Rapport Controlerende rol van de raad - Nota van bevindingen.pdf

a.

Onderzoek controlerende rol van de raad Ridderkerk

Nota van bevindingen Een onderzoek naar de invulling van de controlerende rol van de raad in de periode 2018-2020

7 september 2020

2

Onderzoek controlerende rol van de raad Een onderzoek naar de invulling van de controlerende rol van de raad in de periode 2018-2020

Laurens Vellekoop Pepijn van der Beek 7 september 2020

3

Inhoudsopgave

1. Inleiding

4

1.1 Aanleiding, doel en vraagstelling

4

1.2 Aanpak en verantwoording

5

1.3 Leeswijzer

7

2. Randvoorwaarden controle 2.1 Inleiding

2.2 Prioritering

2.3 Governance 2.4 Informatiewerving 2.5 Evaluatie

8

8 8

10 14 16

3.1 Inleiding

17

3.2 Wisselwerking kaderstellende en controlerende rol

17

3.3 Gebruik van instrumentarium en ondersteuning

22

3.4 Informatiebeoordeling

33

3. Controle in de praktijk

Afwegingskader controlerende rol van de raad Feitenrelaas MRDH Feitenrelaas Centrumaanpak Ridderkerk

17

35 39 44

4

1. Inleiding 1.1 Aanleiding, doel en vraagstelling Aanleiding Controle is, naast kaderstelling en volksvertegenwoordiging, één van de drie rollen van de gemeenteraad. Sinds de invoering van het dualisme in 2002 is het belang van de controlerende rol alleen maar toegenomen. Tegelijkertijd staat deze controle landelijk onder druk. Dit heeft onder andere te maken met een toename van moeilijke vraagstukken (gemeenteoverstijgende opgaven, decentralisaties, regionale samenwerking, participatie, et cetera) en de steeds beperktere tijd die de raad heeft om zijn controlerende rol in te vullen. In 2017 heeft de rekenkamercommissie de kaderstellende rol van de raad onderzocht. In navolging daarop is een onderzoek naar de controlerende rol een logische stap. Bovendien is dit onderwerp genoemd in gesprekken met de fractievoorzitters en staat het landelijk volop in de aandacht. 1 Tenslotte is de rekenkamercommissie zelf een instrument voor controle door de raad en benieuwd naar de mate waarin de rapporten bijdragen aan ondersteuning van de raad in de controlerende rol.

Doel en vraagstelling Het onderzoek moet de vraag beantwoorden of de gemeenteraad in de onderzoeksperiode (huidige raadsperiode 2018-2020) effectief gebruik heeft gemaakt van het instrumentarium dat beschikbaar is om het college te controleren en of alle mogelijkheden worden benut. Het betreft hier nadrukkelijk geen inhoudelijke kwalitatieve toets op documenten, maar een toets op het proces van controle door de raad. De centrale vraag voor dit onderzoek is: “Op welke wijze geeft de gemeenteraad van Ridderkerk invulling aan zijn controlerende rol gedurende de huidige raadsperiode?” Deelvragen bij deze centrale vraag zijn: 1.

Van welk instrumentarium maakt de raad in welke mate gebruik?

2.

Is de basisinfrastructuur om de controlerende rol uit te voeren aanwezig?

3.

Welke wensen heeft de raad ten aanzien van zijn controlerende rol?

Om deze vragen te onderzoeken is een normenkader opgesteld. Een onderzoek naar de controlerende rol van de raad leent zich niet voor een normenkader in de klassieke zin. Er is namelijk niet zoiets als een “goede”, “effectieve” of “doelmatige” raad. Beter past, naar analogie van het onderzoek naar de kaderstellende rol van de raad, een normenkader met daarin good practices over de wijze waarop de raad zijn controlerende rol in zou kunnen vullen. Bevindingen (over de inzet van het instrumentarium en de aanwezigheid van een basis infrastructuur) kunnen vervolgens aan dit kader worden getoetst. Daarmee wordt inzichtelijk welke mogelijkheden de raad benut dan wel onbenut laat.

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2019/03/31/om-de-controle-door-de-raad; https://www.gemeente.nu/raadsledennieuws/kaderstelling-en-controle-in-de-praktijk/; https://www.rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2020/01/20/knelpunten-en-oplossingsrichtingen-in-de-gemeentewet-enprovinciewet. 1

5

1.2 Aanpak en verantwoording Om eerdergenoemde hoofd- en deelvragen te kunnen beantwoorden hebben we de volgende stappen gezet:

Stap 1. Opstellen afwegingskader Het afwegingskader dat we in dit onderzoek gebruiken is gebaseerd op het uitgangspunt dat onderzoek naar invulling van de controlerende rol zowel betrekking heeft op de randvoorwaarden die invulling van de controlerende rol faciliteren als controlerend handelen in de praktijk. Er is geen landelijk geaccepteerd normenkader. Het is daarom noch zinvol noch mogelijk om ‘vinkjes en kruisjes’ te zetten en zo tot een oordeel te komen. We hebben er daarom voor gekozen het afwegingskader op te bouwen uit ‘good practices’, afkomstig uit verschillende onderzoeken over controle, in combinatie met de Berenschotvisie op invulling van de controlerende rol. Door analyse van het controlerend optreden van de raad langs dit afwegingskader ontstaat een goed beeld van de mogelijkheden die de raad heeft op het gebied van controle, de mate waarin daarvan gebruik wordt gemaakt en de mogelijkheden tot verbetering. Centrale vraag is daarmee niet hoe de raad van Ridderkerk het heeft gedaan maar hoe de raad het doet ten opzichte van wat ze zouden kunnen en willen doen. Uitgelicht: toepassing onderscheid input, throughput, output, outcome Controle in de praktijk gaat met name over de inzet van instrumentarium door de raad.

Om diepgaand zicht te krijgen op de wijze waarop de raad gebruik maakt van zijn instrumentarium maken we onderscheid tussen controle op input, throughput, output en outcome. Met controle op input gaat het om de controle op inzet van middelen (mensen, geld, data, kennis en tijd), bij throughput om het doorlopen proces (processen, werkwijze, verdeling/gebruik van middelen), bij output om de resultaten en bij outcome om het effect. Duiding van de inzet van het instrumentarium langs deze lijnen sluit bovendien aan op het eerdere onderzoek van de Rekenkamercommissie naar (en de aanbevelingen over) de kaderstellende rol van de raad. Deze onderverdeling tussen randvoorwaarden en controle in de praktijk komt ook terug in de hoofdstukindeling. Een uitgebreide beschrijving van het afwegingskader is opgenomen in bijlage 1.

Stap 2. Onderzoek (documentstudie, case studies, enquête en interviews) Ter beantwoording van de onderzoeksvraag is er een meta-analyse gemaakt van de inzet van het instrumentarium door de raad tijdens de huidige raadsperiode én zijn er twee case studies uitgevoerd. Deze stap omvat een documentstudie, interviews en een enquête onder raadsleden. Documentstudie Voor de meta-analyse is onderzocht op welke wijze door de raad invulling is gegeven aan de controlerende rol en de inzet van het volgende instrumentarium, namelijk: •

Toepassing van vragenrecht: -

artikel 40-vragen;

-

schriftelijke vragen bij behandeling van de P&C-stukken2;

-

mondelinge vragen tijdens het Vragenuur.

•

Wijze waarop gebruik wordt gemaakt van de rekenkamercommissie

•

Gebruik gespreksnotitie en raadsinformatiebrief

Uitgelicht: meta-analyse

2

Programmabegroting, jaarstukken, kadernota en 1e en 2e tussenrapportage

6

Voor de meta-analyse is onderzocht op welke wijze door de raad invulling is gegeven aan de controlerende rol en de inzet van instrumentarium. In de meta-analyse is gekeken naar de volgende aspecten: •

Wie dient de vragen in? (politieke partij en onderscheid oppositie/coalitie)

•

Zijn de vragen/raadsinformatiebrieven lokaal, regionaal, provinciaal of nationaal georiënteerd?

