Bijlage 1.b Leerevaluatie Waterschap Limburg

Het was daardoor voor het waterschap lastig om zicht te houden op de verschillende communicatiestrategieën van de veiligheidsregio’s.

23

WATERSCHAP LIMBURG - LEEREVALUATIE WATERCRISIS JULI 2021

Daarnaast d ­ uurde het soms lang voordat zaken gecommuniceerd werden vanwege de besluitvorming in de verschillende afstemmingsgremia. Respondenten benoemen dat het zou kunnen helpen om een liaison direct bij de sectie Communicatie van de ­veiligheidsregio’s aan te laten sluiten om lijnen korter te maken. In de gekozen werkwijze verliep alles via de ROT’s en RBT’s. In de samenwerking met veiligheidsregio’s zijn al eerder stappen gezet. Zo is twee jaar geleden samen met de veiligheidsregio een website gemaakt: ­­­ www.wachtnietopwater.nl. Deze website is tijdens de watercrisis afgelopen zomer druk bezocht. Daarnaast ligt er een initiatief voor een communicatietafel ­water met meerdere ketenpartners, waarbij gezamenlijk wordt gekeken naar hoe informatievoorziening voor burgers zo goed mogelijk kan worden ingericht. Het is belangrijk om hierin steeds ­aandacht te schenken aan de rolverdelingen en ­verantwoordelijkheden van de betrokken partijen.

4.6 Informatiemanagement

Informatiemanagement is een belangrijk, randvoorwaardelijk proces tijdens elke crisis. Het draagt bij aan een gedeeld situationeel beeld, wat belangrijk is voor de hele crisisorganisatie. Op basis hiervan kan de crisisorganisatie betere adviezen geven en/ of besluiten nemen, al dan niet gezamenlijk met ­ etrokken ketenpartners. b

Informatiemanagement in ontwikkeling

Waterschap Limburg benoemt in haar kadernota (Waterschap Limburg, Kadernota 2020-2025) een aantal ambities om zich verder te professionaliseren, zo ook op het thema informatiemanagement. Het waterschap wil onder meer de basis van haar informatiemanagement op orde krijgen én een betrouwbare partner zijn in crisisbeheersing voor partners in de veiligheidsregio’s. Hiervoor start het waterschap in 2020 twee grote projecten: • De invoering van Netcentrisch Werken. • Het inrichten van een Centrale Regiekamer, waar alle relevante data van het waterschap beter ontsloten en gecombineerd kan worden tot sturingsinformatie. Ten tijde van het hoogwater zijn beide projecten nog niet (geheel) ingevoerd. ­(Inmiddels is dat wel het geval.) NETCENTRISCH WERKEN Het waterschap staat in de zomer aan de vooravond van de invoering van Netcentrisch Werken (hierna: NCW).

Op dat ­moment zijn nog niet alle sleutelfunctio­ narissen opgeleid in deze werkwijze en is slechts een ­beperkt deel van de medewerkers bekend met het bijbehorende Landelijk Crisismanagement Systeem (hierna: LCMS). Om die reden gebruikt het waterschap vooralsnog alleen de ­oefen­omgeving voor enkele crisisteams om zo informatie met elkaar te delen. Centrale Regiekamer De centrale regiekamer (hierna: CRK) is in de zomer van 2021 technisch opgeleverd. Er kan dan al relevante informatie via systemen worden ontsloten, maar betrokken functionarissen zijn in de zomer nog niet volledig opgeleid in de ­bediening van de systemen. Om die reden ­besluit het waterschap om de CRK niet te ­gebruiken als informatieknooppunt tijdens deze crisis. ­Overigens zijn alle systemen onafhankelijk van de CRK beschikbaar geweest en ingezet. Gedeeld situationeel beeld Beide veiligheidsregio’s werkten aan een eigen gedeeld situationeel beeld, waarbij beide veilig­ heidsregio’s inzicht hadden in elkaars beelden in LCMS. Tevens was er een landelijk waterbeeld vanuit het Watermanagementcentrum Nederland (hierna: WMCN), onderdeel van RWS. Omdat de organisatie van de informatievoorziening per regio enigszins verschilde, lichten we deze eerst toe. Veiligheidsregio Limburg-Zuid VRZL voerde tijdens deze crisis regie op de beeld­ vorming en communicatie richting inwoners en

24

WATERSCHAP LIMBURG - LEEREVALUATIE WATERCRISIS JULI 2021

bedrijven. In de regio waren naast het RBT en ROT op enig moment drie CoPI’s actief. Deze CoPI’s functioneerden min of meer als een ROT. Het ROT was op haar beurt meer voorbereidend voor het RBT. Conform het RBP Hoogwater Maas stuurde het ­waterschap liaisons naar zowel het ROT als RBT als een van de CoPI’s. Naast het waterschap en RWS sloten ook functionarissen uit de gemeenten in het ROT aan om lokale informatie toe te voegen aan het beeld.

•

Veiligheidsregio Limburg-Noord In VRLN sloten ook liaisons van het waterschap aan in het ROT en RBT. In deze regio waren op dat m ­ oment de gemeenten in de lead voor de beeldvorming en communicatie naar inwoners en ­bedrijven. De veiligheidsregio communiceerde meer generiek over de actuele situatie. De uitdaging was om ten behoeve van de beeldvorming lokale beelden op te halen. Gemeenten sloten niet aan in het ROT of in de secties, ook in LCMS werkten zij niet samen aan een actueel beeld van het hoogwater. Uitdagingen in de beeldvorming Tijdens deze ramp bleek het een grote uitdaging om gezamenlijk tot een actueel gedeeld situationeel beeld te komen. Dit kwam door een aantal factoren: • Het voorspellen en meten van waterstanden van de Maas is voorbehouden aan RWS. Periodiek stuurde het WMCN tijdens deze crisis een hoogwaterbericht uit. Het waterschap dient de informatie over de instroom naar de Maas vanuit het regionaal watersysteem (w.o. Geul, Geleenbeek en Roer) aan WMCN te leveren, die met die informatie tot een integrale voorspelling

