dit plafondbedrag door de jaarlijkse toevoegingen en onttrekkingen in enig jaar wordt bereikt, dan komt het overschot ten gunste van het vrije deel van de algemene reserve. 4.2.2 Minimumpositie algemene reserve in relatie tot weerstandsvermogen De gemeente is zelf verantwoordelijk voor het bepalen van de minimum norm m.b.t. het weerstandsniveau en de overige financiële ratio’s. Het BBV kent een aantal verplichte ratio’s en kengetallen. Deze getallen geven een goed inzicht in (het verloop van) de financiële positie. Het is goed om voor de gemeente Roermond hier ook een norm aan te koppelen. Voor de waardering van de weerstandsratio wordt binnen gemeenten veelal gebruik gemaakt van de normtabel die door de Universiteit van Twente is ontwikkeld. Deze normtabel ziet er als volgt uit: Weerstandsratio > 2,0 1,4 – 2,0 1,0 – 1,4 0,8 – 1,0 0,6 – 0,8 < 0,6
Waardering Uitstekend Ruim voldoende Voldoende Matig Onvoldoende Ruim onvoldoende
De gemeente Roermond stelt voor het weerstandsvermogen de kwalificatie “ruim voldoende” als norm vast. Dit betekent dat de weerstandsratio zich tussen de 1,4 en 2,0 dient te bevinden. Ook voor alle andere financiële kengetallen hanteren gemeenten vaak de normeringen die zijn opgesteld door het ministerie van BZK: NORMEN
1a 1b 2 3 4 5
Netto schuld quote Netto schuld quote excl. leningen Solvabiliteitsratio Grondexploitatie Structurele exploitatieruimte Belastingcapaciteit
Nota reserves en voorzieningen
CATEGORIE A Minst risicovol Goed < 90% < 90% >50% <20% >0% <95%
CATEGORIE B Gemiddeld risicovol Voldoende 90% - 130% 90% - 130% 20% - 50% 20% - 35% 0% 95% - 105%
CATEGORIE C Meest risicovol Onvoldoende > 130% > 130% < 20% > 35% <0% >105 P a g i n a | 14
De solvabiliteitsratio heeft een sterke relatie heeft met de reservepositie en het weerstandsvermogen. Deze ratio wordt daarom betrokken bij het bepalen van het minimumniveau van de algemene reserve. Het eigen vermogen omvat de algemene reserve en de bestemmingsreserves (waaronder de kapitaallastenreserve). De bestemmingsreserves zijn reserveringen met vastgestelde doelen die door de inzet ervan jaarlijks afnemen. De algemene reserve (weerstandscapaciteit) moet gerelateerd worden aan de geïnventariseerde risico’s om inzicht te verkrijgen in het weerstandsvermogen. De gemeente Roermond stelt de norm voor de solvabiliteit (verhouding eigen vermogen / totaal vermogen) vast op ten minste 20%. Samenvattend betekent dit dat voor het bepalen van het weerstandsvermogen en de minimumpositie van de algemene reserve de volgende uitgangspunten door de gemeente Roermond worden gehanteerd: - Koppeling aan een gekwantificeerde risicoanalyse, - Weerstandsratio van minimaal 1,4 (ruim voldoende), - Solvabiliteitsratio van minimaal 20%. De analyse van het weerstandsvermogen en de minimumpositie van de algemene reserve wordt opgenomen in de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing in de begroting en jaarrekening.
Jaarlijks wordt door het college in de begroting een ondergrens van de minimale omvang van de algemene reserve voorgesteld, die door de raad bij de behandeling van de programmabegroting wordt vastgesteld.
5
Slotbepalingen
5.1
Citeertitel
Deze nota wordt aangehaald als de Nota reserves en voorzieningen gemeente Roermond 2023.
5.2
Inwerkingtreding
Deze nota treedt in werking op 1 januari 2023. De nota reserves en voorzieningen gemeente Roermond 2017 komt per gelijke datum te vervallen.