•

Op welke thema’s hebben de vragen/raadsinformatiebrieven betrekking?*

* Nota bene: de thema’s zijn gebaseerd op de 24 taakvelden die Berenschot in haar benchmarks hanteert. Deze taakvelden hebben we teruggebracht tot 13 thema’s, namelijk: bedrijfsvoering; belasting en financiën; bestuur en samenleving; economische zaken; kunst en cultuur; leefomgeving, groen en duurzaamheid; onderwijs, sport en volksgezondheid; ruimtelijke ontwikkeling en wonen; sociaal domein; openbare orde en veiligheid; verbonden partijen; verkeer, vervoer en wegen; overig. Daarbij wel de nuancering dat het soms ingewikkeld is om vragen/raadsinformatiebrieven in ‘hokjes’ in te delen, omdat thema’s kunnen overlappen en omdat het niet altijd duidelijk te zeggen is op welke thema een vraag/raadsinformatiebrief exact betrekking heeft. Om zicht te krijgen op de aanwezigheid van een basisinfrastructuur voor de controlerende rol van de raad is onderzocht welke afspraken er liggen over de controlerende rol van de raad. Bijvoorbeeld over ambtelijke bijstand, aanlevering van informatie en rol van de griffier. Case studies In het kader van de case studies is er gekeken naar alle relevante documentatie, onder andere naar welke mondelinge vragen zijn gesteld, hoe de informatievoorziening verliep en wat er met deze informatie door de raad is gedaan. Of het enkel om vergaren van informatie gaat of dat controle ook wordt “afgemaakt”.

Van elk van de cases is een kort feitenrelaas opgesteld (zie bijlage 2 en 3), waarmee inzicht wordt gegeven in de wijze waarop controle plaatsvond. De case studies zijn de MRDH (een regionaal vraagstuk) en de Centrumaanpak (een lokaal vraagstuk). Enquête raadsleden Raadsleden zijn gevraagd om individueel een enquête in te vullen om zicht te krijgen op de invulling van de controlerende rol. Deze enquête is 25 keer ingevuld. Meer concreet geeft de enquête zicht op: •

Invulling van de controlerende rol (algemeen);

•

Bekendheid met instrumentarium;

•

Inzet van instrumentarium;

•

Tevredenheid over ondersteuning/informatievoorziening;

•

Wensen op het gebied van de controlerende rol.

Tijdens een groepsgesprek met de fractievoorzitters zijn de bevindingen uit de enquête besproken. Interviews Om de documentstudie en enquête te verdiepen hebben we interviews gehouden met: •

De griffier;

•

De burgemeester;

•

De gemeentesecretaris en de controller;

•

Eén wethouder betrokken bij de Centrumaanpak;

•

Twee wethouders betrokken bij de MRDH;

•

Twee ambtenaren betrokken bij de Centrumaanpak;

•

Eén ambtenaar betrokken bij de MRDH;

•

De fractievoorzitters.

7

De resultaten hiervan zijn openomen in voorliggende nota van bevindingen.

1.3 Leeswijzer Onderstaand geven wij per hoofdstuk een beschrijving van hetgeen daarin aan de orde komt. •

Deze nota van bevindingen staat in het teken van de onderbouwing van de conclusies en aanbevelingen uit de bestuurlijke nota. -

Hoofdstuk 2 staat in het teken van de randvoorwaarden voor controle. Hierin worden de randvoorwaarden beschreven en in welke mate daar in Ridderkerk gebruik van wordt gemaakt.

-

Hoofdstuk 3 staat in het teken van controle in de praktijk. Hierbij wordt in het bijzonder ingezoomd op de resultaten uit de meta-analyse.

•

Bijlages 1 t/m 3. In bijlage 1 staat het afwegingskader en in bijlage 2 (MRDH) en 3 (Centrumaanpak Ridderkerk) staan beide feitenrelazen.

8

2. Randvoorwaarden controle 2.1 Inleiding Onder randvoorwaarden voor controle verstaan we: de voorwaarden die controle faciliteren. De randvoorwaarden voor controle zijn deels vastgelegd in wetgeving, maar kunnen ook worden gecreëerd door de gemeente zelf. De randvoorwaarden voor controle vallen in het afwegingskader uiteen in: prioritering, governance, informatievoorziening en evaluatie. •

Prioritering heeft betrekking op de keuzes die je als raad(slid) maakt over hoe en waarop je als raad(slid) wilt controleren.

•

Governance is de verzamelterm voor de spelregels waarbinnen invulling van de controlerende rol kan plaatsvinden. Deze spelregels hebben onder andere betrekking op rollen, taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden, maar ook op kennis en tijd om invulling te kunnen geven aan de controlerende rol.

•

Informatievoorziening is een verbijzondering van het aspect governance. Het heeft betrekking op de afspraken die er zijn met betrekking tot de informatievoorziening aan de raad.

•

Evaluatie heeft betrekking op de reflectie van raad en college op de invulling van de controlerende rol.

In dit hoofdstuk geven we onze bevindingen over de randvoorwaarden van controle. Deze bevindingen staan zwart gedrukt. Het zijn feitelijke bevindingen op basis van documentstudie, enquête en interviews. Waar het de meningen van een of enkele mensen betreft wordt dit aangegeven.

2.2 Prioritering •

De invulling van de controlerende rol is zichtbaar. Dit blijkt uit de hoeveelheid schriftelijke en mondelinge vragen die raadsleden stellen. Gedurende de huidige raadsperiode (maart 2018-april 2020) zijn er in totaal: -

673 schriftelijke vragen voorafgaand aan de behandeling van de P&C-stukken5 ingediend.

-

61 artikel 40-vragen6 ingediend. Deze 61 vragen bevatten gezamenlijk in totaal 330 vragen.

-

95 mondelinge vragen bij het vragenuur7 ingediend.

Alle respondenten geven aan dat er in hun ogen veel vragen worden gesteld. Met name de behandeling van de P&C-stukken wordt veelvuldig als voorbeeld genoemd. Overigens benadrukken alle respondenten ook dat ieder raadslid zijn of haar eigen baas over invulling van de controlerende rol is. Dit betekent dat het niet wenselijk is om raadsleden op enige wijze beperkingen op te leggen. Tegelijkertijd worden er wel eens vraagtekens gezet bij het nut van al deze vragen en de druk die dit legt op het ambtelijke apparaat. •

De invulling van de controlerende rol is ad hoc. De respondenten geven aan dat de invulling van de controlerende rol ad hoc is. Ad hoc betekent dat invulling van de controlerende rol vaak afhankelijk is van of een onderwerp “speelt” in de raad en het moment dat een onderwerp op de agenda staat. Tegenover ad hoc staat in de ogen van enkele respondenten “doelbewust” controleren waarbij vanuit een helder doel controle wordt uitgevoerd. Hieronder ter verdieping een beschrijving van de case studies.

Verdieping: Centrumaanpak en MRDH

Programmabegroting, jaarstukken, kadernota en 1e en 2e tussenrapportage Deze vragen kunnen raadsleden indienen over onderwerpen die niet geagendeerd zijn voor de eerstvolgende commissie- en raadsvergadering. 7 Idem 5 6

9

Centrumaanpak De discussie bij de behandeling van de Centrumaanpak spitste zich met name toe op een waterornament en gratis parkeren, twee onderwerpen die op dat moment actueel waren in de raad. Respondenten zijn van mening dat hierdoor de discussie over de Centrumaanpak wat oppervlakkig was en de discussie zich beperkte tot de details van de Centrumaanpak. Ter nuancering geven enkele respondenten wel aan dat de “grotere” vragen door het college ook niet aan de raad zijn gesteld. Dit was ook niet eenvoudig, omdat er in het college verschillende opvattingen waren over de Centrumaanpak, aldus één van de respondenten. Daarnaast dient behandeling in de raad nog plaats te vinden. MRDH De MRDH komt volgens de respondenten alleen aan bod als de P&C-stukken van de MRDH ook op de agenda van de vergadering staan. Raadsleden laten zich in hun controle vrijwel compleet leiden door hetgeen hen wordt aangeboden. Hierdoor spitst de discussie zich vaak primair op de (P&C-)stukken die ter behandeling voorliggen en dat gaat ten koste van de hoofdlijnen. Sommige respondenten missen hierdoor een “overall view” waarmee naar de MRDH wordt gekeken. •

De invulling van de controlerende rol is op details gericht. Een deel van de respondenten geeft aan dat de invulling van de controlerende rol door een deel van de raad op details gericht is. Dit betekent dat deze raadsleden vaak inzicht willen hebben in de informatie “ver achter de komma”. Zowel de vragen door de raad als de antwoorden en actieve informatievoorziening van het college zijn gedetailleerd. Deze hoeveelheid aan gedetailleerde informatie wordt door een deel van de raadsleden gewaardeerd, terwijl een ander deel van de raadsleden de informatie als te veel ervaart.