•

van de waterstanden voor de Maas komt. In de praktijk bleek dit beeld vaak al snel achterhaald te zijn: de waterstand in de Maas had inmiddels­­ een hoger niveau bereikt, maar bereikte dit niveau ook nog eens eerder dan verwacht. ­Bovendien deelde het WMCN in het begin vooral de actuele waterstand, maar niet de verwachte waterstanden. Dit werd later aangepast. Het waterschap bepaalt aan de hand van de WMCN-voorspellingen en de beschikbare gegevens uit inspecties en beoordelingen de kans op falen van de aanwezige keringen. Dit kan bijvoorbeeld overstromen of bezwijken van de keringen betreffen. Om die voorspellingen te kunnen doen, gerelateerd aan de actuele waterstanden, heeft het waterschap sinds het voorjaar van 2021 de beschikking over het Hoogwater Informatie Omgeving (HIO), dat is opgesteld door HKV (een onafhankelijk onderzoeks- en adviesbureau op het gebied van water en ­vei­ligheid). De zijinstromen vormden tijdens deze crisis echter een uitdaging (zoals bij de Roer). Hiervoor was het waterschap mede afhankelijk van meetpunten Stah en Jülich (in Duitsland). De zijinstroom van deze ongekende omvang is niet in de bestaan­de modellen opgenomen en wordt ook niet standaard ­gemeten. Dit behoort ook bij RWS; het waterschap gaat over het secundaire water­systeem.

Bovendien zijn er in het hele traject, met name in het buitenland, niet overal meetpunten g­ eïnstalleerd, wat het (geautomatiseerd) meten ervan niet eenvoudig maakt. Een onbekende factor bij het waterbeeld was ook de invloed van de inmiddels­­ver­­sterkte keringen (versterking door

­hoogwaterprogramma’s) op de door RWS voorspelde waterstanden ten opzichte van delen waar dit nog niet gerea­­liseerd is. Dit alles maakte dat een duidelijk actueel waterbeeld beeld lastig te ontwikkelen was voor het waterschap. Als gevolg hiervan was het voor veiligheidsregio’s een grote uitdaging om de waterbeelden van RWS en het waterschap te vertalen naar risicoscenario’s en (evacuatie)maatregelen in de verschillende (lokale) gebieden. Eenvoudig gezegd moesten de waterstanden leiden tot een indicatie van moge­ lijke doorbraken, overstromingen of andere water ­gerelateerde risico’s. Op basis van deze indicatie kon het waterschap versterkende maatregelen nemen worden of kon in overleg met RWS en het waterschap de loop van het water beïnvloed worden. Beeldvorming binnen het waterschap De uitdagingen op informatiemanagement hadden niet alleen betrekking op het verzorgen van een actueel beeld van het hoogwater, maar waren breder van aard: • Besluiten werden met name in het WBT de eerste dagen niet vastgelegd. Ook bij andere teams is verslaglegging een aandachtspunt. Een combinatie met gelijktijdige aflossing van teams waardoor opkomende teams niet wat daarvoor was besloten. Bovendien wisten andere (crisis) teams hierdoor ook niet wat er in het WBT aan de orde was geweest. Ondanks het feit dat niet alle besluiten overal goed werden gecommuniceerd, ging er veel goed.

Twee derde van de respondenten uit de survey geeft aan dat zij kritieke momenten en besluiten goed in beeld

25

WATERSCHAP LIMBURG - LEEREVALUATIE WATERCRISIS JULI 2021

•

hadden. Het is onbekend of de informatievoorziening daaraan bijdroeg, of dat zij deze conclusie vooral trekken op basis van andere feiten. Meerdere team hadden toegang tot de ­oefenomgeving van LCMS. De WGT’s Horst en Sittard, scenarioteam communicatieteam, WOT en WBT gebruikten dit systeem. Daarnaast gebruikten de liaisons in de veiligheidsregio het reguliere operationele LCMS. Naast LCMS was er binnen het waterschap geen centrale plek voor het vinden van relevante informatie over het hoogwater. Tevens was er in de eerste drie dagen geen goed overzicht van teams die actief waren (in het veld, maar ook in de ondersteu­ning). Deze teams voelden zich niet aangesloten op het WAT, WOT en/of het WBT. Ondanks be­perkte informatie waren individuele teams in staat om de crisissituatie te analyseren in termen van (mogelijke) impact, context en knelpunten (62%), zo bleek uit de survey.

Hoewel uit de survey blijkt dat respondenten goed beeld hadden van kritieke momenten en besluiten en in staat waren de situatie te analyseren, blijkt opvallend genoeg wel uit de survey dat 60% hinder heeft ondervonden rond de beperkte informatie­ voorziening. Veel respondenten hadden behoefte aan informatie over het hoogwaterscenario dat zich afgelopen zomer voordeed. Dit scenario was echter nooit voorzien, waardoor het ook nooit was door­ gerekend. Dit maakte dat de gegevens niet direct beschikbaar waren en het zeker een uur duurde om door te rekenen. Daarnaast hadden respondenten niet altijd de juiste informatie tot hun beschikking om een beeld te kunnen vormen van de situatie. Zij

hadden graag gezien dat systemen als LCMS en de CRK gebruikt waren tijdens deze watercrisis. Beide projecten waren nagenoeg klaar en training en opleiding stonden net voor deze periode gepland zodat deze tijdens het verwachte hoogwaterseizoen gebruikt konden. De informatiecoördinatoren en geo-informatiemedewerkers hadden al wel training in het gebruik van LCMS gehad. Scenariodenken Bij de veiligheidsregio’s en gemeenten was behoefte aan duidelijke hoogwaterscenario’s die rekening hielden met: • Waterstanden op tijdstippen gekoppeld aan gebieden (RWS voor de Maas en Waterschap Limburg voor zijrivieren). • Potentiële risico’s op de keringen in het licht van die waterstanden. • Mogelijke effecten bij overstroming/doorbraak (Hoeveel water komt er met welke snelheid, tot waar en hoe lang?). Het waterschap participeerde bij het scenarioden­ ken in beide ROT’s. Daar is geprobeerd om deze drie vragen te beantwoorden. Omdat de ontwikkelingen elkaar zo snel opvolgden pakte de uitwerking ­anders uit. De extreme omstandigheden die voorheen als onmogelijk werden beschouwd maakten dat er geen berekeningen op de plank lagen. Dit is eerder ­beschreven bij ‘uitdagingen in de beeldvorming’. Ook binnen het waterschap was vanaf 14 juli een scenarioteam actief. In eerste instantie lag de focus van dit team op de verwachtingen in het hele w ­ atersysteem, later richtte het team zich op