5.3
Hardheidsclausule
Bij onvoorziene omstandigheden en gegronde redenen behoudt de raad op voorstel van het college het recht om anders te beslissen, dan is opgenomen in deze nota.
Nota reserves en voorzieningen
P a g i n a | 15
Bijlage 1
Wettelijk kader
In deze bijlage zijn de relevante artikelen met betrekking tot reserves en voorzieningen uit het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) opgenomen. Hoofdstuk IV. De jaarstukken en de toelichting Artikel 41 Onder de vaste passiva worden afzonderlijk opgenomen het eigen vermogen, de voorzieningen en de vaste schulden, met een rente-typische looptijd van één jaar of langer. Artikel 42 1. Het eigenvermogen bestaat uit reserves en het gerealiseerde resultaat volgend uit het overzicht van baten en lasten in de jaarrekening 2. Het in het eerste lid bedoelde resultaat wordt afzonderlijk opgenomen als onderdeel van het eigen vermogen. Artikel 43 1. In de balans worden de reserves onderscheiden naar: a. de algemene reserve; b. de bestemmingsreserves. 2. Een bestemmingsreserve is een reserve waaraan de raad een bepaalde bestemming heeft gegeven. Artikel 44 1. Voorzieningen worden gevormd wegens: a. verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs te schatten; b. op de balansdatum bestaande risico's ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten; c.
kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren; d. de bijdragen aan toekomstige vervangingsinvesteringen, waarvoor een heffing wordt geheven als bedoeld in artikel 35, eerste lid, onder b. 2. Tot de voorzieningen worden ook gerekend van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden, met uitzondering van de voorschotbedragen, bedoeld in artikel 49, onderdeel b. 3. Voorzieningen worden niet gevormd voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume. Artikel 45 Rentetoevoegingen aan voorzieningen zijn niet toegestaan.
Nota reserves en voorzieningen
P a g i n a | 16
Artikel 49 1. In de balans worden onder de overlopende passiva afzonderlijk opgenomen: a. verplichtingen die in het begrotingsjaar zijn opgebouwd en die in een volgend begrotingsjaar tot betaling komen, met uitzondering van jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume; b. de van de Europese en Nederlandse overheidslichamen ontvangen voorschotbedragen voor uitkeringen met een specifiek bestedingsdoel die dienen ter dekking van lasten van volgende begrotingsjaren; c. overige vooruit ontvangen bedragen die ten bate van het volgende begrotingsjaar komen. 2. De voorschotten, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, worden uitgesplitst naar de ontvangen bedragen van; - Europese overheidslichamen; - het Rijk, en - overige Nederlandse overheidslichamen. Artikel 54 1. In de toelichting op de balans worden de aard en reden van elke reserve en de toevoegingen en onttrekkingen daaraan toegelicht. 2. Per reserve wordt het verloop gedurende het jaar in een overzicht weergegeven. Daaruit blijken: a. het saldo aan het begin van het begrotingsjaar; b. de toevoegingen of onttrekkingen uit hoofde van het voorgaande boekjaar; c. de toevoegingen of onttrekkingen bij het overzicht van baten en lasten in de jaarrekening; d. de verminderingen in verband met afschrijvingen op activa waarvoor een specifieke bestemmingsreserve is gevormd; e.
het saldo aan het einde van het begrotingsjaar. Artikel 55 1. In de toelichting op de balans worden de aard en reden van de voorzieningen, bedoeld in artikel 44 en de wijzigingen daarin toegelicht. 2. Per voorziening wordt het verloop gedurende het jaar in een overzicht weergegeven. Daaruit blijken: a. het saldo aan het begin van het begrotingsjaar; b. de toevoegingen; c. ten gunste van de rekening van baten en lasten vrijgevallen bedragen; d. de aanwendingen; e. saldo aan het einde van het begrotingsjaar.
Nota reserves en voorzieningen
P a g i n a | 17