Duiding uit de literatuur over controle en de nadruk op details De nadruk op details, in de Ridderkerkse praktijk veel waarneembaar tijdens de behandeling van de P&C-stukken, is volgens Schram, Van Twist & Van der Steen (2017, p.6) 8 niet verwonderlijk: “Los van zin of tijd vereist controle ook een specifiek soort kennis en capaciteit. Het is specifiek werk, niet iedereen is er vanzelf goed in. Het vereist precisie en geconcentreerde aandacht. Cruciale foutjes zitten in de details, letterlijk achter de komma. Ze zijn niet op de voorpagina te vinden, maar vereisen analyse van bijlage 3. Pas als tabel 5 en schema 4 naast elkaar komen te liggen is te zien wat er mist. Dat vereist een bepaald soort inzet – niet alleen tijd, maar ook een specifiek soort besteding van die tijd. Je hebt er ook een bepaald soort houding en misschien wel karakter voor nodig. Daar komt bij dat het soort onderwerpen vaak heel specifiek en ‘technisch’ is. Controle vereist dan een zekere basiskennis van het onderwerp, en vaak veel meer dan dat. Het gaat vaak om ingewikkelde financiële constructies.

Om die te begrijpen is specialistische kennis nodig.” Tegelijkertijd geven Peters & Castenmiller (2019, p.25)9 ook een beschrijving van de kritiek op deze praktijk: “Wat de respondenten verder lijken te bedoelen, is dat de gemeenteraad vaak zonder (veel) discussie belangrijke beleidskaders vaststelt, en in de fase van de uitvoering aan de bel trekt over de wijze waarop de uitvoering gestalte krijgt, veelal door te focussen op specifieke problemen in de uitvoering. Volgens verschillende respondenten is die focus op ‘de details’ in de uitvoeringsfase geen goede zaak, en zou de raad zich in zijn controlerende werk moeten concentreren op ‘de hoofdlijnen’ zoals ze die zelf eerder als kader hebben vastgesteld.”

8 9

https://www.nsob.nl/sites/www.nsob.nl/files/2019-10/NSOB-2017-Raad-en-hulptroepen.pdf https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2019/03/31/om-de-controle-door-de-raad

10

2.3 Governance Rolinvulling •

Controle heeft uiteenlopende doelen. Invulling van de controlerende rol kan volgens raadsleden meerdere doelen dienen. Doelen die genoemd worden zijn: controleren om iets te veranderen, controleren om iets aan de kaak stellen, controleren om te verduidelijken en (voor coalitiepartijen relevant) controleren of het coalitieakkoord wel wordt uitgevoerd. Een raadslid licht toe dat afhankelijk van de situatie een andere rol wordt ingenomen.

•

Er is niet altijd sprake van een doelbewuste controle. Enkele respondenten hebben het in dit verband ook wel over (het ontbreken van) een helder doel waar vanuit de controlerende rol wordt uitgevoerd. Dit doel kan uiteenlopend van aard zijn. Een respondent maakt daarin het onderscheid tussen inhoudelijke doelen (controleren of gestelde doelen worden behaald), en politieke doelen (de wethouder moeilijk maken).

•

De meeste raadsleden zijn tevreden over de eigen invulling van de controlerende rol. Maar een groot deel is ook kritisch. 68% van de raadsleden is (zeer) tevreden over de eigen invulling van de controlerende rol. Een aanzienlijk deel (32%) is echter ook kritisch (figuur 1). Met name de raadsleden die in hun eerste raadsperiode zitten, zijn aanzienlijk minder tevreden over de eigen invulling van de controlerende rol. Een verklaring die de respondenten hiervoor geven is dat die raadsleden nog niet helemaal bekend zijn met de raadsinstrumenten die beschikbaar zijn en hoe deze werken. Benadrukt wordt dat het ook even duurt om het raadswerk onder de knie te krijgen.

Figuur 1. Antwoorden op de stelling “Ik ben tevreden over mijn eigen invulling van de controlerende rol”

Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden •

De Gemeentewet biedt de gemeenteraad meerdere instrumenten om controlerend te opereren, namelijk:10

10

-

Mondelinge vragen (art. 155 lid 1 GemW);

-

Schriftelijke vragen (art. 155 lid 1 GemW);

Klaartje Peters & Peter Castenmiller (2019). Om de controle door raad.

11

-

Interpellaties (art. 155 lid 2 GemW);

-

Overige vragen vallend onder vragenrecht: technische vragen (art. 155 lid 1 GemW);

-

Overige vragen vallend onder vragenrecht: informele of ‘ondershandse’ vragen (art. 155 lid 1 GemW);

-

Raadsonderzoeken of -enquêtes (art. 155a lid 1 GemW);

-

Budgetrecht: vaststellen jaarrekening en financiële controle in bredere zin (art. 189 en art. 213 GemW);

-

Rekenkamer(functie) (art. 182 GemW);

-

Instelling van en controle op verbonden partijen (incl. de voorhangprocedure oprichting en deelneming privaatrechtelijke taakbehartiging ex. artikel 160, lid 2 GemW);

•

-

Verplicht doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek (art. 213a GemW);

-

Passieve en actieve informatieplicht van college en burgemeester (art. 169 en 180 GemW).

Het reglement van orde bevat een lokale uitwerking van de procedures voor invulling van de controlerende rol. De procedures voor interpellaties (artikel 39), schriftelijke vragen (artikel 40), vragenuur (artikel 41), inlichtingen over gevoerd bestuur (artikel 42), begroting (artikel 43) en jaarrekening (artikel 44) staan in het reglement van orde beschreven. Deze procedures zijn over het algemeen bekend bij de betrokkenen die wij hebben gesproken.

•

In het Presidium zijn afspraken gemaakt over de procedures omtrent de invulling van de controlerende rol. De griffie houdt een lijst met afspraken bij die onder andere betrekking hebben op: -

Raads- en commissievergaderingen. o

De griffie houdt de toezeggingen bij die zijn gedaan in commissie- en raadsvergaderingen.

o

Als de commissie besluit dat een onderwerp niet ter vaststelling maar voor debat in de raadsvergadering zal worden behandeld, mogen in de commissievergadering slechts technische/feitelijke vragen over het onderwerp gesteld worden. De raad kan zich dan richten op het debat. De respondenten geven aan dat dit niet altijd gebeurt en dat er tijdens raadsvergaderingen vaak nog veel detailvragen worden gesteld.

-

Schriftelijke vragen bij een agendapunt. Commissieleden kunnen hun vragen over geagendeerde onderwerpen, naast mondeling tijdens de commissievergadering, ook vooraf schriftelijk stellen aan het college. Deze moeten worden gesteld in een door de griffie vastgelegd format dat naar de griffier wordt gemaild. De griffie mailt de vragen naar alle raads- en burgerleden en plaatst ze tevens bij de vergaderstukken voor de commissievergadering. Het antwoord van het college (opgenomen in het eerdergenoemde format) mailt de griffie naar alle raads- en burgerleden en vervangt bij de vergaderstukken de eerder geplaatste vragen door het document met de vragen en de antwoorden.

-

Vragenuur. Belangrijkste afspraak is dat conform het reglement van orde vragen voor het Vragenuur uiterlijk om 9.00 uur woensdag bij de griffie ingeleverd moeten zijn. Geformuleerde uitgangspunt is dat het Vragenuur met name bedoeld is voor vragen over actuele onderwerpen. De respondenten geven aan dat dit laatste niet altijd gebeurt en dat er tijdens het Vragenuur soms ook detailvragen worden gesteld.