­scenario’s voor de Roer. Voor het scenarioteam was lang onduidelijk wat de invloed van de afvoer van de Roer was op hoogte van de waterkeringen langs de Hambeek. Niet alle gedeelde informatie kwam tijdig bij het scenarioteam. Bij de ontwikkeling van scenario’s voor de hele ­provincie hield het scenarioteam van het ­waterschap rekening met het volgens RWS meest waarschijnlijke scenario: een afvoer van 3700m3/s (alleen op hoogte) en afvoer van 3350m3/s (op hoogte en op inschatting van sterkte). Op basis van waterstanden bracht het scenarioteam voor beide v­ eiligheids­regio’s in kaart waar gebieden zouden overstromen, waar het droog bleef, of dit nog ­onzeker was. Dit leidde tot een Excel-bestand, waar veiligheids­regio’s vervolgens per gebied hun ­maatregelen aan k­ oppelden. Ondanks de uitdagingen en het feit dat ook het scenarioteam vaak verstoten was van actuele informatie, zijn betrokkenen trots dat het uiteindelijk is gelukt om een hoogwaterscenario qua waterstanden en overstromingen in kaart te brengen. Uit de survey blijkt dat ruim 55% van de respondenten vindt dat het waterschap goed scenario’s heeft uitgedacht om te anticiperen op naderende ontwikkelingen.

4.7 Nafase en nazorg

Op 22 juli om 16:30 uur schaalde het waterschap af naar de reguliere lijnorganisatie. De communicatie hierover verliep via intranet. Het WBT besteedde in haar laatste vergadering aandacht aan de nafase. Dit leidde tot het instellen van een viertal ­taskforces. Zo is er de taskforce ‘herstel’, wat de benodigde ­herstelacties in kaart brengt. De taskforce ‘inhoud’,

26

WATERSCHAP LIMBURG - LEEREVALUATIE WATERCRISIS JULI 2021

pakt de technische analyse van de watersystemen op en kijkt naar de oorzaken van het hoogwater en de effecten van klimaatverandering. Ook is er een taskforce ‘eva­luatie’ en een taskforce ‘omgeving’, die zich met name richt op het omgevingsmanagement van de crisis. Nazorg Een specifiek thema binnen de nafase is de nazorg voor medewerkers. Verschillende respondenten geven zowel in de survey als in interviews aan dat hier beperkt weinig aandacht voor is (geweest). Het

hoogwater was een heftige gebeurtenis en is voor medewerkers een intensieve crisis geweest. Er zijn lange dagen doorgewerkt en er was sprake was van veel onzekerheid. De crisis heeft ook persoonlijke ­impact gehad op de betrokken medewerkers. Niet alle respondenten hebben zich hierin gehoord gevoeld. Het is belangrijk op passende wijze aan dacht aan te geven, door moment(en) van reflectie te faciliteren en passende nazorg te bieden voor betrokkenen. Dit geldt ook voor functionarissen die vanuit andere organisaties bijstand hebben geleverd.

OVERKOEPELEND BEELD

5 Overkoepelend beeld Met de titel ‘crisis van ongekende omvang’ reflec­te­ ren wij met Waterschap Limburg op de bestrijding van de watercrisis in juli dit jaar. Terugkijkend op deze crisis dan is er sprake van een ramp van een ongekende omvang. Het is moeilijk om hier perfect op voorbereid te zijn. In een paar dagen viel net zo veel neerslag als gemiddeld in een paar maanden. Bovendien viel het water in een groter gebied (ook in de Ardennen en Eiffel), wat lokaal voor de nodige overlast zorgde. Gezamenlijk vormden deze ‘lokale’ crises een grotere watercrisis in Limburg. Het water kwam samen in de Maas, waar het waterpeil een extreem hoog niveau bereikte. Deze samenloop werd nooit voorzien in de zomerperiode. De hevige regenval leidde in Duitsland en België tot een rampscenario, met enorme schade en dodelijke slachtoffers. In Nederland (en Luxemburg) vielen geen dodelijke slachtoffers als direct gevolg van het water, maar ook hier was de schade aanzienlijk en is het leed onder sommige inwoners en ondernemers groot. Waterschap Limburg heeft tijdens hoogwater­ situaties de taak om alle nodige (nood)maat­regelen te nemen in de bestrijding tegen waterschade als gevolg van hoogwater. Voor het waterschap ­betekende dit een operatie waarin nooit was voorzien.

Desondanks zette iedereen zich vol overgave in en werkte het waterschap aan maatregelen in 29 van de 31 Limburgse gemeenten, met alleen al ruim 180 kilometer aan dijken langs de Maas (en daarmee de secundaire waterwegen nog niet meegenomen). Terugkijkend heerst bij medewerkers een groot

28

WATERSCHAP LIMBURG - LEEREVALUATIE WATERCRISIS JULI 2021

Bevorderende factoren

belemmerende factoren

Tomeloze inzet van functionarissen

De veelheid aan informatie en de dynamiek in de crisis maakten het ingewikkeld om te weten welke informatie het meest recent was en om de informatie te verifiëren

Operationele bijstand (o.a. collega waterschappen en Defensie)

Opschaling bij twee veiligheidsregio’s naar GRIP 4 vroeg extra capaciteit van het waterschap