-

Rekenkamercommissie. Geformuleerde uitgangspunt is dat rapporten van de rekenkamercommissie altijd voor debat naar de raad gaan, met een behandeltijd van minstens 10 minuten. Gedurende de huidige raadsperiode zijn er twee rekenkamerrapporten in de raad behandeld. Het rekenkamerrapport ‘De Participatiewet in Ridderkerk’ is op 19 september 2019 37 minuten behandeld in de raad en het rekenkamerrapport ‘Decentralisatie van de zorg’ is op 10 juli 2018 23 minuten behandeld in de raad.

•

De gezamenlijke momenten van controle vinden plaats in reguliere commissie- en raadsvergaderingen. Dit bemoeilijkt soms het informele/laagdrempelige gesprek tussen raad en college. De gezamenlijke momenten van controle vinden met name plaats in de reguliere commissie- en raadsvergaderingen. Sommige respondenten stellen dat dit het informele/laagdrempelige gesprek tussen

12

raad en college soms bemoeilijkt. Tegelijkertijd zijn er ook respondenten die kritisch zijn op “informele” controle, met name als er onderwerpen worden besproken die voor inwoners direct van belang zijn. Enkele raadsleden benadrukken dat er gewaakt moet worden voor de praktijk van “achterkamertjespolitiek”. Eén respondent geeft als suggestie mee dat er ook andere vergadermethodieken zijn die het overwegen waard zijn, namelijk de BOB-methodiek waarin er ruimte is voor beeldvorming (aparte informatieve bijeenkomst), oordeelsvorming (besluit voorbereidende commissievergadering) en besluitvorming (raadsvergadering). Verdieping: Centrumaanpak Op 16 mei 2019 was er een extra commissievergadering over het Ontwikkelperspectief Centrum ingelast. Tijdens deze extra commissievergadering hebben de raadsleden een presentatie gekregen over hoe het participatieproces verloopt, wat er uit de eerste fase is gekomen en welke vraagstukken men tegen is gekomen. Aan het begin van deze vergadering was er onduidelijkheid over de status ervan, namelijk of het wel of geen reguliere commissievergadering was: “U noemt dit een commissievergadering, maar er staat commissiebijeenkomst. En bij de stukken wordt er gesproken over een commissieconsultatie. Het geheel van dit alles leidt bij mij tot verwarring.

[…] Het is een commissievergadering en dat betekent ook dat alles wat wij zeggen ook de status van een commissievergadering heeft. [....] En betekent dit ook dat er vanavond uitspraken van ons verwacht worden en dat die worden meegenomen?” Geconcludeerd werd dat er sprake was van een commissievergadering. Een respondent gaf als verklaring voor deze onduidelijkheid dat het ingewikkeld was om een moment te organiseren waar er “informeel” over het Ontwikkelperspectief van gedachten gewisseld konden worden. De gedachte achter een reguliere commissievergadering was dat het college verantwoording zou afleggen van het participatietraject, de commissieleden het college hierop konden aanspreken en de commissie beter input en sturing kon geven aan de verder inhoud van de op te stellen visie. Verdieping: MRDH In het kader van de MRDH vindt er overleg plaats tussen de betrokken portefeuillehouder, ambtenaar en raadsleden (klankbordgroep MRDH). Daarin wordt informeel informatie uitgewisseld, vergaderingen en standpunten voorbesproken en teruggekoppeld. Dit wordt gewaardeerd door betrokkenen en is een manier om laagdrempelig en informeel contact te houden met betrekking tot de MRDH. •

“Informele” controle vindt wel plaats buiten de gezamenlijke momenten om. Invulling van de controlerende rol vindt volgens de raadsleden niet alleen plaats in de reguliere commissie- en raadsvergaderingen. Ze benadrukken dat de invulling van de controlerende rol ook ‘buiten’ het gemeentehuis plaatsvindt door met inwoners, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties te praten over hoe de totstandkoming en uitvoering van beleid verloopt. Voor coalitiepartijen is daarnaast ook het coalitieoverleg, waar wethouders soms aanschuiven, een belangrijk moment om bijgepraat te worden en er zijn ook individuele raadsleden die soms bellen met de wethouder. De respondenten stellen wel dat er tussen politieke partijen en individuele raadsleden grote verschillen zijn in hoe deze gebruik maken van deze “informele” routes. Soms geven deze momenten van “informele” controle aanleiding tot het stellen van vragen tijdens een reguliere commissie- en raadsvergadering, maar vaak ook niet. Enkele raadsleden benadrukken daarom ook dat het aantal gestelde vragen tijdens commissie- en raadsvergaderingen niet altijd representeert hoe actief raadsleden hun controlerende rol invullen.

13

Organisatie van ondersteuning •

De meeste raadsleden zijn tevreden over de ondersteuning door de rekenkamercommissie, griffier en ambtelijke organisatie. Meer dan de helft van de raadsleden is (zeer) tevreden over de ondersteuning door de rekenkamercommissie, griffier en de ambtelijke organisatie bij uitvoering van hun controlerende rol. Met name de ondersteuning door de griffier waarderen de raadsleden (85% procent is tevreden tot zeer tevreden). Er zijn overigens ook veel raadsleden (29%) die niet tevreden of ontevreden zijn over de ondersteuning door de rekenkamercommissie en de ambtelijke organisatie (figuur 2).

Figuur 2. Antwoord op de stelling “Ik ben tevreden over de ondersteuning door [zie categorieën] bij de uitvoering van mijn controlerende rol”

Kennis en tijd •

Het merendeel van de raadsleden ervaart voldoende kennis en tijd voor invulling van de controlerende rol. Maar een groot deel ook niet. De helft van de raadsleden ervaart (meer dan) voldoende tijd voor invulling van de controlerende rol, terwijl 72% voldoende kennis van het instrumentarium ervaart om de controlerende rol goed in te kunnen vullen. Tegelijkertijd is ook nog een groot deel van de raadsleden die hier neutraal tegenover staat of hier niet tevreden over is (figuur 3 en 4). Daarbij geldt dat coalitiepartijen aanzienlijk meer tijd ervaren om hun controlerende rol in te vullen en dat raadsleden uit de eerste raadsperiode minder kennis van het controle-instrumentarium ervaren in vergelijking tot raadsleden die twee periodes of langer in de raad zitten.

14

Figuur 3. Antwoord op de stelling “Ik heb voldoende tijd om mijn controlerende rol goed in te kunnen vullen”

Figuur 4. Antwoord op de stelling “Ik heb voldoende kennis van het controle-instrumentarium om mijn controlerende rol goed in te kunnen vullen”

2.4 Informatiewerving •

Het college heeft de plicht alle inlichtingen, die de raad voor de uitoefening van de controlerende rol nodig heeft, ter beschikking te stellen. Het college heeft een actieve én passieve informatieplicht. Hieronder staat weergegeven hoe het college de afgelopen raadsperiode hier feitelijke invulling aan heeft gegeven. -

Actieve informatieplicht. De actieve informatieplicht houdt in dat het college op eigen initiatief de raad alle informatie verschaft die de raad nodig heeft voor de uitvoering van zijn taak. Bij invulling van de

15

actieve informatieplicht maakt het college naast de programmabegroting, jaarstukken en de kadernota ook gebruik van een jaarlijkse 1e en 2e tussenrapportage en raadsinformatiebrieven. -

Passieve informatieplicht. De passieve informatieplicht houdt in dat het college alle gevraagde informatie aan de raad verstrekt. De procedure voor beantwoording van een schriftelijke vraag ligt vast in het reglement van orde van de raad (artikel 40). Daarnaast hebben raadsleden tijdens een raads- en commissievergadering de mogelijkheid mondelinge vragen bij een agendapunt te stellen en tijdens elke raadsvergadering is er ook een vragenuur waarin raadsleden vragen aan het college kunnen stellen over een onderwerp dat niet op de raadsagenda staat.