Samenwerking met partners en stakeholders

Nieuwe crisisstructuur die grotendeels nog niet doorleefd was bij medewerkers

Zelfredzaamheid van zowel professionals in het veld als bewoners

Gebrek aan een centraal operationeel coördinerend team tijdens de eerste dagen

Zomerperiode maakte het - door langer zonlicht eenvoudiger om herstelwerkzaamheden uit te voeren

In de hoogwatermodellen is geen rekening gehouden met de invloed van zijinstroom zoals de Roer van deze ongekende omvang (punt van RWS)

gevoel van trots dat zij, ondanks de enorme opgave, erin geslaagd zijn om de (nood)maatregelen in een zeer kort tijdsbestek te realiseren, waardoor overstromingen veelal zijn voorkomen. Het waterschap werkte hierbij nauw samen met aannemers en het kreeg hulp van collega-waterschappen en andere organisaties. Ook was het waterschap tijdig aangesloten op de twee veiligheidsregio’s in de provincie en werkte het nauw samen met Rijkswaterstaat.

een overkoepelend beeld. In hoofdstuk 6 doen wij vervolgens een aantal aanbevelingen voor de (crisis) organisatie van het waterschap.

Naast zaken die goed zijn gegaan is er voor het waterschap op onderdelen ook ruimte voor verbetering. In dit hoofdstuk geven wij onze reflectie middels

Reflecterend op deze ramp zijn enkele factoren ­bevorderend geweest voor de samenwerking en waren andere factoren belemmerend.

5.1 Kracht: inzet van medewerkers

De inzet van medewerkers van het waterschap is van grote waarde geweest. Dat veel goed is gegaan is grotendeels te danken aan de flexibiliteit, betrokkenheid, doorzettingsvermogen en

­improvisatievermogen van eenieder. Hierdoor zijn veelal tijdig noodmaatregelen genomen, in samenwerking met partners. Een voorbeeld van de enorme inzet is het werk dat normaal gesproken in 5 dagen wordt gedaan nu onder hoge tijdsdruk in 50 uur g­ erealiseerd. Dit werk gebeurde in samen­ werking met ketenpartners, waaronder aannemers en ­Defensie. Gezamenlijk zijn zij in hele korte tijd in staat geweest om (nood)maatregelen te treffen die erger hebben voorkomen. Dit komt mede doordat het waterschap in oktober 2020 en januari geoefend heeft met de aannemers en leerpunten hieruit voor de zomer had doorgevoerd. Bijzonder in deze crisis was dat veel medewerkers ook op persoonlijk vlak werden geraakt. Een aantal van hen woont in het getroffen gebied en moest soms ook zelf evacueren of spullen in veiligheid brengen.

•

5.2 Crisisplan

Twee weken voor de crisis stelde het waterschap het nieuwe crisisplan 2021-2025 vast. Het plan was nog niet volledig doorleefd binnen de organisatie: veel medewerkers waren nog onvoldoende of niet op de hoogte van het nieuwe plan en waren ook niet opgeleid, getraind of geoefend in nieuwe rollen/teams. Deze trainingen stonden weloverwogen gepland in een periode waarin normaliter geen hoogwater is. Tijdens de crisis is volgens de nieuwe structuur ­gewerkt. Dit zorgde voor een aantal knelpunten: • De opschaling verliep niet volledig volgens de planvorming. Onder betrokkenen was veel onduidelijkheid over de nieuwe structuur met de introductie van het Regieteam. Ook de centrale rol van het nieuwe WAT als schakel tussen veldteams en het WOT werd in eerste instantie

29

WATERSCHAP LIMBURG - LEEREVALUATIE WATERCRISIS JULI 2021

•

gemist; vanuit het Regieteam werd opgeschaald naar coördinatieniveau 2, zonder het WAT in te stellen. Hierdoor misten Werkgebiedsteams (voornamelijk in het begin) de aansluiting en communicatie met de centrale crisisteams in Roermond, waar het WAT volgens de nieuwe structuur een sleutelrol in zou moeten spelen. Om toch contact te krijgen benaderden de veldteams het WOT (en OL), maar deze raakte hierdoor overbelast, waardoor teams elkaar alsnog niet goed vonden tijdens de eerste dagen van de crisis. Dit zorgde ervoor dat de WGT’s veel naar eigen inzicht deden en dat de centrale crisisteams in Roermond hier weinig zicht op hadden. Bovendien ontbrak het, voornamelijk tijdens de eerste drie dagen van de crisis, aan een overzicht van alle teams, waardoor nergens een goed overzicht was van uitgezette acties en een adequate terugkoppeling hiervan. Dit gold ook voor de liaisons die in de ROT’s van beide veiligheidsregio’s actief waren. De rol- en taakverdeling tussen het WBT en WOT was niet voor iedereen helder. Dit kwam mede door een overbelast WOT die de ook rol van het WAT gedurende de eerste 3 dagen op zich nam. Hierdoor acteerde het WBT op haar beurt op momenten op het operationele vlak en had het volgens functionarissen te weinig oog voor de strategische kant van de crisis, maar ook voor de sturing op de gehele crisisorganisatie.

Achteraf vonden de voorzitter van het WBT en de OL dat zij hier bij opschaling naar coördinatiefase 4 betere afspraken over hadden moeten maken.

5.3 Continuïteit

De omvang en lange duur van deze crisis leidde tot twee knelpunten: 1. De enorme belasting op medewerkers Iedereen werkte hard en intensief om een posi­ tieve bijdrage te leveren aan de crisisbeheersing. Dit is inherent aan een crisis, maar knelde door de grote hoeveelheid werk en de lange duur van de crisis. Sommige medewerkers werkten te lang door en zijn hierdoor uitgeput naar huis ­gegaan of gestuurd. Hier is onvoldoende aandacht voor geweest vanuit de crisisorganisatie. Tegelijker­ tijd is dit ook een eigen ­verantwoordelijkheid van medewerkers zelf. 2. Gebrekkige overdracht bij aflossing Door de omvang en lange duur van de crisis werden veel (interne en externe) mensen inge­ zet. Na een dienst werden werkzaamheden overgedragen aan de collega’s van de volgende dienst. Deze overdracht verliep niet vlekkeloos. Doordat met name in het begin geen goede verslaglegging plaatsvond, wisten teams niet wat er eerder was besloten. Hierdoor bespraken teams dezelfde punten en namen zij hierover opnieuw een besluit, of namen zij in enkele gevallen andere besluiten. Tevens wisselde het aantal personen op sleutelposities te vaak (denk aan voorzitters WBT en Operationeel Leiders). Hierdoor raakten zij beperkt ingewerkt in hun rol en kostte het veel tijd om weer op vlieghoogte te komen na twee of meerdere dagen van rust.