•

De raadsinformatiebrief is het belangrijkste instrument in het kader van de actieve informatievoorziening. De raadsinformatiebrief bestempelen de respondenten als een belangrijk instrument voor de informatievoorziening. Tegelijkertijd merken de respondenten wel op dat er veel raadsinformatiebrieven worden gestuurd. Gedurende de huidige raadsperiode heeft het college 276 raadsinformatiebrieven verstuurd, waarvan de meeste betrekking hebben op het thema leefomgeving, groen en duurzaamheid (62 raadsinformatiebrieven) (figuur 5). Voor sommige respondenten is het niet altijd duidelijk welke lijn er wordt gehanteerd bij het sturen van raadsinformatiebrieven (wanneer wel en wanneer niet?) en wat er met de informatie door de raad wordt gedaan. Hierover zijn ook geen harde afspraken gemaakt binnen het college dan wel tussen raad en college. De praktijk is dat er relatief weinig raadsinformatiebrieven door raadsleden worden geagendeerd. Raadsleden hebben hier gedurende de huidige raadsperiode 6 keer gebruik van gemaakt. Dit betekent volgens de raadsleden overigens niet dat de raadsinformatiebrieven onbelangrijk zijn. Raadsleden zeggen juist de hoeveelheid raadsinformatiebrieven te waarderen. Sommige raadsleden benadrukken dat ze liever zelf uit de hoeveelheid informatie een selectie maken dan dat het college dit doet.

Verdieping: Centrumaanpak en MRDH Op 18 mei 2018 heeft het college een raadsinformatiebrief gestuurd over de bestuurlijke reactie op het Vervoerplan 2020 RET. Aanleiding was dat de MRDH het vervoerplan ter consultatie aan de gemeenten had aangeboden. De raadsinformatiebrief telde drie regels. Twee maanden later, op 13 juli 2018, heeft het college een uitgebreide raadsinformatiebrief van 4 pagina’s over de centrumaanpak gestuurd. Doel van de brief was om de raad te informeren over de centrumaanpak, hoe er invulling wordt gegeven aan de moties en de raadstoezegging en een beeld te geven over: waar komen we vandaan? Waar staan we nu? Waar gaan we naar toe? Dit is in onze ogen illustratief voor de uiteenlopende wijze waarop de raadsinformatiebrief wordt ingezet.

16

70

62

60 50

46

41

40 30

29

20 10

28

27

22

20 10

7

6

3

3

0

Figuur 5. Aantal raadsinformatiebrieven per thema •

De raadsinformatiebrieven hebben geen vast informatieformat. Een raadsbesluit wordt door het college altijd voorzien van een raadsvoorstel waarvoor wel een vast format geldt. Een raadsvoorstel bevat in het kort de volgende elementen: geadviseerde beslissing aan de raad, inleiding, beoogd effect, relatie met beleidskaders, argumenten, partijen waarmee overleg gevoerd is, kanttekeningen, uitvoering/vervolgstappen, evaluatie/monitoring, financiën, juridische zaken, duurzaamheid en communicatie/participatie na besluitvorming.

•

Informatie is open toegankelijk via een digitaal raadsinformatiesysteem. Er zijn niet enkel audio- of videoverslagen. Van de raads- en commissievergaderingen zijn naast besluitenlijsten ook schriftelijke notulen beschikbaar.

2.5 Evaluatie •

Op de raadsconferentie en in het Presidium wordt er gesproken over de invulling van de controlerende rol. Dit gesprek vindt met name plaats tussen raadsleden, maar niet tussen raad en college. Eén van de respondenten zou dat laatste ook niet bepleiten, omdat het gesprek over invulling van de controlerende rol tussen raadsleden gevoerd zou moet worden. Om deze gesprekken doeltreffend te laten zijn, moeten de verhoudingen oppositie/coalitie wel losgelaten worden, aldus een andere respondent. Deze scheidslijn is nu vaak zichtbaar in discussies over invulling van de controlerende rol. Waarbij de oppositie overwegend meer (detail)vragen stelt dan de coalitie.

17

3. Controle in de praktijk 3.1 Inleiding Onder controle in de praktijk verstaan we: de wijze waarop de raad doelbewust controleert. Controle in de praktijk valt uiteen in wisselwerking kaderstellende en controlerende rol, gebruik van instrumentarium en ondersteuning en Informatiebeoordeling. •

Wisselwerking kaderstellende en controlerende rol heeft betrekking op de mate waarin de gestelde kaders worden gecontroleerd, er afspraken worden gemaakt over monitoring en controle en het college voldoet aan zijn actieve en passieve informatieplicht.

•

Gebruik van instrumentarium en ondersteuning gaat over de inzet van het instrumentarium door de raad en de mate waarin er gebruik wordt gemaakt van ondersteuning.

•

Informatiebeoordeling gaat over de vraag of informatie niet alleen maar wordt vergaard, maar ook wordt beoordeeld.

In dit hoofdstuk geven we onze bevindingen over de controle in de praktijk. Deze bevindingen staan zwart gedrukt.

3.2 Wisselwerking kaderstellende en controlerende rol •

De raad maakt actief gebruik van het budgetrecht om te controleren. In paragraaf 4.2 kwam al aan bod dat raadsleden veel vragen stellen rondom de behandeling van de P&C-stukken. Hiermee is de behandeling van P&C-stukken zoals de jaarrekening meer dan een ‘hamerstuk’. Ook heeft de raad bij verordening regels vastgesteld over de controle op financiën11 en jaarlijks komt de auditcommissie in september/oktober bijeen om met de accountant het concept-auditplan voor de controle van de jaarrekening te bespreken. Deze auditcommissie is overigens niet formeel ingesteld. Verdieping: behandeling van de jaarstukken De behandeling van de jaarstukken is voor raadsleden één van de belangrijkste controlemomenten van het jaar. Dit blijkt enerzijds uit de hoeveelheid schriftelijke vragen die voorafgaand aan de commissievergadering worden gesteld (101 vragen in 2018 en 131 vragen in 2019) en anderzijds uit de vergadercyclus die rondom de behandeling van de jaarstukken is opgezet. Naast de reguliere commissie- en raadsvergadering is er namelijk ook een bijeenkomst van de Werkgroep KAS. Deze bijeenkomst is een extra ‘informeel’ moment voorafgaand aan de reguliere commissie- en raadsvergadering waarin de jaarstukken worden behandeld. Tijdens deze bijeenkomst hebben raadsleden de mogelijkheid financieel-technische vragen aan ambtenaren te stellen.

Het college mag bij deze bijeenkomst niet aanwezig zijn. De Werkgroep KAS is er o.a. voor bedoeld om het aantal schriftelijke vragen voorafgaand aan de commissievergadering te doen verminderen. Ondanks de bijeenkomst van de werkgroep worden er volgens de respondenten echter nog steeds veel (financieeltechnische) schriftelijke vragen in aanloop naar een commissievergadering gesteld. Het doel van de kasvergadering is hierdoor niet altijd duidelijk. Tijdens de commissievergadering krijgen raadsleden ook de mogelijkheid om, naast het stellen van vragen aan het college, ook vragen te stellen aan de accountant. Er is tijdens de commissievergadering namelijk een extra moment ingelast om aan de accountant vragen over het accountantsverslag en de controleverklaring te stellen. Hier wordt door raadsleden uitvoerig gebruik van gemaakt en één van de respondenten benadrukt

11

Financiële verordening gemeente Ridderkerk 2017

18

ook dat raadsleden dit extra moment heel erg waarderen. Tegelijkertijd benadrukken sommige respondenten ook dat de controle van de jaarstukken veel op details gericht en financieel-technisch van aard is. Hierdoor is er (tijdens bijvoorbeeld de raadsvergadering) weinig discussie over de effecten van beleid. Illustratief voor bovenstaande is dat de toelichting van de accountant op het accountsverslag (met ruimte voor vragen) tijdens de commissievergadering op 4 juli 2019 45 minuten duurde, terwijl het debat in de raad op 11 juli 2019 – waarbij de jaarstukken en de tussenrapportage samen zijn behandeld – 15 minuten heeft geduurd.

•

De meeste raadsleden vinden dat de gestelde kaders worden gecontroleerd. Wel zijn veel raadsleden kritisch over de controleerbaarheid ervan. 62% van de raadsleden vindt dat de raad de kaders die hij stelt controleert. Een kwart van de raadsleden is hier kritischer op en vindt van niet (figuur 6). Met name raadsleden van oppositiepartijen tonen zich op dit punt kritisch. Over de controleerbaarheid van de kaders is minder eenduidigheid. 41% van de raadsleden vindt de kaders controleerbaar, terwijl 28% het hier (helemaal) niet mee eens is. Een groot aantal raadsleden staat hier neutraal in (27%) (figuur 7). Ook voor deze stelling geldt dat oppositiepartijen aanzienlijk minder tevreden zijn dan de coalitiepartijen. Illustratief voor raadsleden die minder tevreden zijn over de controleerbaarheid van de kaders is dat gevraagd naar wat de raad beter kan doen één raadslid aangeeft dat de raad kaders scherper kan formuleren. Als voorbeeld noemt dit raadslid het kader “beter wonen”. Illustratief voor raadsleden die vinden dat de gestelde kaders worden gecontroleerd is dat gevraagd naar het doel waarmee de raad controleert de meeste raadsleden aangeven te controleren of de gestelde kaders wel zijn gerealiseerd.

Figuur 6. Antwoord op de stelling “De raad controleert de kaders die hij stelt”

19

Figuur 7. Antwoord op de stelling “De raad stelt controleerbare kaders (Toelichting: doorgaans zijn kaders controleerbaar als deze SMART (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdgebonden) geformuleerd zijn) •

De griffie houdt de uitvoering van toezeggingen en moties bij. Toezeggingen gedaan in de commissie worden door de griffie opgenomen in de besluitenlijst en toezeggingen gedaan in de raad, in de bestuurlijke planning. Dit laatste geldt ook voor aangenomen moties. Vindt het college dat het een raadstoezegging of motie heeft afgedaan, dan wordt dit meegedeeld in een raadsinformatiebrief, een raadsvoorstel of in de bijlage van openstaande raadstoezeggingen, die altijd wordt opgenomen in de tussenrapportages. De griffie zorgt voor agendering en de commissie dan wel de raad beslist of een raadstoezegging of motie is afgedaan. Door de raadsleden wordt dit erg gewaardeerd. Eerder noemden we al dat de raad (zeer) tevreden is over de ondersteuning door de griffier bij uitvoering van de controlerende rol. Eén van de redenen voor deze tevredenheid is dat de griffier de uitvoering van de gestelde kaders (zoals toezeggingen en moties) nauwgezet bijhoudt.

•

De startnotitie is een centraal instrument in de kaderstelling. Met de startnotitie ligt er volgens de respondenten een handzaam format voor kaderstelling, dat ook consequent wordt gebruikt. Onder raadsleden bestaat echter soms (nog steeds) onduidelijkheid over het doel van de startnotitie. Sommige raadsleden zijn hier verbaasd over, omdat de rekenkamercommissie in 2017 aanbevelingen heeft gedaan over het doel van de startnotitie.12

•

De meeste raadsleden zijn tevreden over de controle van moties, startnotities en toezeggingen. Raadsleden zijn het meest tevreden over de controle op de uitvoering van moties. 68% is hier (zeer) tevreden over. Tegelijkertijd is ook een groot deel kritisch: 23% is hier namelijk (zeer) ontevreden over. Een soortgelijk beeld geldt voor toezeggingen. 61% is (zeer) tevreden over de controle op de uitvoering, terwijl 23% ontevreden is. Hoewel 55% van de raadsleden (zeer) tevreden is over de controle op de uitvoering van startnotities, staat tegelijkertijd ook een groot aantal raadsleden hier neutraal in (32%). (figuur 8). Hieronder ter verdieping een beschrijving van de controle op de uitvoering van de startnotitie, moties en raadstoezeggingen bij de Centrumaanpak.

Deze aanbevelingen volgen uit het onderzoek naar de kaderstellende rol van de raad (Stolk, Vellekoop & Van der Beek, 11 november 2017): https://raad.ridderkerk.nl/documenten/Nota/Rapport-Kaderstellende-rol-gemeenteraad-RidderkerkBestuurlijke-nota.pdf. 12

20

Verdieping: Centrumaanpak Controle op de uitvoering van de startnotitie Voor de startnotitie Ontwikkelperspectief Centrum Ridderkerk 2035 is er voor de eerste keer gebruik gemaakt van een nieuw format waar twee nieuwe punten aan toe waren gevoegd, namelijk: aard van het vraagstuk en de betrokkenheid van de raad. Met dit nieuwe format wordt in de praktijk soms wel geworsteld benadrukken sommige respondenten. Dit komt volgens de respondenten omdat het soms lastig is om te bepalen wat de aard van het vraagstuk is en er wordt geworsteld met hoe en wanneer de raad in het proces van beleidsvorming te betrekken. Ten aanzien van het laatste punt benadrukken de respondenten dat er een duidelijk pad was uitgewerkt voor de betrokkenheid van de raad bij de totstandkoming van het Ontwikkelperspectief. Aangegeven wordt dat de griffie in het proces van de totstandkoming nauwlettend in de gaten houdt wanneer en hoe de raad betrokken wordt. Er wordt zelfs gesteld dat “je bijna achterover kan leunen en wachten tot de griffier het op de agenda zet”. Tegelijkertijd wordt ook gesteld dat het niet altijd duidelijk is wat de beste manier is om de raad te betrekken. Dit heeft betrekking op het eerder genoemde punt over het regulier dan wel “informeel” betrekken van de raad in het proces van beleidsvorming.

Controle op de uitvoering van moties en raadstoezeggingen Bij de totstandkoming van het Ontwikkelperspectief is er meerdere keren verwezen naar ingediende moties en gedane toezeggingen, namelijk: “Omdat in de omgevingsvisie onder meer een duidelijk beeld van de beoogde omgevingskwaliteit ontbrak heeft de SGP iets meer dan een jaar geleden inmiddels in een motie gevraagd om een ontwikkelingsvisie op te stellen en hiervoor met een startnotitie naar de raad te komen. Ook al heeft de startnotitie geruime tijd op zich laten wachten, de SGP heeft er alle vertrouwen in dat er straks een ontwikkelperspectief voorligt wat de aanjager zal zijn van veranderingen die nodig zijn om te komen tot een vitaal centrumgebied. […] De SGP stemt in met de startnotitie en vindt de beide moties waar in de startnotitie naar wordt verwezen afgedaan.” (SGP – behandeling startnotitie op 26 november 2019 in de gemeenteraad) “In de motie van Leefbaar Ridderkerk die nu voorligt om als afgedaan te beschouwen hebben wij expliciet gevraagd om in kaart te brengen hoe groot het aandeel winkelvloeroppervlakte is dat getransformeerd zou moeten worden om te komen tot een vitaal en bruisend winkelcentrum zonder leegstand. En gevraagd is om aan te geven welke locaties binnen het huidig winkelcentrum prioriteit krijgen om deze transformatie te ondergaan.

Hier hebben wij nog geen antwoord op gekregen en zijn wij dus van mening dat de motie niet als afgedaan beschouwd kan worden” (Leefbaar Ridderkerk – behandeling startnotitie op 26 november 2019 in de gemeenteraad) “Er was destijds door Leefbaar een motie aangenomen dat er onderzoek zou plaatsvinden naar wat er te veel aan winkeloppervlakte zou zijn. Wat zijn daar de uitkomsten van? (Leefbaar Ridderkerk – extra commissiebijeenkomst inzake Ontwikkelperspectief Centrum op 16 mei 2019)

21

Figuur 8. Antwoord op de stelling “Ik ben tevreden over de controle door de raad (als geheel) op de uitvoering van (zie categorieën)”

•

De meeste raadsleden zijn tevreden over de invulling van de passieve én actieve informatieplicht door het college. Maar een groot deel ook niet. Meer dan helft van de raadsleden is (zeer) tevreden over de invulling van de passieve én actieve informatieplicht door het college (figuur 9 en 10). Tegelijkertijd is een groot deel van de oppositiepartijen aanzienlijk minder tevreden hierover. De respondenten geven als verklaring hiervoor dat raadsleden van oppositiepartijen vaak een informatieachterstand ervaren, omdat de lijntjes van deze raadsleden met de wethouders minder kort zijn en dat wethouders ook vaak aanschuiven bij de fractieoverleggen van de coalitiepartijen en niet van de oppositiepartijen.