5.4 Kwetsbare crisisorganisatie

De watercrisis in juli 2021 is ongekend en paste daarmee niet binnen de kaders waarop de ­crisisorganisatie van Waterschap Limburg is ­ingericht. Daardoor was er in verschillende opzich­ten sprake van een kwetsbare crisisorganisatie. Ten eerste vanwege de schaarste van personeel bij een dermate grootschalige inzet. Intern bleek het een opgave te zijn om alle teams 24/7 te bemannen. De crisisorganisatie moest daarnaast ook in beide ­veiligheidsregio’s haar liaisonfunctie vervullen, waar het waterschap hoopte op meer bovenregionale coördinatie vanuit één van de veiligheidsregio’s. Voor het waterschap bleek het een enorme opgave om op de juiste momenten in contact te treden en de ­koppelvlakken helder te hebben. Tot slot speelden ook de vermoeidheid en persoonlijke ­impact mee, die nog steeds voelbaar is.

5.5 Beeldvorming

Tijdens deze crisis bleek het een uitdaging om voortdurend tot een actueel situationeel beeld te komen en te voldoen aan de informatiebehoefte van beide veiligheidsregio’s en gemeenten. Ook het ontwikkelen van hoogwaterscenario’s was een uitdaging. Zo was het actuele waterpeil van de Maas vaak al achterhaald op het moment dat RWS een hoogwaterbericht uitgaf, werd in de modellen van RWS nooit uitgegaan van de invloed van zij­ instromen als de Roer van deze ongekende omvang en was nog niet bekend wat de effecten waren van de versterking van keringen vanuit de hoogwaterprogramma’s van de afgelopen jaren. Dit maakte het

30

WATERSCHAP LIMBURG - LEEREVALUATIE WATERCRISIS JULI 2021

ingewikkeld om te weten welke informatie de meest recente was en maakte het lastig om de informatie tijdig te verifiëren. Ook bij alle functionarissen en in de crisisteams van het waterschap was behoefte aan een actueel (hoogwater)beeld, maar hadden zij ook een b ­ redere ­behoefte aan informatie vanuit andere teams. ­Omdat het waterschap Netcentrisch Werken nog niet geheel had ingevoerd, konden teams hiervoor nog niet overal optimaal gebruik maken van LCMS. Doordat er tussen (voorzitters/coördinatoren van) de verschillende teams met name tijdens de eerste drie dagen minder afstemmomenten waren, was het moeilijk om informatie en uitdagingen met elkaar te delen. Dit leidde er in de praktijk toe dat veel operationele teams wel volgens protocol werkten en uiteindelijk de noodmaatregelen tijdig konden ­uitvoeren, maar dat het waterschap weinig zicht had op de acties en vraagstukken in het veld.

5.6 Samenwerking met ketenpartners

Verwachtingenmanagement Het waterschap had te maken met veel verschillende partners; tijdens de crisis is intensief samengewerkt met de beide veiligheidsregio’s, Rijkswaterstaat, andere waterschappen, Defensie en verschillende aannemers. Het waterschap was in deze samenwer­ king soms zoekende naar de eigen rol omdat zij soms werden bevraagd op zaken waar het waterschap niet over gaat, maar wel als de uitgelezen partij worden gezien om in de informatiebehoefte te voorzien. In de samenwerking met andere keten­partners

is het hebben van zicht op elkaars organisatie en ­processen van belang. Hierin ligt ook een rol voor het waterschap om de eigen mogelijkheden en ­verantwoordelijkheden helder te hebben en uit te kunnen leggen. Bovenregionale coördinatie VRZL schaalde enkele uren eerder op dan VRLN. ­Partners zoals Waterschap Limburg en RWS ­ervaarden al snel de behoefte aan afstemming vanuit beide regio’s. Enerzijds vanwege de regionale uitdagingen en anderzijds vanwege capaciteitsvraagstukken. Het was voor Waterschap Limburg echter ondoenlijk om aan te sluiten bij alle overleggen in beide regio’s en te voorzien in de behoeften aan ­informatie en duiding. De behoefte om interregio­ naal af te stemmen was groot bij het Waterschap Limburg en in zekere mate bij RWS. Bijstand Tot slot heeft het waterschap veel (gevraagde en ongevraagde) bijstand ontvangen van andere waterschappen. Dit heeft geholpen in de aanpak en werd gewaardeerd. De ontvangst en coördinatie van deze bijstand is een aandachtspunt; dit ontbrak waardoor er voornamelijk in het begin geen zicht was op waar de ontvangen hulp het best kon worden ingezet.

5.7 Nazorg

Tijdens het uitvoeren van deze evaluatie merken we op dat veel medewerkers nog steeds behoefte ­hebben aan het gezamenlijk reflecteren op de ­crisis. Enerzijds om ervaringen te delen en anderzijds om aanvullende operationele evaluatiepunten op te ­halen ter versterking van de (crisis)organisatie.

Een aantal functionarissen heeft hiertoe de ­gelegenheid gehad doordat zij met ons een interview hebben ­gehad of omdat zij deelnamen aan een leertafel, maar uit de survey blijkt dat de behoefte aan ­(vervolg)gesprekken breder in de organisatie leeft. Dit geldt ook voor mensen die het waterschap­ vanuit andere organisaties hebben geholpen en ­ondersteund. Mede omdat men voor grote ­uitdagingen stond, is het belangrijk om dit proces goed in te richten.

31

WATERSCHAP LIMBURG - LEEREVALUATIE WATERCRISIS JULI 2021

AANBEVELINGEN

6 Aanbevelingen In het vorige hoofdstuk schetsten wij ons ­overkoepelend beeld. In dit laatste hoofdstuk ­benoemen wij de inzichten en lessen die wij tijdens het uitvoeren van deze evaluatie signaleerden en doen we een aantal aanbevelingen voor de (crisis) organisatie. Voor het lezen van de leerpunten is het van belang de context goed in beeld te houden. In het licht van deze context zijn enkele punten te ­benoemen die voor de organisatie zeer waardevol zijn om te behouden en daarnaast zijn enkele ­leerpunten te benoemen. Houd zaken vast die goed gingen Tijdens de watercrisis is met volle overgave en inzet samengewerkt en heeft het waterschap met haar partners veel bereikt: van het nemen tot (nood) maatregelen tot het waarschuwen en evacueren van bewoners. Veel is goed gegaan dankzij de bereidwilligheid, creativiteit, improvisatievermogen en inzet van alle medewerkers. Ook de hulp van onder meer aannemers, waterschappen, Defensie, maar ook burgerinitiatieven droegen hieraan bij. Het is daarom belangrijk om zaken die goed zijn verlopen vast te houden voor toekomstige crises: • Vertrouw op elkaars kwaliteiten en ­vaardigheden. • Benut de vele kennis van de medewerkers ­binnen het waterschap. • Behoud de relatie met aannemers en bestendig deze. • Durf om hulp te vragen binnen de ­crisisorganisatie en bij partners die bijstand kunnen verlenen.

33

WATERSCHAP LIMBURG - LEEREVALUATIE WATERCRISIS JULI 2021

Opstellen aanvullende planvorming Aanvullende rampbestrijdingsplannen verdienen aandacht, voor het Heuvelland en mogelijk ook de Roer. Betrek hierbij de twee veiligheidsregio’s. Op dit moment beschikken veiligheidsregio’s Zuid-Limburg en Limburg-Noord over een rampbestrijdingsplan voor de Maas. De planvorming is minder gericht op het secundaire watersysteem. De situatie van afgelopen zomer heeft laten zien dat ook bij de Roer en in het Heuvelland hoogwater­ crises kunnen ontstaan. Voor deze gebieden beschikt Waterschap Limburg over verschillende ­bestrijdingsplannen en s­ cenario’s. Deze plannen kunnen worden uitgebouwd tot twee nieuwe rampbestrijdingsplannen voor de veilig­heidsregio’s. Deze plannen kunnen zowel een ­relatie hebben met elkaar (zoals we afgelopen zomer zagen), maar ­dienen ook los van elkaar te kunnen functioneren. In de bredere context is het zinvol om multidiscipli­ nair na te denken over scenario’s rondom extreme weersomstandigheden en bijbehorende impact, en de wijze van tijdige signalering. Gezamenlijk scenarioteam VRZL heeft een ‘werkgroep hoogwater Maas’ dat in de koude fase samenwerkt en scenario’s maakt. ­Waterschap Limburg en RWS participeren ook in deze werkgroep.

Bij een complexe en dynamische situatie vergelijkbaar met die van afgelopen zomer is het belangrijk dat, zodra duidelijk wordt dat ­bestaande plannen en scenario’s onvoldoende aansluiten, bestaande scenario’s realtime aangepast kunnen worden. Het ontwikkelen van een scenariokaart, waarbij aandacht is voor impactbepaling, kan

hierbij helpen. Dit maakt het mogelijk om tijdens een crisis op een eenduidige manier gremia snel van duiding te voorzien. Het benutten van de opgedane ervaringen kan een waardevolle toevoeging zijn in het updaten van de bestaande scenario’s en ­ lannen. p Versterken van de crisisorganisatie Ten tijde van deze evaluatie is het waterschap verder gegaan met de implementatie van het nieuwe crisisplan, met onder meer een rol voor het Regieteam en WAT. Deze crisis heeft aangetoond dat het essentieel is om een coördinerend team in te stellen als schakel tussen de operationele teams in het veld en de teams in Roermond. De meerwaarde en noodzaak daarvan is tijdens de crisis bewezen. Een ramp van deze omvang vraagt om een ongekende inzet en het is bijzonder uitdagend om een crisisorganisatie hierop voor te bereiden. Elke crisis brengt een eigen opgave met zich mee, in die dynamiek zal een crisisorganisatie moeten meebewegen. Het voorbereiden op deze flexibiliteit vergt het continu versterken van de crisisorganisatie. Enkele concrete adviezen te ­versterking voor crises met een uitzonderlijke ­dynamiek zijn: Doorleven van het crisisplan: Zorg voor bewustwording van het crisisplan bij alle crisisfunctionarissen. Denk bijvoorbeeld aan een algemene introductie van de crisisorganisatie voor al het personeel van Waterschap ­Limburg (zoals een korte introductiefilm).

• Organiseer (strategische) crisis-scenario­ sessies, waarbij aan de hand van verschillende ­scenario’s het gesprek wordt aangegaan over

•

•

• •

uitdagingen, dilemma’s en bijzonderheden en hoe deze worden toegepast binnen de nieuwe crisisstructuur. Verwerk de opbrengsten van deze sessie in het crisisplan. Zorg voor specifieke (gezamenlijke) rol­­­­trai­ningen voor beslissers van crisisteams, waarin zij, naast het opdoen van vaardigheden in hun rol, ook een gezamenlijke werkwijze ontwikkelen voor onderlinge afstemming tijdens een crisis. Sta ­hierbij ook expliciet stil bij de in het crisisplan beschreven rol- en taakverdeling en ­samenwerking tussen de teams. Onderzoek of het wenselijk is om op sleutelposities (met name voorzitter(s) WBT en operationeel leiders) competentiegericht te werven. Vanzelfsprekend is het vervolgens van belang om alle teams frequent te trainen, zowel op teamniveau als binnen het gehele waterschap, maar ook op momenten met ketenpartners als Rijkswaterstaat en de veiligheidsregio’s.