Figuur 9. Antwoord op de stelling “Ik ben tevreden over de invulling van de passieve informatieplicht door het college”

22

Figuur 10. Antwoord op de stelling “Ik ben tevreden over de invulling van de actieve informatieplicht door het college”

3.3 Gebruik van instrumentarium en ondersteuning Instrumentarium •

Raadsleden maken bij invulling van de controlerende rol het meeste gebruik van de onderstaande controle-instrumenten. -

Schriftelijke artikel 40-vragen. Deze vragen kunnen raadsleden indienen over onderwerpen die niet geagendeerd zijn voor de eerstvolgende commissie-of raadsvergadering. Gedurende de huidige raadsperiode zijn er totaal 61 artikel 40-vragen ingediend. Deze 61 vragen bevatten gezamenlijk in totaal 330 vragen. o

Gedurende de huidige raadsperiode stellen oppositiepartijen meer artikel 40-vragen (67%) dan de coalitiepartijen (33%). Eén derde van de vragen is ingediend door PvdA (figuur 11).

o

De meeste schriftelijke artikel 40-vragen zijn gericht op leefomgeving, groen en duurzaamheid (13 vragen) (figuur 12).

23

25

20

20

14

15

12

10 5

5

4

3

3

3

2

1

0

0

1

Figuur 11. Aantal artikel 40-vragen per politieke partij 14 12 10

13

12 10

8

9

8

8

6 4 2 0

Figuur 12. Aantal artikel 40-vragen per thema

4

3

2

1

24

-

Schriftelijke vragen bij een agendapunt.13 Deze vragen kunnen raadsleden voor, tijdens en na een commissievergadering bij de griffie worden ingediend.14

-

Mondelinge vragen bij het vragenuur. Deze vragen kunnen raadsleden stellen voor onderwerpen die niet op de agenda van de vergadering staan. Gedurende de huidige raadsperiode zijn er totaal 95 vragen tijdens het vragenuur gesteld. o

Gedurende de huidige raadsperiode stellen oppositiepartijen meer vragen tijdens het vragenuur (77%) dan de coalitiepartijen (23%). Meer dan één derde van de vragen is ingediend door de PvdA (figuur 13).

o

De meeste mondelinge vragen zijn gericht op verkeer, vervoer en wegen (22 vragen) (figuur 14).

40 35

34

30 25

24

20 15 10 5

11 8

7

6

5

0

5

4 1

0

Figuur 13. Aantal mondelinge vragen tijdens vragenuur per politieke partij

NB. de schriftelijke vragen die we voor de P&C-stukken hebben geanalyseerd zijn te typeren als schriftelijke vragen bij een agendapunt. 14 Het aantal schriftelijke vragen bij een agendapunt hebben we vanwege de grote omvang alleen voor de P&C-cyclus en de case studies onderzocht. 13

25

25

22

20

19

19 16

15

14

10 6 5

3 1

1

0

Figuur 14. Aantal mondeling vragen tijdens vragenuur per thema -

Mondelinge vragen bij een agendapunt. Tijdens een commissie- en raadsvergaderingen kunnen raadsleden mondelinge vragen stellen bij een onderwerp dat op de agenda staat. 15

-

Indienen van een gespreksnotitie naar aanleiding van een raadsinformatiebrief/de beantwoording van een schriftelijke of mondelinge vraag. Raadsleden kunnen via een gespreksnotitie vervolgvragen stellen aan het college. Gedurende de huidige raadsperiode zijn er 10 gespreksnotities ingediend. Alleen de oppositiepartijen hebben hier gebruik van gemaakt.

Duiding uit de literatuur over het aantal schriftelijke vragen per gemeente Over het aantal schriftelijke vragen per gemeente is relatief weinig bekend. Door de oogharen heen is wel een beweging te zien dat er meerdere gemeenten zijn waar een toename van het aantal vragen waarneembaar is.16 Ook zijn er grote verschillen in wat als een grote toename wordt beschouwd. In de gemeente Berg en Dal wordt er bijvoorbeeld gesproken van een “explosie” van het aantal schriftelijke vragen, terwijl er feitelijk een toename is van 18 vragen in 2016 naar 49 vragen in 2017. In de gemeente Rotterdam daarentegen gaat het om hele andere aantallen: het aantal schriftelijke vragen steeg daar van 263 in 2010 naar 316 vragen in 2011. Peters & Castenmiller hebben in 2019 een uitgebreid onderzoek17 uitgevoerd naar de invulling van de controlerende rol, maar ook dit onderzoek gaat slechts kort in op het aantal schriftelijke vragen per gemeente en wat hierin “normaal” is:

Het aantal mondelinge vragen bij een agendapunt hebben we vanwege de grote omvang alleen voor de case studies onderzocht. 16 Zie bijvoorbeeld: https://www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/nieuws/raad-moet-bezuinigen-op-vragen-enmoties.3567176.lynkx; https://gouweijsselnieuws.nl/2019/01/17/record-aantal-schriftelijke-vragen-gemeenteraad-zuidplas-in2018/; https://www.gelderlander.nl/nijmegen-e-o/explosie-van-schriftelijke-vragen-in-berg-en-dal~ad2435f5/; https://d2vry01uvf8h31.cloudfront.net/Afdelingen/Drenthe/Emmen/vragenart38Emmen%20(2).pdf; 17 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2019/03/31/om-de-controle-door-de-raad 15

26

“In alle onderzochte gemeenten [10 gemeenten] worden schriftelijke vragen gesteld. Het gaat dan bijna altijd om een set vragen over één onderwerp. De frequentie varieert enorm: van enkele tientallen tot 239 vragen per jaar. Deze cijfers stemmen overeen met de uitkomsten van het informatievoorzieningsonderzoek in 2013, toen het aantal schriftelijke vragen tussen de gemeenten varieerde van minder dan 10 tot zo’n 150 vragen per jaar.” (p.28) Of er in de gemeente Ridderkerk “veel” vragen worden gesteld is op twee manieren te beoordelen: •

Als er alleen gekeken wordt naar de artikel 40-vragen (31 vragen in 2019) dan is er – in vergelijking tot andere gemeenten – sprake van een “normaal” aantal schriftelijke vragen.

•

Als er gekeken wordt naar de artikel 40-vragen én de schriftelijke vragen bij een agendapunt (voor de P&Cstukken 386 in 2019) dan is er – in vergelijking tot andere gemeenten – sprake van “veel” schriftelijke vragen.

•

Raadsleden vinden schriftelijke en mondelinge vragen de belangrijkste controle-instrumenten. De verschillende soorten schriftelijke en mondelinge vragen worden voor verschillende doeleinden ingezet. Uit de enquête komt naar voren dat raadsleden schriftelijke en mondelinge vragen de belangrijkste controle-instrumenten vinden (figuur 15). Ter nuancering geeft één van de raadsleden wel aan dat het stellen van vragen niet altijd als controle-instrument bedoeld is, maar soms bijvoorbeeld ook als instrument om iets verduidelijkt te willen hebben. Zoals hiervoor beschreven wordt er in de Ridderkerkse praktijk onderscheid gemaakt tussen verschillende soorten schriftelijke en mondelinge vragen. Als reflectie hierop geven raadsleden aan dat de verschillende soorten vragen voor verschillende doeleinden worden ingezet, namelijk: -

Schriftelijke artikel 40-vragen en mondelinge vragen tijdens het vragenuur worden gesteld bij onderwerpen die niet op de agenda staan. Ze zijn er ook (vaak) op gericht om politieke aandacht te genereren. Niet alle raadsleden zijn overigens enthousiast over de schriftelijke artikel 40-vragen, omdat het college 30 werkdagen heeft om deze te beantwoorden. Sommige raadsleden vinden dit te lang voor onderwerpen die actueel zijn.

-

Schriftelijke vragen (artikel 40-vragen en vragen bij een agendapunt) bieden de mogelijkheid gedetailleerder op de materie in te gaan. Ook vergroot het stellen van schriftelijke vragen de eigen zichtbaarheid. Bijvoorbeeld de artikel 40-vragen worden namelijk vaak door de pers opgepakt.

-

Mondelinge vragen worden in de commissievergadering doorgaans gebruikt om informatie op te halen en in de raadsvergaderingen om een politiek statement te maken. De vorige raadsperiode was dit laatste overigens vaker het geval, aldus één van de respondenten. Toen werden er vaak veel mondelinge vragen opgespaard om de wethouder het tijdens de raadsvergadering lastig te maken. Dat is deze raadsperiode minder het geval. Nu worden veel meer vragen schriftelijk en voorafgaand aan een commissievergadering ingediend.