Versterken van het proces leiding en coördinatie ­tijdens een crisis: • Zorg bij een crisis voor frequente afstem­ momenten tussen de beslissers van alle ­betrokken crisisteams. Heb hierbij specifiek aandacht voor duidelijk coördinatie- en ­afstemmingslijnen tussen de teams. • Zorg voor een heldere rol- en taakverdeling ­tussen de voorzitters van het WBT, WOT en WAT bij aanvang van een crisis. Stem hier zo tijdig mogelijk over af na opschaling. Ruim ook tijd in om tussendoor af te stemmen. • Bouw een controlemechanisme in. Zorg ervoor dat besluiten tijdig worden gedeeld met alle

34

WATERSCHAP LIMBURG - LEEREVALUATIE WATERCRISIS JULI 2021

betrokken teams (en in het geval van opschaling bij de veiligheidsregio’s ook met liaisons) en controleer of besluiten en acties daadwerkelijk zijn uitgevoerd. In de waan van de crisis worden soms ogenschijnlijk simpele en reguliere zaken vergeten, wat kan leiden tot onnodige risico’s. Heb ook oog voor ondersteunende teams als ICT, logistieke afdelingen en HR. Zij kunnen de crisisorganisatie ontlasten, mits zij ook goed worden aangesloten op de crisisorganisatie.

slagkracht en gezamenlijk beeld wordt behou­ den en medewerkers op tijd worden afgelost. Het ­borgen van een goed overdrachtsproces is hierbij belangrijk. Dit geldt zowel voor de inhoude­lijke kant van de overdracht (welke tools kunnen hiervoor worden gebruikt?) als voor de p ­ roceskant (zorg dat op de verschillende niveaus niet tegelijkertijd wordt gewisseld). Maak hierbij maximaal gebruik van het onlangs geoperationaliseerde LCMS.

Organiseer tijdig de continuïteit van de (crisis) organisatie Tijdens de crisis bleek dat de 12-uurs diensten waarmee gewerkt werd veel van medewerkers vroeg. Voor liaisons gold dat diensten niet altijd goed aansloten op de dienstroosters van de veiligheidsregio’s. T ­ evens waren er soms te veel wisselingen op ­sleutelfuncties. Om dit te voorkomen kunnen de volgende zaken helpen: • Bespreek met elkaar de komende periode wat wenselijke dienstroosters inhouden en bepaal voor een aantal langdurige scenario’s vooraf wat mogelijke inzettijden worden. Hou hierbij ook rekening met opkomsttijden en ruimte voor overdracht. • Heb bij aanvang van een incident of crisis ­meteen aandacht voor de continuïteit van de crisisorganisatie. Als de inschatting is dat een crisis langer duurt is het van belang om meteen een team aan de slag te zetten (onder het WAT) dat hier een plan voor opstelt, vaststelt en deelt met alle betrokken teamleiders. • Kijk gezamenlijk op welke manier de diensten kunnen worden vormgegeven waarin

Samenwerking ketenpartners Ken elkaar in de koude fase Onderling liepen de verwachtingen van de verschillende partners bij deze watercrisis over en weer uiteen. De verwachtingen lagen ten aanzien van het waterschap soms hoger dan van het waterschap verwacht kan en mag worden. In de koude fase wordt veel geïnvesteerd in samenwerking met partners. De relaties zijn er en de lijnen liggen er. Desalniettemin bleek het tijdens deze ramp een grote uitdaging om deze lijnen en verbindingen efficiënt en doelmatig in te zetten. Bekijk daarom in de bestaande overleggen op welke wijze de samenwerking met partners en contacten in de koude fase ook goed tot hun recht kunnen komen tijdens een crisis en maakt helder aan welke verwachtingen voldaan kan worden.

•

35

WATERSCHAP LIMBURG - LEEREVALUATIE WATERCRISIS JULI 2021

Het werken met meerdere veiligheidsregio’s vergde tijdens deze ongekende watercrisis de nodige ­capaciteit van het waterschap. Het waterschap en RWS hadden de behoefte om interregionaal af te stemmen. Ook in de toekomst kan een dergelijk ­scenario zich opnieuw voordoen.

Bekijk op welke wijze deze samenwerking in de voorbereiding op een ­calamiteit of crisis in het algemeen en in het bijzonder op een hoogwatersituatie geïntensiveerd, of anders ingevuld kan worden. Het is relevant dat de inzet van het waterschap doelmatiger, maar ook planmatiger wordt geborgd. Denk ­hierbij ook aan het beter leren spreken van elkaars taal en meer inzicht krijgen in elkaars werkwijzen, ­rollen, verantwoorde­lijkheden en informatiebehoef­ te. Dit kan bijvoorbeeld door middel van gezamenlijk trainen en o ­ efenen, het geven van een presentaties of workshops over interne processen en werkwijzen, het uitwisselen van ervaringen en organiseren van wederzijdse werkbezoeken. Richting de toekomst is het wenselijk om langer stil te staan bij de inzet en gezamenlijk met partners te reflecteren en hier ­concrete afspraken over te maken. Werk het proces voor coördinatie op bijstand uit Het is aannemelijk dat het waterschap in de ­toekomst weer gebruik moet maken van bijstand tijdens een crisis. Werk het proces uit om de coördinatie van bijstand gestroomlijnder te laten verlopen. Het proces is breed: het gaat om zowel opvang met een duidelijke instructie, tot gecoördineerde inzet en nazorg. Overweeg het instellen van een bijstands­ team, dat verantwoordelijk wordt voor het gehele bijstandsproces en plaats deze onder het WAT.

­Indien het waterschap ervoor kiest om een dergelijk team in te stellen en hiervoor een plan te ontwikkelen, kan het gebruik maken van kennis die ­aanwezig is bij onder meer het Landelijk Operationeel ­ oördinatiecentrum (LOCC). C

Borg het nazorgproces De gebeurtenissen hebben veel impact gehad op alle betrokkenen. Het is belangrijk om dit te erkennen en te zorgen voor reflectiemomenten waar ­medewer­kers hun verhaal kwijt kunnen. De behoefte hieraan kan per betrokken functionaris en team verschillen. Emoties van betrokkenen, de intensieve werkzaamheden en de persoonlijke betrokkenheid spelen hierbij een rol. Het is daarom belangrijk om maatwerk toe te passen en nazorg zo aan te bieden dat het voor ­betrokkenen proportioneel en passend is. Emoties van ­betrokkenen tijdens de watercrisis, de ­intensiteit, de ­dagenlange inzet, het gevaar bij de inzet, maar ook de persoonlijke betrokkenheid doordat ­functiona­rissen in het gebied wonen of familie er woont ­spelen allemaal, in meer of mindere mate, een rol. Het is belangrijk om voor al deze facetten aandacht te ­hebben en te houden.

36

WATERSCHAP LIMBURG - LEEREVALUATIE WATERCRISIS JULI 2021

BIJLAGEN

BIJLAGE 1 Respondenten

Rol

Adviseurs Crisisbeheersing Communicatieadviseurs Coördinator bijstand Defensie Crisiscoördinatoren Hydrologen Monitoringswachten Leden WAT Leden WBT Leden WOT Leider Regieteam Leider WAT Liaisons RBT Liaisons ROT Monitoringswachten Ondersteuner Adviseur Crisisbeheersing Operationeel Leiders Voorzitters WBT

38

WATERSCHAP LIMBURG - LEEREVALUATIE WATERCRISIS JULI 2021

Bijlage 2 Samenvatting uitkomsten survey Als onderdeel van deze evaluatie is een survey onder 290 medewerkers van het waterschap uitgezet. De survey bestond uit een mix van meerkeuze en open vragen en werd anoniem ingevuld. De survey is met een responspercentage van 80% goed ingevuld (232 reacties). In deze bijlage zijn de uitkomsten van de gesloten vragen samengevat. Leiding en Coördinatie Oneens

Helemaal oneens

Oneens

Eens

Helemaal eens

-75%

-50%

-25%

Er was oog voor het welzijn van alle functionarissen in de organisatie tijdens deze c risis. De afstemmingslijnen tussen de verschillende (crisis)teams waren helder. De rollen en mandaten binnen de crisisorganisatie waren helder. De gekozen crisisstructuur paste bij de opgave waar Waterschap Limburg mee te maken had. Waterschap Limburg is ti jdi g opgeschaald naar de crisi sorgani sati e. -100%

0%

25%

50%

75%

100%

Inhoud, kwaliteit en besluitvorming Helemaal oneens

Oneens

Eens

Helemaal eens

Waterschap Limburg was goed voorbereid op deze cri sis. Waterschap Limburg heeft verschillende scenario’s uitgedacht om te anticiperen op naderende ontwikkelingen. De besluiten werden in de juiste crisisteams genomen. Mijn team heeft kritieke momenten en besluiten goed in beeld gehad. -100%

39

WATERSCHAP LIMBURG - LEEREVALUATIE WATERCRISIS JULI 2021

-75%

-50%

-25%

0%

25%

50%

75%

100%

(Crisis)communicatie Helemaal oneens

Oneens

Eens

Helemaal eens

Mijn team hi eld rekening met de gevolgen en effecten van de genomen besluiten. Er werd intern en extern op vaste momenten door het Waterschap gecommuniceerd. De interne communicatielijnen werkten naar behoren. Er was voldoende contact met de verschi llende interne en externe stakeholders. -100%

Gedeeld situationeel beeld

Helemaal oneens

-75%

Oneens

-50%

Eens

-25%

0%

25%

50%

75%

100%

Helemaal eens

De systemen die werden ingezet om i nformatie te delen functioneerden naar behoren. Mijn team ontving de juiste informatie om een beeld te vormen van de situatie. Mijn team was goed in staat om een crisissituatie te analyseren in termen van (mogelijke) impact, context en knelpunten. Ik voelde me steeds goed geïnformeerd over de besluiten die het waterschap nam. -100%

40

WATERSCHAP LIMBURG - LEEREVALUATIE WATERCRISIS JULI 2021

-75%

-50%

-25%

0%

25%

50%

75%

100%

Samenwerking Helemaal oneens

Oneens

Eens

Helemaal eens

Voorafgaand aan de crisis: De structuur van de crisisorgani sati e is duidelijk uiteengezet. Tijdens de crisis: De structuur van de crisisorganisatie is duidelijk uiteengezet. Voorafgaand aan de crisis: Over de inrichting van de crisisorganisatie is helder gecommuniceerd. Tijdens de crisis: Over de inrichting van de c risisorganisatie is helder gecommuniceerd. Er was in de samenwerking voldoende rui mte voor mijn mening. Binnen mijn team werd overleg gevoerd volgens een duidelijke structuur. De samenwerking met de veiligheidsregio's verliep goed. De samenwerking met andere waterschappen verliep goed. De samenwerking met aannemers verliep goed. De samenwerking met Rijkswaterstaat verliep goed. De samenwerking met Defensie verliep goed. -100%

41

WATERSCHAP LIMBURG - LEEREVALUATIE WATERCRISIS JULI 2021

-75%

-50%

-25%

0%

25%

50%

75%

100%

Disclaimer Deze rapportage is gebaseerd op informatie die ter beschikking is gesteld, en verkregen, tijdens de periode waarin het onderzoek is uitgevoerd. Nieuwe of aanvullende informatie kan van invloed zijn op de reflectie. Het COT beschikt alleen over informatie waar het rechtswege toegang toe heeft. Rapporten worden in beginsel in opdracht van de opdrachtgever gemaakt en niet gepubliceerd. Eén kopie wordt bewaard voor juridische, IT- en wetgeving- en toezichtdoeleinden.

COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement Admiraliteitskade 62 3063 ED Rotterdam +31 (0)10 448 83 00 cot@cot.nl www.cot.nl