27

Figuur 15. Antwoord op de stelling ““Wat is voor u het belangrijkste controle-instrument?” 1 = meest belangrijk / 8 = minst belangrijk” •

Raadsleden leggen bij invulling van de controlerende rol (door het stellen van schriftelijke vragen bij een agendapunt) prioriteit bij de P&C-stukken. Uit de enquête en de meta-analyse komt naar voren dat raadsleden het meest actief controleren als de behandeling van de programmabegroting of de jaarrekening aan de orde is. Gedurende de huidige raadsperiode zijn er in totaal namelijk 673 schriftelijke vragen voorafgaand aan de behandeling van de P&C-stukken ingediend en de meeste vragen worden ingediend tijdens de behandeling van de programmabegroting (51%) en de jaarstukken (35%). Meer dan een kwart van alle schriftelijke vragen zijn gesteld door de PvdA (oppositie) (figuur 16) en de oppositiepartijen stellen meer schriftelijke vragen (60%) dan de coalitiepartijen (40%). De meeste schriftelijke vragen zijn gericht op het sociaal domein (119 vragen) (figuur 17). De respondenten merken op dat het aantal schriftelijke vragen bij de behandeling van de P&C-stukken erg hoog is en dat de meeste vragen financieel-technisch zijn ingestoken en minder gaan over de inhoud van het beleid.

28

200 180

181

160 140 120 100

87 69

80

61

60

58

56

54 40

40

24

23

19

13

10

20 0

Figuur 16. Aantal schriftelijke vragen per politieke partij bij behandeling van de P&C-stukken

140 120 100 80 60 40

119

115 88

81 70

69 50

41

36

20

27

0

Figuur 17. Aantal schriftelijke vragen per thema bij behandeling van de P&C-stukken •

De meeste mondelinge en schriftelijke vragen worden ingediend bij lokale vraagstukken. 90% van alle (geanalyseerde) schriftelijke en mondelinge vragen is lokaal georiënteerd. 10% van de geanalyseerde vragen

29

is regionaal georiënteerd. De case studies bevestigen het beeld dat invulling van de controlerende rol zichtbaarder is bij lokale dan regionale vraagstukken. Verdieping: Centrumaanpak en MRDH Gedurende de huidige raadsperiode zijn er tijdens de behandeling van de stukken van de MRDH (regionaal vraagstuk) één schriftelijke vraag en 15 mondelinge vragen ingediend. Deze vragen waren met name op input (financieel) gericht. Gedurende de huidige raadsperiode zijn er tijdens de behandeling van de stukken van de Centrumaanpak (lokaal vraagstuk) twee schriftelijke vragen en 78 mondelinge vragen ingediend. Deze vragen waren met name op proces en output gericht. •

Raadsleden maken gebruik van schriftelijke en mondelinge vragen bij de behandeling van rekenkamerrapporten. Gedurende de huidige raadsperiode zijn er twee rekenkamerrapporten in de commissie en de raad behandeld. Bij het rapport ‘Decentralisatie van de zorg’ zijn er 7 schriftelijke vragen ingediend en bij het rapport ‘Participatiewet in Ridderkerk’ zijn er 10 schriftelijke vragen ingediend. De vragen bij het rapport ‘Decentralisatie van de zorg’ waren veelal op output gericht, bijvoorbeeld: Output “Komt er nog een sociale kaart?” “Hoe staat het college tegenover het opzetten van een platform?” “Hoe staat het college tegenover het opzetten van een management dashboard zorg incl. vergelijking met andere gemeenten” (18 PLUS – 21 juni 2018) “Advies is om als Ridderkerk te voorzien in een laagdrempelig en ruim aanbod van respijtzorgvoorzieningen. Hoe laagdrempelig is dit aanbod op dit moment?” (ChristenUnie – 21 juni 2018) De vragen bij het rapport ‘Participatiewet in Ridderkerk’ waren veelal op input en throughput gericht, bijvoorbeeld: Input “Hoe komt het dat deze budgetten niet zijn ingezet en nu kunnen dalen?” (PvdA – 5/10 september 2019) “Hoe verklaart u de verschillen [financiën] over de jaren 2016, 2017 en 2018 v.w.b.

de instrumenten Training en Flextensie?” (Echt voor Ridderkerk – 5/10 september 2019) Throughput “Hoeveel klanten zijn er tijdens het onderzoek gesproken?” (Burger op 1 – 5/10 september 2019) “De voedselbank is genoemd als gebruikte voorziening door het klantenbestand. Wordt hiermee ook de ‘Foodcompany’ bedoeld of alleen de ‘Voedselbank’?” (Leefbaar Ridderkerk – 5/10 september 2019) Na behandeling in de commissievergadering zijn beide rapporten voor debat in de raad behandeld. Deze rapporten zijn drie kwartier tot een uur in de raad behandeld. Gedurende de vergaderingen zijn er ook enkele mondelinge vragen over de rapportages gesteld.

•

Beslispunten van de raad naar aanleiding van een uitgebracht rekenkamerrapport worden opgenomen in bestuurlijke planning. De griffie zorgt ervoor dat de beslispunten die de raad heeft vastgesteld naar aanleiding van een uitgebracht rekenkamerrapport, en die tot een actie moeten leiden, worden opgenomen

30

in de door het college verzorgde bestuurlijke planning. Voor zover bij ons bekend is er deze raadsperiode door het college opvolging gegeven aan vier beslispunten. Op 24 mei 2019 stuurde het college hier vier informatiebrieven over. Hieronder staat weergegeven hoe het college opvolging heeft gegeven aan de beslispunten. RIB Besluit over beleid n.a.v. rekenkamerrapport Wmo “In het Rapport 'Wat heeft de decentralisatie van de zorg voor Ridderkerk betekend?' van 1 juni 2018 heeft de rekenkamercommissie Ridderkerk uiteengezet wat de decentralisatie van de zorg voor Ridderkerk heeft betekend. […] In deze brief gaan wij nader in op het besluit dat de bevindingen en aanbevelingen van de rekenkamercommissie betrokken moeten worden bij de evaluatie van het Beleidsplan Wmo 2015 – 2018 en bij het opstellen van de daarop volgende nota.” RIB Besluit over de vorming van een platform n.a.v. rekenkamerrapport Wmo “In het Rapport 'Wat heeft de decentralisatie van de zorg voor Ridderkerk betekend?' van 1 juli 2018 heeft de rekenkamercommissie Ridderkerk uiteengezet wat de decentralisatie van de zorg voor Ridderkerk heeft betekend. […] In deze brief gaan wij nader in op het besluit van de raad van 10 juli 2018: Met het college, in voorbereiding met de commissie Samen leven, in overleg te gaan over aanbeveling 1 (vorming platform), waarbij o.a. aan de orde dient te komen: a.

of gemeente, professionals uit de toegang en zorgaanbieders beter moeten samenwerken; b. zo ja, op welke terreinen/onderdelen en met welk zichtbaar doel. En daarbij te betrekken de door de rekenkamercommissie genoemde voorbeelden voor de opdracht; c. wat daarin de rol van het gemeentebestuur is (zowel van college als raad) d. wat voor een eventuele samenwerking de meest doe/treffende en doelmatige vorm is en welke opdracht aan deze samenwerking wordt gegeven” RIB Besluit over sturingsinformatie n.a.v. rekenkamerrapport Wmo “In het Rapport 'Wat heeft de decentralisatie van de zorg voor Ridderkerk betekend?' van 1 juni 2018 heeft de rekenkamercommissie Ridderkerk uiteengezet wat de decentralisatie van de zorg voor Ridderkerk heeft betekend. […] In deze brief gaan wij nader in op uw genomen besluit met betrekking tot het verstrekken van informatie van de zorg ten behoeve van de sturing en blijvend te investeren in deskundigheidsbevordering bij de toegang.” RIB Besluit over mantelzorgondersteuning n.a.v. Rekenkamerrapport Wmo “In het Rapport 'Wat heeft de decentralisatie van de zorg voor Ridderkerk betekend?' van 1 juni 2018 heeft de rekenkamercommissie Ridderkerk uiteengezet wat de decentralisatie van de zorg voor Ridderkerk heeft betekend. […] In deze brief gaan wij nader in op uw genomen besluit ten aanzien van de ondersteuning van mantelzorgers.” •